Sentencia C-162 de 2021

C-162-21 REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL Sentencia C-162/21 COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Criterios para determinar su existencia DECISION INHIBITORIA-No constituye cosa juzgada DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumple con los requisitos de aptitud sustantiva DEBIDO PROCESO-Definición DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Principios generales DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Garantías De la aplicación del debido proceso administrativo se derivan una serie de consecuencias, tanto para la administración como para las personas. La Sala ha reconocido que de este derecho se desprenden una serie de garantías, como las que tienen las personas a: 1) conocer las actuaciones de la administración; 2) acceder ante la administración y ser oído por ella; 3) solicitar el decreto y la práctica de pruebas y controvertir las que otros soliciten y las que se practiquen; 4) ejercer el derecho de defensa; 5) impugnar los actos administrativos; y, 6) gozar de las demás garantías establecidas en su beneficio. Estas garantías deben respetarse en todo el procedimiento administrativo, desde el inicio de la actuación, la formación y expedición de los actos administrativos, su notificación o comunicación, su impugnación y resolución, su ejecutoriedad y hasta su ejecución. CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO-Principios rectores que debe tener en cuenta DERECHO DE DEFENSA Y CONTRADICCION EN EL PROCESO ADMINISTRATIVO PRINCIPIO DE IMPARCIALIDAD JUDICIAL-Contenido y alcance IMPARCIALIDAD-Doble dimensión/IMPARCIALIDAD SUBJETIVA Y OBJETIVA-Distinción SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Recursos con destinación específica SERVICIO PUBLICO DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Intervención del Estado Conforme a lo previsto en el artículo 49 de la Constitución, le corresponde al Estado “organizar, dirigir y reglamentar la prestación de servicios de salud a los habitantes”. El Estado regula, en el marco antedicho, la administración y manejo de dichos recursos en la ley y lo somete a la inspección, vigilancia y control por la SNS. En este contexto, el preservar los recursos del SGS y garantizar que se usen para la única finalidad autorizada por la Constitución, es un propósito imperioso del Estado y concreta, además, el principio de prevalencia del interés general sobre el particular, que es, conforme al artículo 1 de la Carta, uno de los fundamentos de la República de Colombia como Estado Social y Democrático de Derecho. PROCEDIMIENTOS SANCIONATORIOS ADELANTADOS POR LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Sujeción a normas contenidas en el Código Contencioso Administrativo SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Funciones SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD EN MATERIA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Potestad sancionatoria PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PARA REINTEGRAR RECURSOS DE LA SALUD-Sujeción a las reglas del debido proceso (…) la persona tiene la garantía de que se le comunicará lo hallado y la información pertinente y de que, con fundamento en ello, se le solicitará la aclaración del hallazgo. Estas dos actuaciones le permiten a la persona conocer el fundamento con el cual se inicia el procedimiento administrativo, los soportes o pruebas relevantes, y le dan la oportunidad de ejercer sus derechos de audiencia, defensa y contradicción por medio de las aclaraciones que considere pertinentes. La determinación de si se configuró o no una apropiación o reconocimiento de recursos sin justa causa sólo de adopta, luego de haber oído al interesado y con fundamento en las pruebas aportadas. Se tiene, además, que en las actuaciones antedichas no se advierte ninguna ventaja para las partes comprometidas con la decisión, ni hay un abuso de la posición dominante de la autoridad, pues la definición de si hubo o no recursos apropiados o reconocidos sin justa causa, es un asunto objetivo, que se dilucida a la luz de las pruebas y que no depende de la mera voluntad de la autoridad a cargo del procedimiento. PROCEDIMIENTOS SANCIONATORIOS ADELANTADOS POR LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Sujeción a normas contenidas en el Código Contencioso Administrativo PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Condiciones para el ejercicio de la función legislativa PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Vulneración constituye un vicio material PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Principio democrático/PROYECTO DE LEY-Coherencia en la actividad legislativa del Congreso PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Racionalización de la actividad legislativa y garante de transparencia en la elaboración de leyes PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No puede ser entendido rígidamente de forma que desconozca el principio democrático así como la función legislativa/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad objetiva y razonable PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad causal, teleológica, temática o sistemática CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Metodología PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No vulneración por existencia de conexidad causal, teleológica, temática y sistémica con la materia dominante En estas condiciones, si bien la demanda usa un referente objetivo para establecer la materia dominante de la ley, con lo cual se supera el estándar de viabilidad, un análisis detenido e integral del asunto, como el que acaba de hacerse, revela que la materia dominante de la ley es más amplia de la que se destaca en la demanda. A partir de esta visión amplia de la materia dominante, la Sala encuentra que todos los criterios de conexidad se satisfacen. En efecto: 1) hay identidad entre la norma demandada y la ley, tanto en su materia como en las razones por las cuales se expidieron una y otra; 2) hay un vínculo objetivo y razonable entre la materia dominante de la ley y la modificación del recobro regulada en la norma demandada; 3) existe una identidad entre los fines y objetivos de la ley y los que atañen a la norma demandada; 4) la norma demandada tiene una relación indisoluble con la ley de la que hace parte. -Expediente: D-13976 Acción pública de inconstitucionalidad interpuesta por Ángela Rocío Rodríguez Oviedo en contra del artículo 7 de la Ley 1949 de 2019, “Por la cual se adicionan y modifican algunos artículos de las leyes 1122 de 2007 y 1438 de 2011, y se dictan otras disposiciones” Magistrado ponente: JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR Bogotá D.C., veintisiete (27) de mayo de dos mil veintiuno (2021). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente SENTENCIA Dentro del proceso adelantado, en los términos de los artículos 40.6, 241.4 y 242 de la Constitución y el Decreto 2067 de 1991,[1] con ocasión de la acción pública de inconstitucionalidad interpuesta por la ciudadana Ángela Rocío Rodríguez Oviedo en contra del artículo 7 de la Ley 1949 de 2019. I. ANTECEDENTES A. Norma demandada 1. A continuación se transcribe la disposición demandada conforme se publicó en el Diario Oficial. “LEY 1949 DE 2019 (Enero 8)[2] Por la cual se adicionan y modifican algunos artículos de las Leyes 1122 de 2007 y 1438 de 2011, y se dictan otras disposiciones EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: […] ARTÍCULO 7. Modifíquese el artículo 3° del Decreto Ley 1281 de 2002,[3] el cual quedará así: Artículo 3. Reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa. Cuando la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) o quien haga sus veces o cualquier entidad o autoridad pública que en el ejercicio de sus competencias o actividades como participante o actor en el flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud detecte que se presentó apropiación sin justa causa de los mismos, solicitará la aclaración del hallazgo a la persona involucrada, para lo cual remitirá la información pertinente, analizará la respuesta dada por la misma y, en caso de establecer que se configuró la apropiación o reconocimiento sin justa causa de recursos, ordenará su reintegro, actualizado al Índice de Precios al Consumidor, IPC, dentro de los plazos establecidos por el Ministerio de Salud y Protección Social. Una vez quede en firme el acto administrativo que ordena el reintegro, de conformidad con el procedimiento definido, la ADRES o quien haga sus veces o cualquier entidad o autoridad pública que, en el ejercicio de sus competencias o actividades como participante o actor en el flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, compensará su valor contra los reconocimientos que resulten a favor del deudor por los diferentes procesos que ejecuta ante la entidad. En todo caso, los valores a reintegrar serán actualizados con el Índice de Precios al Consumidor (IPC). Cuando la apropiación o reconocimiento a que alude este artículo sea evidenciada por el actor que recibe los recursos, este deberá reintegrarlos actualizados con el Índice de Precios al Consumidor (IPC), en el momento en que detecte el hecho. En los casos en que la ADRES o quien haga sus veces o la autoridad o entidad pública que en el ejercicio de sus competencias o actividades como participante o actor en el flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud identifique en el proceso de reintegro actos u omisiones presuntamente constitutivas de infracciones de las normas del Sistema, informará de manera inmediata y con las pruebas correspondientes a la Superintendencia Nacional de Salud, para que adelante las investigaciones administrativas a que haya lugar. Parágrafo 1. Los procesos que hubiesen sido allegados a la Superintendencia Nacional de Salud hasta la entrada en vigencia de la presente ley culminarán su trámite y se les aplicarán las reglas previstas en el régimen jurídico anterior. En todo caso, los recursos del aseguramiento en Salud apropiados o reconocidos sin justa causa involucrados en procedimientos en cursos serán reintegrados actualizándolos con el Índice de Precios al Consumidor (IPC). Los procesos de reintegro que a la entrada en vigencia de la presente ley no hayan sido recibidos en la Superintendencia Nacional de Salud, se regirán y culminarán su trámite bajo las disposiciones previstas en el presente artículo.” B. Demanda 2. La versión inicial de la demanda sostenía que la norma demandada es incompatible con las normas previstas en los artículos 1, 4, 6, 29, 209 y 229 de la Constitución. Este aserto se fundó en la consideración de que dicha norma traslada una competencia propia de la Superintendencia Nacional de Salud (en adelante SNS), a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante ADRES). Este traslado de la competencia, a juicio de la demanda, debilita las funciones de la SNS y, al mismo tiempo, afecta el principio de imparcialidad, pues ADRES actuaría, en ejercicio de tal competencia, como juez y parte, ya que sería la entidad que hace los pagos y el recobro de lo pagado sin justa causa. Agrega que en este caso se permite iniciar un cobro coactivo sin que haya un acto ejecutoriado. 3. La demanda fue inadmitida por Auto del 6 de octubre de 2020. La inadmisión se fundó en que la demanda no exponía adecuadamente las razones por las cuales consideraba que la norma demandada era incompatible con las normas constitucionales que señalaba como vulneradas. Esto se debía a que la argumentación hecha en la demanda: 1) no tenía certeza, en la medida en que enmarcaba la competencia atribuida a ADRES como un ejercicio de la potestad sancionatoria del Estado, cuando en realidad no se trata de una sanción, sino de la devolución de lo pagado en exceso, sin justa causa; 2) no tenía especificidad, dado que no se explicaba por qué era necesario, en términos constitucionales, que una actuación que puede controlarse por los jueces, debía también controlarse en un trámite administrativo por la SNS, dado que se trata de una cuestión eminentemente objetiva, consistente en revisar errores en la gestión que pudieron dar lugar al pago de lo no debido; 3) no tenía pertinencia, pues se pretendía argumentar la inconstitucionalidad a partir de referentes legales, como el Estatuto Tributario y como el objeto de la Ley 1949 de 2019, sin alegarse un vicio de unidad de materia, y se insistió en la falta de necesidad de la norma demandada; en estas condiciones, 4) tampoco tenía suficiencia, ya que no se brindaron los elementos necesarios para adelantar el juicio de constitucionalidad, ni generó siquiera una duda mínima sobre la exequibilidad del artículo demandado. 4. En su debida oportunidad, la demanda fue corregida. En la nueva versión, se señala que la norma demandada es incompatible con lo previsto en los artículos 29 y 158 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 13, 209 y 229. A modo de contexto se describe el procedimiento administrativo aplicable para lograr recuperar lo pagado sin justa causa. Sobre esta base se argumenta que: 1) la norma demandada no respeta las garantías constitucionales, en la medida en que faculta a un actor del sistema para actuar, simultáneamente, como árbitro del mismo, lo que a juicio de la actora sólo le corresponde a la SNS; 2) el ejercicio de la competencia por ADRES impide a la entidad a la que se le recobra los recursos el ejercicio del derecho de defensa y, en especial, del derecho a controvertir pruebas; 3) la competencia atribuida a ADRES no tiene conexidad con la materia dominante de la Ley 1494 de 2019, pues esta ley pretende fortalecer la capacidad sancionatoria de la SNS y la norma demandada la debilita; 4) pese a la existencia de un control judicial, “que probablemente llevará años hasta su final definición”, los principios constitucionales que rigen la función pública, en especial los de eficacia, economía y celeridad, requieren de una solución pronta a la controversia, como es la que en su momento daba la SNS; y, 5) la ley priva a los afectados de la posibilidad de acudir ante una autoridad, como la SNS, que resuelva de manera imparcial sus controversias. 5. Por Auto del 28 de octubre de 2020, la demanda fue admitida con fundamento en el principio pro actione. En concreto, se destacó que: “[E]n el escrito de corrección de la demanda se subsanaron, prima facie, las falencias puestas de presente en el auto inadmisorio, pues si bien no se descartó por completo que la norma cuestionada hace referencia una potestad sancionatoria de la administración, lo cierto es que el cargo por desconocimiento del derecho al debido proceso se restructuró a fin de demostrar razonablemente que el diseño del procedimiento de restitución de recursos del Sistema de Salud por reconocimientos previos sin justa causa no atiende a las garantías de dicha prerrogativa fundamental. Asimismo, con el propósito de corregir la falta de pertinencia de una argumentación basada en la simple comparación entre el objeto de la ley y la disposición reprochada, se formuló un cargo por violación al principio de unidad de materia, al parecer, siguiendo los lineamientos señalados en la jurisprudencia constitucional sobre la materia.” (Énfasis propio). C. Trámite procesal 6. Como acaba de advertirse, la demanda fue admitida por medio de Auto del 28 de octubre de 2020. En esta misma providencia, se dispuso 1) la fijación en lista del asunto; 2) la comunicación sobre el inicio del proceso a los presidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes y al Presidente de la República, a los ministros de Hacienda y Crédito Público y de Salud y Protección Social; 3) el traslado al Procurador General de la Nación; y 4) la invitación a diversas entidades públicas y privadas, para que rindieran su concepto técnico[4]. 7. En estricto orden cronológico, se recibieron en el proceso las siguientes intervenciones: 1) la de la ciudadana Francia Cristal Cabezas, 2) la del ciudadano Abel Núñez Cardozo, 3) la de la SNS[5], 4) la de la Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral[6], en adelante ACEMI, 5) la de los Ministerios de Hacienda y de Salud y Protección Social[7] y 6) el concepto del Procurador General de la Nación. 8. Por razones metodológicas, las intervenciones ciudadanas se agruparán a partir de su solicitud principal, en tres categorías: la que cuestiona la aptitud de la demanda y subsidiariamente solicita que se declare la exequibilidad de la norma demandada; las que consideran que la norma demandada es incompatible con la Constitución; y la que considera que la norma demandada es compatible con la Constitución. Acto seguido se analizará el concepto del Procurador General de la Nación, que solicita a la Sala inhibirse por ineptitud sustancial de la demanda. a) Intervención que cuestiona la aptitud de la demanda y, subsidiariamente, solicita que se declare la exequibilidad de la norma demandada 9. De manera conjunta, los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Salud y Protección Social, solicitan que la Corte se inhiba de pronunciarse de fondo, por ineptitud sustantiva de la demanda. De modo subsidiario, solicitan que, si se estudia el asunto de fondo, se declare exequible la norma demandada. 10. La ineptitud sustantiva de la demanda se presenta, aducen, porque la argumentación no satisface los mínimos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. En lo que concierne al debido proceso, consideran que el cargo carece de suficiencia, en la medida en que se limita a sostener que la norma demandada es incompatible con el artículo 29 de la Constitución, en concordancia con los artículos 13, 209 y 229. Lo que hace la demanda, dicen, es plantear que hay algunas decisiones equivocadas, que han sido estudiadas por los jueces competentes, pero no muestra por qué la norma demandada es inconstitucional. En efecto, señalan, la inconstitucionalidad de una norma no puede derivarse de su aplicación errónea, sino de su propio contenido. Esta falta de suficiencia se acompaña de una falta de especificidad, pues en modo alguno se muestra cómo hay incompatibilidad entre la norma legal y la constitucional, y de una falta de pertinencia, pues los argumentos que se usan no son estrictamente constitucionales. En cuanto a la unidad de materia, advierten que el cargo carece de certeza, en la medida en que de la circunstancia de haber eliminado una función a cargo de la SNS no se sigue que la norma demandada no guarde una relación de conexidad con la materia dominante de la ley. Para demostrarlo, dicen, a partir del artículo 1 de la Ley 1949 de 2019, que regula su objeto, se destaca que dentro de la materia dominante de la ley está, también, el redefinir las competencias de la SNS, “En materia de reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa”. 11. Estos ministerios defienden la constitucionalidad de las normas demandadas la cual se funda en que ellas no son incompatibles con las normas previstas en los artículos 29 y 158 de la Constitución. Frente al debido proceso, argumentan que, el debido proceso administrativo debe armonizarse con los principios de la función administrativa (art. 209 CP). Con fundamento en la Sentencia C-980 de 2010, destacan las garantías que hacen parte del debido proceso administrativo, en los siguientes términos: “(i) [a] ser oído durante toda la actuación, (ii) a la notificación oportuna y de conformidad con la ley, (iii) a que la actuación se surta sin dilaciones injustificadas, (iv) a que se permita la participación en la actuación desde su inicio hasta su culminación, (v) a que la actuación se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico, (vi) a gozar de la presunción de inocencia, (vii) al ejercicio del derecho de defensa y contradicción, (viii) a solicitar, aportar y controvertir pruebas, y (ix) a impugnar las decisiones y a promover la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso”. Sobre esta base, afirman que la norma demandada prevé un procedimiento administrativo de carácter especial, respetuoso de tales garantías, a cargo del ADRES, que no tiene un alcance sancionatorio, pues su fin es determinar si ocurrió “una apropiación sin justa causa de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud y, en caso de establecerse que sí se presentó, obtener la devolución de lo apropiado en exceso más la actualización monetaria”. Este procedimiento administrativo no tiene carácter adversarial y en él no se imponen sanciones, competencia que corresponde a la SNS. Respecto de la unidad de materia, se indica que existe una conexión entre la norma demandada y la ley de la cual hace parte. En primer lugar, hay conexidad material, pues desde el comienzo del trámite legislativo se dejó en claro que el objeto del proyecto era modificar el modelo de inspección, vigilancia y control del Sistema General de Seguridad Social en Salud por medio de tres ejes, uno de los cuales era el de especializar y concretar las funciones de la SNS, retirándole aquellas que no corresponden propiamente con dicho objeto de inspección, vigilancia y control. En segundo lugar, hay conexidad teleológica y causal, pues la norma demandada se inscribe en la materia dominante de la ley, que es redefinir las competencias de la SNS. En tercer lugar, hay conexidad sistémica, pues por razones de técnica legislativa, como se advierte desde el título de la ley, fue necesario modificar varias normas. b) Intervenciones que consideran que la norma demandada es incompatible con la Constitución Política 12. La ciudadana Francia Cristal Cabezas González señala que la norma demandada afecta los derechos fundamentales a la vida y a la salud de la población colombiana, razón por la cual solicita que se declare su inconstitucionalidad. Argumenta que los errores en los pagos, que se deben a ADRES, no pueden trasladarse a los afiliados al sistema, que son a la postre los afectados, cuando se hace una reducción en los pagos a las EPS. Agrega que si ADRES tiene unos procesos previos y auditados, el que se le permita hacer de manera autónoma descuentos, para subsanar sus propios errores, puede resultar contrario al debido proceso de las EPS. 13. El ciudadano Abel Núñez Cardozo considera que el ejercicio de la competencia prevista en la norma demandada por ADRES puede ser sesgado, pues no encuentra que haya imparcialidad e independencia. Este argumento lo ilustra a partir de una revisión de lo que se publica en la página web de ADRES sobre el proceso de reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa, en el que efectivamente constata que hay al menos siete etapas: 1) la solicitud a la EPS de aclaraciones, anexando los hallazgos; 2) la recepción de la respuesta; 3) la elaboración de un informe de auditoría; 4) el proferimiento de un acto administrativo que ordena el reintegro; 5) la presentación del recurso de reposición contra este acto; 6) la definición del recurso; y, 7) el ejercicio de la competencia prevista en la norma demandada, consistente en realizar el descuento en caso de que la EPS no pague. Si bien hay estas etapas, propone considerar el asunto a partir de tres momentos: el previo al giro, el del giro y el posterior al giro. Considera que ADRES, en tanto gestora de todo el proceso en las tres etapas, cuanta participa del giro, que está precedido de varias confirmaciones, validaciones y una auditoría de duplicados, y tiene las herramientas idóneas para evitar incurrir en un pago injustificado. En esta medida ADRES es parte activa del giro y, por tanto, del error, que ella misma busca subsanar luego, por medio de la competencia referida, lo cual le resulta llamativo, en tanto ADRES estaría revisando su propio proceder, lo cual entiende no puede ocurrir de manera imparcial e independiente. En este contexto, destaca que el Decreto 1826 de 2016 establece una regla sobre firmeza de los reconocimientos y giros de los recursos de aseguramiento en salud. 14. ACEMI comienza por precisar el alcance de la demanda, para indicar que ella en realidad no se dirige contra la norma prevista en el inciso tercero del artículo 7 de la Ley 1949 de 2019, razón por la cual solicita a la Corte que se inhiba de pronunciarse sobre este inciso. El análisis del resto del artículo, que solicita declarar inexequible, se hace a partir de una comparación entre el régimen legal vigente y el régimen anterior, para indicar que en este último el procedimiento preveía una doble actuación, inicialmente a cargo de ADRES y finalmente a cargo de la SNS, mientras que, en el nuevo, la actuación se concentra en ADRES. Sobre esta base, considera que en este caso debe tenerse en cuenta la Sentencia C-607 de 2012, en la que se hacen precisiones relevantes sobre el procedimiento de reintegros, en la medida en que señala que en él eran aplicables las normas del procedimiento administrativo sancionatorio. Frente a esto, advierte que la norma demandada guarda silencio, lo que a su juicio implica desconocer lo dicho por la Corte en tal sentencia. En este contexto, advierte que ADRES, que es la autoridad responsable del procedimiento, “tiene un interés particular y directo en la gestión y decisión del asunto”. Agrega que, al permitirse a ADRES compensar todas las sumas a su favor, incluso las generadas por otros motivos, es desproporcionado y genera un riesgo de iliquidez para las EPS. c) Intervención que considera la norma demandada es compatible con la Constitución 15. La SNS solicita que se declare exequible la norma demandada. Para fundar esta solicitud comienza por precisar lo relativo a los recursos del sector salud,[8] para indicar que le corresponde a la administración velar por que estos recursos cumplan su finalidad y “no sean empleados para fines u objetivos distintos al establecido en la Constitución”. Luego de analizar las competencias de la SNS en el régimen anterior, arriba a las siguientes conclusiones: “(i) la competencia de la Superintendencia Nacional de Salud se circunscribía a verificar la existencia de los soportes documentales que den cuenta del hallazgo, y verificado ello proceder a ordenar el reintegro inmediato de los recursos previamente solicitados a la entidad requerida; (ii) No existía norma alguna que faculte a la Superintendencia Nacional de Salud para dirimir diferencias entre la entidad que solicita la aclaración o restitución de los recursos y el sujeto requerido, en tanto que dichas controversias debieron quedar resueltas en la primera etapa del proceso; (iii) la Superintendencia Nacional de Salud NO era la entidad encargada de la auditoría y posterior determinación del valor a reintegrar por recursos apropiados injustamente.” 16. A partir de la vigencia de la norma demandada, lo que se hace es unificar las dos etapas del procedimiento administrativo de reintegro de recursos reconocidos sin justa causa y dejar su trámite a cargo de ADRES. Esta unificación del procedimiento no es contraria a la Constitución, sino que, por el contrario, materializa los principios del debido proceso y de la función administrativa, en particular los de imparcialidad, responsabilidad, eficacia, economía y celeridad. De otra parte, dado que el procedimiento ya está regulado, no resulta procedente aplicar las normas propias del procedimiento de cobro coactivo, conforme a lo previsto en el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006, en el artículo 98 de la Ley 1437 de 2011 y en el artículo 5 del Decreto 4473 de 2006. D. Concepto del Procurador General de la Nación 17. El Ministerio Público solicita a la Corte que se inhiba de pronunciarse de fondo, porque considera que la demanda no tiene aptitud sustancial. A su juicio, en la demanda “no se explican las razones por las cuales se vulnera la Constitución de conformidad con el estándar de la jurisprudencia vigente”. La argumentación de la demanda se funda en “una lectura subjetiva y asilada de la norma atacada, que desatiende su misma redacción, desconoce el objeto que regula y no toma en cuenta el contexto normativo en el que se encuentra.” 18. Destaca que la propia Corte, en la Sentencia C-496 de 2019, estableció que la competencia para investigar actos u omisiones que podrían constituir infracciones a las normas del Sistema General de Seguridad en Salud, en el procedimiento de reintegro, corresponde a la SNS y no a ADRES. Por ello, debe descartarse que la norma demandada faculte a ADRES para “sancionar o juzgar personas por conductas relacionadas con apropiaciones o reconocimientos sin justa causa.” Para llegar a la anterior conclusión, en la sentencia referida se analizó la función de dictar el acto administrativo de reintegro de recursos, con base en el concepto dado el 7 de diciembre de 2015, en el radicado 2235, por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. Y, al estudiar el procedimiento administrativo, en la sentencia en comento, la Corte destacó que él cumple con las garantías procesales, en tanto y en cuanto este procedimiento especial, dispuso: “En lo que no esté regulado en el artículo 7 de la Ley 1949 de 2019, se rige por las disposiciones de la parte primera de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), según el artículo 2 de esta.” En consecuencia, la vista fiscal considera que la demanda carece de certeza, “pues no recae sobre una proposición jurídica real y existente, sino en una interpretación parcial y deducida por el demandante”. De esta falta de certeza, se sigue también la falta de especificidad y suficiencia de la demanda. 19. En cuanto al cargo sobre unidad de materia, a partir de las sentencias C-188 de 2006, C-432 de 2010, C-277 de 2011, C-133 de 2012 y C-469 de 2019, destaca que éste debe cumplir con una carga procesal mínima. Al verificar si esta carga se cumple o no por la demanda, encuentra que en ella sí se identifica la materia a la que se refiere la ley, pero no se explican “las razones que sustentan la ausencia de afinidad”, en la medida en que en el artículo 1 de la Ley 1949 de 2019, se advierte que ella también tiene por objeto “la redefinición de las competencias de la SNS en materia de reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa”. En consecuencia, al no haberse satisfecho la aludida carga, la demanda carece de aptitud sustancial. II. CONSIDERACIONES A. Competencia 20. En virtud del artículo 241.4 de la Carta Política, esta Sala es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad de la norma demandada, ya que se trata de una disposición contenida en una ley de la República[9]. B. Cuestiones previas 21. Antes de proceder al análisis de fondo, en este caso es necesario resolver dos cuestiones previas. La primera, que se desprende del concepto del Ministerio Público, es la de cuál es el efecto que podría tener, en el presente proceso, la Sentencia C-496 de 2019, en la cual la Sala decidió inhibirse respecto de una demanda que, entre otras materias, se ocupaba de cuestionar la constitucionalidad del artículo 7 de la Ley 1949 de 2019, por considerar que la norma allí enunciada era incompatible con las normas previstas en los artículos 29 y 158 de la Constitución. La segunda, que corresponde a lo que se plantea en el referido concepto y, además, proponen dos intervinientes[10], es la de si la demanda tiene o no aptitud sustancial. a) La Sentencia C-496 de 2019 no hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, ni implica que en el presente proceso la Sala deba inhibirse de pronunciarse de fondo 22. El artículo 243 de la Constitución Política establece que “los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional”[11]. Con esto se busca que las decisiones de la Corporación gocen de seguridad jurídica y que los jueces no tramiten asuntos ya resueltos.[12] El mismo artículo, en su inciso segundo, señala que las normas declaradas inexequibles no pueden ser reproducidas por ninguna autoridad. Si tales normas se demandan de nuevo y subsisten las normas constitucionales con fundamento en las cuales se declaró la inexequibilidad, la demanda debe rechazarse por el magistrado sustanciador y, si se llega a tramitar, la Sala Plena no puede hacer otra cosa que declarar estarse a lo resuelto en la providencia que declaró su inexequibilidad. 23. Si una nueva demanda se presenta contra una norma que ya se declaró exequible, debe considerarse de manera detenida el tipo de control que se ejerció en la sentencia en la cual se hizo tal declaración. 24. En efecto, si la sentencia obedeció al ejercicio de un control oficioso, en el cual se revisa el proceso de formación y el contenido de la norma frente a toda la Constitución, de ahí que se caracterice a este control como integral, a menos que haya cambiado algún contenido de la Constitución que sea relevante para el caso, la demanda debe rechazarse por el magistrado sustanciador y, si se llega a tramitar, la Sala Plena debe declarar estarse a lo resuelto en la providencia en la cual declaró la exequibilidad de la norma. 25. En cambio, si la sentencia obedeció al ejercicio de un control activo por la vía de una demanda de inconstitucionalidad, es necesario considerar todas las normas constitucionales que la Corte empleó como parámetro de juzgamiento, para determinar si la nueva demanda se plantea con base en ellas o con fundamento en otras normas. Si las normas que sirven de fundamento son las mismas, el magistrado sustanciador debe inadmitir la demanda, para que se modifique este aspecto de ella y, si se llega a tramitar así, la Sala Plena debe declarar estarse a lo resuelto en la providencia en la cual declaró la exequibilidad, por esos cargos, de la norma demandada. Si las normas que sirven de fundamento son otras, significa que no se ha configurado respecto de ellas el fenómeno de la cosa juzgada constitucional[13], razón por la cual la demanda debe admitirse por el magistrado sustanciador y resolverse de mérito por la Sala Plena. 26. Otro es el panorama cuando se trata de analizar una demanda respecto de normas frente a las cuales la Corte no se ha pronunciado de fondo, sino que se ha declarado inhibida, como ocurre precisamente en este caso. Las sentencias inhibitorias no hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, pues, como se precisó en la Sentencia C-666 de 1996, “[…] De la misma esencia de toda inhibición es su sentido de ‘abstención del juez’ en lo relativo al fondo del asunto objeto de proceso. Siempre consiste, por definición, en que la administración de justicia no se pronuncia, esto es, no falla, no decide, no juzga. Y, si no juzga, carece de toda lógica atribuir al acto judicial en que se consagra tal determinación -de no juzgar- el carácter, la fuerza y el valor de la cosa juzgada, que de suyo comporta la firmeza y la intangibilidad de ‘lo resuelto’.” Sin embargo, de ello no se sigue que este tipo de sentencias sean inocuas, valga decir, que no generen ninguna consecuencia. 27. Dentro de la tipología de sentencias inhibitorias, que son en todo caso excepcionales,[14] existen algunas que impiden cualquier pronunciamiento ulterior, mientras que hay otras que lo permiten, siempre y cuando la nueva demanda cumpla con unos presupuestos mínimos. 28. Dentro de las sentencias que impiden un pronunciamiento ulterior están las que se refieren, en estricto sentido, a la competencia de la Corte. Valga decir, las que tienen que ver con situaciones objetivas, que no se desprenden de la demanda y de su contenido, sino de la norma demandada, de su posibilidad de control, del órgano competente para ejercer tal control, de la oportunidad para presentar la demanda o de la sustracción de la materia. 29. La posibilidad de control de la norma demandada es un factor relevante para establecer la competencia de la Corte. Respecto de ciertas normas, la propia Corte carece de jurisdicción y de competencia para pronunciarse.[15] Este supuesto se configuró, por ejemplo, en los expedientes acumulados D-17, D-51 y D-110, en los que se demandaba la inconstitucionalidad de varios artículos de la Constitución de 1991.[16] En tal virtud, en la Sentencia C-544 de 1992, la Sala se inhibió de pronunciarse sobre estas demandas en contra de la Constitución, al considerar, con fundamento en lo previsto en el artículo T59 que recogió lo expresado en la sentencia del 9 de octubre de 1990 proferida por la Corte Suprema de Justicia al revisar la constitucionalidad del Decreto 1926 de ese año, que carecía de competencia para admitirlas, tramitarlas y resolverlas y que, de hacer algún pronunciamiento, “incurriría en un abuso de poder”[17]. Como es obvio, ni entonces, ni ahora, es posible demandar normas que hacen parte del texto original de la Constitución Política de 1991 y que están todavía vigentes. 30. El órgano competente para controlar la norma demandada es otro factor relevante para establecer la competencia de la Corte. Existen otras normas cuyo control está atribuido por la Constitución a otro juez, como es el caso de los decretos dictados por el Gobierno cuya competencia de control judicial no le fue atribuido por la Constitución a la Corte Constitucional.[18] Este supuesto se configuró, por ejemplo, en el expediente D-2712, en el cual se demandaba la inconstitucionalidad del Decreto 1133 de 1999. En la Sentencia C-644 de 2000, la Sala Plena se inhibió de pronunciarse sobre esta demanda, por considerar que carecía de competencia para ello, ya que ésta correspondía al Consejo de Estado. 31. En cuanto al órgano competente, además del fenómeno expuesto, hay claridad en torno a que la Corte no es competente para pronunciarse respecto de decretos administrativos reguladores y reglamentarios[19] y ha habido cierta controversia en torno a otros decretos,[20] la cual ha venido resolviéndose por la Sala conforme a la doctrina de las competencias atípicas.[21] 32. La oportunidad de presentar la demanda es también un factor relevante para establecer la competencia de la Corte. Esta oportunidad está limitada en algunos casos por la propia Constitución, como ocurre en los artículos 242 y 379, en los cuales se establece un término de caducidad. Si se configura el fenómeno de la caducidad, la Corte no puede ya pronunciarse, porque carece de competencia. Este supuesto se configuró, por ejemplo, en el expediente D-8296, en el que se demandaba el artículo 6 del Acto Legislativo 1 de 2009. En la Sentencia C-395 de 2011, la Sala Plena se inhibió de pronunciarse, por haberse configurado el fenómeno de la caducidad de la acción. 33. La sustracción de materia es una contingencia que también impacta, como factor relevante, para establecer la competencia de la Corte. Las normas objeto de control de constitucionalidad están sujetas a múltiples vicisitudes, como la derogación[22] y la subrogación[23] y, además, en ciertos casos puede haber otro tipo de dificultades, como por ejemplo la de la existencia de una omisión legislativa absoluta, la cual no es objeto de control.[24] 34. Dentro de las sentencias que no impiden un pronunciamiento ulterior están las que se refieren, en sentido amplio, a la competencia de la Corte. En realidad, no se trata de situaciones objetivas ajenas a la demanda, como en el tipo anterior de sentencias inhibitorias, sino a situaciones que se predican de la demanda. Por tanto, la Corte no tendría competencia para pronunciarse porque ella no se ha activado de manera adecuada por la demanda, de tal suerte que, si se llegare a presentar una demanda con aptitud sustancial, la Corte no tendría ningún obstáculo, en cuanto atañe a su competencia, para pronunciarse de fondo[25]. 35. En este preciso contexto que se refiere a la ineptitud sustancial de la demanda, debe precisarse que los reparos se predican exclusivamente de ella. Estos reparos resultan de establecer si la demanda cumple o no con los requisitos previstos en los artículos 2 y 6 del Decreto 2067 de 1991. En cuanto atañe al requisito del numeral 3 del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, la Corte ha fijado que la argumentación debe satisfacer unos mínimos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.[26] Si estas exigencias y, en general, los requisitos aludidos se cumplen, la Corte debe proferir una decisión de fondo.[27] 36. Así, pues, la sentencia inhibitoria se circunscribe de manera estricta a la demanda y, en rigor, a sus deficiencias. Por ello, este tipo de sentencias no produce, de manera necesaria, ningún efecto en el análisis de posteriores demandas. Cada demanda debe analizarse de manera separada y sólo sí hay una semejanza significativa con la que generó la sentencia inhibitoria, puede llegar a ser relevante para establecer la aptitud de la demanda el análisis de dicha sentencia. 37. En la Sentencia C-496 de 2019 se estudió una demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 2, 3 y 7 de la Ley 1949 de 2019. Esta demanda fue inadmitida por el magistrado sustanciador por Auto del 21 de marzo de 2019.[28] Al presentarse en tiempo el escrito de corrección, el magistrado sustanciador decidió admitirla, “en aplicación del principio pro actione”, por medio de Auto del 30 de abril de 2019. En lo que atañe al artículo 7 de dicha ley, que es lo que importa en este caso, debe precisarse que la demanda admitida propuso tres cargos: 1) la competencia atribuida a ADRES es incompatible con lo previsto en el artículo 29 de la Carta, en tanto le permite a este órgano obrar como juez y parte, dejando a su libre arbitrio determinar la imputación y definición de la causa que ella misma motivó y de la cual es parte activa; 2) el concentrar la instrucción y la decisión en ADRES, que no tiene competencias sancionatorias, resulta incompatible con los principios del artículo 209 ibidem; y, 3) el contenido de la norma demandada no tiene conexidad con la ley en la que se inserta, con lo cual se desconoce el mandato de los artículos 158 y 169 Superiores, pues no se encamina al propósito central de la ley, que es fortalecer la capacidad institucional de la SNS. Si bien, respecto del artículo en comento, un interviniente consideró que la demanda no tenía aptitud sustancial,[29] los demás solicitaron que se declarase la exequibilidad o la inexequibilidad de la norma demandada.[30] 38. Empero, la sentencia que puso término al proceso, esto es, la citada C-496 de 2019, concluyó en la ineptitud sustancial de la demanda en lo que tiene que ver con el artículo 7 de la Ley 1949 de 2019, a partir del análisis de la segunda cuestión preliminar[31] y, dentro del análisis de la tercera cuestión preliminar[32], al revisar el tercer cargo de inconstitucionalidad.[33] En el primer análisis, relativo a la unidad de materia, se reconoce que la demanda identifica la materia dominante de la ley, pero “encuentra que no [se] explicó las razones que sustentan la ausencia de afinidad”[34]. En el segundo análisis, relativo a la vulneración de los artículos 29 y 209, se estableció que la argumentación era clara y pertinente, pero no cierta, específica y suficiente.[35] 39. Una vez fijados los elementos relevantes de la demanda sub examine[36] y de la demanda que se consideró sin aptitud sustancial en la Sentencia C-496 de 2019[37], la Sala encuentra que entre una y otra hay importantes diferencias. Algunas de ellas pueden agruparse del siguiente modo: a) Aunque en ambas demandas se censura la totalidad del artículo 7 de la Ley 1949 de 2019, las normas que se estiman conculcadas son diferentes. En la demanda actual se señalan, como vulnerados, los artículos 13, 29, 158, 209 y 229 de la Constitución. En la demanda anterior, se señalaban como vulnerados los artículos 29, 158 y 209 ibidem. b) En segundo lugar, aun cuando en las dos demandas se enuncia que el artículo 7 demandado es violatorio del derecho al debido proceso, en la que en esta oportunidad se revisa se hizo particular énfasis en el proceso administrativo. Además de resaltar que la norma atacada era contraria al derecho de defensa y al principio de imparcialidad, la demandante resaltó que, si bien el acto administrativo resultante tiene control judicial, el dejar la decisión del asunto en cabeza de los órganos judiciales puede afectar los principios de eficacia, economía y celeridad, que rigen el ejercicio de la función pública. Así lo expresó en sus términos: “Si bien es cierto que las decisiones que tome la ADRES, tiene un posterior control vía judicial, también es cierto que este proceso probablemente llevará años hasta su final definición. Es por ello que acertadamente ha dicho el Despacho y también lo determina la normatividad actual, se ha pretendido que opere una administración más rápida y efectiva, por tanto, esta deberá actuar en virtud de los principios superiores de eficacia, economía y celeridad, entre otros, que rigen la función pública”.[38] c) Por último, en lo referido al cargo relativo a la unidad de materia, la demanda que en esta oportunidad se analiza sí explica las razones por las cuales considera que no hay conexidad entre la norma demandada y la materia dominante de la ley de la cual hace parte. En efecto, parte por sostener que entre la Ley (vista en su conjunto) y el artículo 7 enjuiciado, existe una falta de secuencia lógica que desconoce lo previsto en el artículo 158 de la Constitución. Ello –sugiere– deriva en una falta de conexidad causal, temática, sistemática y teleológica. Argumentos que la demandante procuró sustentar en el cuerpo de su escrito. 40. En estas condiciones, la Sala concluye que la Sentencia C-496 de 2019, en la cual la Corte se inhibió de pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 7 de la Ley 1949 de 2019 no hizo tránsito a cosa juzgada constitucional y, además, dadas las diferencias ya indicadas entre la demanda allí analizada y la que ahora se examina, el que la Corte se hubiera inhibido en dicha ocasión no implica que deba hacerlo, por ese motivo, en el presente proceso. b) La aptitud sustancial de la demanda 41. El anterior análisis permite comprender el sentido y alcance de los cargos presentados en la demanda sub examine, que fue admitida por el magistrado sustanciador. Corresponde ahora establecer si dichos cargos tienen o no aptitud sustancial, pues dos intervinientes y el Ministerio Público consideran que no la tienen. 42. Antes de analizar los argumentos de dichos intervinientes y del Ministerio Público, la Sala debe hacer dos precisiones. 43. La primera es la de que, como ya se dijo al estudiar las sentencias inhibitorias, estas sentencias son excepcionales,[39] dado que, si es la propia Corte, por medio de uno de sus magistrados, que oficia de sustanciador del proceso, la que admite una demanda, lo esperable es que se profiera una decisión de mérito, y no una inhibición. Por tanto, para fundar una sentencia inhibitoria por inaptitud sustancial de la demanda se requiere que esta última sea manifiesta, valga decir, que la demanda no satisfaga unas condiciones mínimas. Este examen de viabilidad no puede ser tan estricto como para hacer nugatorios el derecho político fundamental de los ciudadanos a interponer acciones en defensa de la Constitución (art. 40.6) y su derecho, también fundamental, de acceder a la justicia (art. 229)[40]. Y mucho menos puede serlo si se aplica el principio pro actione, que de manera evidente favorece la admisión de las demandas y la decisión de mérito sobre las mismas. Vale señalar que, no obstante lo antedicho, esta Corte ha manifestado que la admisión de una demanda (decisión tomada por un magistrado sustanciador) no compromete per se la posición de la Sala Plena.[41] 44. La segunda es la de que el análisis sobre la aptitud de la demanda no es un análisis sobre la prosperidad de la misma, sino sólo sobre su viabilidad. Se trata, pues, de establecer si la demanda permite o no activar la competencia de la Corte, para que el control de constitucionalidad pueda ejercerse, pero no se trata de definir, en este análisis preliminar, si los cargos de la demanda están llamados a prosperar o no. 45. La intervención de ACEMI solicita una inhibición parcial, en la medida en que entiende que la demanda no se dirige contra la norma prevista en el inciso tercero del artículo 7 de la Ley 1949 de 2019, pues en ella se alude a la obligación que tiene el actor del sistema, de reintegrar los recursos cuando advierta que la apropiación o reconocimiento de los mismos se ha producido sin justa causa. Esta solicitud no se funda en una carencia de aptitud de la demanda, sino en la determinación de lo que sería su sentido y alcance, cuestión que debe examinarse al momento de establecer la prosperidad o no de los cargos, y no al momento de estudiar su viabilidad. De hecho, esta circunstancia, en sí misma considerada, no afecta en modo alguno la viabilidad de la demanda, pues el propio interviniente así lo reconoce y apoya, al solicitar que se declare la inexequibilidad del resto del referido artículo. 46. La intervención conjunta de los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Salud y Protección Social sostiene que la demanda no satisface los mínimos argumentativos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. En cuanto al cargo sobre unidad de materia, sostiene que no tiene certeza, porque de la circunstancia de haber eliminado una función de la SNS, no significa en sí mismo, que la norma demandada no tenga conexidad con la materia dominante de la ley. En cuanto al cargo restante, considera que la demanda se funda en problemas de aplicación de la ley y no en su contenido normativo, lo que, a su juicio, genera su falta de certeza, pertinencia y especificidad. Respecto de lo primero, destaca la Sala que en la demanda fueron expuestas las razones en cuya virtud se estimó que el artículo demandado desconocía el principio de unidad de materia. Para ello se acudió a la metodología que ha sido usada por esta Corte, pues, en efecto, la demandante intentó establecer cuál era la materia dominante de la Ley 1949 de 2019 (acudiendo a lo contenido en su artículo 1). Luego delimitó el contenido del artículo 7 demandado y con ello concluyó la inexistencia de una conexidad causal, temática, sistemática y teleológica. Con ello satisfizo los requisitos de claridad y de especificidad, en tanto expuso de qué manera el artículo demandado desconocía el artículo 158 de la Constitución Política. Adicionalmente, cabe advertir que, con lo dicho, la actora propició una mínima duda sobre la constitucionalidad de la medida, acreditando, por tanto, los requisitos de pertinencia y de suficiencia. Esa mínima duda habrá de disiparse a partir del respectivo análisis de fondo que emprenderá la Sala. De otro lado, vale señalar que es posible que ese contenido no sea el único que pueda tenerse como materia dominante, o que no se haya usado otros métodos para determinar esta última, pero ello no afecta la viabilidad de la demanda, sino que puede afectar, eventualmente, su prosperidad. En realidad, no es posible afirmar que lo dicho por la demanda no se funda en el contenido objetivo de la ley, así este contenido pueda ser más amplio o complejo. Respecto de lo segundo, la Sala encuentra que, si bien la demanda presenta algunos escenarios hipotéticos con fundamento en elementos empíricos, lo cierto es que también cuestiona lo que entiende como vacíos o carencias del procedimiento administrativo previsto en la norma demandada, que en su propio texto no tiene una regulación completa e integral y que parece exigir, para su adecuada comprensión, acudir a otras normas y, sobre esta base establecer si se respetan o no las garantías procesales, en especial en cuanto atañe al derecho de defensa y al principio de imparcialidad. Además de lo dicho, esta Sala estima que las razones presentadas en la demanda son claras, en tanto pueden ser fácilmente comprendidas. También son ciertas, porque ponen en duda la constitucionalidad del enunciado normativo contenido en el artículo 7 de la Ley 1949 de 2019. A su turno, son específicas, dado que señalan el modo en que la norma atacada desconoce parámetros que hacen parte del derecho al debido proceso, tales como el principio de imparcialidad o el derecho de defensa. Son pertinentes, en tanto se aduce el desconocimiento de un derecho consagrado en la Constitución Política: el debido proceso. Y son suficientes, porque contrastan el texto acusado con la Constitución Política. En tal medida, es posible analizar en sede de constitucionalidad el cargo relacionado. Finalmente, si se examinan estas materias a la luz de lo que es exigible a un ciudadano cualquiera, que es el estándar propio de la viabilidad de la demanda, y no del estándar de un experto en la materia, los dos cargos planteados son viables. 47. Por último, debe destacar la Sala que el concepto del Ministerio Público, que había solicitado una decisión de mérito en el proceso anterior, que culminó con la inhibición de la Sala, se funda en lo que se denomina el “estándar de la jurisprudencia vigente”. Con fundamento en este estándar, que aprecia a partir de la Sentencia C-496 de 2019, cuyos argumentos centrales sigue, es que se solicita la inhibición. Frente a este argumento debe destacarse que, conforme a la conclusión a la que se llegó en el análisis anterior,[42] la demanda sub examine tiene diferencias relevantes respecto de la analizada en dicha sentencia. Debido a estas diferencias, la Sala encuentra que dichos argumentos, que se plantearon exclusivamente al considerar tal demanda, no pueden plantearse de la actual demanda, dado que, como acaba de mostrarse,[43] esta última plantea dos cargos que son viables. C. Problemas jurídicos y esquema de resolución 48. En razón de los dos cargos admitidos, corresponde a la Sala determinar: 1) si la norma demandada, al regular el procedimiento administrativo aplicable para el reintegro de los recursos apropiados o reconocidos sin justa causa por el ADRES, es compatible con lo previsto en el artículo 29 de la Constitución; y, 2) si esta norma, al presuntamente eliminar una competencia legal de la SNS y concentrar dicho procedimiento en ADRES, es compatible con lo dispuesto en el artículo 158 de la Constitución. 49. Para el análisis de los anteriores problemas jurídicos, en la presente sentencia se procederá del siguiente modo. En primer lugar, el análisis se hará de manera separada. En el análisis de cada uno de estos problemas jurídicos se seguirá la siguiente estructura: 1) exposición del cargo, 2) presentación del parámetro de juzgamiento y 3) análisis del cargo y conclusión. 50. En el parámetro de juzgamiento del primer problema jurídico, la Sala dará cuenta y reiterará su doctrina sobre el debido proceso administrativo y, en especial, sobre el derecho de defensa y el principio de imparcialidad, y su relación con los principios de la función pública y con el derecho a acceder a la justicia; y, recordará su doctrina sobre los recursos del sistema general de salud, su administración y manejo, en especial en lo relativo al reintegro de los mismos. A su turno, en el parámetro de juzgamiento del segundo problema jurídico, la Sala presentará y reiterará su doctrina sobre el principio de unidad de materia, su alcance y contenido, su finalidad, sus criterios y la metodología para su juzgamiento. D. Análisis del primer problema jurídico, relativo a la presunta vulneración del artículo 29 de la Constitución Política a) Exposición del cargo 51. Luego de describir lo que denomina “proceso integral de restituciones”, la demanda considera que en el artículo 7 de la Ley 1949 de 2019 “se presenta un incumplimiento parcial o superficial de las garantías constitucionales contempladas en la Carta”, porque, a su juicio, todos los partícipes del sistema, dentro de los cuales incluye a ADRES, están “en igual posición frente a la ley”, por lo que atribuir la competencia de los recobros a ADRES desconocería el debido proceso. En este contexto, el hacer descuentos directos a los pagos, lo considera como una sanción, que se impone sin que se haya respetado la garantía de las EPS y EOC “a defenderse, a controvertir pruebas y a ser presunto inocente”. 52. Considera también que en la norma demandada se desconocen los principios de la función administrativa, en especial los de eficacia y economía, porque con el trámite previsto no se dinamiza la tarea administrativa, ya que la resolución de las controversias se deja en manos de una autoridad judicial, luego del trámite de un proceso. Además, los afectados no podrían tener un proceso objetivo y garantista, pues ADRES tiene, a su juicio, un interés que la impide ser imparcial, ya que la apropiación o reconocimiento de recursos sin justa causa es imputable a ADRES. Debido a este interés, considera que la norma demandada no respeta el principio de imparcialidad. b) Parámetro de juzgamiento (i) El debido proceso administrativo y, en especial, las garantías del derecho de defensa y el principio de imparcialidad, y su relación con los principios de la función pública y con el derecho a acceder a la administración de justicia El debido proceso administrativo 53. Conforme a lo dispuesto en el artículo 29 de la Constitución, el debido proceso se aplica “a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”. Al interpretar este artículo, la Corte ha definido el derecho al debido proceso “como el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia”.[44] 54. El debido proceso administrativo “no es un concepto absoluto”,[45] sino que “presupone distinciones ordenadas por la propia Carta y por la ley, siempre que sean adecuadas a la naturaleza de la actuación de las autoridades públicas”.[46] El debido proceso administrativo no es idéntico al debido proceso judicial, de tal modo que no se pueden trasladar de manera mecánica las garantías de este último al primero.[47] 55. El debido proceso administrativo se aplica a todas las actuaciones administrativas y debe garantizar “(i) el acceso a procesos justos y adecuados; (ii) el principio de legalidad y las formas administrativas previamente establecidas; (iii) los principios de contradicción e imparcialidad; y, (iv) los derechos fundamentales de los asociados.”[48] 56. De la aplicación del debido proceso administrativo se derivan una serie de consecuencias, tanto para la administración como para las personas. La Sala ha reconocido que de este derecho se desprenden una serie de garantías, como las que tienen las personas a: 1) conocer las actuaciones de la administración; 2) acceder ante la administración y ser oído por ella; 3) solicitar el decreto y la práctica de pruebas y controvertir las que otros soliciten y las que se practiquen; 4) ejercer el derecho de defensa; 5) impugnar los actos administrativos; y, 6) gozar de las demás garantías establecidas en su beneficio. Estas garantías deben respetarse en todo el procedimiento administrativo, desde el inicio de la actuación, la formación y expedición de los actos administrativos, su notificación o comunicación, su impugnación y resolución, su ejecutoriedad y hasta su ejecución.[49] 57. Al hacer un análisis más detallado de las citadas garantías, la Sala desc...