Sentencia C-182 de 2025

C-182-25 TEMAS-SUBTEMAS Sentencia C-182/25 PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No se vulnera por facultad conferida a los concejos municipales de ciudades capitales para adoptar las normas que rigen a Bogotá en materia de impuestos predial unificado e Industria y Comercio (...) el artículo 14 de la Ley 2082 de 2021 no infringió el principio de unidad de materia. En efecto, logró constatarse que aquella disposición se articula con los criterios para crear la categoría de municipios ciudades capitales, la gestión de los intereses de esas entidades territoriales, y el fortalecimiento de su autonomía territorial. Esto, por cuanto la facultad de adopción normativa constituye un mecanismo optativo que se relaciona con el propósito de fortalecer la descentralización y autonomía territorial de las ciudades capitales, al permitir que los integrantes de la categoría cuenten con los recursos necesarios para cumplir sus competencias en materia de desarrollo territorial. Dicha cuestión cohesiona, a su turno, con la finalidad de reconocer las realidades heterogéneas de las ciudades capitales a través un tratamiento distinto, en consideración de sus necesidades particulares. En vista de lo anterior, se constató una conexidad temática, causal, teleológica y sistemática entre el artículo acusado y la ley que lo contiene. CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Enunciado normativo con distintos contenidos o significados CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Alcance frente al significado o interpretación de las normas (...) el control abstracto de constitucionalidad tiene por propósito la salvaguarda de la supremacía e integridad de la Constitución Política, y no la fijación de la interpretación de la ley para resolver o precaver conflictos jurídicos puntuales que puedan presentarse entre los interesados en esta. De modo que, cuando de forma excepcional la Corte se pronuncia sobre la exequibilidad de la interpretación de una norma con rango de ley, además de partir de precisos supuestos y exigencias, el juicio de constitucionalidad no puede extenderse de manera generalizada a la actuación de las autoridades administrativas o de los particulares sino que deberá tener por objeto la interpretación real y cierta de la norma que hayan fijado las autoridades judiciales competentes. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos carecen de certeza porque se estructuran a partir de una interpretación subjetiva (...) se fundamenta en una interpretación de la norma que proviene de doctrinantes particulares o incluso de algunas entidades territoriales como usuarias de la facultad concedida, y que ha sido desvirtuada por el Consejo de Estado. En consecuencia, la demanda no propone a la Corte un problema abstracto de constitucionalidad, sino un problema concreto de aplicación de la norma. Esto, porque los cargos formulados por la presunta violación de los artículos 322 (primer cargo), 338 y 150.12 (tercer cargo) cuestionan la consistencia de la norma con la Constitución Política a partir de una interpretación aislada que de ella han efectuado algunos doctrinantes y algunos destinatarios de la ley en su propio beneficio. INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de requisitos de certeza y especificidad en los cargos INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Incumplimiento de requisitos exigidos en cargo por violación al principio de igualdad PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Contenido y alcance PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Finalidad (...) se orienta a exigir del proceso legislativo un grado mínimo de coherencia y congruencia. Por ello, los enunciados contenidos en determinado proyecto de ley, que se introduzcan al inicio del trámite legislativo o durante su transcurso, deben estar ligados a la materia principal de que trata ese proyecto. De esta forma se concreta el principio democrático inherente al proceso legislativo. Su respeto y aplicación se comprometen, en cambio, ante la inclusión de disposiciones extrañas e inconexas al proyecto de ley. En aquel evento, dichas disposiciones deben ser declaradas inexequibles por configurar un vicio material de constitucionalidad. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Principio democrático (...) el principio de unidad de materia promueve la transparencia y la racionalidad del proceso legislativo que se surte para aprobar las leyes. Esto, porque demanda coherencia y congruencia entre los enunciados normativos de la ley y su temática dominante. Por esa vía concreta el respeto y la garantía del principio democrático, que es inherente al trámite legislativo. La relación entre los principios democrático y de unidad de materia influencia al control de constitucionalidad, pues lo caracteriza por una flexibilidad que impide obstaculizar todo el trabajo legislativo. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad temática, teleológica, causal, sistemática o consecuencial CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN RELACION CON EL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Carácter flexible PRINCIPIO DE DESCENTRALIZACION Y AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Contenido La descentralización es un principio tutelar de la organización administrativa que se concibe como una manera de administrar. En el caso de la descentralización territorial, ella tiene por finalidad configurar un conjunto de entidades territoriales que como personas jurídicas de derecho público puedan obrar en el ámbito territorial en procura de satisfacer las necesidades de las comunidades asentadas en sus territorios, mediante la atribución directa o el traspaso de funciones y competencias del órgano central hacia ellas, las cuales se ejecutan en su propio nombre y bajo su propia responsabilidad. AUTONOMIA TERRITORIAL-Concepto La autonomía consiste en la “la facultad que se le atribuye a determinadas entidades públicas para gobernarse por sí mismas” en lo que se refiere a los asuntos que les son propios. Es por ello que se les confiere autonomía a las entidades territoriales para el manejo de sus propios asuntos, sin que ello implique su exclusión del control ejercido por el poder central en los casos expresamente previstos por la Constitución. AUTONOMIA Y DESCENTRALIZACION-Correlación MUNICIPIOS-Categorización MUNICIPIOS-Finalidad de la categorización (...) la categorización municipal tiene su fundamento en la necesidad de reconocer el carácter heterogéneo de los municipios y, por esa vía, fortalecer a dicha entidad territorial que es eje de la organización político-administrativa del país. Esta figura tiene, a su turno, los propósitos de servir como un mecanismo para lograr la eficiencia y eficacia de la administración territorial, dotar a los municipios de funciones y recursos necesarios para atender esa diversidad de realidades, y fortalecer la descentralización y la autonomía territorial. El artículo 320 Constitucional faculta al legislador para crear categorías de municipios en atención a sus diferencias en términos de ubicación geográfica, población y recursos fiscales. Aquello les permite ajustar sus formas de gobierno, administración y gestión en atención a sus necesidades particulares. Por lo mismo, el legislador debe consultar los factores relevantes para la finalidad de la categorización que se persigue. Esto implica que la creación de cierta categoría no necesariamente debe sustentarse en todos los factores previstos para el efecto, pues puede sustentarse en uno o varios de estos como, por ejemplo, las necesidades socioeconómicas del municipio, su población o recursos fiscales. IMPUESTO PREDIAL-Gravamen de orden municipal IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Tributo de propiedad de las entidades territoriales/IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Tributo municipal REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL Sala Plena SENTENCIA C-182 DE 2025 Expediente: D-16.125 Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 14 de la Ley 2082 de 2021 “Por medio de la cual se crea la categoría municipal de ciudades capitales, se adoptan mecanismos tendientes a fortalecer la descentralización administrativa y se dictan otras disposiciones” Demandante: Lucy Cruz de Quiñones Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar Bogotá D.C., catorce (14) de mayo de dos mil veinticinco (2025) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en particular de las previstas en el artículo 241.10 de la Constitución Política y 44 del Decreto 2067 de 1991, profiere la presente SENTENCIA Síntesis de la decisión La Corte estudió una demanda de inconstitucionalidad formulada en contra del artículo 14 de la Ley 2082 de 2021. Esta disposición faculta a los concejos de las ciudades capitales para adoptar, a iniciativa del alcalde y de acuerdo con las realidades tributarias de la ciudad capital, las normas que rigen para Bogotá en materia de impuestos predial e ICA, en lo que no contraríe las disposiciones constitucionales sobre la materia. La demandante formuló cuatro cargos: (i) violación del artículo 332 de la Constitución Política por permitir que las demás capitales de departamentos adopten el régimen fiscal previsto por la Constitución Política exclusivamente para Bogotá; (ii) violación del principio de unidad de materia consagrado en el artículo 158 de la Constitución Política, por omitir que el artículo 320 Constitucional define de forma específica y estricta el contenido de la Ley 2082 de 2021; (iii) violación del principio de legalidad tributaria en específico la certeza tributaria prevista en los artículos 150.12 y 338 de la Constitución Política; y (iv) violación del principio de equidad contributiva por los impuestos predial e industria y comercio en razón al domicilio fiscal en las ciudades capitales, artículos 13, 95.9 y 363 de la Constitución Política. Luego de revisar las intervenciones y los conceptos recibidos, entre ellos, el de la Procuradora General de la Nación, antes de adoptar una decisión de mérito, la Corte concluyó que finalmente los cargos primero, tercero y cuarto no cumplían con los requisitos de aptitud para emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, resolvió declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo con respecto a tales cargos por ineptitud sustantiva. La Corte resolvió el segundo cargo de la demanda por la presunta violación del principio de unidad de materia, para lo cual formuló el siguiente problema jurídico: ¿el artículo 14 de la Ley 2082 de 2021, “Por medio de la cual se crea la categoría municipal de ciudades capitales, se adoptan mecanismos tendientes a fortalecer la descentralización administrativa y se dictan otras disposiciones”, viola el principio de unidad de materia previsto en el artículo 158 de la Constitución Política al disponer que los concejos municipales de las ciudades capitales puedan adoptar, bajo determinadas condiciones, las normas que rigen para Bogotá en materia de impuestos predial e ICA? Para resolver este problema jurídico, la Corte efectuó unas consideraciones generales sobre el principio de unidad de materia, la descentralización y autonomía territorial, y la figura de categorización municipal. Con base en lo anterior, hizo la verificación de la temática dominante de la Ley 2082 de 2021, el contenido y alcance del artículo 14 de esa ley, y la confrontación de aquellos aspectos en función del principio de unidad de materia. La anotada metodología de valoración permitió establecer que el artículo 14 de la Ley 2082 de 2021 no infringió el principio de unidad de materia. En efecto, logró constatarse que aquella disposición se articula con los criterios para crear la categoría de municipios ciudades capitales, la gestión de los intereses de esas entidades territoriales, y el fortalecimiento de su autonomía territorial. Esto, por cuanto la facultad de adopción normativa constituye un mecanismo optativo que se relaciona con el propósito de fortalecer la descentralización y autonomía territorial de las ciudades capitales, al permitir que los integrantes de la categoría cuenten con los recursos necesarios para cumplir sus competencias en materia de desarrollo territorial. Dicha cuestión cohesiona, a su turno, con la finalidad de reconocer las realidades heterogéneas de las ciudades capitales a través un tratamiento distinto, en consideración de sus necesidades particulares. En vista de lo anterior, se constató una conexidad temática, causal, teleológica y sistemática entre el artículo acusado y la ley que lo contiene. La Corte procedió, con fundamento en lo expuesto, a declarar la exequibilidad del artículo 14 de la Ley 2082 de 2021 por el cargo de violación del principio de unidad de materia. I. ANTECEDENTES 1. Trámite procesal 1. Mediante correo electrónico del 06 de agosto de 2024 dirigido a la Secretaría General de la Corte Constitucional, la ciudadana Lucy Cruz de Quiñones presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 14 de la Ley 2082 de 2021 “[p]or medio de la cual se crea la categoría municipal de ciudades capitales, se adoptan mecanismos tendientes a fortalecer la descentralización administrativa y se dictan otras disposiciones”. Al expediente se le asignó el Radicado D-16.125. 2. La demandante propuso cuatro cargos: (i) violación del artículo 332 de la Constitución Política por permitir que las demás ciudades capitales de departamentos adopten el régimen fiscal previsto por la Constitución Política para Bogotá D.C.; (ii) violación del artículo 320 de la Constitución Política por ampliar la finalidad de la categorización de los municipios; (iii) violación del principio de legalidad tributaria en su versión de certeza (artículos 150.12 y 338 de la Constitución Política) y violación al principio de unidad de materia; y, finalmente, (iv) violación del principio de igualdad entre contribuyentes con la misma capacidad contributiva para los impuestos predial e industria y comercio en razón al domicilio fiscal en las ciudades capitales, artículos 13, 95.9 y 363 de la Constitución Política. 3. Mediante Auto del 5 de septiembre de 2024, se inadmitieron todos los cargos propuestos y se le concedió a la demandante el término de tres (3) días hábiles para presentar el respectivo escrito de corrección, so pena del rechazo de la demanda.[1] 4. La Secretaría General de la Corte Constitucional informó que la ciudadana Cruz de Quiñones presentó escrito de corrección de su demanda dentro del término concedido para ese particular.[2] Esto, habida cuenta que el término de ejecutoria de la providencia del 5 de septiembre de 2024 transcurrió los días 10, 11 y 12 de septiembre de 2024 y la ciudadana presentó su corrección el último de estos días.[3] 5. En aplicación del principio pro actione, mediante Auto del 27 de septiembre de 2024, se admitieron a trámite los cuatro cargos de la demanda. El primer y cuarto cargo se admitieron tal y como se plantearon inicialmente por la accionante. En cambio, el segundo cargo se admitió bajo el entendido de que fue reformulado para acusar la violación del principio de unidad de materia consagrado en el artículo 158 de la Constitución Política. Además, el tercer cargo se admitió solo en lo relacionado con la vulneración de los principios de legalidad y certeza tributaria, porque la censura por unidad de materia se subsumió en la reformulación del segundo cargo.[4] 6. En la referida providencia también se ordenó: (i) fijar en lista el asunto; (ii) comunicar la iniciación del proceso según los artículos 244 de la Constitución Política y 11 del Decreto 2067 de 1991; (iii) invitar a expertos para que rindieran concepto sobre los aspectos que estimaran relevantes para analizar la disposición demandada; y (iv) correr traslado a la Procuradora General de la Nación para el concepto de su competencia.[5] 2. La norma demandada 7. La demanda se orienta a cuestionar el artículo 14 de la Ley 2082 de 2021. El texto de aquella disposición es el siguiente:[6] LEY 2082 DE 2021 (febrero 18) Por medio de la cual se crea la categoría municipal de ciudades capitales, se adoptan mecanismos tendientes a fortalecer la descentralización administrativa y se dictan otras disposiciones. El Congreso de Colombia DECRETA: (…) CAPÍTULO IV Otras disposiciones Artículo 14. Adopción de normatividad. Los Concejos de las ciudades capitales podrán adoptar, a iniciativa del alcalde y acorde con las realidades tributarias de la ciudad capital, las normas que rigen para el Distrito Capital de Bogotá en materia de impuesto predial unificado y de industria y comercio, en lo que no contraríe las disposiciones de tipo constitucional sobre la materia. 3. La demanda 8. La demandante propuso cuatro cargos de inconstitucionalidad en contra del artículo 14 de la Ley 2082 de 2021. En su orden, estos confrontan el contenido de la disposición acusada con los artículos: (i) 322; (ii) 158; (iii) 150.12 y 338; y (iv) 13, 95.9 y 363 de la Constitución Política. Estas censuras se sustentan en las siguientes razones: Primer cargo: violación del artículo 322 de la Constitución Política por permitir que las demás capitales de departamento adopten el régimen fiscal previsto por la Constitución para Bogotá 9. La demandante estima que la disposición acusada viola el artículo 322 de la Constitución Política, porque permite extender a las ciudades capitales la legislación de la que Bogotá es titular exclusiva. La demandante afirma que, por esa vía, los concejos de todos los municipios ciudades capitales pueden apropiarse del régimen fiscal normativo de la capital de la República. 10. La demandante considera que no es constitucional homogeneizar grupos que el propio constituyente distinguió, como es el caso de Bogotá y los municipios ciudades capitales. Aunque no infiere la extensión automática del régimen fiscal de Bogotá, sí discute que la norma acusada, al facultar “a los concejos municipales para acogerse al régimen de los dos impuestos principales de Bogotá, por sí misma borra las diferencias y la especialidad que exige la regla constitucional para la materia fiscal en Bogotá”.[7] Por lo mismo, el artículo 14 de la Ley 2082 de 2021 omite que “Bogotá es titular exclusivo de esa legislación que se dictó para ella y no cabe conceder a los concejos la facultad de extenderla a otros sujetos territoriales”.[8] 11. La accionante estima que la Corte ha aceptado pacíficamente la titularidad del régimen especial previsto en el artículo 322 de la Constitución Política.[9] Aunque reconoce que el legislador especial puede remitirse a normas generales, o que se identifiquen con su contenido, no considera constitucionalmente admisible hacer lo contrario. Es decir, que “el legislador del régimen común aplicable a una categoría de municipios […] se remita a un régimen especial que está previamente concebido como propio para otro ente, con características, designación y necesidades singulares”.[10] Segundo cargo: violación del artículo 158 de la Constitución Política por ampliar la finalidad de la categorización de municipios a una materia ajena a la ley en la que se inserta 12. La accionante reformuló el presente cargo al corregir su demanda. A cambio de censurar una violación del artículo 320 Constitucional, ahora plantea “un cargo sobre violación al principio de unidad de materia consagrado en el artículo 158 de la Carta, como vicio material y corri[ge] en el sentido de que el artículo 320 [Constitucional] es elemento restricto del contenido de la ley, que en este caso superó su materia aun considerándola amplia en el sentido de la eficiencia administrativa”.[11] 13. La demandante considera que el artículo 14 de la Ley 2082 de 2021 contraría el principio de unidad de materia, porque regula un asunto distinto a los previstos para una ley de categorización de municipios. En su criterio, las funciones y competencias que el artículo 14 de la Ley 2082 de 2021 tenía que fijar, conforme al artículo 320 Constitucional, son de gestión. Esa fue la idea inicial en el trámite de la iniciativa legislativa, pues se pensó que la adopción de las normas vigentes para Bogotá D.C., solo se relacionarían con la administración tributaria y no con normas sustantivas tributarias. 14. Sin embargo, precisa que esa idea no se llevó al texto definitivo del artículo demandado. Esto, por cuanto se partió de un presupuesto errado al considerar que “modificar aspectos sustantivos de los tributos predial e ICA de las capitales, se reduce a un asunto de simple ‘eficiencia administrativa territorial’, soslayando que se trataba de la modificación de normas imperativas que generaban obligaciones tributarias a los contribuyentes habitantes de esas ciudades.”[12] 15. La accionante deduce, a partir de lo anterior, que “el Congreso adoptó un fin no permitido por el artículo 320 constitucional: dotar a las ciudades capitales, a través de sus respectivos Concejos, del poder de tomar para sí el régimen normativo de la Capital de la República en la materia impositiva de dos tributos municipales, a sabiendas de que la ley de categorización no es apta para ese propósito, según los contenidos y finalidades del artículo 320 de la Carta Constitucional, que trata de competencias administrativas ajenas a lo tributario.”[13] Tercer cargo: violación del principio de legalidad tributaria en su versión certeza, artículos 150.12 y 338 de la Constitución Política 16. La demandante señala que el artículo 14 de la Ley 2082 de 2021 permite a los concejos de ciudades capitales adoptar, en concordancia con las realidades tributarias de la ciudad, “las normas vigentes” en Bogotá para los impuestos predial unificado e ICA. Sin embargo, la disposición no “precisa ni estipula cuáles son estas normas vigentes ni señala los acuerdos reglamentarios vigentes, expedidos por el Concejo de la Capital para estos dos tributos, de manera que las posibilidades de los concejos de otras ciudades caen en la incertidumbre sobre el alcance de los tributos”.[14] La incertidumbre se expresa así: “la ley no habla de los elementos básicos de la opción de allanamiento a las normas de Bogotá y tampoco si se trata de todas las normas (en bloque) incluidos los acuerdos y decretos de Bogotá o únicamente a la ley, que solo establece rangos y definiciones que podrían ser adaptadas por los concejos”.[15] En esas condiciones, el artículo acusado falta a la certeza y contiene una autorización tributaria indeterminada, lo cual se contrapone a los artículos 150.12 y 338 de la Constitución Política. 17. La accionante explica que hay dos niveles concurrentes en la producción de normas tributarias: (i) en el Congreso de la República se crea o autoriza un tributo, y conforme al principio de legalidad se escogen los hechos gravados y los sujetos de la obligación tributaria con elementos claros y ciertos; y (ii) en los concejos municipales se votan las normas que regirán en el territorio, en atención a los criterios legales que fueron señalados para el respectivo tributo. A pesar de aquello, la disposición acusada “no se refiere a los sujetos, ni a las bases gravables, ni a los criterios tarifarios de los impuestos enunciados”. En esas condiciones, como no “se sabe cuál es el alcance de la remisión, la norma acusada falta a la certeza y contiene una autorización tributaria indeterminada, defectos que conducen irremediablemente a su inconstitucionalidad”.[16] 18. La ciudadana Cruz de Quiñones estima que para acudir a un régimen tributario especial como el de Bogotá, la disposición que autoriza aquello debía establecer las diferencias en los elementos básicos a extender en las otras ciudades capitales. El artículo 14 de la Ley 2082 de 2021 no lo hace, porque habilita “un poder ‘especial’ distinto del que aplica a los demás municipios [pero] no dice exactamente si pretende que se haga un uso racional de las normas previas vigentes en la capital, valorando en la norma las diferencias o si por el contrario pide tomar la delegación como una regla de todo o nada, tomando el régimen como existe y no parcialmente”.[17] Cuarto cargo: violación del principio de igualdad entre contribuyentes para los impuestos predial unificado e industria y comercio en razón al domicilio fiscal en las ciudades capitales, artículos 13, 95.9 y 363 de la Constitución Política 19. La demandante cuestiona que el artículo 14 de la Ley 2082 de 2021 no garantiza un trato igualitario frente a la ley y un trato equitativo en relación con la capacidad de contribuir. El artículo demandado “presume la existencia de propietarios de predios y de actividades gravadas con riquezas superiores a las de los residentes en otros municipios del País (sic)”,[18] lo cual omite las diferentes capacidades contributivas expresadas con el ingreso del contribuyente y con el valor del suelo. Aquello propicia una mayor presión fiscal sobre los contribuyentes de municipios ciudades capitales que no se justifica en la mayor capacidad contributiva. 20. La accionante aduce, a partir de dicha perspectiva, que el artículo 14 de la Ley 2082 de 2021 faculta a los municipios ciudades capitales transitar hacia una tarifa más severa sin consultar ningún indicador de capacidad contributiva.[19] En efecto, dijo que este permite “incrementar las tarifas, desatendiendo los límites cuantitativos del IPC hasta llegar al tope del 100% del valor pagado por el impuesto de sus predios o llegar a unas tarifas del 33 por mil para gravar negocios y ejercicios profesionales”,[20] solo con sustento en la ubicación física de un predio o de una actividad económica. Por ende, el artículo acoge un factor inadmisible para incrementar los tributos de los sujetos pasivos de las ciudades capitales, e ignora las diferentes capacidades contributivas. Con ello infringe el principio de equidad tributaria, particularmente en su faceta horizontal, y desconoce que a los contribuyentes les asiste igualdad de trato frente a la ley. 21. La demandante compara “la capacidad contributiva de los residentes sujetos a tributación en cualquier capital de las 32 existentes con la de los residentes en la capital de la República”. A partir de ahí, pretende demostrar que “las realidades tributarias de Bogotá distan mucho de las de las demás ciudades capitales”.[21] Así, propone que el criterio de comparación “de trato entre diferentes personas según sus bienes, ingresos y otras métricas económicas son necesarias para garantizar la igualdad de condiciones frente a los tributos que se les impone”.[22] 22. La accionante apela al informe final misión de descentralización del 2024[23] para desarrollar el criterio de comparación. La mayoría de los indicadores allí contenidos muestran que Bogotá presenta diferencias con respecto al resto de los municipios del país. De ahí que se descarte un régimen homogéneo y, en cambio, se propongan regímenes flexibles y diferenciales en atención a esos indicadores. Empero, el artículo 14 de la Ley 2082 de 2021 desconoce, por un lado, que ningún municipio ciudad capital tiene las mismas realidades tributarias de Bogotá y, por otro lado, la especialidad del régimen de la capital de la República. La demandante insiste en que esto ocurre porque se permite establecer sobre la misma materia imponible tarifas y/o límites superiores que fueron diseñados exclusivamente para Bogotá, lo cual genera desigualdad en función del lugar de la ubicación física del predio en una capital y en función del lugar donde se desarrolle la actividad económica gravada. 4. Intervenciones oficiales 23. En cumplimiento de lo ordenado en el Auto del 27 de septiembre de 2024, la Secretaría General de esta Corte indicó que el proceso se fijó en lista entre el 9 y el 23 de octubre de 2024.[24] Al término de la fijación en lista se aportaron siete (7) intervenciones oficiales. Dos (2) solicitaron la exequibilidad de la disposición acusada, mientras que una (1) pidió su inexequibilidad. A su turno, una (1) explicó la postura seguida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, frente al alcance y finalidad de la norma acusada,[25] y otra (1) presentó algunas consideraciones del régimen jurídico de Bogotá en materia tributaria. Las dos (2) restantes se presentaron extemporáneamente. Los intervinientes y sus solicitudes se sintetizan conjuntamente en el siguiente cuadro: Interviniente Solicitud Sección Cuarta del Consejo de Estado Sin solicitud concreta Bogotá D.C.-Secretaría Jurídica Distrital Sin solicitud concreta Alcaldía de Yopal Inexequibilidad Departamento Nacional de Planeación (DNP) Exequibilidad Alcaldía de Santiago de Cali Exequibilidad Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP) Exequibilidad (extemporánea)[26] Cámara de Representantes Exequibilidad (extemporánea)[27] 5. Intervenciones ciudadanas 24. Al término de fijación en lista se recibieron nueve (9) intervenciones ciudadanas. En seis (6) se solicitó la inexequibilidad de la disposición acusada, mientras que en dos (2) se defendió su exequibilidad. La restante (1) se presentó de forma extemporánea. Los intervinientes y sus solicitudes se sintetizan conjuntamente en el siguiente cuadro: Interviniente Solicitud Johan Daniel Vargas Pardo Exequibilidad Oscar Andrés Guzmán Medina Exequibilidad Johan Ricardo Ángel Chinchilla Inexequibilidad Pablo Simón Serrano Rodríguez Inexequibilidad Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia (Asobancaria) Inexequibilidad Nicolás Zorrilla Pujana Inexequibilidad Giovanni Andrés Osorio Pulgarín Inexequibilidad Edna Carolina Páez Contreras, María Julieta Sarmiento, Juan Sebastián Rangel Sánchez, María José Melo Escobar y Marcela Carvajal Vega Inexequibilidad Ronald Quintana García Inexequibilidad (extemporánea)[28] 6. Conceptos técnicos 25. Al término de la fijación en lista se aportaron seis (6) conceptos de expertos. Dos (2) defendieron la exequibilidad de la disposición acusada, mientras que otros dos (2) abogaron por la declaratoria de su inexequibilidad. Los dos (2) restantes se presentaron extemporáneamente. Los expertos y sus solicitudes se sintetizan conjuntamente así: Interviniente Solicitud Federación Colombiana de Municipios (Fedemunicipios) Exequibilidad Asociación Colombiana de Capitales (Asocapitales) Exequibilidad Universidad Santo Tomás Seccional Bucaramanga Inexequibilidad Universidad Sergio Arboleda Inexequibilidad Confederación Colombiana de Cámaras de Comercio (Confecámaras) Inexequibilidad (extemporánea)[29] Instituto Colombiano de Derecho Tributario (ICDT) Inexequibilidad (extemporánea)[30] 7. Compendio de los argumentos propuestos con las intervenciones 26. Las veintidós (22) solicitudes de los intervinientes se individualizan en el Anexo 1 de la presente providencia, y se incorporarán al juicio de constitucionalidad según corresponda. Sin embargo, en este acápite se presentará (i) la posición institucional de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado frente al alcance y finalidad de la disposición acusada, y se expondrán los principales argumentos que se plantean frente al artículo 14 de la Ley 2082 de 2021 para solicitar su (ii) inexequibilidad o (iii) exequibilidad. 7.1. Argumentos frente al alcance y finalidad del artículo 14 de la Ley 2082 de 2021 27. La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado explica que se ha ocupado de analizar el alcance y la finalidad del artículo demandado al resolver medios de control de nulidad simple. Este estudio lo ha hecho, particularmente, en lo relacionado con la norma que rige a Bogotá en materia del impuesto de ICA para entidades financieras, y a la cual se remiten los acuerdos de los concejos de las ciudades capitales para efectos de fijar la tarifa. En esos casos, la discusión se generó porque los entes territoriales demandados estimaron que la norma que rige en Bogotá, y que debían observar los concejos municipales, era el Decreto Ley 1421 de 1993. Por contrapartida, los demandantes de esos procesos sostenían que debía consultarse el artículo 53 del Decreto Distrital 352 de 2002, porque aquel fija puntualmente la tarifa del impuesto. 28. La posición mayoritaria de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado adoptó la siguiente postura para dirimir esas controversias: “si en virtud de la adopción normativa prevista en el artículo 14 de la Ley 2082 de 2021, el concejo de la ciudad capital pretende acoger las disposiciones de Bogotá en materia del ICA, deberán atender las que efectivamente establecen la tarifa del tributo y que sirven para la determinación del gravamen”.[31] En los casos analizados, esto implicaba atender la tarifa fijada en el artículo 4 del Acuerdo Distrital 816 de 2021, en concordancia con lo previsto por el Decreto Distrital 352 de 2002. En esas condiciones, se precisó que si determinado concejo de ciudad capital pretendía acoger las disposiciones de Bogotá debería atender a “las que están rigiendo o produciendo efectos directos para la liquidación del tributo”.[32] 29. Aquel criterio se soportó en el análisis de la finalidad del artículo 14 a partir de la exposición de motivos de la Ley 2082 de 2021. La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado indicó que aquella consistía en que las ciudades capitales puedan adoptar las normas que han hecho más eficiente la administración de Bogotá, con lo cual se alude “a las disposiciones que se aplican en el Distrito Capital para fijar de manera concreta los distintos aspectos de estos tributos, en tanto son las que tienen impacto en la gestión tributaria de la ciudad del Distrito Capital. Entre estas, se encuentra la norma que fija la tarifa en la ciudad de Bogotá, por cuanto es la que le permite cumplir con sus objetivos en los aspectos económicos de la tributación, como el recaudo del impuesto, y en esa medida, tiene incidencia en la eficiencia de la Administración tributaria”.[33] En coherencia con esa finalidad, la referida Sección valoró el alcance de la expresión “las normas que rigen” del artículo 14 de la Ley 2082 de 2021. Precisó que esto suponía un límite para las ciudades capitales, el cual debía entenderse como las normativas “que hubieren sido aplicadas por la ciudad de Bogotá D.C. cuando regula el tributo”.[34] 30. Es así como la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado constató, a partir de la referida óptica, que el artículo 14 de la Ley 2082 de 2021 se restringe a “que la disposición que pretenda acoger[se] se encuentre adoptada o aplicada en la ciudad de Bogotá. De manera que, estas normas solo podrán ser adoptadas por la ciudad capital, en la medida que Bogotá D.C. las hubiere acogido en su jurisdicción”.[35] De ahí que “las ciudades capitales están autorizadas a aplicar el Decreto Ley 1421 de 1993, pero siempre que aquella normativa hubiere sido implementada por el concejo distrital mediante un acuerdo, toda vez que la ley no autorizó la adopción de parámetros, límites, o regulaciones generales, sino respecto de las normas que rigen en Bogotá, que corresponden a aquellas que fijan los contenidos concretos del tributo”.[36] 31. Uno de los magistrados que integra la referida Sección Cuarta se apartó de la postura mayoritaria. En su concepto, la facultad prevista en el artículo 14 de la Ley 2082 de 2021 se predica de una norma con rango de ley y no de una con rango jerárquico igual o inferior al acuerdo que adoptó la tarifa del tributo. Esto, porque al momento de efectuar el respectivo juicio de legalidad se terminaría contrastando un acuerdo de una ciudad capital con otro acuerdo del Distrito Capital. Aquella hipótesis no la contempla el referido juicio, porque la verificación debe hacerse frente a una norma de carácter superior con rango de ley. En consecuencia, la postura disidente sostuvo que la posibilidad de adoptar las normas que rigen para Bogotá en materia de impuestos predial e ICA alude al Decreto Ley 1421 de 1993, y no es de recibo acudir a normas como el Acuerdo Distrital 816 de 2021 o el Decreto Distrital 352 de 2002. 7.2. Argumentos a favor de la inexequibilidad del artículo 14 de la Ley 2082 de 2021 32. Quienes piden la declaratoria de inexequibilidad del artículo 14 de la Ley 2082 de 2021 proponen argumentos que reproducen los cargos de la demanda.[37] Las razones que ofrecen para el efecto radican en los aspectos que a continuación se exponen: 33. Primer cargo. Violación del artículo 322 de la Constitución Política: la mayoría de intervinientes coincide en que el artículo 14 de la Ley 2082 de 2021 desconoce esta disposición constitucional.[38] Consideran que el artículo 322 de la Constitución Política establece un régimen político, fiscal y administrativo específico para Bogotá, que responde a sus particularidades y características propias. Dicha condición dota de exclusividad al régimen de la capital de la República, razón por la cual cuenta con un conjunto de normas que le aplican preferentemente, aunque puede remitirse al régimen vigente de los municipios en caso de que existan vacíos. 34. Los intervinientes sostienen, con base en aquel entendimiento, que las normas aplicables a Bogotá no pueden extenderse a otras ciudades capitales. En su lectura, los intervinientes señalan la jurisprudencia constitucional así lo ha precisado al indicar que Bogotá tiene competencias que la distinguen de otros municipios, y cuenta con un régimen especial que diverge constitucionalmente de las otras ciudades. Por ello, una permisión que extienda o equipare las normas aplicables a la capital de la República elimina la especialidad que la propia Constitución Política le otorga, entre otros asuntos, a su régimen fiscal. De ahí que consideren que cualquier modificación de este diseño constitucional debería hacerse por intermedio de un acto legislativo. 35. El artículo 14 de la Ley 2082 de 2021 desconoce los presupuestos referidos. Al permitir que otras ciudades capitales adopten normas fiscales de Bogotá, iguala un régimen que es único y excepcional sin considerar que estas ciudades no comparten las mismas características de la capital de la República. Además, la extensión de dichas normas suprime la distinción que constitucionalmente se contempla para Bogotá. Con el agravante que esa autorización está contenida en una ley orgánica que categoriza municipios, la cual no puede modificar el diseño predefinido por la Constitución Política. Si pretendía modificarse esta materia, era necesario acudir a un acto legislativo reformatorio del artículo 322 Constitucional. Empero, este no se tramitó. Luego se torna evidente la inconstitucionalidad de la disposición demandada. 36. Segundo cargo. Violación del artículo 158 de la Constitución Política: algunos intervinientes sostienen que el artículo 14 de la Ley 2082 de 2021 viola el principio de unidad de materia.[39] Comparten la misma tesis para sustentar esa postura: la disposición demandada concede una facultad impositiva tributaria que no está prevista dentro de los fines de categorización del artículo 320 Constitucional, el cual es el fundamento de la Ley 2082 de 2021, y por ello su artículo 14 no guarda unidad de materia. 37. Los intervinientes indican que el artículo 320 de la Constitución Política permite al legislador clasificar municipios según criterios de población, recursos, importancia económica y geográfica. Esa clasificación está guiada por la finalidad de establecer distinto régimen para su organización, gobierno y administración. No contempla la posibilidad, en general, de abordar cuestiones tributarias y, en particular, de establecer un régimen fiscal especial o realizar modificaciones de tipo impositivo. Luego, como la disposición constitucional en cita es el fundamento de la Ley 2082 de 2021, esta última solo puede abordar asuntos relacionados con aquella norma constitucional. En definitiva, la ley solo puede estar orientada a establecer distinto régimen para la categoría de municipios en lo relativo a su organización, gobierno y administración. 38. Bajo esa óptica, los intervinientes señalan que la Ley 2082 de 2021 se orienta a crear la categoría de ciudades capitales y fortalecer su autonomía administrativa. Para ese propósito, la ley se divide en cuatro capítulos que regulan aspectos relacionados con la creación de una gobernanza robusta para las ciudades capitales que les permita atender las demandas de descentralización. El cuarto de estos capítulos aborda disposiciones adicionales, y en él se establecen las facultades fiscales que concede el artículo 14. Aquello pone en evidencia una contradicción, porque se confunde la mejora de la gestión administrativa con la materia tributaria. El último de estos asuntos, en criterio de los intervinientes, resulta ajeno a una ley de categorización porque, según su lectura, así lo ha dejado claro la jurisprudencia constitucional.[40] Una cosa es la capacidad de gestionar administrativamente los territorios, cuyo fundamento radica en la autonomía territorial, y otra distinta es la capacidad de imponer tributos, que se soporta en la potestad fiscal. 39. Es así como el artículo 14 de la Ley 2082 de 2021 viola el principio de unidad de materia, en tanto permite que las ciudades capitales adopten normas fiscales que rigen para Bogotá, lo cual introduce un asunto ajeno a los que prevé el artículo 320 de la Constitución Política para efectos de categorizar municipios. Por lo mismo, el artículo demandado contiene una materia que carece de conexidad temática, teleológica, sistemática y causal con el objetivo de la Ley 2082 de 2021. En efecto, a pesar de que dicha ley busca fortalecer la autonomía y descentralización administrativa de las ciudades capitales, su artículo 14 no tiene relación con aquel objetivo ya que aborda asuntos tributarios. 40. Tercer cargo. Violación de los artículos 150.12 y 338 de la Constitución Política: la mayoría de los intervinientes sostiene que el artículo demandado vulnera los principios de legalidad y certeza tributaria.[41] Destacan que el principio de legalidad tributaria implica, según los artículos 338 y 150.12 de la Constitución Política, que los tributos se establezcan mediante leyes claras y expresas. De aquel principio se derivan cuatro mandatos, siendo uno de ellos el principio de certeza tributaria. Este último exige que los elementos esenciales de los tributos estén definidos con claridad, en aras de preservar la seguridad jurídica y aumentar la eficiencia tributaria. El principio de certeza tributaria se infringe cuando se está ante la indefinición de los elementos del tributo. 41. Para los intervinientes el artículo 14 de la Ley 2082 de 2021 viola aquellos principios. Su contenido es ambiguo e impreciso, porque utiliza un término vago (“las normas que rigen para el Distrito Capital”) susceptible de distintas interpretaciones. El artículo dispone una remisión a las normas fiscales de Bogotá sin determinar con claridad y precisión los alcances y límites de dicha autorización. Además, no establece cuáles son las normas que pueden adoptarse, y tampoco cuáles elementos de los impuestos predial e ICA pretenden modificarse. Esa falta de especificidad propicia una indeterminación violatoria del principio de certeza tributaria como expresión del principio de legalidad tributaria. De contera, genera que los contribuyentes y autoridades no tengan una comprensión común sobre la aplicación de las obligaciones frente a esos dos impuestos. 42. La indeterminación de la norma demandada, estiman los intervinientes, se demuestra en la práctica. Así puede constatarse con el caso donde el Consejo de Estado analizó un Acuerdo del Concejo Municipal de Yopal, que adoptó una tarifa del ICA superior a la aplicable para Bogotá, con sustento en que el Decreto Ley 1421 de 1993 establece parámetros para fijar ese elemento del tributo.[42] Allí, la Corporación precisó que el régimen aplicable es el determinado por el Concejo Distrital de Bogotá a través del Acuerdo respectivo. Al margen del acierto de esa interpretación,[43] aquello pone de presente la falta de certeza del artículo 14 de la Ley 2082 de 2021. La disposición no ofrece criterios hermenéuticos que permitan superar su falta de claridad a la hora de determinar cuáles son las normas que pueden acoger las ciudades capitales. De hecho, tan incierta es la norma acusada que quienes defienden su exequibilidad tienen distintas posturas frente al particular. Para algunos la remisión que hace el artículo abarca las normas con fuerza de ley, mientras que para otros comprende, como lo ha entendido el Consejo de Estado, los acuerdos distritales. 43. Cuarto cargo. Violación de los artículos 13, 95.9 y 363 de la Constitución Política: todos los intervinientes coinciden en que el artículo 14 de la Ley 2082 de 2021 viola los principios de igualdad y equidad tributaria. La facultad que otorga el artículo demandado a los concejos de las ciudades capitales para adoptar las normas fiscales de Bogotá, en materia de impuestos predial e ICA, no considera las diferencias en punto a la capacidad contributiva. Por el contrario, la norma demandada permite establecer una mayor carga tributaria con base únicamente en un criterio de residencia fiscal. 44. Los intervinientes sostienen que la norma demandada vulnera el principio de igualdad, porque equipara de facto a las personas, elementos, hechos o situaciones de Bogotá con cualquier otra ciudad capital. Aquello omite que la carga tributaria de los contribuyentes en Bogotá puede ser mayor dada su capacidad para generar ingresos, y adoptar cargas similares para el resto de las capitales propicia un tratamiento desproporcionado para los contribuyentes de esas ciudades. De ahí que la norma sea inconstitucional, porque pretende tratar de manera igual a contribuyentes con situaciones disímiles. 45. Para los intervinientes aquel escenario conduce a que puedan incrementarse los impuestos predial e ICA sin observar indicadores de capacidad contributiva. Posibilidad que no admiten como válida por el solo hecho de que los contribuyentes se encuentren en un espacio territorial determinado. Para ellos, permitir que otras ciudades capitales adopten disposiciones de Bogotá, sin atender a las particularidades económicas de cada ciudad, su población y sus distintas capacidades contributivas, podría generar cargas excesivas para los contribuyentes y afectar la equidad del sistema tributario. Aquello se contrapone al principio de equidad tributaria. 7.3. Argumentos a favor de la exequibilidad del artículo 14 de la Ley 2082 de 2021 46. Quienes solicitan la declaratoria de exequibilidad del artículo 14 de la Ley 2082 de 2021 proponen argumentos orientados a cuestionar los cargos de la demanda.[44] Las razones dadas para ese propósito aluden a lo siguiente: 47. Primer Cargo. Violación del artículo 322 de la Constitución Política: la mayoría de los intervinientes discuten este cargo por su formulación y fundamento.[45] Los intervinientes sostienen que el concepto de violación se estructura a partir de una apreciación subjetiva. Se da por hecho que el artículo 322 Constitucional exige la exclusividad del régimen fiscal de Bogotá dadas sus diferencias y especialidad, lo cual impide su extensión. Sin embargo, la Constitución Política vigente, a diferencia de la anterior, no sustrae a Bogotá del régimen municipal común, pues le permite adoptarlo o que se expidan para ella leyes especiales, sin que esto suponga la exclusividad de su régimen. Por lo tanto, el artículo 322 Constitucional no impone diferencias y tampoco exclusividad. A lo sumo contempla, al igual que el Decreto Ley 1421 de 1993, la posible existencia de leyes especiales. De ahí que las supuestas diferencias y exclusividad alegadas debían sustentarse, y no darlas por sentadas. 48. Con respecto a los fundamentos del cargo, los intervinientes destacan que la Ley 2082 de 2021, en tanto es orgánica, tiene jerarquía superior al Decreto Ley 1421 de 1993 y por ello puede remitirse a él. La remisión prevista en el artículo demandado se ciñe solo a los artículos 154 y 155 del Decreto Ley 1421 de 1993, los cuales aluden a los impuestos predial e ICA. Esto parte de una facultad, y no de una imposición, prevista en la norma demandada cuya aplicación está delimitada por el respeto de la Constitución Política y la ley, así como de las realidades tributarias de cada ciudad capital. En esas condiciones, la norma acusada no habilita a los municipios ciudades capitales para adoptar todo el régimen fiscal de Bogotá, y tampoco los homogeneiza fiscalmente. 49. Segundo Cargo. Violación del artículo 158 de la Constitución Política: los intervinientes estiman que este cargo no debe prosperar, porque se basa en una aproximación inflexible del concepto de unidad de materia.[46] Se da por sentado que la ley donde está contenida la disposición demandada solo puede abordar temas directa y específicamente relacionados con lograr una mayor eficiencia en la organización, administración y gobierno del grupo que compone la categorización. Esa tesis desatiende que el principio en cita, en tanto toma al concepto de “materia” en un sentido amplio, admite que disposiciones de una ley puedan desarrollar temas conexos al núcleo temático de ella. 50. Los intervinientes precisan que el artículo 14 de la Ley 2082 de 2021 busca robustecer el recaudo fiscal de los municipios ciudades capitales, y permitirles adoptar regulaciones puntuales en materia predial e ICA conforme a sus realidades tributarias. Esto es coherente con los artículos 287 y 338 de la Constitución Política, que otorgan a las entidades territoriales las prerrogativas de imponer tributos y regular su política fiscal. Así, el artículo 14 conecta con el núcleo de la Ley 2082 de 2021, pues busca realizar los principios de descentralización y autonomía territorial, y precisamente la categoría que dispone la ley tiene por objeto crear mecanismos para fortalecer esos principios. 51. Los intervinientes también explican que el artículo 320 de la Constitución Política incluye a la regulación de los recursos fiscales en la categorización de los municipios. Esto es así, porque las entidades territoriales no pueden adoptar medidas intrínsecas a la administración pública, ni lograr mayor eficiencia en sus territorios, sin recursos e ingresos. Por ello, en la exposición de motivos del proyecto que culminó con la expedición de la Ley 2082 de 2021 se consideró que la nueva categoría de municipios pudiera aplicar las normas que han servido para hacer más eficiente la administración en Bogotá. De ahí que el artículo 14 de la Ley 2082 de 2021 no resulte ajeno a las materias contempladas en la citada disposición constitucional. 52. Tercer cargo. Violación de los artículos 150.12 y 338 de la Constitución Política: para los intervinientes es inviable plantear el cargo en los términos propuestos por la demandante, porque el artículo 14 de la Ley 2082 de 2021 no crea impuestos territoriales ni regula sus elementos esenciales. [47] Las Leyes 14 de 1983 y 44 de 1990 son las que tratan esos aspectos frente a los impuestos predial e ICA. En cambio, el artículo demandado solo dispone una facultad para que los concejos de las ciudades capitales adopten, por iniciativa del alcalde y de acuerdo con las realidades tributarias de la ciudad, las normas que rigen en Bogotá frente a estos dos impuestos. Resulta impreciso, por tanto, acusar una falta de certeza tributaria, ya que no se está ante la introducción de impuestos novedosos cuyos elementos esenciales deba ofrecer la Ley 2082 de 2021. 53. Los intervinientes estiman, en todo caso, que la norma acusada no vulnera el principio de legalidad tributaria en su faceta de certeza.[48] La indeterminación que se acusa frente al artículo 14 de la Ley 2082 de 2021, cuando remite a las “normas que rigen para el Distrito Capital”, no es acertada. Para ellos es evidente que esto alude a las normas de naturaleza o rango legal, porque el Concejo de Bogotá no puede ir más allá de lo que esas normas autoricen y, a su turno, las ciudades capitales tienen libertad para copiar o no los desarrollos normativos que, con apego a esas normas, haya efectuado el Concejo de Bogotá. De ahí que la disposición acusada remita específicamente a los artículos 154 y 155 del Decreto Ley 1421 de 1993, que regulan lo relativo a los impuestos ICA y predial. Luego no hay incertidumbre sobre las normas que pueden adoptar los municipios ciudades capitales, pues estas son plenamente identificables. 54. Frente al argumento sobre la demostración práctica de la indeterminación, propuesto por quienes solicitan la inexequibilidad de la norma, uno de los intervinientes indica que concebir la remisión hacia los acuerdos que expide el Concejo de Bogotá afectaría el principio de autonomía territorial.[49] En su criterio, esa corporación no está autorizada para sujetar las decisiones tributarias de otros municipios a través de sus acuerdos. Otro interviniente estima que si el lenguaje empleado en el artículo demandado genera confusión lo procedente es precisar, mediante una decisión de constitucionalidad condicionada, que remite a las leyes que regulan el régimen tributario de Bogotá.[50] 55. Cuarto cargo. Violación de los artículos 13, 95.9 y 363 de la Constitución Política: para algunos intervinientes el cargo presenta defectos en su formulación.[51] Con él se cuestiona que la norma autoriza a los concejos de las ciudades capitales adoptar una mayor presión fiscal sobre los contribuyentes, sin considerar su capacidad contributiva, al permitir incrementar las tarifas hasta llegar al tope del 100% del valor pagado por predial o del 33 por mil para ICA. Esas censuras no se siguen del texto del artículo 14 de la Ley 2082 de 2021. La norma solo prevé una autorización que se sujeta, entre otras, a las realidades tributarias de la respectiva ciudad capital. Por lo mismo, si un concejo municipal escoge un factor inadmisible para incrementar estos dos tributos, se está ante un problema de indebida aplicación de la ley y no de su constitucionalidad. 56. Asimismo, se acusa la vulneración del principio de igualdad sin efectuar el respectivo juicio integrado para verificar, inicialmente, su afectación. Al seguir este juicio puede advertirse que la demandante propone un criterio de comparación que remite a sujetos y situaciones no comparables. Esto, porque los sujetos pasivos del ICA y predial operan bajo distintas condiciones sociales, administrativas y económicas en cada entidad territorial. Como las entidades territoriales tienen realidades heterogéneas no deben, por consiguiente, recibir un tratamiento homogéneo. Reconocer aquello forma parte de la descentralización y autonomía territorial que busca fortalecer la Ley 2082 de 2021. 57. Los intervinientes estiman, por otra parte, que el artículo demandado garantiza un trato igualitario frente a la ley y un trato equitativo en relación con la capacidad de contribuir.[52] El artículo 14 de la Ley 2082 de 2021 faculta que se adopten las normas sobre ICA y predial previstas para Bogotá, en atención a las realidades tributarias de cada ciudad capital. Luego los concejos municipales de las ciudades capitales no pueden transitar de manera arbitraria a tarifas más elevadas frente a los impuestos predial e ICA, pues deben valorar su propia realidad tributaria. Aquello implica, de contera, que deben consultar la capacidad económica de los contribuyentes al establecer la base gravable de ambos impuestos, pues esta se define en atención a los ingresos obtenidos en la respectiva ciudad o al valor del inmueble ubicado en esa ciudad. En definitiva, la reformulación de ambos impuestos con base en las normas que rigen para Bogotá debe estar precedida de un análisis sobre la compatibilidad de las medidas con la realidad tributaria de la ciudad capital. 8. Concepto de la Procuradora General de la Nación 58. La Procuradora General de la Nación rindió concepto el 28 de noviembre de 2024[53] y este ingresó al despacho sustanciador el 4 de diciembre de 2024.[54] En él se solicitó a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad del artículo 14 de la Ley 2082 de 2021, por considerar que enmarca “una medida razonable en materia de categorización de los municipios, que aviene con los artículos 13, 95.9, 150.12, 158, 320, 322, 228 y 363 de la Constitución Política”.[55] 59. La Procuradora señaló que el legislador cuenta con un amplio margen de configuración en materia de categorización municipal. Esto implica que puede, bajo criterios de razonabilidad, seleccionar los factores y establecer las tipologías que valore convenientes para desarrollar las clasificaciones requeridas en pro de una adecuada gestión administrativa, y para optimizar el principio de autonomía territorial.[56] Por ello, estima que una norma de categorización municipal se ajusta a la Constitución si supera un test intermedio de razonabilidad,[57] que implica evaluar si la norma: (i) persigue una finalidad constitucionalmente importante; (ii) el medio para lograrla es efectivamente conducente; y (iii) la medida no resulta evidentemente desproporcionada. Para la Procuradora, el artículo 14 de la Ley 2082 de 2021 reúne aquellas exigencias. 60. En primer lugar, la disposición demandada se encamina a que las ciudades capitales de departamento puedan aplicar las normas que han servido para hacer más eficiente la administración tributaria en Bogotá D.C. En esa medida, busca optimizar la autonomía de las ciudades capitales y el principio de eficacia tributaria, en coherencia con los artículos 287 y 363 de la Constitución Política. 61. En segundo lugar, estudios técnicos señalan que una mejora de la gestión tributaria territorial pasa por permitir que municipios diferentes a Bogotá D.C. puedan aplicar su régimen fiscal especial en lo que atañe a los impuestos predial e ICA.[58] Esto, porque se trata de una normatividad que flexibiliza el periodo de causación de dichos impuestos, incorpora la declaración privada y establece tarifas especiales. Aquellos aspectos redundan en un mayor recaudo conforme a las realidades económicas, y en el desarrollo de las entidades territoriales. 62. En tercer lugar, los cargos de la demanda no muestran que la norma acusada resulte desproporcionada. Es razonable que la ley que establece una nueva categoría de municipios ordene “la sujeción tributaria de la nueva tipología sin desconocer el principio de unidad de materia (artículo 158 Superior), en tanto el artículo 320 de la [Constitución] Política dispone que ‘la ley podrá establecer categorías de municipios’, con fundamento, entre otros criterios, en los ‘recursos fiscales’”.[59] También es razonable que las ciudades capitales puedan remitirse al régimen fiscal de la capital de la República. Si bien el artículo 322 de la Constitución...