Sentencia C-161 de 2020

C-161-20 Sentencia C-161/20 DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE AUXILIOS EDUCATIVOS PARA BENEFICIARIOS DE CREDITOS DEL ICETEX-Exequibilidad AUXILIOS EDUCATIVOS PARA BENEFICIARIOS DE CREDITOS DEL ICETEX-Exequibilidad condicionada (…) la Corte concluye que el Plan de Auxilios Educativos dispuesto por el Gobierno nacional es razonable y se compadece con las severas repercusiones que podría tener la pandemia sobre la capacidad de pago de los beneficiarios del Icetex. Aunque los estudiantes reclamen un plan más ambicioso de ayudas, la Corte encuentra que el Gobierno ha logrado una respuesta equilibrada que le permite auxiliar a varios miles de usuarios sin comprometer la estabilidad financiera del Icetex y su compromiso con los otros miles de jóvenes que aspiran ingresar o culminar sus estudios superiores. Sin embargo, se condicionará su exequibilidad en el entendido que la medida “periodo de gracia” no causa intereses. ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Juicio de constitucionalidad CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Exequibilidad DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Competencia de la Corte Constitucional CONSTITUCION POLITICA DE 1991-Establece tres clases de estados de excepción ESTADOS DE EXCEPCION-Carácter reglado, excepcional y limitado ESTADOS DE EXCEPCION-Control político y control jurídico ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Contenido A la luz del artículo 215 de la Constitución, el Estado de emergencia podrá ser declarado por el Presidente de la República y todos los ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que: (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que (ii) constituyan grave calamidad pública CALAMIDAD PUBLICA-Definición La calamidad pública alude a un evento o episodio traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que altera gravemente el orden económico, social o ecológico, y que ocurre de manera imprevista y sobreviniente. ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Características El artículo 215 de la Constitución prescribe que la declaratoria del Estado de emergencia económica, social y ecológica sólo puede llevarse a cabo “por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario”. A su vez, la misma disposición prevé que los decretos legislativos en el marco del estado de emergencia tendrán fuerza de ley y deberán ser (i) motivados; (ii) firmados por el Presidente y todos los ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Igualmente (iv) deben referirse a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de emergencia y (v) podrán -de forma transitoria- establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Competencias del Congreso de la República En relación con las competencias del Congreso en el marco de los estados de emergencia, el propio artículo 215 de la Constitución establece que (i) examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas; (ii) podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer sus atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunirá por derecho propio, si no fuere convocado por el Gobierno nacional. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Fundamento CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Alcance CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Presupuestos formales y materiales CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio formal El examen formal del decreto legislativo exige verificar, en su orden, el cumplimiento de tres exigencias básicas: (i) la suscripción por el Presidente de la República y por todos sus ministros; (ii) la expedición en desarrollo del estado de excepción y durante el término de su vigencia; y (iii) la existencia de motivación. Igualmente, en los casos en los cuales la declaratoria del estado de emergencia haya comprendido únicamente determinado ámbito territorial, debe examinarse que los decretos de desarrollo no lo excedan. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio material El examen material comprende el desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen expresiones operativas de los principios que guían los estados de excepción. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de finalidad A la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos debe estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus efectos. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de conexidad material Con este juicio, se pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el Gobierno nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente y (ii) externo, es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de motivación suficiente (…) ha sido considerado como un juicio que complementa la verificación formal por cuanto busca dilucidar si, además de haberse formulado una fundamentación del decreto de emergencia, el Presidente ha presentado razones que resultan suficientes para justificar las medidas adoptadas. Dicha motivación es exigible frente a cualquier tipo de medidas, siendo particularmente relevante para aquellas que limitan derechos constitucionales, por cuanto el artículo 8 de la LEEE establece que los “decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales”. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de ausencia de arbitrariedad (…)tiene por objeto comprobar que en el decreto legislativo no se establezcan medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia.La Corte Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de los derechos y libertades fundamentales; que (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado y, en particular, (iii) que no supriman o modifiquen los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de intangibilidad (…) parte del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, a la luz de los artículos 93 y 214 de la Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de excepción. La Corte ha establecido que en virtud del derecho internacional de los derechos humanos, se consideran como derechos intangibles el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; los principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos derechos. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no contradicción específica (…) tiene por objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos (i) no contraríen de manera específica a la Constitución o a los tratados internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el Estado de Emergencia económica, social y ecológica, esto es, el grupo de medidas descritas en los artículos 47, 48 y 50 de la LEEE. Ha destacado la Corte que entre las prohibiciones se encuentra, por expreso mandato constitucional y legal, la consistente en que el Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en el artículo 215. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de incompatibilidad (…) según el artículo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el correspondiente estado de excepción. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de necesidad (…) previsto en el artículo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que este análisis debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica o idoneidad, la cual consiste en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el Presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad jurídica o subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de proporcionalidad (…) que se desprende del artículo 13 de la LEEE, exige que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción sean respuestas equilibradas frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte ha precisado que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este examen particular no excluye, naturalmente, la aplicación del examen de proporcionalidad cuando ello se requiera, por ejemplo, para controlar restricciones a derechos constitucionales, por ejemplo, en el juicio de ausencia de arbitrariedad. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no discriminación (…) el cual tiene fundamento en el artículo 14 de la LEEE, exige que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción, no pueden entrañar segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras categorías sospechosas. Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto legislativo no imponga tratos diferentes injustificados. EMERGENCIA SOCIAL-Alcance de modificaciones en Presupuesto General de la Nación ESTADO DE EXCEPCION-Faculta al gobierno para modificar el presupuesto ESTADO DE EXCEPCION-Permite al gobierno efectuar los créditos adicionales y traslados presupuestales ocasionados, constituyendo la fuente del gasto el decreto que declaró el Estado de Excepción PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Créditos adicionales DECRETO DE LIQUIDACION DEL PRESUPUESTO-Expedición por Gobierno En todo caso, si bien la jurisprudencia constitucional ha considerado de manera uniforme y reiterada que durante la vigencia de los estados de excepción el Gobierno nacional está facultado para modificar el presupuesto general de la Nación a través de la expedición de decretos legislativos, todas las medidas que en el marco de esta facultad se tomen deben respetar los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, motivación de incompatibilidad, no discriminación y demás requisitos señalados en la Ley 137 de 1994 que regula los estados de excepción. DERECHO A LA EDUCACION-Consagración constitucional DERECHO A LA EDUCACION-Servicio público con función social DERECHO FUNDAMENTAL A LA EDUCACION-Relación con la dignidad humana y otros derechos DERECHO A LA EDUCACION-Alcance DERECHO A LA EDUCACION-Componentes DERECHOS ECONOMICOS SOCIALES Y CULTURALES-Dada la escasez de recursos, la satisfacción está sometida a cierta gradualidad progresiva PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES-Forma parte del bloque de constitucionalidad numeral 1º del artículo 2º Los DESC siempre han enfrentado el desafío de la restricción presupuestal, ya sea en forma de crisis financiera global, deuda soberana nacional, emergencia sanitaria, recesión, conflicto armado, entre otros. Pero es por esto mismo que el bloque de constitucionalidad ofrece un valioso parámetro de control, el cual se ha venido construyendo a partir de los escenarios de crisis y escasez que dificultan el cumplimiento de los compromisos. El artículo 2º del PIDES y el artículo 1º del Protocolo de San Salvador definen, en términos similares, la naturaleza de las obligaciones de los Estados con respecto a los derechos sociales. Según la interpretación de sus órganos autorizados, de allí se derivan cuatro mandatos principales: (i) el deber de progresividad; (ii) la utilización de los máximos recursos; (iii) obligaciones de inmediato cumplimiento; y (iv) unos mínimos esenciales de protección (…). DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES-Carácter progresivo/MANDATO DE PROGRESIVIDAD EN MATERIA DE DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES-Obligaciones para el Estado ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Alcance DIGNIDAD HUMANA-Valor fundante del ordenamiento constitucional colombiano y principio orientador del derecho internacional de los derechos humanos/CORTE CONSTITUCIONAL-Guarda de la integridad y supremacía de la Constitución PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y POLITICOS EN ESTADOS DE EXCEPCION-Limitaciones estrictas a los Estados y medidas proporcionadas a la gravedad de la situación CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE ESTADOS DE EXCEPCION-Juez constitucional (…) la Corte Constitucional entiende y es consciente que su control sobre los decretos legislativos que se profieren en la emergencia actual exige reconocer al poder Ejecutivo un margen de acción suficiente y acorde con las circunstancias. En principio, el Gobierno nacional es el llamado -y está en una mejor posición para ello- a valorar integralmente la situación y ofrecer un conjunto de políticas y normas necesarias según el marco de posibilidades del Estado. Con mayor razón, dado el alto grado de incertidumbre que rodea el devenir de la pandemia en nuestro país y sobre el mundo entero. Ciertamente, no le corresponde a este Tribunal definir cuál es la política idónea para enfrentar la pandemia, ni mucho menos asignar los escasos recursos con que cuenta el Estado. Pero lo que sí le incumbe al juez constitucional es velar por el respeto por unos límites, mínimos básicos y prioridades que, de acuerdo con la Constitución y los tratados internacionales de Derechos Humanos deben tenerse en cuenta; de manera tal que la progresividad no se vuelva un sinónimo de inacción, ni la escasez una excusa anticipada de incumplimiento. DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE AUXILIOS EDUCATIVOS PARA BENEFICIARIOS DE CREDITOS DEL ICETEX-Contenido y alcance Referencia: Expediente RE-243 Revisión del Decreto Legislativo 467 de 2020, “[p]or el cual se dictan medidas de urgencia en materia de auxilios para beneficiarios del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior - ICETEX, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica” Magistrada ponente: DIANA FAJARDO RIVERA Bogotá D.C., cuatro (4) de junio de dos mil veinte (2020) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto ley 2067 de 1991, ha proferido la presente SENTENCIA Dentro del proceso de revisión automática de constitucionalidad[1] del Decreto Legislativo 467 de 2020, “[p]or el cual se dictan medidas de urgencia en materia de auxilios para beneficiarios del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior - ICETEX, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. I. ANTECEDENTES 1. El 17 de marzo de 2020, mediante Decreto 417, el Presidente de la República declaró el Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional por el término treinta (30) días, con el fin conjurar la calamidad pública que afecta al país por causa del nuevo coronavirus Covid-19. 2. En desarrollo de la anterior norma de excepción, el Presidente de la República expidió del Decreto Legislativo 467 de 2020, “[p]or el cual se dictan medidas de urgencia en materia de auxilios para beneficiarios del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior -Icetex, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. 3. Mediante comunicación del 24 de marzo de 2020, el Presidente remitió a la Corte Constitucional copia del Decreto Legislativo 467 de 2020 para lo de su competencia. La Sala Plena procedió a efectuar el reparto, correspondiéndole el proceso a quien actúa como ponente, a cuyo Despacho fue allegado el referido Decreto el 26 de marzo siguiente. 4. La Magistrada sustanciadora, en Auto del 27 de marzo avocó el conocimiento del proceso. En la misma providencia (i) se ofició a la Secretaría General del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, a fin de que presentara los argumentos que, en su criterio, justifican la constitucionalidad de la norma adoptada; y (ii) se elevó un cuestionario al Ministerio de Educación y al Icetex con respecto a las medidas formuladas en el Decreto, su alcance, justificación y limitaciones. 5. Una vez recibidas las pruebas anteriores, el proceso se fijó en lista el 17 de abril, por el término de cinco días, a efectos de permitir que cualquier ciudadano pudiera intervenir, con el fin de defender o impugnar la constitucionalidad del Decreto legislativo 467 de 2020. Igualmente se invitó a participar a algunas entidades públicas y privadas que podrían rendir un concepto técnico sobre la norma sometida a consideración. Vencido el término de fijación en lista, se corrió traslado al Procurador General de la Nación quien presentó su concepto el 11 de mayo de 2020. 6. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios, y previo concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a realizar el estudio de constitucionalidad del Decreto Legislativo 467 de 2020. II. TEXTO DE LA NORMA BAJO EXAMEN 7. A continuación, se transcribe el texto de los artículos del decreto legislativo que se revisa[2]: “DECRETO LEGISLATIVO NÚMERO 467 DE 2020 23 de marzo Por el cual se dictan medidas de urgencia en materia de auxilios para beneficiarios del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior - ICETEX, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA En ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994, y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, «Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional», […] DECRETA: Artículo 1. Plan de Auxilios Educativos Coronavirus COVID-19 para beneficiarios del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior - ICETEX. Las entidades públicas del orden nacional y territorial con Fondos en Administración o convenios de alianzas establecidos con el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior – ICETEX utilizarán los saldos y excedentes de liquidez, así como los saldos y excedentes de los fondos y las alianzas en el Plan de Auxilios Educativos Coronavirus COVID-19 que comprenderá el otorgamiento, a beneficiarios focalizados, de uno (1) de los siguientes auxilios: 1. Periodo de gracia en cuotas de créditos vigentes. Esta medida puede ser solicitada por todos los beneficiarios con créditos vigentes. El crédito se extenderá por el mismo tiempo que dure la medida. 2. Los beneficiarios de estratos 3, 4, 5 y 6 podrán solicitar la reducción transitoria de intereses al IPC en los créditos vigentes durante la vigencia del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. Esta medida implica una reducción de la tasa, quedando la tasa equivalente al IPC durante la vigencia del Plan de Auxilios Educativos Coronavirus COVID-19. Esta medida no aplica para los beneficiarios de los estratos 1 y 2 quienes ya disfrutan del beneficio de tasa subsidiada por la Nación. 3. Ampliación de plazos en los planes de amortización. Esta medida puede ser solicitada por todos los beneficiarios con créditos vigentes. Para los créditos de mediano plazo, la amortización se ampliará hasta el doble del período inicial de pagos y para los créditos de largo plazo, la amortización se ampliará hasta el 50% del plazo original. 4. Otorgamiento de nuevos créditos para el segundo semestre del año 2020. Esta medida permitirá a los beneficiarios que solicitarán por primera vez crédito al Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior - ICETEX para sus estudios, puedan aplicar a un crédito sin la exigibilidad de un codeudor solidario, persona natural o jurídica. En estos casos, la garantía de dichos créditos la asumirá el Fondo de Garantía Codeudor con cargo a los recursos asignados para ello. Parágrafo 1. Los saldos no ejecutados de Fondos en Administración, o convenios de alianzas establecidos con el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior - ICETEX con recursos provenientes de la Nación o de los Entes Territoriales, cuyos convenios se encuentren en procesos en liquidación que no hayan culminado, serán incorporados al presupuesto del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior - ICETEX y serán utilizados en el Plan de Auxilios Educativos Coronavirus COVID-19. Parágrafo 2. Los auxilios de que trata este artículo se mantendrán hasta agotar el monto de los recursos dispuestos para ello. Artículo 2. Excedentes del Título de Ahorro Educativo. Autorizar al Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior - ICETEX, durante la vigencia del Estado de Emergencia, Social y Ecológica, para hacer uso de las utilidades derivadas de la operación de Títulos de Ahorro Educativo, a través del Fondo Garantía Codeudor, con el propósito de apalancar recursos para el Plan de Auxilios Educativos coronavirus COVID-19. Artículo 3. Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación. Publíquese y Cúmplase Dado en Bogotá, D. C., el 23 de marzo de 2020 III. INTERVENCIONES 8. La mayoría de las entidades convocadas y demás participantes dentro del proceso de revisión coincidieron en solicitar la exequibilidad total del Decreto Legislativo 467 de 2020, pues consideran que es una herramienta necesaria para garantizar, en tiempos de crisis, la continuación del programa de créditos que ofrece el Icetex para que miles de jóvenes accedan a la educación superior. Sin embargo, algunos intervinientes -especialmente de sectores estudiantiles- manifestaron sus reservas frente al Decreto. Sin desconocer que se trata de una iniciativa imperiosa para aliviar la situación que atraviesan los deudores del Icetex, reprocharon que las medidas adoptadas no son suficientes ni se compadecen con la gravedad del momento, puesto que la entidad tenía autorización legal para acceder a mayores recursos[3]. En este mismo sentido, pidieron a la Corte condicionar el artículo 1º del decreto en el sentido que los beneficiarios de los estratos 1, 2 y 3 deberían poder aspirar a más de una de las medidas de alivio allí previstas[4]; también solicitaron eliminar el cobro de intereses de cualquier tipo durante la vigencia del plan de auxilios[5]. Pasa ahora la Sala a resumir los principales argumentos de cada intervención[6]. 1. Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, Ministerio de Educación y el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior (Icetex) 9. A través de un escrito conjunto, las referidas entidades solicitan a la Corte declarar la exequibilidad del Decreto Legislativo 467 de 2020, en razón a que el mismo cumple a cabalidad con los requisitos formales y materiales de constitucionalidad previstos para los decretos expedidos en desarrollo de la declaratoria del Estado de emergencia económica, social y ecológica, en los términos del artículo 215 de la Constitución Política. 10. Cumplimiento de requisitos formales. Estos requisitos se satisfacen por cuanto: (i) la norma se dictó y promulgó en desarrollo del Decreto 417 de 2020 que declaró el Estado de emergencia económica, social y ecológica; (ii) fue expedido por el Gobierno nacional y lleva la firma del Presidente y de todos los ministros del despacho; (iii) se profirió el 23 de marzo de 2020, esto es, dentro de la vigencia del Estado de emergencia antes mencionado; (iv) el decreto se encuentra debidamente motivado en el acápite correspondiente al “considerando”; (v) teniendo en cuenta que la declaratoria del Estado de emergencia se extiende a todo el territorio nacional, debe entenderse que las medidas adoptadas en el decreto analizado tienen el mismo ámbito de aplicación y alcance; y (vi) no contiene medidas relativas a tributos, razón por la cual no deben tenerse en cuenta las limitaciones de tiempo. 11. Cumplimiento de requisitos materiales. El decreto satisface las exigencias sustanciales que ha establecido la Constitución y la jurisprudencia para este tipo de normas así: (i) criterios de conexidad y finalidad, el aislamiento social restringe el desarrollo de actividades laborales y productivas, lo cual genera efectos negativos en los ingresos de los beneficiarios del Icetex y en la capacidad de pago de sus obligaciones durante la pandemia. Desde ese punto de vista, el decreto “tiene relación directa y específica con los hechos que originan la emergencia, en tanto busca, por una parte, crear alivios a las obligaciones financieras, que permitan a los beneficiarios, cuya capacidad de pago se puede ver restringida por efectos de la medida de cuarentena obligatoria, honrar sus compromisos en condiciones más flexibles, con lo cual se conjura e impide la extensión sus efectos. Y, por otra parte, pretende evitar también que, por efecto de la crisis, se obstruya el ejercicio del derecho fundamental de educación por afectación al componente de acceso económico, el cual constituye uno de los elementos esenciales de dicho derecho”. 12. En lo que respecta al (ii) criterio de necesidad señalan que las medidas adoptadas resultan necesarias y efectivas para proteger a los beneficiarios que verán disminuida su capacidad de pago a raíz del impacto económico de la crisis. Recuerdan que los alivios transitorios buscan garantizar su derecho fundamental a la educación, mediante el acceso a financiación. En relación con el (iii) criterio de incompatibilidad, advierten que aun cuando las medidas adoptadas no suspenden leyes, la legislación ordinaria en la materia no era suficiente para atender la emergencia, puesto que existen “recursos que bajo el marco normativo vigente no están destinados ni pueden ser utilizados por el Icetex sin las modificaciones establecidas en el Decreto legislativo”. 13. Al analizar (iv) el criterio de proporcionalidad, aseguran que las medidas resultan adecuadas y conducentes porque están enfocadas en aquellos aspectos que se han determinado como efectivos frente a las características de las obligaciones de los beneficiarios. En este punto anexan una serie de tablas que dan cuenta de la composición demográfica y socioeconómica de los beneficiarios del Icetex, precisando quiénes se encuentran en riesgo de incumplimiento y podrían acogerse al plan de auxilios. Añaden que las medidas brindan a los usuarios garantías para cumplir con sus obligaciones y acceder a una financiación en mejores condiciones. Las entidades también explican que se cumple (v) el criterio de no discriminación, en tanto ninguno de los auxilios acude, para su aplicación, a razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica; no obstante, con el propósito de asignar correctamente los recursos, el decreto utiliza un esquema de priorización en función de dos componentes: el nivel de riesgo de no pago y el nivel de vulnerabilidad socioeconómica. 14. Finalmente, los intervinientes descartaron rápidamente los criterios de (vi) ausencia de arbitrariedad e (vii) intangibilidad, en el entendido que los auxilios contemplados en el decreto no limitan ni suspenden derechos o libertades fundamentales. Por el contrario, según se consigna en los considerandos, las acciones tienen como propósito específico proteger a los beneficiarios y permitir su disfrute del derecho a la educación. 15. En adición al concepto resumido en los párrafos anteriores, la Ministra de Educación Nacional y el Presidente del Icetex contestaron de forma conjunta el cuestionario formulado en el auto que avocó conocimiento de este expediente[7]. Tales respuestas serán retomadas más adelante en esta providencia, cuando así resulte pertinente para el análisis material que hace la Corte. 16. Por último, es necesario mencionar que el Gobierno anexó varios documentos, incluyendo la cartilla del Ministerio de Salud en la que se presenta la situación del nuevo coronavirus y los casos confirmados en Colombia, a fecha 05 de marzo y 02 de abril de 2020. Asimismo, reportes de la OMS sobre los casos a nivel mundial de contagios y muertes, las rutas de transmisión del virus, recomendaciones y advertencias para tener en cuenta para la prevención de la enfermedad, entre otros aspectos, con fechas de 30 de enero y 2 de abril de 2020. 2. Defensoría del Pueblo 17. La Defensora Delegada para los Asuntos Constitucionales y Legales de la Defensoría del Pueblo[8], intervino para solicitar la exequibilidad de la norma. Desarrolló cada uno de los criterios dispuestos en la normatividad para luego concluir que el Decreto Legislativo 467 no establece acciones restrictivas o censurables en términos constitucionales, sino que “se limita a adoptar medidas destinadas a establecer un Plan de Auxilios Educativos, para contrarrestar el incumplimiento de las obligaciones crediticias que se pueden presentar debido a la falta de ingresos que dejarán de percibir las personas a causa del aislamiento obligatorio”. En su parecer, el Gobierno ha diseñado un programa idóneo para atender esta grave situación. 3. Defensor del consumidor financiero del Icetex 18. El Defensor del Consumidor Financiero del Icetex[9], allegó un concepto con el que respalda el Decreto Legislativo 467 de 2020. Afirma que la Corte, al revisar la constitucionalidad de la norma, debe tener en cuenta aspectos como: (i) el entendimiento de las necesidades del usuario del Icetex en tanto consumidor financiero, (ii) la construcción de modelos de negocios más robustos y de mejor calidad, (iii) el desarrollo de mercados más eficientes, y (iv) una mayor competencia y transparencia en el servicio prestado. El interviniente hace énfasis en que para lograr una protección adecuada del consumidor financiero es necesario que esté debidamente informado para poder ejercer su libertad de elección. 19. Frente al artículo 1, estima que debe quedar claro que quienes se acojan a la medida de periodo de gracia “tendrán suspendidos los pagos de capital e intereses, pero una vez cese el beneficio, el crédito se extenderá por el mismo tiempo que obtuvo el periodo de gracia”. Concluye que la norma es constitucional pues “corresponde a una solución efectiva por parte del Gobierno nacional frente a los consumidores financieros del Icetex que sin duda necesitan estas medidas de alivio”. Con todo, llama la atención para que la implementación de estas ayudas esté acompañada del riguroso deber de información, pues es clave que el deudor cuente con los elementos necesarios, oportunos y veraces para tomar una decisión ilustrada en cualquiera de los numerales del artículo 1. Frente al artículo 2, comenta que todos los recursos que pueda usar el instituto para fortalecer el Fondo de Garantías Codeudor son necesarios para seguir apoyando el sector de la educación. 4. Asociación Colombiana de Universidades (Ascun) 20. Ascun por intermedio de su Director Ejecutivo y representante legal[10], intervino para defender la constitucionalidad de la norma. Afirma que todas aquellas estrategias adoptadas por el Gobierno nacional a través del Icetex reflejan el cumplimiento del deber estatal de facilitar los mecanismos financieros que permitan el acceso a la educación superior. Explica que ha sido gracias a esta entidad que se ha logrado “transformar el crédito educativo en una forma eficaz y económica de acceder a la educación superior de calidad”. Bajo este entendimiento, “el impacto social y económico en las familias que provoca la pandemia del Coronavirus Covid-19 hace que las medidas adoptadas en el Decreto 467 de 2020, no sólo sean constitucionales, sino, convenientes, necesarias y útiles para evitar desbordar la capacidad de pago en la situación de crisis, y lograr la realización del derecho fundamental al mínimo vital y de la equidad y la justicia”[11]. 5. Pontificia Universidad Javeriana 21. El Director Jurídico[12] de la Universidad Javeriana señala que el decreto legislativo cumple con todos los requisitos formales y materiales. Para llegar a esta conclusión, recurre a un pormenorizado análisis de cada uno de los presupuestos que se revisan en este tipo de procesos. Destaca, como un “hecho notorio”, que las diferentes actividades productivas en el país se han reducido, ocasionando una afectación grave a una parte significativa de la población colombiana que no ha podido continuar trabajando y que por ello se ha visto privada de sus ingresos económicos, necesarios para cumplir las diferentes obligaciones que tienen a cargo. Por lo anterior, afirma que el decreto, lejos de desconocer o suspender derechos fundamentales, “es progresivo en el sentido de que busca aumentar la efectividad de uno de los elementos que conforman el núcleo esencial del derecho a la educación como es la accesibilidad”[13]. 22. Sin embargo, en lo que atañe a su necesidad jurídica, formula algunas reservas. En su opinión, el decreto falla en exponer las razones jurídicas que impedían financiar el Plan de Auxilios y el Fondo de Garantías Codeudor con los saldos y excedentes de los fondos y alianzas que han suscrito las entidades públicas con el Icetex, así como con las utilidades derivadas de la operación de los TAE. Sostiene que no es claro si las órdenes y autorizaciones presupuestales eran realmente necesarias o si, por el contrario, la disposición de los saldos, excedentes y utilidades podía hacerse con base en el marco normativo que ordinariamente rige a la entidad, así fuese con una autorización previa de la rama Ejecutiva. En todo caso, concluye que el decreto podría superar sin mayores dificultades las etapas de la revisión integral que tradicionalmente ha adelantado la Corte frente a las normas expedidas en estados de emergencia. 6. Universidad Industrial de Santander 23. El Grupo de Litigio Estratégico de la Universidad Industrial de Santander[14], apoya la exequibilidad del decreto legislativo. Considera que la norma “no presenta un menoscabo de otros derechos fundamentales, antes, por el contrario, propenden por la garantía del derecho fundamental a la educación, de manera proporcional y equitativa”. Sin embargo, solicita que se interprete el alcance del numeral cuarto del artículo 1º, para que también cobije la situación de la mayoría de las universidades públicas, las cuales van a iniciar o están iniciando el primer semestre de 2020. 7. Universidad de La Sabana 24. Dos miembros[15] de la Universidad de La Sabana, actuando en nombre propio, intervinieron en defensa de la constitucionalidad del Decreto Legislativo 467 de 2020. En su documento, transcriben varios apartes de la norma objeto de análisis, sin presentar algún análisis u observación sobre su contenido. 8. Universidad EAFIT 25. La Secretaria General[16] de la Universidad EAFIT considera que el Decreto Legislativo 467 de 2020 cumple con todos los parámetros constitucionales exigidos y por tanto solicita a la Corte que lo declare exequible. Sin embargo, al analizar los requisitos concretos, se detiene en el criterio de necesidad para llamar la atención de la Corte en el sentido que las medidas allí contempladas podrían resultar insuficientes[17], en tanto no prevén un amparo inmediatamente después de la emergencia ni permiten que los usuarios accedan a más de un beneficio. En concreto, sugiere condicionar el artículo 1º en el sentido que las personas de estratos 1, 2 y 3 podrán acceder a más de un beneficio. 9. Universidad Libre 26. El Observatorio de intervención ciudadana constitucional de la Universidad Libre[18], solicitan la exequibilidad de la norma. Para ello, analizan formal y materialmente la diposición. Destacan que las medidas adoptadas “son necesarias para cumplir con las facetas de la prestación del servicio a la educación como lo señala la Observación General No 13 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales”[19]. No obstante, llaman la atención sobre el acceso a este Plan de Auxilios, pues aseguran que la línea telefónica del Icetex puede ser un medio inapropiado para canalizar las peticiones. En particular, se preguntan: ¿Las personas que se encuentren en condiciones que no les permite acceder al internet y a vías telefónicas, cómo podrán ser beneficiarios de estos auxilios? ¿Quienes no puedan llamar o logren hacerlo después de que se termine la vigencia del Plan de Auxilios Educativos COVID-19, perderán la oportunidad a acceder a los beneficios?[20] 10. Movimiento ciudadano “Icetex te arruina” 27. El representante del movimiento ciudadano denominado “Icetex te arruina”[21] relata que, a raíz de la emergencia económica, miles de deudores de la entidad acudieron a las redes sociales con llamados de auxilio para aliviar su obligación con la entidad, toda vez que corresponden a la franja de la población que se verá mayormente afectada por la desaceleración económica y el desempleo. En su criterio, la situación se hacía especialmente grave para quienes se encontraban en proceso de búsqueda de un trabajo, pues “no podrían aspirar a encontrarlo en esta nueva y deteriorada economía”. Ante la gravedad del momento, el 21 de marzo de 2020 el movimiento ciudadano envió al Presidente de la República una carta, solicitando implementar de forma inmediata “como paliativos conducentes a aminorar los efectos directos y colaterales de la emergencia por el covid-19” las siguientes acciones concretas: (i) suspender el pago de la cuota mensual, sin que ello genere intereses; y (ii) permitir que el 100% del pago de la cuota mensual sea dirigido a capital[22]. 28. Aunque estas propuestas no fueron acogidas, el movimiento solicita la constitucionalidad de las medidas adoptadas por el Gobierno, ratificando “la alta conveniencia social del decreto 467 de 2020”[23], ante la evidente emergencia económica y social que supone la pandemia y el urgente auxilio que requieren los deudores[24], para así evitar que “sus créditos se incrementen por los intereses de mora y deban ser receptores de las angustiantes llamadas de cobranza”[25]. Sin embargo, hace un llamado a la Corte para que no se generen intereses corrientes durante este periodo de gracia, condición que no se compadece con la difícil situación que atraviesa este grupo de deudores. 11. Federación Nacional de Representantes Estudiantiles (Fenares) 29. Los voceros[26] del movimiento estudiantil agrupado en Fenares defienden la constitucionalidad del Decreto Legislativo 467 de 2020. Plantean tres argumentos a su favor: (i) las medidas alivian la carga financiera de los beneficiarios de créditos de Icetex y les permite “invert[ir] sus pocos ingresos y recursos económicos en atender los urgentes requerimientos de la pandemia que atenta contra bienes jurídicos fundamentales como la salud y la vida por encima de las obligaciones con entidades del Estado”[27]; (ii) la norma cumple con la finalidad de los decretos de emergencia que es conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos; y (iii) ante el actual estado de cosas, aumenta la probabilidad de no pago de los créditos de los estudiantes; por ello le corresponde al Estado buscar alternativas para que no se cause un perjuicio económico mayor a los estudiantes de educación superior beneficiarios de los créditos del Icetex, protegiéndolos de la imposición de sanciones económicas, de incurrir en interés de mora, o en la pérdida del crédito y en los reportes en centrales de riesgo. 12. Asociación Colombiana de Representantes Estudiantiles de la Educación Superior (ACREES) 30. La representante estudiantil ante el Consejo Superior de la Universidad Nacional de Colombia y delegada de Acrees ante la mesa de reforma estructural al Icetex[28], intervino para expresar que el Decreto Legislativo 467 de 2020 tiene vicios de constitucionalidad y es insuficiente e ineficaz para atender a los usuarios del Instituto -que en un 92% pertenecen a los estratos 1, 2 y 3-. La asociación coincide en que las actuales circunstancias ameritan una intervención estatal y normativa para auxiliar a los estudiantes que tienen créditos, por ello, considera que el decreto cumple con los requisitos de necesidad y finalidad. Sin embargo, manifiesta que el Gobierno no justificó por qué el Plan de Auxilios Educativos Coronavirus Covid-19 es adecuado y suficiente para aliviar la crisis económica y social que el estado de emergencia genera entre los estudiantes con obligaciones vigentes. Sostiene que el Instituto tiene autorización legal para acudir a mayores fuentes de recursos, distintas a las contempladas en el Decreto, para auxiliar a los estudiantes y familias que poseen deudas con la entidad[29]. No existe justificación para limitar el acceso a la disponibilidad de los recursos a un poco más de 70 mil millones de pesos, más aún cuando es incierto el período que podrá financiarse con dicho monto. 31. Cuestiona también las medidas 1 y 3 contempladas en el artículo 1 del decreto legislativo, asegurando que, más que un alivio real, constituyen el aplazamiento las obligaciones crediticias sobre la base de ampliar los intereses de los deudores. Adicionalmente, denuncia que el proceso para acogerse a las medidas no está funcionando de la mejor manera puesto que cuando los estudiantes intentan comunicarse con la entidad, una grabación es quien los atiende y los va dirigiendo mecánicamente en la operación sin obtener una atención personalizada, lo cual impide contar con información insuficiente y transparente. Relata, a modo de ejemplo, el caso de dos personas que tienen crédito con dicha entidad las cuales se encontraron con barreras de acceso a los alivios contemplados en el decreto legislativo. Concluyó presentando algunas propuestas para proteger de manera más eficaz a los estudiantes beneficiarios[30]. 32. A continuación, se resumen las tres intervenciones que llegaron de forma extemporánea, esto es, luego de vencido el término de fijación en lista. 13. Asociación Colombiana de Usuarios de Préstamos Educativo (Acupe)[31] 33. El Secretario de Acupe[32], de forma general, manifestó su inconformidad con el Decreto Legislativo 467 de 2020. En su parecer, la gravedad de la situación exigía “grandes soluciones” y no las medidas que finalmente fueron adoptadas y que perpetúan un sistema que asimila los créditos educativos “como si fueran un crédito comercial o de consumo”, en detrimento del derecho fundamental a la educación. Advierte que el periodo de gracia previsto en el numeral 1 “no es un Auxilio o beneficio, lo único que contiene es un aplazamiento del pago de la cuota a cargo del beneficiario”. Solicita a la Corte eliminar el cobro de intereses y aumentar los plazos previstos por el decreto “frente a un futuro incierto y que [se] agravaría frente a la especulación financiera del estado a través del Icetex”. 14. Universidad de los Andes[33] 34. La facultad de Derecho de la Universidad de los Andes allegó un concepto general elaborado por un grupo de 19 estudiantes de derecho, con la colaboración de varios de sus profesores[34]. La intervención se divide en dos partes. En la primera, advierten sobre la necesidad de que la Corte realice un control integral de los decretos legislativos expedidos en desarrollo del Decreto legislativo 417 de 2020, que declaró el Estado de emergencia. Además, piden a la Corte que revise los decretos ordinarios dictados por el Gobierno nacional y las resoluciones expedidas por el Ministerio de Salud y Protección Social, que han ordenado las medidas de aislamiento preventivo obligatorio o cuarentena, por su impacto sobre los derechos fundamentales. 35. En la segunda parte, se pronuncian sobre varios decretos legislativos dictados en vigencia de la actual emergencia. Respecto del Decreto Legislativo 467 de 2020, aseguran, sin presentar una argumentación adicional, que la norma satisface los requisitos materiales. 15. Pueblo indígena Yukpa[35] 36. Seis gobernadores indígenas del Pueblo Yukpa[36] presentaron una intervención conjunta en la que solicitan se declare la inconstitucionalidad del Decreto declaratorio 417 de 2020, así como de todas las subsiguientes normas que desarrollan medidas excepcionales. Lo anterior, puesto que -aseguran- son normas “claramente y altamente discriminatorios y racistas con el Pueblo Indígena Yukpa y en general con todos los pueblos indígenas en Colombia”. IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL 37. El Procurador General de la Nación[37], en ejercicio de sus competencias, allegó el concepto de rigor, mediante el cual solicita declarar la exequibilidad del Decreto Legislativo 467 de 2020. Explica que la norma cumple claramente las condiciones formales de validez, en la medida en que se encuentra firmado por el Presidente y sus ministros, tiene una motivación expresa y fue expedido dentro de la vigencia del estado de emergencia económica. 38. Según la Vista Fiscal, también concurren los requisitos materiales de validez. Existe conexidad externa, en tanto las normas tienen una relación exclusiva, directa y específica con el estado de emergencia declarado para conjurar los efectos que generarán las medidas sanitarias adoptadas para evitar y mitigar la expansión del contagio del Covid-19. Dichos efectos tendrán un impacto directo en los ingresos de las familias colombianas y afectarán el cumplimiento de sus obligaciones crediticias. Asimismo, considera que se cumple la exigencia de conexidad interna porque el plan diseñado para los usuarios del Icetex detalla la tipología de auxilios que se podrán conceder en atención a la calidad del beneficiario, y determina la fuente para su financiación. Añade que esta regulación no incide negativamente en el núcleo esencial de los derechos fundamentales ni impone restricciones sobre las garantías intangibles, y por ende, satisface los juicios de prohibición de arbitrariedad e intangibilidad. Destaca que el decreto legislativo se encarga de contribuir a la superación de los obstáculos que la pandemia puede generar en el acceso y la permanencia en la educación superior. De igual forma, sostiene que las medidas estructuran un plan de auxilios educativos para los usuarios del Icetex que no restringe la competencia del Congreso para reformar, adicionar, o derogar el conjunto de disposiciones normativas, por lo tanto, supera el juicio de no contradicción específica. 39. De otra parte, el Procurador estima que el decreto legislativo supera los juicios de finalidad y motivación suficiente, toda vez que su contenido busca conjurar e impedir la extensión de los efectos sociales y económicos generados por el Covid-19 en los hogares de los usuarios; y para ello, es necesario crear un plan de auxilios, tal como quedó consignado en la parte motiva. Los juicios de necesidad y subsidiariedad también son superados pues la norma “pone a disposición de la comunidad beneficiaria medidas necesarias y que se pueden resumir en la flexibilización de las condiciones de pago y en el acceso a los créditos ofertados, con lo que protege la condición de usuario del Icetex, al efectivizar un derecho constitucionalmente reconocido como lo es el derecho a la educación”. En lo referente al requisito de incompatibilidad explica que la legislación ordinaria no prevé auxilios idóneos para este tipo de circunstancias. 40. Finalmente, para el Ministerio Público el presupuesto de proporcionalidad se encuentra verificado, dado que las acciones emprendidas resultan adecuadas frente a la situación económica y social generada por la emergencia, al permitir un alivio efectivo de las obligaciones crediticias. Agregó que al destinar los excedentes de fondos a la financiación del plan de auxilios se aminora el riesgo de incumplimiento del pago de los créditos, y se garantiza simultáneamente el acceso de nuevos beneficiarios. Con ello se contribuye al goce del derecho a la educación y la facilitación de mecanismos financieros. Por último, sostuvo que el Decreto cumple con el requisito de no discriminación en tanto no impone tratos diferenciados. Destaca que los alivios están previstos para todos los beneficiarios del Icetex, enfocándose en la población con mayor vulnerabilidad socioeconómica y mayor nivel de riesgo de incumplimiento, con lo cual queda descartado cualquier trato sospechoso. V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 41. En esta ocasión le corresponde a la Sala Plena decidir definitivamente sobre la constitucionalidad[38] del Decreto legislativo 467 de 2020, “[p]or el cual se dictan medidas de urgencia en materia de auxilios para beneficiarios del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior - Icetex, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. 42. La norma sub examine, se profiere en desarrollo del Decreto 417 de 2020, “por el cual se declara un estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional”, el cual fue declarado exequible por esta Corporación mediante la Sentencia C-145 de 2020. 1. Materia objeto de análisis y estructura de la decisión 43. El Decreto Legislativo 467 de 2020 está integrado por tres disposiciones. El artículo primero consagra un Plan de Auxilios Educativos para los beneficiarios del Icetex afectados por las consecuencias negativas derivadas del Covid-19, compuesto por cuatro medidas: (i) periodo de gracia; (ii) reducción transitoria de intereses; (iii) ampliación de plazos en los planes de amortización y (iv) la posibilidad de solicitar nuevos créditos sin la exigibilidad de un codeudor. El artículo 2º autoriza al Icetex a emplear los excedentes del Título de Ahorro Educativo (TAE) para apalancar el referido Plan de Auxilios. Finalmente, el artículo 3º fija la vigencia de la norma a partir de su fecha de publicación. 44. Vistas en conjunto, dichas disposiciones están orientadas hacia una única medida: brindar un alivio de urgencia a los beneficiarios del Icetex afectados por la pandemia. Sin embargo, para abordar el análisis material del decreto legislativo de una forma más clara, la Sala Plena divide su contenido en dos ejes temáticos: el primero tiene que ver con el Plan de Auxilios propiamente dicho, es decir con el conjunto de medidas previstas para apoyar a los beneficiarios del Icetex y reducir el impacto de la pandemia en el cumplimiento de sus obligaciones crediticias. Está integrado por el artículo 1º, con excepción del parágrafo 1º. El segundo eje se refiere a los fondos dispuestos para soportar financieramente el plan, e incluye al artículo 2º, y el parágrafo 1º del artículo 1º que versan sobre la consecución de recursos. 45. Para desarrollar lo anterior, esta providencia comienza por (i) hacer una caracterización general de los estados de excepción y, en particular, del estado de emergencia económica, social y ecológica; luego (ii) explica el alcance del control judicial; (iii) aborda las modificaciones al presupuesto general en el marco del Estado de emergencia; y (iv) realiza una breve descripción del derecho fundamental a la educación y los desafíos que supone su garantía en contextos de emergencia. A partir de lo anterior, la sentencia revisará la constitucionalidad del Decreto Legislativo 467 de 2020, en su aspecto (v) formal y (vi) material. 2. Caracterización general de los estados de excepción y, en particular, del Estado de emergencia económica, social y ecológica[39] 46. La jurisprudencia constitucional se ha ocupado en numerosas oportunidades de precisar la naturaleza y alcance del Estado de emergencia económica, social y ecológica regulado en el artículo 215 de la Constitución Política. Igualmente se ha esforzado por precisar las fuentes, criterios y estándares que debe tomar en consideración este tribunal a efectos de juzgar la constitucionalidad de los decretos de desarrollo que dicta el Presidente de la República. A continuación, la Corte reitera los aspectos básicos del precedente sobre la materia con el propósito de aplicarlos en el análisis constitucional del Decreto legislativo 559 de 2020 sometido a su consideración en esta oportunidad. 47. La Constitución de 1991 regula, en sus artículos 212 a 215, los estados de excepción. Con apoyo en esas disposiciones, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, puede declarar tres tipos de estados de excepción: (i) Guerra exterior, (ii) Conmoción interior y (iii) Emergencia económica, social y ecológica. 48. La regulación constitucional y estatutaria de los estados de excepción se funda en el carácter reglado, excepcional y limitado de los mismos. La Constitución de 1991 estableció un complejo sistema de controles que supone “el carácter excepcionalísimo de las medidas de emergencia en Colombia”[40], así como que “el uso de estas herramientas es una potestad reglada que se encuentra sometida a las disposiciones constitucionales, legales y del bloque de constitucionalidad”[41]. 49. La naturaleza reglada, excepcional y limitada de los estados de excepción se garantiza por medio de su estricta regulación en la Constitución y en la Ley 137 de 1994 -en adelante LEEE-[42], así como mediante sus especiales dispositivos de control político y judicial[43]. 50. La Constitución dispone un complejo sistema de controles políticos específicos para los estados de excepción, tales como (i) la autorización del Senado para la declaratoria del Estado de guerra exterior; (ii) el concepto favorable del Senado para la segunda prórroga del Estado de conmoción interior; (iii) las reuniones del Congreso por derecho propio; (iv) los informes que debe presentar el Gobierno nacional al Congreso de la República sobre su declaratoria y evolución; y, finalmente, (v) la competencia del Congreso para establecer la responsabilidad política del Presidente y de los ministros por la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, o que constituya grave calamidad pública, sin la ocurrencia de los supuestos contemplados en los preceptos constitucionales, o por el abuso en el ejercicio de las facultades excepcionales. 51. La Constitución también establece el control judicial constitucional automático de los decretos legislativos expedidos en el marco de los estados de excepción, según lo dispuesto en los artículos 212 a 215, el cual está desarrollado por los artículos 55 de la LEEE y 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991. 52. A la luz del artículo 215 de la Constitución, el Estado de emergencia podrá ser declarado por el Presidente de la República y todos los ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que: (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que (ii) constituyan grave calamidad pública. Este último concepto ha sido definido por la Corte Constitucional como “una desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella”. La calamidad pública alude a un evento o episodio traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que altera gravemente el orden económico, social o ecológico, y que ocurre de manera imprevista y sobreviniente. 53. Este Tribunal ha señalado que “los acontecimientos, no solo deben tener una entidad propia de alcances e intensidad traumáticas, que logren conmocionar o trastrocar el orden económico, social o ecológico, lo cu...