Sentencia C-178 de 2021

C-178-21 Sentencia C-178/21 LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Aplicación del principio de unidad de materia (…) la Sala reiteró que el control constitucional relativo al principio de unidad de materia se cualifica cuando la Constitución o las normas orgánicas integradas al parámetro de constitucionalidad determinan el contenido de la ley y por lo mismo, restringen la libertad de configuración legislativa. También, reiteró que la ley anual de presupuesto es una ley de contenido prefigurado, y las disposiciones generales incluidas en esta: (i) solo pueden estar destinadas a permitir la correcta ejecución del presupuesto; (ii) no pueden contener regulaciones con vocación de permanencia; (iii) no pueden modificar normas sustantivas, pues en ese caso dejarían de ser meras herramientas para la ejecución del presupuesto aprobado y se convertirían en portadoras de decisiones autónomas modificatorias del ordenamiento jurídico. LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Norma que rebasa límites temporales (…) para la Corte no hay duda de que el artículo 140 de la Ley 2008 de 2019 transgredió la regla constitucional de la temporalidad de la ley de presupuesto, que fue vulnerada de manera palmaria como se advierte de la misma disposición en tanto no existía un llamado o delimitación a la anualidad y, por el contrario, se evidencia la introducción inconstitucional de una autorización permanente para instalar la modificación de objeto o de actividad permitida a las sociedades portuarias privadas en forma indefinida y la consecuente apertura de los contratos de los puertos privados hacia la prestación de nuevo servicios, reservados antes a los puertos públicos. Nótese que el objeto de la norma puede ser adecuado o no, pero lo cierto es que excede la temporalidad exigida por la Constitución Política a la ley de presupuesto, en la que se incluyó el contenido del artículo 140 que, como consecuencia, será declarado inexequible. NORMA ACUSADA-Contenido de regulación material NORMA ACUSADA-Análisis de vigencia DEROGATORIA DE LEY-Clases/DEROGATORIA TACITA, EXPRESA Y ORGANICA-Distinción SUBROGACION-Concepto CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA DEROGADA-Criterios para verificación de producción de efectos CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Procedencia respecto de normas vigentes o de aquellas que habiendo perdido su vigencia pueden continuar produciendo efectos jurídicos PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Reiteración de jurisprudencia PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Racionalización y tecnificación del proceso legislativo PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Coherencia del debate legislativo PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Análisis flexible/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad temática, teleológica, causal o sistemática PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Intensidad del control constitucional PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Contiene presupuesto de rentas y ley de apropiaciones PRESUPUESTO DE RENTAS-Contenido PRESUPUESTO DE GASTOS O LEY DE APROPIACIONES-Contenido Finalmente, como por mandato constitucional la ley de presupuesto es adjetiva, no se pueden incluir partidas en el presupuesto que no obedezcan a un fundamento constitucional. En tal virtud, de conformidad con lo previsto en el inciso segundo del artículo 346 de la Constitución, en la ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo, por lo que, a su vez, en la ley orgánica se establece que en el Presupuesto de Gastos sólo se pueden incluir apropiaciones que correspondan: a créditos judicialmente reconocidos; a gastos decretados conforme a la ley; las destinadas a dar cumplimiento a los planes y programas de desarrollo económico y social y a las de las obras públicas de que tratan los artículos 339 y 341 de la Constitución, que fueren aprobadas por el Congreso de la República; y, a las leyes que organizan la Rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Auditoría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil, que incluye el Consejo Nacional Electoral, los ministerios, los departamentos administrativos, los establecimiento públicos y la Policía Nacional que constituyen título para incluir en el presupuesto partidas para gastos de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda pública. Así, ningún gasto público podrá hacerse sin haberse decretado por el Congreso y tampoco podrá transferirse crédito alguno a objeto no previsto en el presupuesto. PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Disposiciones generales LEY DE PRESUPUESTO-Disposiciones que se incluyan no pueden tener vocación de permanencia, modificar reglas generales o establecer normas autónomas de carácter material DISPOSICIONES GENERALES DE LA LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-No se pueden incorporar normas que no guarden relación con el fin de las mismas (…) es completamente ajeno al contenido prefigurado de la ley anual de presupuesto, que en sus disposiciones generales se creen nuevas rentas o ingresos para soportar o completar la estimación prevista en la parte del presupuesto de rentas, y financiar el gasto propuesto en el presupuesto de gastos. Para ello la Constitución ha previsto mecanismos autónomos: las leyes ordinarias, incluida la de financiamiento, cuyo trámite por separado de la ley de presupuesto garantiza la racionalidad del proceso legislativo y el principio de legalidad. LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Control de constitucionalidad LEY DE PRESUPUESTO-Debe guardar una conexidad causal, teleológica, temática y sistemática/LEY DE PRESUPUESTO-Temporalidad, tema y finalidad como criterios adicionales El precedente constitucional vigente es pacífico al señalar que “una norma incluida dentro de la ley anual de presupuesto puede guardar una relación de conexidad (i) causal, (ii) teleológica, (iii) temática o (iv) sistémica con la materia general del cuerpo normativo en el que se inserta. En el caso de las leyes anuales de presupuesto se suman tres criterios adicionales, (a) temporalidad (anual), (b) tema y (c) finalidad (presupuestal). Por tanto, por ejemplo, las disposiciones generales de la ley anual del presupuesto no pueden tener vocación de permanencia, no pueden modificar reglas generales, incluidas en leyes permanentes”. Dicho de otro modo, para que se tenga por cumplido el principio de unidad de materia en las leyes anuales de presupuesto “deben acreditarse tres parámetros específicos: el vínculo con la materia presupuestal, la prohibición de modificar materias sustantivas y el cumplimiento del requisito de temporalidad.” PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Desconocimiento Expediente: D-13885 Actor: Diana Carolina Forero Buitrago Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 140 de la Ley 2008 de 2019, “por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2020”. Magistrado ponente: JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR Bogotá D.C., nueve (9) de junio de dos mil veintiuno (2021) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241 de la Constitución Política y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. En ejercicio de la acción pública prevista en los artículos 40.6, 95.7 y 241.4 de la Constitución Política, la ciudadana Diana Carolina Forero Buitrago presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 140 de la Ley 2008 de 2019 “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2020”, por considerar que vulnera el principio de unidad de materia consagrado en el artículo 158 de la Constitución[1]. 2. A juicio de la actora, en primer lugar, “… el contenido de la ley anual del presupuesto no puede incluir disposiciones que tengan vocación de permanencia, ni tampoco puede modificar reglas generales incluidas en leyes permanentes. “Siguiendo esta línea y aplicándola al presente caso, tal y como se puede observar en la transcripción literal que se hace de la norma publicada en el Diario Oficial, el artículo 140 incluido en la Ley que decreta el presupuesto de rentas para la vigencia fiscal 2020 supera el carácter temporal de la Ley 2008, al introducir una disposición que modifica el régimen jurídico de las sociedades portuarias. En efecto, en tanto el artículo 5 de la Ley 1 de 1991 define los puertos de servicio privado como ‘(…) aquel en donde sólo se prestan servicios a empresas vinculadas jurídica o económicamente con la sociedad portuaria propietaria de la infraestructura’, la norma incoada crea una nueva posibilidad jurídica para que, de forma permanente, los puertos privados puedan, tras previa autorización, prestar servicios a terceros que no estén vinculados económica ni jurídicamente con las sociedades portuarias, sin que por ello pierdan la naturaleza de puertos privados. “Adicionalmente, con la introducción de esta disposición en la ley anual del presupuesto, se abre la puerta de forma permanente, para que, mediante una ley con vigencia temporal, los puertos de servicio privado presten servicios a terceros que no se encuentran vinculados jurídica o económicamente a estos, sobrepasando de esta forma los servicios sobre los cuales se tramitó y se otorgó la concesión respectiva, teniendo en cuenta que este es un criterio determinante para definir obligaciones a cargo del concesionario, modelo de inversiones, pago de contraprestación y demás estipulaciones contractuales, atentando contra lo dispuesto en los artículos 9, 10 y 14 de la Ley 1 de 1991. “Según lo visto hasta este punto, al introducir una norma permanente que modifica, tácitamente, lo dispuesto en la Ley 1 de 1991, el legislador violó, mediante el contenido del artículo 140 de la Ley 2008 de 2019, el artículo 158 de la Constitución: es decir, introdujo una norma que rebasa los límites temporales al modificar una regla legal que hace parte de una ley de carácter permanente.” En segundo lugar, la actora señaló que el artículo 140 no tiene conexidad material - temática, causal, teleológica y sistemática- con la misma Ley 2008 de 2019, no asegura la debida ejecución del presupuesto y rebasa los límites temporales al introducir una disposición permanente para favorecer a los puertos de servicio privado en contravía de los requisitos establecidos en la Ley 1 de 1991, motivo por el cual la norma debe ser declarada inconstitucional por violar el contenido del artículo 158 de la Constitución. 3. Mediante Auto del 18 de septiembre de 2020, el magistrado sustanciador resolvió inadmitir la demanda por encontrar que no cumplía las exigencias previstas en el Decreto Ley 2067 de 1991. De manera concreta se refirió a la carencia de sustentación suficiente respecto de la presunta vulneración de los criterios de temporalidad, tema y finalidad que se relacionaron con el cargo de violación de la unidad de materia. 4. En escrito remitido el 24 de septiembre de 2020, la accionante presentó la subsanación de la demanda, por lo que, mediante Auto del 1º de octubre de 2020, el magistrado sustanciador (encargado) la admitió luego de advertir que se procedió a presentar un cuadro de análisis comparativo de conexidad y operatividad entre la materia dominante de la Ley 2008 de 2019 y el contenido normativo del artículo 140 del mismo ordenamiento legal, además de que reiteró lo ya expuesto en la demanda sobre la falta de conexión temática, causal, teleológica y sistemática, e incluyó lo correspondiente a los requisitos especiales fijados por la jurisprudencia constitucional para las demandas que plantean cargos relativos a la unidad de materia frente a leyes anuales de presupuesto. 5. En la misma providencia se ordenó la fijación en lista para que cualquier ciudadano pueda intervenir en orden a defender o impugnar la constitucionalidad de la norma demandada y se dispuso comunicar el inicio del proceso a la Presidencia de la República, a la Presidencia del Congreso de la República y a los Ministerios de Transporte y de Hacienda y Crédito Público, para su intervención, en caso de considerarla necesaria. Asimismo se decidió invitar a las siguientes instituciones, para que se pronunciaran sobre las pretensiones de la demanda o presentaran conceptos relevantes: la Defensoría del Pueblo, la Academia Colombiana de Jurisprudencia, el Instituto Colombiano de Derecho Tributario, la Agencia Nacional de Infraestructura y la Superintendencia de Transporte, así como a las Facultades de Derecho de las Universidades de Antioquia, de Los Andes, de Caldas, del Cauca, Externado de Colombia, EAFIT, Javeriana, Mariana, Nacional de Colombia, de Nariño, del Norte, Pontificia Bolivariana, de la Sabana, Santo Tomás y Sergio Arboleda. De la misma forma, se ordenó el traslado al Procurador General de la Nación, para que rindiera el concepto a su cargo, en los términos previstos en el artículo 7 del Decreto Ley 2067 de 1991. 6. Cumplido lo previsto en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. Norma demandada 7. A continuación, se transcribe el texto del artículo acusado: “Ley 2008 de 2019[2] por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2020. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: (…) TERCERA PARTE DISPOSICIONES GENERALES (…) CAPÍTULO V Disposiciones varias (…) “Artículo 140. Los puertos privados que paguen una contraprestación a la Nación, previo cumplimiento de las normas que regulan la materia, podrán solicitar autorización a la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), para prestar servicios a terceros que no estén vinculados económica o jurídicamente con la sociedad portuaria, cuando la solicitud esté relacionada con las metas del Plan Nacional de Desarrollo y previo concepto favorable del Conpes. “Parágrafo. El Ministerio de Transporte mediante resolución, reglamentará el trámite para la obtención de la autorización de que trata el presente artículo, así como la contraprestación correspondiente que hará parte del presupuesto de recursos propios de la ANI”. La demanda 8. En el escrito mediante el cual la actora subsanó la demanda, realizó un estudio comparativo entre la norma acusada y lo que señalan las normas orgánicas del Presupuesto con el alcance definido por la jurisprudencia constitucional, del cual concluyó que (i) la ley anual del presupuesto es una herramienta a través de la cual se efectúa una estimación anticipada de los ingresos y una autorización de los gastos públicos que han de ejecutarse dentro del período fiscal respectivo; (ii) esta norma incluye, a la luz del Estatuto Orgánico del presupuesto, tres tipos de disposiciones, a saber: el presupuesto de rentas, que contiene la estimación de los ingresos; el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones, que autoriza los gastos, y las disposiciones generales; (iii) en relación con las disposiciones generales, estas tienen la función específica de facilitar y agilizar la correcta ejecución del presupuesto durante la respectiva vigencia fiscal, por lo cual tienen un carácter meramente instrumental; (iv) por tratarse de normas instrumentales, las disposiciones generales de la ley anual del presupuesto no pueden contener regulaciones con vocación de permanencia, pues ello desbordaría el ámbito propio de la ley anual; tampoco pueden derogar o modificar normas orgánicas o sustantivas, pues perderían su condición de herramientas destinadas a asegurar la ejecución del presupuesto aprobado; (v) de acuerdo con lo anterior, para que el artículo 140 acusado, que hace parte de las disposiciones generales de la ley del presupuesto del año 2020, no vulnere el principio de unidad de materia, debe cumplir con las siguientes exigencias: ceñirse a facilitar y agilizar la correcta ejecución del presupuesto; no puede contener regulaciones con vocación de permanencia; no puede modificar o derogar normas orgánicas o sustantivas; (vi) aplicando estas exigencias al caso concreto observa que el artículo 140 excede la finalidad de las disposiciones generales, por cuanto escapa de su carácter instrumental al no referirse a establecer mecanismos encaminados a facilitar y agilizar el presupuesto del año 2020 y excede el carácter temporal que deben tener todas las disposiciones incluidas en la ley del presupuesto, pues crea una nueva regla aplicable a los puertos privados que quieran prestar servicios a terceros, a tal punto que ordena al Ministerio de Transporte reglamentar la mentada disposición a través de una resolución, y modifica de forma tácita las disposiciones aplicables a los puertos de servicio privado contenidas en el Estatuto de Puertos Marítimos. 9. En el presente caso, la actora señala que no se observa de qué forma el artículo 140 acusado puede ser: (i) considerado como una norma de naturaleza presupuestal a la luz de las disposiciones contenidas en el Capítulo 3 del Título XII de la Constitución y en las normas orgánicas del presupuesto, ni tampoco (ii) cómo esta norma puede ser considerada como un instrumento orientado a la ejecución del presupuesto de rentas para la vigencia fiscal 2020, cuando su finalidad está orientada a autorizar a los puertos de servicio a prestar servicios a terceros que no estén vinculados económicamente. Es más, señala que, de una revisión de los antecedentes de la Ley 2008 no se evidencia una justificación para la introducción de la disposición acusada. Al revisar las Gacetas 1017 de 2019, que contiene la ponencia para segundo debate, y 1079 de 2019, contentiva del texto definitivo aprobado por la Cámara de Representantes, se observa que en algún momento de la sesión plenaria se presentó una proposición para incluir esta norma, sin que se tenga conocimiento de las razones por las cuales se consideró que la disposición podría guardar una relación causal con el objeto principal de la Ley. Por lo anterior, señala que, es evidente que no existe conexión causal entre el contenido del artículo 140 y la Ley 2008 de 2019. Así, mientras el propósito general de la Ley es decretar el presupuesto de rentas, ingresos y gastos para la vigencia fiscal 2020, la disposición acusada tiene un fin particular, que es autorizar la prestación de servicios a terceros no vinculados con los puertos de servicio privado, sin que exista una relación causal entre las dos normas, porque las razones de la expedición de la ley deben ser las mismas “que dan lugar a la consagración de cada uno de sus artículos en particular, dentro del contexto de la posible complejidad temática de la ley.” 10. Así, entonces, señala, este artículo 140, posee una finalidad específica, diferente a las demás normas contenidas en la Ley 2008, en la medida en que busca facilitar la prestación de servicios a terceros que no tengan ningún tipo de vínculo jurídico o económico con las sociedades portuarias privadas Por lo tanto, no existe conexidad entre la Ley 2008 y el artículo 140, por cuanto la finalidad de la Ley en comento se concentra en decretar el presupuesto de rentas para el año 2020 y en establecer las disposiciones generales para la correcta ejecución del mismo, contrario a lo que sucede con la disposición demandada, en la cual se dispone la forma a través de la cual los puertos privados podrán prestar servicios a terceros no vinculados jurídica ni económicamente con la sociedad portuaria; es decir que, el artículo acusado no incide sobre los fines del presupuesto del año fiscal 2020, puesto que no se trata de una norma destinada a la obtención de mayores ingresos para la Nación, ni tampoco busca facilitar la correcta ejecución de las rentas que deben ejecutarse entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2020. Igualmente, señala, el artículo acusado carece de conexidad con la materia presupuestal, pues mientras la Ley 2008 tiene como fin “decretar el presupuesto de rentas, recursos de capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2020”, la norma demandada implica la introducción de una nueva disposición aplicable a los puertos de servicio privado, diferente a las normas contenidas en la Ley 1 de 1991. Por lo tanto, la norma demandada no tiene ninguna conexión con temas de índole presupuestal, de rentas, recursos de capital o gastos, ni está destinada a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General de la Nación del año 2020, por lo cual contradice el artículo 158 Superior, por carecer de conexidad temática con la Ley 2008 de 2019. A su turno, señala, mientras que los artículos de la Ley 2008 de 2019 se refieren al manejo de los recursos públicos y planes de inversión para la vigencia fiscal 2020, la norma demandada se ocupa de un asunto aplicable a los puertos privados que deseen prestar servicios a terceros con los cuales la sociedad portuaria solicitante no tenga vínculos jurídicos o económicos, de lo cual se infiere que el artículo 140 tiene vocación de permanencia, al introducir una norma permanente que modifica, tácitamente, lo dispuesto en la Ley 1 de 1991. Por lo tanto, al referirse a una norma que buscaba modificar las disposiciones aplicables a los puertos de servicio privado, el artículo 140 debía haber sido incluido en una ley específica a temas portuarios, en lugar de hacer parte de una norma que decreta el presupuesto para una vigencia fiscal específica que además tiene una vigencia temporal. 11. La demandante invocó la jurisprudencia constitucional mediante la cual se ha establecido que las disposiciones generales dentro de la ley de presupuesto deben tener un contenido instrumental destinado a hacer viable la ejecución de las rentas y gastos fijados en la misma ley. Citó la Sentencia C-400 de 2010, a cuyo tenor, “3 las disposiciones deben ser ‘tendientes a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General de la Nación’, las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan” y la Sentencia C-652 de 2015 que se resumió el contenido que deben tener las disposiciones incluidas en la ley anual del presupuesto. 12. De manera concreta, la parte actora argumentó que la disposición acusada se ocupa de un tema completamente ajeno al de la ejecución del presupuesto establecido para la vigencia 2020, al regular un asunto específico del estatuto de puertos, como es la posibilidad de contraprestación a la Nación y las atribuciones del Ministerio de Transporte para facultar a la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), en orden a autorizar a los puertos privados a prestar servicios a terceros que no estén vinculados económica o jurídicamente con la sociedad portuaria. Intervenciones Instituto Colombiano de Derecho Tributario -ICDT 13. El ICDT, frente al cargo único de la demanda, considera que debe declararse la inexequibilidad de la disposición legal cuestionada, dado que no existe unidad de materia entre lo señalado en el artículo 140 de la Ley 2008 de 2019 y dicha ley, como lo exigen los artículos 158 y 169 de la Constitución Política. 14. El citado Instituto expuso que se desconocieron los requisitos que, en materia de la ley anual del presupuesto, se exigen por virtud del artículo 158 de la Constitución Política, de acuerdo con la ley orgánica del presupuesto y con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, toda vez que la norma acusada: (i) No está destinada a ‘asegurar la correcta ejecución del presupuesto general de la Nación’, como lo exige el literal c. del artículo 11 del Decreto 111 de 1996 (Ley Orgánica del Presupuesto) respecto de las ‘Disposiciones generales’; (ii) No es una disposición temporal para la vigencia 2020, como lo exige del literal c. del artículo 11 del Decreto 111 de 1996 (Ley Orgánica del Presupuesto) respecto de las ‘Disposiciones generales’, sino que, por el contrario, tiene una clara vocación de permanencia, al establecer la posibilidad de que los puertos privados presten servicios a terceros, de acuerdo con la reglamentación que para tal efecto expida el Ministerio de Transporte. (iii) Es una disposición nueva que modifica la Ley 1ª. de 1991 sobre los puertos de servicio privado. 15. Con relación a la unidad de materia, el ICDT observó que no se cumple con la conexidad temática, causal, teleológica ni sistemática, tal como lo detalló la demandante, por lo siguiente: i) mientras que la Ley 2008 de 2019 decretó el presupuesto, el artículo 140 incluye una nueva disposición sustantiva con base en la cual los puertos de servicio privado pueden prestar servicios a terceros distintos a los vinculados económica o jurídicamente con la sociedad portuaria, es decir, se refiere a una tema completamente distinto, con el cual no existe conexidad alguna objetiva o razonable; ii) tampoco existe conexidad teleológica en este caso, puesto que mientras la finalidad de la ley anual de presupuesto es la expedición del mismo, esto es, de sus rentas, gastos y disposiciones generales para asegurar la ejecución de los ingresos y los gastos, el artículo 140 tiene como finalidad la expedición de una ley sustantiva de carácter permanente, que modifica la Ley 1ª de 1991, en la medida en que permite a los puertos privados prestar servicios a terceros no vinculados a la sociedad portuaria. 16. Agregó que la conexidad sistemática brilla por su ausencia en este caso, en la medida en que la ley anual de presupuesto compendia las disposiciones sobre los ingresos, gastos y las normas para su debida ejecución, mientras que el artículo 140 contiene una disposición de carácter permanente para la prestación de servicios a terceros por parte de los puertos privados, sobre la cual advirtió que ya fue reglamentada por el Ministerio de Transporte 17. Destacó que se demuestra la violación de la regla de la temporalidad y el carácter permanente de la norma demandada dado que el artículo 140 fue desarrollado por la Resolución 2020 3040003525 de mayo 20 de 2020 expedida por el Ministerio de Transporte, mediante la cual se introdujo el trámite que ante la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) deben seguir los puertos privados para transportar carga de propiedad de terceros no vinculados económica o jurídicamente con la sociedad portuaria, así como estableció la contraprestación que la respectiva sociedad portuaria deberá pagar a la ANI por acceder a dicha movilización de carga a favor de terceros. 18. Puntualizó que la norma demandada no es de carácter estrictamente presupuestal ni asegura la correcta ejecución del presupuesto e invocó el desconocimiento de los principios de la unidad de materia que estableció la Sentencia C-133 de 2012 proferida por la Corte Constitucional. Universidad Externado de Colombia 19. La Universidad Externado de Colombia, en su intervención, consideró que la disposición demandada respeta el requisito conexidad general decantado por la Corte Constitucional por la siguiente razón: hay conexidad temática puesto que la materia de Ley 2008 de 2019 y el tema de las disposiciones que se demandan son el mismo, esto es, asuntos presupuestales relacionados con ingresos y gastos públicos; hay conexidad teleológica pues existe identidad entre la ley de presupuesto y cada una de las disposiciones demandadas, dado que buscan alcanzar un mismo fin: un presupuesto equilibrado de ingresos y gastos; de igual modo, en criterio de la interviniente, hay conexidad sistemática, por la relación entre todas las disposiciones de la ley anual de presupuesto y las normas demandadas, puesto que “responden a una racionalidad interna de coherencia entre ingresos y gastos”; finalmente, expuso que existe conexidad causal por la identidad entre la ley de presupuesto y cada una de las disposiciones demandadas, “por cuanto los motivos que dieron lugar a su expedición son los mismos, un sistema presupuestal ordenado”. 20. Sin embargo, la Universidad Externado de Colombia advirtió que, por otra parte, se deben analizar tres (3) supuestos adicionales de conexidad, según lo desarrollado por la jurisprudencia, los cuales son (a) temporalidad, (b) tema, y (c) finalidad, tal como se indicó en la sentencia C-493 de 2015 en la cual la Corte Constitucional advirtió que las disposiciones generales de la ley anual del presupuesto no pueden tener vocación de permanencia y no deben modificar reglas generales, incluidas en leyes permanentes. Con base en este último análisis concluyó que la disposición demandada resulta inexequible por quebrantar el límite temporal de anualidad, por el cual deben regirse las disposiciones instrumentales de las leyes anuales de presupuesto. Como consecuencia, estimó que se debe declarar la inexequibilidad del artículo 140 de la Ley 2008 de 2019. Sociedad Portuaria Regional de Santa Marta S.A. 21. En su intervención, esta Sociedad Portuaria explicó que interviene en el proceso en su condición de beneficiaria de una concesión bajo la modalidad de puerto de servicio público, habilitado para prestar servicios de comercio exterior y de toda clase de carga. Indicó que se encuentra de acuerdo con lo expuesto en la demanda, advirtió la ausencia absoluta de justificación en la incorporación de un trámite que permite a los puertos de servicio privado acceder a las prerrogativas que por ley se han reservado a los puertos de servicio público y agregó que se está desconociendo una norma de carácter especial contenida en la Ley 1ª de 1991. Manifestó que no es la primera vez que los “grupos de interés” buscan favorecer a los puertos privados sin adelantar el trámite del artículo 17 de la Ley 1ª de 1992, reseñó como antecedente la Resolución N. 2272 de 2014 expedida por el Ministerio de Transporte, por la cual se concedió una medida temporal. por el término máximo de cinco años, para que los puertos privados pudieran movilizar cargamentos de importación exportación y/o cabotaje, que se constituyó en violación de la definición establecida en el punto 5.14. de la Ley 1ª de 1991, resolución que fue anulada por el Consejo de Estado en el expediente radicado bajo el No. 2015-00201, Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala. Intervención conjunta del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Transporte y el Ministerio de Minas y Energía. 22. El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Transporte y el Ministerio de Minas y Energía argumentaron que la disposición acusada sí cumple el criterio de conexidad, por cuanto se refirió a una entidad que hace parte del presupuesto. Por otra parte, estimaron que la medida se encaminaba a conseguir los fines del plan nacional de desarrollo, con base en el siguiente razonamiento: “(i) la norma se relaciona con una contraprestación que hace parte de los recursos propios de una entidad perteneciente al Presupuesto General de La Nación -Agencia Nacional de infraestructura ANI-, por lo que es una renta para el Presupuesto General de la Nación. Además, la disposición acusada (ii) indica y regula directamente la fuente de dicha contraprestación, que para este caso es la autorización que un puerto privado debe obtener para brindar servicios a terceros no vinculados económica o jurídicamente con estos, pero siempre que la solicitud de autorización vaya encaminada a aportar a la consecución de las metas del Plan Nacional de Desarrollo y cuente con el aval del Consejo Nacional de Política Económica y Social- CONPES, siendo esto último la primera articulación directa del artículo 140 demandado con la Ley 2008 de 2019. Igualmente, la norma demandada (iii) contribuye a la consecución de diferentes objetivos del Plan Nacional de Desarrollo, tal y como lo dispone el artículo 346 de la Constitución Política. El Plan Nacional de Desarrollo se estrecha y articula con la Ley de apropiaciones del Presupuesto Nacional, en cuanto su componente de apropiaciones correlacionadas con los presupuestos plurianuales que contempla, crea dependencia directa con la ley de apropiaciones de recursos fiscales del Presupuesto Nacional, descriptiva constitucional del artículo 342 y 343 de la Carta Política.” 23. Las referidas entidades invocaron las sentencias C-1025 de 2001, C-1124 de 2008 y C-142 de 2015, mediante la cuales, en su criterio, la Corte Constitucional advirtió que, debido a la índole de las materias incorporadas en la ley anual de presupuesto, al carácter normativo que ésta tiene y a los propósitos que fundan su adopción y ejecución, resulta inaceptable la premisa de la parte demandante puesto que, según afirmaron, en este caso se impone “una apreciación del principio de unidad de materia más amplia que la derivada de la argumentación vertida en el libelo”. Igualmente, estimaron que los requisitos de conexidad se deben analizar de manera flexible. 24. Las entidades públicas que suscribieron la intervención conjunta argumentaron que la disposición del artículo 140 somete la autorización allí referida a su relación con el plan nacional de desarrollo y al concepto del CONPES, con lo cual se asegura que se cumplan las políticas requeridas para generar una “renta” en interés general, dentro de las metas trazadas por el propio Congreso de la República en el Plan Nacional de Desarrollo. 25. En defensa de la unidad de materia, las entidades públicas agregaron que el presupuesto incorporó nuevas rentas a la ANI y que estas se enlazan con los proyectos del Plan Nacional de Inversiones; afirmaron que la Corte Constitucional ha señalado que la Ley del Presupuesto General de la Nación también comprende las disposiciones para su debida aplicación y ejecución. Por lo tanto, no puede entenderse que su contenido se refiere sólo al aspecto de las erogaciones del presupuesto. Finalmente, afirmaron que la regla de la conexidad “debe entenderse también para el aspecto de rentas presupuestales, pues respecto de estas también se hace necesario establecer condiciones y presupuestos para su debida aplicación y desarrollo”. Concepto de la Procuraduría General de la Nación 26. La Señora Procuradora General de la Nación solicitó que la norma demandada sea declarada inexequible, por cuanto a pesar de tener alguna conexidad con los ingresos de la ANI y con el Plan Nacional de Desarrollo en el acápite de mejora de la infraestructura de puertos, es claro que el artículo 140 demandado modifica el Estatuto de Puertos contenido en la Ley 1ª de 1991 que fijó las reglas para el servicio público y la justa competencia, dentro de las que se distinguió entre los puertos públicos y privados. Puntualizó que a través del artículo 140 se permite que las sociedades beneficiarias de concesiones -destinadas a la operación privada- no solo presten servicios a las empresas vinculadas a ellas sino también a ciertos terceros. Consideró evidente que dicha disposición rebasa la regla de la temporalidad porque modifica de manera permanente la legislación de puertos marítimos, sin referir al término de la anualidad y dispone la ampliación del objeto de las concesiones otorgadas mediante la denominación de puertos de servicios privados. II. CONSIDERACIONES Competencia 27. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir en forma definitiva sobre las demandas de inconstitucionalidad contra las leyes, bien sea por vicios materiales o por vicios de procedimiento en su formación. 28. Dado que una eventual declaratoria de inexequibilidad tiene por efecto sustraer la disposición demandada del ordenamiento jurídico, la Corte Constitucional ha considerado que el ejercicio de su competencia en materia de control de constitucionalidad supone que las normas sujetas a su conocimiento estén vigentes o que aún produzcan efectos.[3] Así, la verificación de la vigencia y efectos de la disposición demandada constituye una etapa previa e ineludible del control de constitucionalidad en los eventos en que existe una duda razonable al respecto.[4] 29. La vigencia de una ley comienza, por regla general, con su promulgación, salvo que el propio legislador decida que sus efectos se darán bajo alguna condición o plazo. La ley pierde vigencia cuando es derogada de forma expresa o tácita, cuando se cumple la condición o el plazo que la misma ley previó para su vigencia,[5] por haber sido realizadas las prescripciones que ella contenía,[6] o bien cuando la Corte Constitucional declara su inexequibilidad como resultado de una acción pública de inconstitucionalidad. 30. La derogatoria de una ley, según lo ha explicado la jurisprudencia, puede ser expresa, tácita o integral. [7] Es expresa cuando la nueva ley advierte explícitamente en su texto que deroga una u otras leyes anteriores.[8] Es tácita cuando la nueva ley, sin señalar en su texto, resulta claramente incompatible con una ley anterior. La derogatoria es integral cuando el legislador regula íntegramente la materia a la cual se refiere la ley anterior, de modo que, aunque no existe contradicción aparente entre una y otra ley, su contenido queda enteramente subsumido en las nuevas reglas que ésta instaura.[9] Por último, la Corte ha considerado a la subrogación como una modalidad de la derogatoria definida como la sustitución de una norma por otra posterior de igual jerarquía y similar o idéntico contenido.[10] 31. En uno o en otro caso, ya sea que la ley esté derogada, que haya sido declarada inexequible por la Corte, que se haya cumplido su plazo o condición o agotado su contenido normativo, por regla general no tiene sentido efectuar un pronunciamiento de fondo respecto de una norma que ha desaparecido del ordenamiento y que, además, no produce efectos jurídicos. Así, lo procedente sería una decisión inhibitoria, en tanto no resulta lógico retirar del ordenamiento jurídico lo que no existe.[11] 32. Sin embargo, la Corte ha considerado que esta regla no tiene carácter absoluto y ha señalado tres situaciones específicas en las cuales procedería un pronunciamiento de fondo. En primer lugar, en aquellos eventos en los que las disposiciones acusadas estaban rigiendo para el momento de la admisión de la demanda, y dejaron de regir en el curso del juicio de constitucionalidad. Se trata del principio de la perpetuatio jurisdictionis,[12] conforme al cual, la pérdida de vigencia de la norma acusada no priva necesariamente al juez constitucional de la posibilidad de emitir un fallo de fondo.[13] En segundo lugar, puede suceder de manera excepcional, que una ley derogada siga produciendo efectos jurídicos en el ordenamiento[14]. En tercer lugar, que la norma pueda llegar a producirlos en un futuro.[15] En estos casos, la Corte ha admitido la posibilidad de pronunciarse sobre tales disposiciones derogadas que siguen produciendo efectos o que pueden llegar producirlos en un futuro. 33. En este caso, la Sala observa que, a pesar de que la disposición demandada se encontraba inserta en una ley anual de presupuesto cuya vigencia se agotó el 31 de diciembre de 2020, podría seguir produciendo efectos con posterioridad a esa fecha. En efecto, el artículo sub judice faculta a la ANI para autorizar la prestación de servicios a terceros por parte de puertos privados, lo cual implica, prima facie, una reforma sustancial al régimen legal de puertos que, aparentemente no se limita a la vigencia 2020. Dado que el análisis del alcance de la disposición y su temporalidad hacen parte del juicio de constitucionalidad por unidad de materia de este tipo de leyes, la Sala estima que la duda advertida es suficiente para abordar el análisis de fondo de la demanda propuesta. En consecuencia, la Corte considera que resulta procedente emitir un pronunciamiento de fondo sobre la exequibilidad del artículo 140 de la Ley 2008 de 2019 por el presunto desconocimiento del principio de unidad de materia. Problema jurídico y ruta de solución 34. En el marco antes referido, corresponde a la Corte definir si el artículo 140 de la Ley 2008 de 2019 desconoce el principio de unidad de materia previsto en el artículo 158 de la Constitución Política, al incluir en una ley anual de presupuesto una norma que autoriza a los puertos privados para desarrollar una nueva actividad de prestación de servicios a terceros a cambio de una contraprestación calificada como recurso propio del presupuesto de la Agencia Nacional de Infraestructura ANI. 35. Para resolver este problema, la Sala: (i) reiterará el precedente constitucional relativo al principio de unidad de materia; (ii) se referirá a la naturaleza y el contenido que la Constitución le ha fijado a la ley anual de presupuesto; y (iii) delimitará el contexto y alcance de la disposición demandada; y, por último, (iv) solucionará el cargo concreto. El principio de unidad de materia. Reiteración de jurisprudencia 36. Los artículos 158 y 169 de la Constitución Política conforman el principio constitucional de unidad de materia. El artículo 158 dispone que “todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”. A su turno, el artículo 169 de la Constitución, dispone que “el título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido (…)”. Al interpretar estas dos disposiciones y sus implicaciones prácticas, la jurisprudencia constitucional ha concluido que el principio de unidad de materia es un instrumento de transparencia y racionalidad del proceso legislativo, que materializa el principio democrático[16] y el principio de seguridad jurídica.[17] 37. Al ser un mecanismo de racionalización legislativa, el principio de unidad de materia garantiza que los debates que ocurren en el Congreso de la República como instancia de representación democrática, se enfoquen en materias acotadas y definidas desde el inicio del proceso legislativo, que sean objeto de un proceso deliberativo racional propio del debate democrático.[18] Así, el principio de unidad de materia fue previsto por el Constituyente para evitar la inclusión de asuntos inconexos en el mismo proyecto de ley que podrían frustrar el proceso legislativo por la dispersión, incongruencia o incoherencia temática de los temas a tratar. 38. Recientemente, la Corte reiteró que el principio de unidad de materia exige del proceso legislativo un mínimo de coherencia y congruencia, en virtud de la cual los enunciados contenidos en un proyecto de ley, introducidos al inicio del trámite legislativo o en el trascurso de aquel,[19] tengan conexión con la materia principal del proyecto. De manera que las disposiciones extrañas e inconexas deben ser declaradas inexequibles por configurar un auténtico vicio material.[20] 39. Ahora bien, corresponde al Juez constitucional velar por que la garantía de racionalidad y orden que introduce el principio de unidad de materia no sea, en la práctica, un obstáculo para el diálogo amplio que debe orientar la adopción de decisiones legislativas en una democracia liberal.[21] Por lo tanto, el control de constitucionalidad para verificar el cumplimiento del principio de unidad de materia debe ser flexible,[22] y fundarse en criterios de razonabilidad y objetividad. Corresponderá entonces a la Corte verificar si la disposición acusada: (i) guarda conexidad temática con la ley en la que se inserta, es decir si se relaciona con el núcleo temático de la norma, el cual podrá ser determinado en el análisis de los antecedentes legislativos o en el título de la ley;[23] (ii) si conserva conexidad teleológica, esto es, si es instrumental a los fines buscados por el legislador al expedir la norma objeto de control;[24] (iii) si guarda conexidad causal, esto es si existe identidad entre la disposición y los motivos que dieron lugar a la expedición de la ley;[25] o bien (iii) si al analizar en conjunto de la normatividad para determinar se encuentra una relación de racionalidad interna con las demás disposiciones que integran la ley (conexidad sistemática).[26] 40. Dado que, entre más definido se encuentre un concepto o una institución por la Constitución Política, menor será la libertad de configuración del legislador, y más estricto debe ser el control judicial de constitucionalidad,[27] es posible analizar criterios adicionales a los reseñados para determinar el cumplimiento del principio de unidad de materia en tratándose de leyes cuyo contenido ha sido previamente fijado por la Constitución, o por normas de superior jerarquía integradas al estándar constitucional[28]. 41. Esto significa que la intensidad del control depende “de la propia complejidad y desarrollo de la construcción constitucional de un determinado concepto o institución”, ya que debe entenderse que si la propia Constitución ha determinado en forma relativamente completa los elementos estructurales de una institución o de un concepto, entonces debe ser “más estricto el control constitucional del acto normativo” que los desarrolla, pues el “Constituyente ha limitado el ámbito de acción del legislador. Por el contrario, si la protección constitucional solamente se predica de ciertos elementos, los cuales no delimitan perfectamente la figura jurídica del caso, el Congreso tiene una amplia libertad para optar por las diversas alternativas legítimas del concepto, obviamente respetando el marco constitucional fijado.”[29] 42. Así, el control constitucional para determinar el cumplimiento del principio de unidad de materia se cualifica cuando se aplica a leyes cuyo contenido ha sido prefijado por la Constitución Política[30], como ocurre con las leyes orgánicas -de Presupuesto (artículos 151 y 352), de Planeación (artículos 151 y 342), del Congreso (artículos 150.20 y 151), de ordenamiento territorial (art. 288), del sistema general de participaciones (art. 357) o del sistema general de regalías (art. 361)[31]-, o bien con las leyes anual de presupuesto y las leyes bianuales de regalías. Naturaleza y contenido de la ley anual de presupuesto 43. Como cuestión previa es necesario tener presente que de conformidad con lo previsto en el artículo 150-11 de la Constitución Política, corresponde al Congreso mediante ley ordinaria, establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administración. Complementariamente, le corresponde al Congreso también mediante leyes ordinarias establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley, según lo determina el numeral 12 de ese mismo artículo constitucional. Así mismo, las leyes mediante las cuales se expiden los Planes de Inversiones Públicas deben especificar los recursos financieros requeridos para su ejecución dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal, según lo precisan los artículo 339 y 341 de la Constitución Política. 44. De conformidad con lo anterior, es que el artículo 345 de la Constitución define el principio de legalidad tanto del ingreso como del gasto público y lo relaciona con el contenido de la ley anual de presupuesto al disponer que “en tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos”. Complementariamente, el artículo 346 señala que el Gobierno “formulará anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, que será presentado al Congreso dentro de los primeros diez días de cada legislatura”, el cual debe elaborarse, presentarse y aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal y corresponder al plan nacional de desarrollo. 45. A su vez, los artículos 346, 347, 349, 350 y 351 de la Constitución delimitan el contenido de la ley anual de presupuesto en lo relativo al gasto, al prever que este: (i) debe corresponder a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo; (ii) debe ser correlativo al presupuesto de rentas; (iii) su aumento está sujeto a la aprobación previa del ministro del ramo; (iv) debe incluir el componente del gasto público social, que no puede disminuir en términos porcentuales de un año a otro. Así, la Constitución define que la ley anual de presupuesto está integrada por el presupuesto de rentas y el presupuesto de gastos, cada uno de los cuales tiene precisas limitaciones constitucionales. 46. En efecto, el artículo 346 delimita el contenido de la ley anual de presupuesto en lo relativo al gasto cuando prevé que “en la Ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo”. A su turno, el artículo 347 limita el gasto al exigir su correlación con el presupuesto de rentas y los artículos 349 y 351 limitan la posibilidad de que el Congreso aumente las partidas del presupuesto de gastos, el cómputo de las rentas, los recursos del crédito y los provenientes del balance del Tesoro a la aprobación previa del ministro del ramo. Entretanto, el artículo 350 consagra un mandato expreso para que dentro de la ley de presupuesto se incluya el componente del gasto público social, define los criterios para su distribución territorial y prohíbe su disminución porcentual en relación con el gasto total aprobado en la ley en relación con el año anterior. Por último, el artículo 352 sujeta el proceso de programación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto general de la Nación a lo que al respecto prevea la Ley Orgánica de Presupuesto. 47. Por su parte, las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994, 225 de 1995, 617 de 2000, 819 de 2003 y 1483 de 2011, todas las cuales conforman actualmente las normas orgánicas de presupuesto en los términos de los artículos 151 y 352 de la Constitución Política, completan el marco regulatorio que informan la conformación de las leyes anuales de presupuesto. 48. De acuerdo con su Ley Orgánica, el Presupuesto General de la Nación, está conformado por: a) el presupuesto de rentas; b) el presupuesto de gastos; y, c) las disposiciones generales. 49. El presupuesto de rentas contiene la estimación de los ingresos corrientes de la Nación;[32] de las contribuciones parafiscales[33] cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto; de los fondos especiales,[34] de los recursos de capital[35] y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional[36] (Ley 225/95, art. 1). 50. El presupuesto de gastos o ley de apropiaciones, constituye no sólo un estimativo sino también una autorización, y él debe contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva (C. Pol.: Art. 347 y Ley 5 de 1992: Art. 211). De conformidad con la ley orgánica (Ley 179/94: art. 16) el presupuesto de gastos está compuesto por: a) los gastos de funcionamiento; b) del servicio de la deuda pública; y, c) de los gastos de inversión. Además, y en virtud del principio presupuestal de especialización, se establece que cada uno de estos gastos deberá presentarse clasificado en diferentes secciones que corresponden a: la Rama Legislativa, Rama Judicial, Fiscalía General de la Nación, Procuraduría General de la Nación, Defensoría del Pueblo, Contraloría General de la República, Auditoría General de la República, Registraduría Nacional del Estado Civil, que incluye el Consejo Nacional Electoral. La Rama Ejecutiva tiene una sección por cada ministerio, departamento administrativo, establecimiento público y la Policía Nacional. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 350 de la Constitución, en el presupuesto de gastos también debe incluirse un componente denominado “gasto público social”, el que está integrado por las partidas de esta naturaleza, de acuerdo con la definición que establece la ley orgánica. 51. Finalmente, como por mandato constitucional la ley de presupuesto es adjetiva, no se pueden incluir partidas en el presupuesto que no obedezcan a un fundamento constitucional. En tal virtud, de conformidad con lo previsto en el inciso segundo del artículo 346 de la Constitución, en la ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo, por lo que, a su vez, en la ley orgánica se establece que en el Presupuesto de Gastos sólo se pueden incluir apropiaciones que correspondan: a créditos judicialmente reconocidos; a gastos decretados conforme a la ley; las destinadas a dar cumplimiento a los planes y programas de desarrollo económico y social y a las de las obras públicas de que tratan los artículos 339 y 341 de la Constitución, que fueren aprobadas por el Congreso de la República; y, a las leyes que organizan la Rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Auditoría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil, que incluye el Consejo Nacional Electoral, los ministerios, los departamentos administrativos, los establecimiento públicos y la Policía Nacional que constituyen título para incluir en el presupuesto partidas para gastos de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda pública. Así, ningún gasto público podrá hacerse sin haberse decretado por el Congreso y tampoco podrá transferirse crédito alguno a objeto no previsto en el presupuesto. 52. Las disposiciones generales, según la ley orgánica, son aquellas tendientes a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General de la Nación, las cuales rigen únicamente para el año fiscal para el cual se expidan (Ley 38/89: art. 7-c). 53. Todo lo anterior significa que el contenido de una ley de presupuesto, prefijado por la Constitución Política y la Ley Orgánica respectiva, se refiere exclusivamente a: (i) fijar los cómputos del presupuesto de rentas y recursos de capital del Tesoro de la Nación según el detalle del presupuesto de rentas y recursos de capital previsto para cada año, esto es, para cada vigencia fiscal que va desde el 1 de enero hasta el 31 de diciembre; (ii) apropiar el valor requerido para atender los gastos de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda pública del Presupuesto General de la Nación durante la vigencia fiscal de cada año según el detalle que en la misma se contempla; en tal caso, las apropiaciones que se incluyen en el Presupuesto General de la Nación son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso da a los organismos y entidades destinatarios del sistema presupuestal y expiran el 31 de diciembre de cada año, razón por la cual, la ley de apropiaciones debe contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva, debe tener un componente denominado gasto público social que agrupa las partidas de tal naturaleza, según la definición hecha por la ley orgánica de presupuesto, y, no puede incluir partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo, puesto que no puede aceptarse que la ley que ordena un gasto sea precisamente la misma ley de Presupuesto; finalmente, la ley anual de presupuesto debe (iii) adoptar las disposiciones generales complementarias de la Ley Orgánica del Presupuesto General de la Nación (contenida en las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994, 225 de 1995, 819 de 2003, 1473 de 2011 y demás normas de carácter orgánico), que deben aplicarse en armonía con ésta para la ejecución del presupuesto en la respectiva vigencia fiscal. Estas disposiciones generales tienen un contenido puramente instrumental, pues su finalidad no es otra que permitir una adecuada ejecución del presupuesto. 54. En el mismo sentido, tales normas orgánicas enuncian y definen los principios del sistema presupuestal, que son: la planificación, la anualidad, la universalidad, la unidad de caja, la programación integral, la especialización, la inembargabilidad, la coherencia macroeconómica y la homeóstasis. Para el caso que nos ocupa, es preciso detenerse en la definición de los principios de anualidad y unidad de caja, definidos en los artículos 14 y 16 del Decreto 111 de 1996, compilatorio de las Leyes Orgánicas 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995,[37] en los siguientes términos: “ARTÍCULO 14. Anualidad. El año fiscal comienza el 1º de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción.” “ARTÍCULO 16. Unidad de caja. Con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atenderá el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el presupuesto general de la Nación.” 55. Las normas transcritas dan cuenta de que las disposiciones incluidas en la ley anual de presupuesto tienen un alcance temporal definido, y deben ser instrumentales para el cumplimiento efectivo del presupuesto que con ellas se aprueba, esto es para materializar el presupuesto de rentas y ejecutar de forma oportuna el gasto autorizado. 56. Queda claro, entonces, que la ley anual de presupuesto tiene un contenido prefijado en la Constitución Política y con sujeción a ella en las normas orgánicas del presupuesto, que limitan la libertad de configuración del legislador para incluir disposiciones ajenas al ejercicio presupuestal en este instrumento normativo. 57. En un principio, la Corte señaló que la ley anual de presupuesto no tenía, en sentido estricto, una función normativa abstracta sino un contenido concreto. “En efecto, dijo, el papel de esta ley, esencial, pero de alcance específico, es el de estima...