Sentencia C-135 de 2018

C-135-18 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-135/18 LEY QUE REGULA EDAD DE RETIRO FORZOSO DE LAS PERSONAS QUE DESEMPEÑEN FUNCIONES PUBLICAS-Exequibilidad COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Concepto y alcance/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Modalidades PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD Y PROHIBICION DE REGRESIVIDAD EN MATERIA DE DERECHOS SOCIALES-Jurisprudencia constitucional El principio de progresividad y la prohibición de regresividad en materia de derechos sociales tiene consagración constitucional, directa e indirecta, esta última por vía de los tratados de derechos humanos ratificados por Colombia. Uno de los supuestos que se derivan de esta garantía, es el de entender que una vez alcanzado un determinado nivel de protección, todo retroceso que exista al respecto se presume inconstitucional, salvo que se dirija a obtener la consecución de un fin constitucionalmente imperioso, vinculado con la ampliación en el ámbito de salvaguarda de otro u otros derechos. Para que tal decisión resulte ajustada a la Constitución, la medida adoptada no puede desconocer derechos adquiridos, ni afectar de manera arbitraria expectativas legítimas, al mismo tiempo que se debe justificar a partir de la realización de un juicio estricto de proporcionalidad. EDAD DE RETIRO FORZOSO-Cláusula general de configuración normativa/EDAD DE RETIRO FORZOSO-Marco normativo/EDAD DE RETIRO FORZOSO-Jurisprudencia constitucional IGUALDAD-Valor, principio y derecho/IGUALDAD-Mandatos DERECHO A LA IGUALDAD-Carácter relacional JUICIO DE IGUALDAD-Etapas/JUICIO DE IGUALDAD-Metodología de análisis PENSION DE JUBILACION Y PENSION DE VEJEZ-Diferencias EDAD DE RETIRO FORZOSO-Desarrollo legislativo en relación con la pensión de vejez Referencia: Expedientes D-11948 y D-11966 (acumulados) Asunto: Demandas de inconstitucionalidad contra la Ley 1821 de 2016, “por medio de la cual se modifica la edad máxima para el retiro forzoso de las personas que desempeñan funciones públicas” Demandantes: Jesús Aureliano Gómez Jiménez Enrique Javier Correa de la Hoz Magistrado Ponente: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ Bogotá DC, veintiocho (28) de noviembre de dos mil dieciocho (2018) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En virtud de lo previsto en los artículos 5 del Decreto 2067 de 1991 y 49 del Acuerdo No. 02 de 2015, en sesión llevada a cabo el día 15 de febrero de 2017, la Sala Plena de esta Corporación decidió acumular la demanda de inconstitucionalidad D-11966 al expediente D-11948, por existir coincidencia total o parcial en las normas acusadas. Las demandas propuestas se traducen en el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política, mediante las cuales los ciudadanos Jesús Aureliano Gómez Jiménez y Enrique Javier Correa de la Hoz pretenden controvertir la constitucionalidad de la totalidad de la Ley 1821 de 2016, “por medio de la cual se modifica la edad máxima para el retiro forzoso de las personas que desempeñan funciones públicas”, por vicios sustanciales o de fondo. El asunto fue asumido a conocimiento de la Corte mediante Autos del 3 y 28 de marzo de 2017[1], por virtud de los cuales se ordenó comunicar el inicio de este proceso a la Presidencia del Congreso de la República, al Ministerio del Interior, al Ministerio de Justicia y del Derecho y a la Secretaría Jurídica de la Presidencia, con el objeto de que, si lo consideraban oportuno, intervinieran en el presente juicio. De igual manera, se invitó a participar en el asunto de la referencia al Ministerio del Trabajo, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la Superintendencia de Notariado y Registro, al Departamento Nacional de Planeación, al Departamento Administrativo de la Función Pública, a la Confederación de Trabajadores de Colombia (CTC), a la Central Unitaria de Trabajadores (CUT), a la Unión Colegiada del Notariado Colombiano (UCNC), a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y a las Facultades de Derecho de las siguientes Universidades: Rosario, Externado, Libre, Sabana, Sergio Arboleda, del Norte y Nariño. Con ocasión de la expedición del Decreto 889 de 2017, en Auto 305 del 21 de junio del año en cita, la Sala Plena de la Corte resolvió “(…) suspender los términos de los procesos de constitucionalidad enumerados en el fundamento jurídico sexto de [dicha] decisión, que hayan sido admitidos para trámite ante la Corte y en la etapa procesal en que actualmente se encuentren”. Esta decisión incluyó el proceso de la referencia, como se constata en el sistema de información de este Tribunal. Con posterioridad, en el Auto 294 de 2018[2], se dispuso levantar la suspensión que había sido decretada, continuando con las actuaciones pendientes, en el estado en el que ellas se encontraban. Una vez recibido el concepto del Procurador General de la Nación y cumplido el resto de los trámites previstos en el artículo 242 del Texto Superior y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre las demandas de la referencia. II. NORMAS DEMANDADAS A continuación, se transcribe el texto del precepto legal demandado, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 50.102 del 30 de diciembre de 2016: “Ley 1821 de 2016 (diciembre 30) Artículo 1.- <Artículo corregido por el artículo 1 del Decreto 321 de 2017. El nuevo texto es el siguiente:> La edad máxima para el retiro del cargo de las personas que desempeñen funciones públicas será de setenta (70) años. Una vez cumplidos, se causará el retiro inmediato del cargo que desempeñen sin que puedan ser reintegradas bajo ninguna circunstancia. Lo aquí dispuesto no se aplicará a los funcionarios de elección popular ni a los mencionados en el artículo 29 del Decreto-Ley 2400 de 1968, modificado por el artículo 1º del Decreto-Ley 3074 de 1968. Artículo 2.- La presente ley no modifica la legislación sobre el acceso al derecho a la pensión de jubilación. Quienes a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, accedan o se encuentren en ejercicio de funciones públicas podrán permanecer voluntariamente en los mismos, con la obligación de seguir contribuyendo al régimen de seguridad social (salud, pensión y riesgos laborales), aunque hayan completado los requisitos para acceder a la pensión de jubilación. A las personas que se acojan a la opción voluntaria de permanecer en el cargo, en los términos de la presente ley, no les será aplicable lo dispuesto en el parágrafo 3° del artículo 9° de la Ley 797 de 2003. Artículo 3.- Esta ley no modifica el régimen de acceso a ningún cargo público, ni el de permanencia y retiro de los mismos, salvo en la edad máxima de retiro forzoso aquí fijada. Tampoco modifica las condiciones, requisitos, circunstancias y demás situaciones establecidas en el régimen general y los regímenes especiales que regulan el acceso al derecho a la pensión de jubilación. Artículo 4.- <Artículo corregido por el artículo 1 del Decreto 321 de 2017. El nuevo texto es el siguiente:> La presente ley rige a partir de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, y en especial las contenidas en los Decretos-ley 2400 de 1968 (artículo 31), 3074 de 1968, y en los Decretos números 1950 de 1973, 3047 de 1989 y 1069 de 2015 (artículos 2.2.6.1.5.3.13 y numeral 4 del artículo 2.2.6.3.2.3).”[3] III. ESTRUCTURA DE LA PRESENTE SENTENCIA Dada la diversidad de las razones expuestas para solicitar la declaratoria de inconstitucionalidad de la ley acusada, la metodología que se utilizará en esta providencia implicará, en una primera parte, resumir por separado cada uno de los cargos impetrados, en donde no se seguirá el mismo esquema formal de las demandas, sino aquél que le permita a este Tribunal abarcar con mayor claridad el juicio propuesto. Con la identificación global de las acusaciones realizadas, y ante la presencia de cargos idénticos a los que fueron abordados en la reciente Sentencia C-084 de 2018[4], en donde la Corte también asumió el estudio de la Ley 1821 de 2016, se proseguirá con el examen referente a la ocurrencia de una cosa juzgada constitucional. En seguida, de existir acusaciones que no fueron resueltas en la citada providencia, en la segunda parte de este fallo, se continuará con el resumen de las intervenciones y del concepto del Procurador General de la Nación sobre los asuntos que permitan una decisión de fondo, luego de lo cual se planteará el problema jurídico, se fijarán las materias objeto de pronunciamiento y se concluirá con una determinación que ponga fin a la controversia planteada. IV. DEMANDAS 4.1. Expediente D-11948 En escritos del 13 de febrero y del 14 de marzo de 2017, el actor solicita la declaratoria de inconstitucionalidad de los artículos 1 y 4 de la Ley 1821 de 2016, por ser contrarios al artículo 83 de la Constitución. Sobre el particular, señala que con el aumento de la edad de retiro forzoso, se introdujo un cambio en las condiciones bajo las cuales se realizó el concurso de méritos para el ingreso a la carrera notarial, el cual ya había culminado en todas sus etapas, incluyendo la publicación de la lista de elegibles mediante el Acuerdo 026 de 2016. Con tal modificación se vulneraron los principios de buena fe y confianza legítima, así como los derechos adquiridos de quienes superaron satisfactoriamente la convocatoria, ya que con el propósito de impedir la consolidación de las vacantes, derivadas del hecho cierto de la aplicación de la causal de retiro vinculada con el tope máximo de edad en el servicio, se alteraron sus reglas, al pasar la citada causal de 65 a 70 años, tornando inocuo el concurso mismo, pues se extendió por cinco años más la permanencia de los notarios en sus cargos, sobre la base de que la lista tiene una duración de tan solo dos años. Para el actor, es cuestionable que el Estado haya reformado las normas que rigen la convocatoria al concurso de notarios durante su vigencia, sin siquiera permitir un período de transición a quienes, por haber participado en él, tenían el derecho de acceder a un cargo de notario. Tal situación fue puesta en conocimiento del Congreso de la República antes de la expedición de la ley, a través de varios escritos enviados por los aspirantes, así como por la propia Superintendencia de Notariado y Registrado, sin que los mismos hayan sido tenidos en cuenta. 4.2. Demanda D-11966 En escrito del 13 de febrero de 2017, el accionante solicitó la declaratoria de inconstitucionalidad de la ley demandada, por ser contraria a los artículos 1, 2, 13, 25, 40.7, 54, 93 y 334 de la Constitución, y por desconocer el artículo 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales[5]. Los cargos planteados se agrupan en cuatro: (i) En primer lugar, el actor afirma que la ley demandada transgrede la obligación constitucional del Estado de fomentar el empleo de las personas en edad de trabajar, pues con el aumento de la edad de retiro forzoso de 65 a 70 años, se autoriza a permanecer en el empleo a quienes ya cumplieron un ciclo económico, limitando indebidamente las oportunidades de la población que apenas inicia el desarrollo de una actividad en el mercado laboral. Tal decisión del legislador vulnera los artículos 1 y 2 del Texto Superior, en los que se establecen como fundamentos del Estado el trabajo, la prosperidad y la prevalencia del interés general. De igual modo, se desconoce el artículo 25, en donde se señala el deber categórico del Estado de proteger el trabajo; el artículo 40.7, referente al derecho de los ciudadanos de acceder a la función pública; el artículo 54, en el que se prevé que “el Estado debe propiciar la ubicación laboral de las personas en edad de trabajar” y el artículo 334, en el cual se consagra la obligación del Estado de intervenir en la economía para dar pleno empleo a los recursos humanos. Lo anterior, en armonía con lo dispuesto por la Corte en la Sentencia C-563 de 1997[6], en la que se dijo que: “(…) la fijación de una edad de retiro forzoso como causal de desvinculación del servicio público, constituye una medida gracias a la cual el Estado redistribuye y renueva un recurso escaso, como son los empleos públicos, con la finalidad de que todos los ciudadanos tengan acceso a éste en condiciones de equidad e igualdad de oportunidades”[7]. A lo anterior se agrega que, aunque se explicase la ley como una forma de retener el talento, experiencia o conocimiento calificado en el servicio, tal situación no se constata con su aplicación general a toda persona que preste funciones públicas, si se tiene en cuenta que en la Administración predominan las actividades manuales, técnicas o de simple ejecución, lo que en la práctica conduce a la perpetuidad de dichas personas en sus cargos, a pesar de no tener un conocimiento calificado y de contar con un soporte económico asegurado por los años, restringiendo indebidamente las fuentes de empleo para quienes están en edad de trabajar. En este contexto, el actor considera que no es de recibo el argumento por virtud del cual se entiende que la ley responde a los cambios demográficos sucedidos en el último medio siglo, pues tal variación no es tan importante, al pasar la expectativa de vida de los hombres a 70.5 años y de las mujeres a 77.10, siendo una de las más bajas comparadas con otros países. Por lo demás, el accionante añade que tampoco puede defenderse la ley con el argumento de que beneficia al régimen pensional, “(…) en la medida en que, si bien las personas van a cotizar por más tiempo al sistema y van a recibir durante menos tiempo su pensión, lo cierto es que a la par se incrementa el valor de la mesada pensional”[8], aunado a que dicha decisión se impone “a costa del derecho al trabajo de miles de ciudadanos”, como bien superior que debe prevalecer por tratarse de un fundamento del Estado (CP art. 1). (ii) En segundo lugar, el actor afirma que la ley viola el mandato de no regresividad en materia laboral de que trata el artículo 2.1 del PIDESC, cuya incorporación al ordenamiento interno se hace por la vía del artículo 93 de la Carta, referente al bloque de constitucionalidad. En su criterio, el aumento de edad de retiro forzoso es regresivo y desfavorece los intereses de miles de colombianos que están desempleados o con ilusiones de acceder a las fuentes de trabajo suministradas por la Administración, ya que habilita a las personas que han cumplido con su ciclo laboral a seguir en sus puestos, determinación que resulta “inaceptable en un país con un nivel de desocupación tan alto”[9]. Para el accionante, la ley demandada “restringe excesivamente el relevo generacional, el cual constituye un sano instrumento para que las personas que han finalizado su etapa productiva y tienen un ingreso asegurado, cedan y brinden la oportunidad a los que no lo tienen”[10]. Así las cosas, afirma que Ley 1821 de 2016, “antes que constituir una [herramienta] de progreso social, es una barrera para que los 38.083.000 de colombianos puedan acceder prontamente a los empleos públicos mediante, [como ya se dijo,] un razonable relevo generacional”[11]. (iii) En tercer lugar, el demandante considera que la expresión “pensión de jubilación”, que se utiliza en los artículos 2 y 3 de la ley impugnada, es contraria al principio de igualdad previsto en el artículo 13 de la Carta. Para justificar el cargo, señala que los preceptos acusados buscan privilegiar a quienes pueden acceder al reconocimiento de dicha prestación, propia de los regímenes de seguridad social anteriores a la Ley 100 de 1993, lo que genera una diferencia de trato injustificada frente a quienes hoy en día son titulares de la pensión de vejez, respecto de los cuales no se prevé la aplicación de las disposiciones demandadas. De esta manera, se vulnera el principio de igualdad, pues el beneficio de no ser retirados del servicio por cumplir los requisitos para acceder a la pensión, al ampliar el límite máximo de la edad de retiro forzoso, se concede tan solo a un grupo selecto de servidores públicos, esto es, a quienes son titulares del derecho a la jubilación, conforme a lo dispuesto en las Leyes 33 de 1985, 71 de 1988 y demás regímenes especiales, sin que se haya hecho referencia a quienes acceden a la pensión de vejez, en virtud de lo dispuesto en la citada Ley 100 de 1993. (iv) Finalmente, a lo largo de la demanda, se plantea una acusación que es predicable de forma exclusiva del siguiente aparte del artículo 2 de la ley 1821 de 2016, conforme al cual: “Quienes a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, accedan o se encuentren en ejercicio de funciones públicas podrán permanecer voluntariamente en los mismos, con la obligación de seguir contribuyendo al régimen de seguridad social (salud, pensión y riesgos laborales), aunque hayan completado los requisitos para acceder a la pensión de jubilación. A las personas que se acojan a la opción voluntaria de permanecer en el cargo, en los términos de la presente ley, no les será aplicable lo dispuesto en el parágrafo 3 del artículo 9 de la Ley 797 de 2003.”[12] A juicio del actor, tal disposición es contraria a los artículos 1, 2, 25, 40.7, 54, 93 y 334 de la Constitución, y desconoce el artículo 2.1 del PIDESC, ya que resulta irrazonable que con motivo de incrementar la edad de retiro forzoso, se inaplique la causal de terminación de la relación legal y reglamentaria prevista en el parágrafo 3 del artículo 9 de la Ley 797 de 2003, consistente en autorizar la terminación del servicio de aquellos funcionarios que acceden al reconocimiento de la pensión de vejez y han sido notificados de su inclusión en nómina. En palabras del demandante, “(…) la decisión legislativa de incrementar la edad de retiro forzoso pierde sustento constitucional cuando al funcionario público se le permite seguir en el empleo a pesar de haber completado los requisitos pensionales, pues, por obvias razones, la justificación [ya] no sería [la de] permitirle alcanzar [ese derecho], sino otra absolutamente distinta, [esto es,] conceder privilegios a un conglomerado específico”[13]. En este sentido, en línea con lo expuesto, sostiene que “si la intención de la ley era incrementar la edad de retiro forzoso a fin de que muchas personas alcanzaran a completar los requisitos para pensionarse, resulta paradójico que se les permita continuar cuando han causado la pensión. Por lo tanto, la ley y su justificación evidencian una incoherencia política y moral, ya que se expidió con el objeto de que muchos servidores públicos alcanzaran a completar los requisitos pensionales y a la par se suspende transitoriamente la causal de terminación de las relaciones de trabajo por el reconocimiento de la pensión de vejez”[14]. De ahí que se concluya que el precepto en cuestión no tiene una finalidad constitucionalmente admisible, pues lo que busca es garantizar la perpetuidad en el servicio de ciertos empleados públicos, como se deriva del hecho de mantener su vinculación, a pesar de que éstos hayan completado los requisitos para pensionarse. En otras palabras, no pretende salvaguardar el derecho a obtener una prestación por llegar a una avanzada edad, “(…) sino conceder un privilegio particular, en detrimento de toda una población con altas necesidades de obtener fuentes de empleo”[15]. Por lo anterior, el actor estima que se vulneran las normas superiores por él invocadas, referentes al deber del Estado de propiciar la ubicación laboral de las personas en edad de trabajar, de buscar la prevalencia del interés general, de impulsar la protección del trabajo en todas sus formas y de asegurar la progresividad de las leyes, toda vez que, “en aras de imponer un privilegio particular, se restringe a las generaciones venideras y las que están en edad de trabajar de la posibilidad de acceder a las fuentes de empleo públicas”[16]. 4.3. Con base en el contenido de las dos demandas acumuladas (D-11948 y D-11966) y de la labor de identificación global efectuada por la Corte, se advierte que, se agrupan en cinco los cargos que tendrían que ser objeto de examen por parte de la Sala Plena de este Tribunal, a saber: (i) violación de los principios de buena fe y confianza legítima, aunado al desconocimiento de los derecho adquiridos, toda vez que el cambio realizado por el Congreso en la edad de retiro forzoso (65 a 70 años) desconoce la firmeza de la lista de elegibles para el ingreso a la carrera notarial, de la cual se derivan derechos subjetivos para quienes superaron satisfactoriamente la convocatoria realizada y que, como parte de las reglas del concurso de méritos para el acceso a la función pública, no podía ser alterada ni modificada por el legislador; (ii) infracción del derecho al relevo generacional, al autorizar la permanencia en el empleo a personas que ya cumplieron un ciclo económico, limitando las oportunidades de la población que apenas inicia el desarrollo de una actividad laboral, decisión del Congreso que supone una afectación de los artículos 1, 2, 25, 40.7, 54 y 334 de la Constitución, junto con lo señalado por la Corte en la Sentencia C-563 de 1997, sobre el deber del Estado de renovar y redistribuir los empleos públicos; (iii) vulneración del mandato de no regresividad en materia laboral, pues el aumento de la edad de retiro forzoso desfavorece los intereses de miles de colombianos desempleados o que aspiran a acceder a las fuentes de trabajo con las que cuenta la Administración; (iv) desconocimiento del principio de igualdad, en la medida en que se limita el beneficio de permanecer en el cargo a quienes son titulares del derecho a la pensión de jubilación, conforme a lo dispuesto en las Leyes 33 de 1985, 71 de 1988 y demás regímenes especiales; y (v) falta de razonabilidad en el artículo 2 de la Ley 1821 de 2016, en lo referente a la inaplicación de la causal de terminación de la relación legal y reglamentaria prevista en el parágrafo 3 del artículo 9 de la Ley 797 de 2003, pues la decisión de incrementar la edad de retiro pierde sustento constitucional, cuando se le permite al funcionario público seguir en el empleo, a pesar de haber completado los requisitos para acceder y ser beneficiario de una pensión. Tal como se enunció en el acápite referente a la estructura de la presente sentencia, a partir de la identificación global de las acusaciones realizadas, y ante la presencia de cargos idénticos a los que fueron abordados en la reciente Sentencia C-084 de 2018[17], en donde la Corte también asumió el estudio de la Ley 1821 de 2016, se proseguirá con el examen referente a la ocurrencia de una cosa juzgada constitucional. V. COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL Y CARGOS QUE DAN LUGAR A UN JUICIO DE FONDO 5.1. Como lo ha manifestado la Corte en otras oportunidades, la cosa juzgada constitucional es una institución jurídica procesal, que tiene su fundamento en el artículo 243 de la Constitución[18], la cual parte de la base de otorgarle a las decisiones plasmadas en una sentencia de constitucionalidad, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas. De ella surge una restricción negativa consistente en la imposibilidad de que el juez vuelva a conocer y decidir sobre lo resuelto. Esta figura ha sido objeto de varios pronunciamientos por parte de este Tribunal en los que se ha destacado su finalidad, sus funciones y consecuencias, así como las distintas modalidades que puede presentar[19]. Para efectos de esta providencia, cabe hacer alusión a las distinciones que existen entre la cosa juzgada formal y la cosa juzgada material, y la cosa juzgada absoluta respecto de la cosa juzgada relativa. 5.2. Frente a la primera de las clasificaciones en mención, la jurisprudencia de esta Corporación ha dicho que la cosa juzgada formal tiene ocurrencia cuando existe una decisión previa del juez constitucional en relación con el mismo texto legal que es llevado posteriormente a su estudio[20]; mientras que, por el contrario, la cosa juzgada material se presenta cuando existen dos disposiciones distintas que tienen identidad de contenido normativo y en relación con una de ellas ya se ha realizado por la Corte previamente un juicio de constitucionalidad[21]. Sobre este punto, en la Sentencia C-310 de 2002[22], se dijo que: “[La] Corte [ha entendido] que hay lugar a declarar la existencia de la cosa juzgada formal, en aquellos eventos en los que existe un pronunciamiento previo del juez constitucional en relación con el precepto que es sometido a un nuevo y posterior escrutinio constitucional. Así mismo, la jurisprudencia ha sido enfática en manifestar que se presenta el fenómeno de la cosa juzgada material cuando a pesar de haberse demandado una norma formalmente distinta, su materia o contenido normativo resulta ser idéntico al de otra u otras disposiciones que ya fueron objeto del juicio de constitucionalidad, sin que el entorno en el cual se apliquen comporte un cambio sustancial en su alcance y significación.” Por su parte, en lo que atañe a la segunda clasificación, la jurisprudencia ha señalado que existe cosa juzgada absoluta, cuando el pronunciamiento que se realiza por este Tribunal no se limita en su alcance, por lo que se entiende que la norma fue examinada en su totalidad y frente a todo el texto constitucional; a diferencia de lo que ocurre con la cosa juzgada relativa, en el que el escrutinio realizado por la Corte se circunscribe dentro de la propia sentencia, ya sea a un determinado cargo o a un preciso problema jurídico, de forma explícita o implícita[23]. En todo caso, mientras esta Corporación no señale que los efectos de una providencia son relativos, como regla que se deriva del artículo 46 de la Ley 270 de 1996[24], se entenderá que los fallos que ella profiera hacen tránsito a cosa juzgada absoluta[25]. En virtud de esta última categorización, la Corte ha aclarado que, mientras un fallo absoluto precluye por completo la posibilidad de interponer una nueva demanda de inconstitucionalidad con posterioridad a la sentencia, siempre que subsistan las disposiciones constitucionales que sustentaron la decisión[26] y se esté ante el mismo contexto fáctico y normativo[27]; en el caso en el que este Tribunal adopte un fallo relativo, por oposición a lo expuesto, se admite que, en el futuro, se formulen nuevos cargos de inconstitucionalidad contra la norma que ha sido objeto de examen, con la única condición de que ellos sean distintos a los que ya fueron analizados. Por tal razón, para que exista cosa juzgada frente a una decisión de alcance relativo se impone acreditar, de un lado, si el mandato acusado fue objeto de juzgamiento en una oportunidad anterior y, de otro, si la acusación formulada en dicha ocasión coincide con la nueva censura sometida al estudio de la Sala Plena[28]. 5.3. En el asunto bajo examen, cabe señalar que en el proceso que concluyó con la expedición de la Sentencia C-084 de 2018[29], esta Corporación tuvo la oportunidad de examinar la constitucionalidad de la misma ley que ahora se impugna, a partir de dos demandas (D-11938 y D-11940) que, al igual que en esta oportunidad, fueron acumuladas por la Sala Plena, procediendo a declarar su exequibilidad relativa, en razón de los cargos que fueron analizados en la citada providencia. Al respecto, en el numeral segundo de la parte resolutiva, se dijo que: “Segundo.- Declarar EXEQUIBLE la Ley 1821 de 2016, ‘por la cual se modifica la edad máxima para el retiro forzoso de las personas que desempeñan funciones públicas’, por los cargos analizados.” Para identificar las acusaciones que fueron objeto de examen por parte de la Corte en la Sentencia C-084 de 2018, es precisar mencionar que en el fallo preexistente se realizó una labor de caracterización de los cargos formulados, tanto por motivos de forma como de fondo, dirigidos a obtener la declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley 1821 de 2016. Tal proceso de identificación concluyó con la determinación de cuatro censuras globales, a saber: “(i) violación del principio de publicidad, respecto de varias actuaciones realizadas a lo largo del trámite legislativo que concluyó con la aprobación del proyecto que dio origen a la Ley 1821 de 2016; (ii) desconocimiento de las reglas de convocatoria a sesiones extraordinarias, al considerar que el decreto que habilitó esa instancia de actuación, se profirió por fuera del término constitucional y de las condiciones habilitadas para el efecto; (iii) vulneración de los principios de racionalidad de la ley y de mérito en el acceso a la función pública, en armonía con el derecho a la renovación laboral, por cuanto la ley impugnada carece de un objetivo constitucional válido, restringe la idoneidad del servicio únicamente al factor edad e impide que tenga aplicación el derecho al relevo generacional que emana del artículo 40.7 del Texto Superior; y finalmente, (iv) infracción de los artículos 125 y 131 de la Constitución, aunado a la violación de los derechos adquiridos y los principios de buena fe, confianza legítima e igualdad, toda vez que el cambio realizado por el Congreso en la edad de retiro forzoso (65 a 70 años) desconoce la firmeza de varias listas de elegibles, que crean derechos subjetivos de carácter particular y concreto, y que, como parte de las reglas del concurso de méritos para el acceder al servicio público, no pueden ser alteradas ni modificadas por el legislador.” Visto lo anterior, es claro que dos de los cuatro cargos que fueron objeto de estudio en la Sentencia C-084 de 2018, coinciden plenamente con los que se plantean en la presente causa. Tal circunstancia se advierte, en primer lugar, frente a la pretensión de declarar inexequible la ley acusada por infringir el derecho al relevo generacional, cargo que se motiva sobre la consideración de que su rigor normativo autoriza la permanencia en el empleo a personas que ya cumplieron un ciclo económico, limitando las oportunidades de la población que apenas inicia el desarrollo de una actividad laboral, decisión que supone una afectación de los artículos 1, 2, 25, 40.7, 54 y 334 de la Carta, junto con lo señalado por la Corte en la Sentencia C-563 de 1997, sobre el deber del Estado de renovar y redistribuir los empleos públicos. Y, en segundo lugar, en relación con la acusación referente al desconocimiento de los principios de buena fe y confianza legítima, aunado a la infracción de los derechos adquiridos, al alegar que el cambio realizado por el Congreso en la edad de retiro forzoso afecta la firmeza de la lista de elegibles para el ingreso a la carrera notarial, de la cual se derivan derechos subjetivos para quienes superaron satisfactoriamente la convocatoria realizada y que, como parte de las reglas del concurso de méritos para el acceso a la función pública, no podía ser alterada ni modificada por el legislador. En relación con el primer cargo, luego de estudiar las relaciones existentes entre la edad de retiro forzoso y el derecho a la renovación laboral, y sobre la base de lo dispuesto en los artículos 13, 25, 40.7, 54 y 334 de la Constitución, en armonía con las consideraciones formuladas en las Sentencias C-351 de 1995[30] y C-563 de 1997[31], este Tribunal concluyó que si bien es cierto que un aumento en la edad de retiro forzoso de 65 a 70 años perjudica en abstracto el relevo entre generaciones, tal impacto no deja de representar un retraso en la aplicación de dicha prerrogativa y no una eliminación de la misma, cuya validez constitucional se encuentra en la existencia de criterios objetivos que justificaron el cambio adoptado y frente a los cuales se advirtió la realización de fines constitucionales de mayor significación. Por tal razón, frente a la misma acusación que ahora se plantea, se declaró la exequibilidad de la Ley 1821 de 2016. En concreto, en algunos de los apartes de la precitada Sentencia C-084 de 2018, se manifestó que: “[Aun cuando], como ya se dijo, (…) el aumento de la edad afecta en abstracto el relevo generacional, nótese que tal decisión del legislador lejos de ser arbitraria, se inscribe dentro de un conjunto de objetivos que, analizados desde una perspectiva general, le otorgan una mayor significación al ajuste realizado, respecto del retraso que se ocasiona en términos de renovación, ya que se permite que una población especialmente protegida siga preservando un trabajo, se brindan nuevas alternativas para que en su vejez puedan contar con una pensión que les asegure la protección de su derecho al mínimo vital, se obtienen alivios a favor del sistema pensional y se logran réditos para aumentar la cobertura de políticas en materia de seguridad social. Existe entonces un principio de razón suficiente en el cambio adoptado, que aun cuando retrasa una medida puntual que favorece a los jóvenes, bajo ninguna circunstancia la elimina del ordenamiento jurídico, y en la que, pese al impacto que se produce, en el fondo subyacen objetivos constitucionales de mayor significación. A lo anterior cabe agregar que, según el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el impacto que tendría la ley impugnada sobre la probabilidad de encontrar empleo sería negativo, en un promedio cercano al 0.002%; lo cual también ocurriría en relación con las tasas de desempleo, en donde la afectación sería nula o del orden de -0.0008%. Por último, cabe resaltar que, en cierta medida y si se quiere como instrumento de compensación, el orden jurídico dispone de varias leyes dirigidas a impulsar el empleo y el emprendimiento juvenil, como ocurre con la Ley 1429 de 2010 ‘Por la cual se expide la ley de formalización y generación de empleo’ y la Ley 1780 de 2016, ‘Por medio de la cual se promueve el empleo y el emprendimiento juvenil, se generan medidas para superar barreras de acceso al mercado de trabajo y se dictan otras disposiciones’, lo cual, sin duda, disminuye el impacto que se genera por la ley cuestionada. Por todo lo anterior, esta Corporación considera que no cabe declarar la inconstitucionalidad de la ley, como consecuencia de la modificación de la edad de retiro forzoso, pues existen suficientes objetivas que trascienden al derecho al relevo generacional, el cual, como ya se dijo, tan sólo se retrasa en su aplicación. Adicionalmente, esta Corte tampoco encuentra elementos que le permitan inferir que el aumento en dicho tope (de 65 a 70 años) tenga la capacidad de afectar la eficiencia en la función pública, cuando, por el contrario, lo que se busca es aprovechar la inteligencia depurada que pueda aportar una persona mayor. No sobra recordar que el artículo 54 de la Carta señala que es deber del Estado propiciar la ubicación laboral de las personas en edad de trabajar, lo cual se complementa con lo dispuesto en el artículo 334, en el que dispone que una de las razones que justifican la intervención por parte del legislador en las actividades económicas, es la de dar pleno empleo a los recursos humanos. En consecuencia, este Tribunal concluye que la acusación realizada no está llamada a prosperar y, por ende, proseguirá con el análisis del último cargo formulado.” Por su parte, en el segundo cargo en el que existe plena coincidencia, se encuentra que la Corte en la Sentencia C-084 de 2018 se pronunció sobre la obligatoriedad de las reglas dispuestas en los concursos públicos para acceder a los sistemas de carrera, y los límites constitucionales que ellas le imponen al legislador, en especial, en lo que atañe al respeto de las listas de elegibles. Luego de lo cual se abordó el examen de constitucionalidad de la Ley 1821 de 2016, con énfasis en lo ocurrido en los concursos de méritos adelantados para el ingreso a las carreras notarial y judicial, concluyendo que la provisión de cargos en la función pública se realiza sobre la base de la existencia de vacantes, de suerte que, mientras tal fenómeno no ocurra, se está en presencia de una mera expectativa, la cual es susceptible de modificación por medio de la ley. En este orden de ideas, se puntualizó que no cabe alegar que existe un derecho adquirido, en la medida en que para que ello confluya se requiere acreditar que (a) la persona participó en un concurso de méritos; (b) que el nombre fue incluido en la lista de elegibles y (c) que existe una vacante para ser designado. Con sujeción a lo anterior, se descartó la acusación formulada –que ahora nuevamente se repite– y se procedió a declarar la exequibilidad de la ley en cita. Precisamente, en algunos de los apartes del fallo en mención, se expuso que: “En el caso de la convocatoria realizada para los notarios, cuya explicación se extiende al resto de concursos que se encuentren en situaciones análogas, lo anterior significa que existe un derecho adquirido al nombramiento en el orden de la lista de elegibles respecto de las 133 notarías que se encontraban en interinidad o encargo cuando se expidió el Acuerdo No. 001 de 2015, sin embargo tal condición no se predica de las sujetas a un componente variable, como aquellas que llegarían a tal situación por la renuncia, por el ejercicio del derecho de preferencia o por llegar el notario a la edad de retiro forzoso, en las que, por estar atadas a sucesos sobrevinientes, de naturaleza contingente, mientras no se produzca el hecho que genera la vacante, las circunstancias que permiten su ocurrencia son susceptibles de modificación o cambio legal, ya que no se afecta derecho adquirido alguno. Ello es lo que precisamente ocurrió en el caso bajo examen, en donde, como lo mencionó el Consejo de Estado, las personas que no habían llegado a la edad de retiro forzoso antes de la entrada en vigor de la Ley 1821 de 2016, podían continuar en sus cargos hasta llegar al máximo de los 70 años, sin que se produzca, por tal decisión, la vacante esperada (de carácter accidental) y, por ende, se activase a favor del aspirante el derecho adquirido a ser nombrado. En este sentido, si bien es cierto que la existencia de un concurso y de una lista de elegibles vincula al Estado e incluso al legislador, como se advirtió con la cita a la Sentencia C-1040 de 2007, tal oponibilidad depende de la existencia de un verdadero derecho adquirido, lo cual, como ya se explicó, no acontece en esta oportunidad. Por lo demás, obsérvese que mientras en dicha ocasión lo que se hizo por el Congreso fue impactar de manera particular en la ley que regulaba el concurso para el acceder a la carrera especial notarial y por esa vía alterar los resultados de un procedimiento de selección en curso, en el asunto bajo examen, por el contrario, se adoptó una medida de carácter general que aplica a toda persona que desempeñe una función pública, como se dispone en el artículo 1, sin que se advierta una intención de modificar las reglas de la convocatoria Por lo anterior, en la medida en que la disponibilidad o las vacantes son las que sujetan la existencia del derecho adquirido a ser inscrito en el régimen de carrera, y no la incorporación como tal en una lista de elegibles, la Sala Plena concluye que, en el asunto sub-judice, no se desconoció con la expedición de la Ley 1821 de 2016, la citada garantía constitucional prevista en el artículo 58 de la Constitución, en armonía con lo consagrado en los artículos 125 y 131, junto con los principios de buena fe, confianza legítima e igualdad, más aún, cuando el artículo 3 de la ley en cita, dispone que su rigor normativo no modifica el sistema de ingreso a ningún cargo público”. De esta manera, en la medida en que ley acusada ya fue analizada por la Corte en la citada Sentencia C-084 de 2018, y que dos de los cargos que allí fueron descartados son los mismos que ahora se impetran, es claro que en el presente caso ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, en sus categorías de formal y relativa, razón por la cual no puede este alto Tribunal entrar a proferir un nuevo pronunciamiento de fondo sobre dichas materias, esto es, (i) sobre el cargo denominado violación de los principios de buena fe y confianza legítima, aunado al desconocimiento de los derechos adquiridos y (ii) sobre la acusación vinculada con la supuesta infracción del derecho al relevo generacional. Así se declarará en la parte resolutiva de esta sentencia. Sin embargo, en la medida en que el fallo preexistente de esta Corporación tuvo efectos relativos, como ya se advirtió, se admite la procedencia de este proceso frente a nuevos cargos de inconstitucionalidad distintos a los que ya fueron analizados. Tal situación se presenta en relación con las siguientes acusaciones, a saber: (a) vulneración del mandato de no regresividad en materia laboral; (b) desconocimiento del principio de igualdad y (c) falta de razonabilidad en el artículo 2 de la Ley 1821 de 2016, en lo referente a la inaplicación de la causal de terminación de la relación legal y reglamentaria prevista en el parágrafo 3 del artículo 9 de la Ley 797 de 2003. Así las cosas, se continuará con el resumen de las intervenciones y del concepto del Procurador frente a dichos cargos, luego de lo cual se planteará el problema jurídico, se fijarán las materias objeto de estudio y se concluirá con una determinación que ponga fin a la controversia planteada. VI. EXAMEN DE LOS CARGOS QUE ADMITEN UNA DECISIÓN DE FONDO (Breve resumen de la demanda, intervenciones, concepto del Procurador y consideraciones de la Corte) 6.1. Vencido el plazo previsto en la ley para el efecto, este Tribunal recibió intervenciones por parte del Ministerio del Interior; el Ministerio de Justicia; la Superintendencia de Notariado y Registro; el Departamento Administrativo de la Función Pública; el Departamento Nacional de Planeación; el Ministerio del Trabajo; la Unión Colegiada del Notariado Colombiano (U.C.N.C); la Confederación de Trabajadores de Colombia; la Academia Colombiana de Jurisprudencia; la Universidad Sergio Arboleda y los ciudadanos María Oliva Gómez Suárez; Sergio Zapata Patiño, Cristóbal Álzate Hernández y Eduardo González Montoya. Como se advirtió en el acápite sobre la estructura de la presente sentencia, en el resumen que a continuación será objeto de presentación, no se incluirán las consideraciones relacionadas con las acusaciones frente a las que se decretó la existencia de una cosa juzgada constitucional, así como sobre los escritos que en su integridad se concretan en exponer elementos de juicio en relación con dichos cargos o que no formulan argumentos afines a las materias objeto de controversia. Esta última circunstancia ocurre respecto de las intervenciones que fueron presentadas por la Superintendencia de Notariado y Registro[32]; el Departamento Administrativo de la Función Pública[33]; el Departamento Nacional de Planeación[34]; la Confederación de Trabajadores de Colombia[35]; y por los ciudadanos María Oliva Gómez Suárez[36], Sergio Zapata Patiño[37], Cristóbal Álzate Hernández[38] y Eduardo González Montoya[39]. Esta misma metodología se aplicará en lo que corresponde al concepto que se rindió por el Procurador General de la Nación (CP arts. 242.2 y 278.5). 6.2. PRIMER CARGO: Violación del mandato de no regresividad en materia laboral Como se mencionó en el acápite de antecedentes, el accionante en el proceso D-11966 afirma que la Ley 1821 de 2016 viola el mandato de no regresividad en materia laboral de que trata el artículo 2.1 del PIDESC, cuya incorporación al ordenamiento jurídico interno se hace por la vía del artículo 93 de la Carta, referente al bloque de constitucionalidad. En su criterio, el aumento de edad de retiro forzoso es regresivo y desfavorece los intereses de miles de colombianos que están desempleados o con ilusiones de acceder a las fuentes de trabajo suministradas por la Administración, ya que habilita a las personas que han cumplido con su ciclo laboral a seguir en sus puestos, determinación que resulta “inaceptable en un país con un nivel de desocupación tan alto”[40]. Para el actor, la ley demandada “restringe excesivamente el relevo generacional, el cual constituye un sano instrumento para que las personas que han finalizado su etapa productiva y tienen un ingreso asegurado, cedan y brinden la oportunidad a los que no lo tienen”[41]. De esta manera, afirma que Ley 1821 de 2016, “antes que constituir una [herramienta] de progreso social, es una barrera para que los 38.083.000 de colombianos puedan acceder prontamente a los empleos públicos mediante, [como ya se dijo,] un razonable relevo generacional”[42]. 6.2.1. Intervención del Ministerio del Interior[43] Para el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Interior el cargo formulado no está llamado a prosperar, pues parte de un error de un principio, toda vez que la ley acusada simplemente define el aumento de la edad de retiro forzoso, sin que ello implique afectar los derechos laborales de las personas que tienen el anhelo de ingresar a la administración pública. 6.2.2. Intervención del Ministerio de Justicia El Ministerio de Justicia, a través de apoderado judicial, solicita a la Corte que se declare la exequibilidad de la Ley 1821 de 2016, en la medida en que su objeto es el de proteger el empleo de los trabajadores mayores y valerse de su experiencia, como una de las herramientas que permiten mejorar la calidad en la prestación del servicio público. Para el interviniente, el aumento en la edad de retiro forzoso responde a una coyuntura social derivada del cambio demográfico en la expectativa de vida, por lo que se trata de una medida progresiva y no regresiva, frente al deber del Estado de garantizar que las personas mayores cuenten con posibilidades de empleo y puedan seguir contribuyendo a los fines de la función pública. A lo cual se agrega que el rigor normativo de la ley acusada no recorta, ni limita el ámbito sustantivo de protección del derecho al trabajo, ni tampoco aumenta los requisitos que se exigen para acceder a su ejercicio. 6.2.3. Intervención de la Unión Colegiada del Notariado Colombiano (U.C.N.C.) El Presidente y Representante Legal de la Unión Colegiada del Notariado Colombiano solicita declarar la exequibilidad de la ley acusada, en primer lugar, por considerar que la garantía del principio de progresividad solo se predica respecto de derechos adquiridos, y no de meras expectativas sujetas a contingencias del futuro. Tal situación se presenta en el caso bajo examen, en donde la prohibición de adoptar medidas regresivas frente al derecho al trabajo opera en relación con las personas que ejercen una función pública, y no en relación con quienes que tan solo tienen un interés o anhelo de ingresar al servicio. En segundo lugar, el interviniente afirma que la ley acusada no recorta ni limita el ámbito sustantivo de protección de ningún derecho, como se deriva de la lectura de los artículos 2 y 3, en los que se dispone que su entrada en rigor no “modifica la legislación sobre el acceso al derecho a la pensión de jubilación”, ni altera las reglas de ingreso, permanencia y retiro del servicio público. Sus efectos se circunscriben a la ampliación (no a la reducción) en cinco años de la edad de retiro forzoso, situación que extiende el período de permanencia en la función pública de varios servidores para que puedan acceder y disfrutar cabalmente de sus derechos sociales, ya sea, por ejemplo, obteniendo una pensión o mejorando su monto. 6.2.4. Intervención de la Academia Colombiana de Jurisprudencia El miembro designado por la Academia Colombiana de Jurisprudencia pide a esta Corporación declarar la exequibilidad de la ley impugnada, al concluir que su regulación no refiere a ningún derecho para afectarlo en su naturaleza, características y/o reglamentación, sino que se circunscribe a ampliar el límite máximo para el retiro forzoso de las personas que desempeñan funciones públicas. 6.2.5. Intervención de la Facultad de Derecho de la Universidad Sergio Arboleda Para los docentes que intervienen en nombre de la Facultad de Derecho de la Universidad Sergio Arboleda, existen criterios objetivos y razonables para ampliar en el tiempo la edad de retiro forzoso. Sin embargo, no es posible que la aplicación de dicha causal opere de forma inexorable y automática, esto es, sin comprobar previamente que su destinatario esté en riesgo de verse afectado en sus condiciones básicas de subsistencia, tal como lo señaló este Tribunal en las Sentencias T-718 de 2014[44], T-734 de 2015[45] y T-376 de 2016[46], por lo que piden que se declare la exequibilidad del artículo 1 de la Ley 1821 de 2016, “bajo el entendido de que no puede desvincularse a una persona por haber cumplido la edad de retiro forzoso en perjuicio de su derecho al mínimo vital”[47]. 6.2.6. Concepto del Procurador General de la Nación El Procurador General de la Nación solicita a la Corte declarar exequible la Ley 1821 de 2016, al considerar que la misma no incurre en la consagración de una medida regresiva. Para el efecto, la Vista Fiscal señala que el alcance de la citada prohibición se manifiesta en la imposibilidad de recortar o limitar el ámbito sustantivo de protección de un derecho, o de aumentar los requisitos para el acceso efectivo a su goce, o de disminuir los recursos que han sido dispuestos para asegurar su satisfacción. Lo anterior, en un marco en el que la referida garantía se aplica en forma plena frente a los derechos adquiridos, de manera más restringida respecto de las expectativas legítimas, y levemente en el caso de las meras expectativas. Con base en lo anterior, el Procurador afirma que la Ley 1821 de 2016 lo que hace es ampliar el ámbito de goce del derecho al trabajo, de ahí que se trata de una medida que materialmente “(…) alivia una restricción preexistente sobre un derecho económico (…), [por lo que] no puede catalogarse de ser regresiva”[48]. La afectación que se alega frente a una eventual posibilidad de acceso a un cargo público, no es nada distinto a la invocación de una mera expectativa cuya afectación es poco intensa, ya que no anula la ocurrencia del relevo generacional, sino que tan solo lo aplaza, “por un período de tiempo que responde a las condiciones socioeconómicas de aumento de la expectativa de vida en el contexto colombiano”[49]. Finalmente, el Ministerio Público destaca que la ley impugnada no implica una afectación de las condiciones para acceder a la pensión de vejez, ni tampoco señala una obligación de permanencia en el cargo hasta el tope máximo de edad allí previsto. De suerte que, las garantías bajo las cuales opera el derecho al retiro no fueron alteradas, ni modificadas por el legislador, por el contrario, sin afectar el alcance del citado derecho, lo que se hizo fue aumentar el espectro de aplicación de otro, esto es, del derecho a permanecer de manera voluntaria en la actividad laboral. 6.2.7. Problema jurídico De acuerdo con los argumentos expuestos en la demanda, en las distintas intervenciones y teniendo en cuenta el concepto de la Vista Fiscal, le corresponde a la Corte establecer, si la ley impugnada va en contravía de la prohibición de regresividad en materia laboral, al hacer más gravoso, a juicio del demandante, el acceso al trabajo y a las fuentes de empleo con las que cuenta la Administración. Para solucionar el problema jurídico planteado, este Tribunal inicialmente se pronunciará sobre el alcance del principio de progresividad y la prohibición de regresividad en materia de derechos sociales, luego de lo cual hará un breve resumen sobre la figura del retiro forzoso, el alcance de la ley demandada y las razones por las cuales se declaró su exequibilidad en la ya citada Sentencia C-084 de 2018[50]. Con sujeción a lo anterior, se procederá a resolver el caso concreto. 6.2.8. El principio de progresividad y la prohibición de regresividad en materia de derechos sociales 6.2.8.1. Inicialmente, cabe señalar que el principio de progresividad tiene consagración expresa en la Constitución Política. Así, el artículo 48 impone al Estado la obligación de ampliar progresivamente la cobertura de la Seguridad Social, mientras el artículo 334 consagra el deber de asegurar, de manera progresiva y acorde con el criterio de sostenibilidad fiscal, que todas las personas tengan acceso efectivo al conjunto de bienes y servicios básicos. En esta misma línea, el artículo 215 prohíbe al Gobierno desmejorar los derechos sociales de los trabajadores, a través de los decretos dictados en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. A la par de lo expuesto, el citado principio igualmente se encuentra previsto en instrumentos internacionales que integran el bloque de constitucionalidad, conforme a lo dispuesto en el artículo 93 de la Carta[51]. De esta manera, se destaca el artículo 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), en el que se establece que “[c]ada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos.”[52] Texto que se complementa con lo dispuesto en el artículo 11.1 del instrumento en cita, en donde se afirma que “[l]os Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia (…)”[53]. Por su parte, en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos el referido principio aparece consagrado en el artículo 26 de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH), al señalar que “[l]os Estados Partes se comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional, especialmente económica y técnica, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organización de los Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos Aires, en la medida de los recursos disponibles, por vía legislativa u otros medios apropiados.”[54] Mandato al cual se añade el artículo 4 del Protocolo de San Salvador, sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en el que señala que “[n]o podrá restringirse o menoscabarse ninguno de los derechos reconocidos o vigentes en un Estado[,] en virtud de su legislación interna o de convenciones internacionales, [so] pretexto de que el presente Protocolo no los reconoce o los reconoce en menor grado.” 6.2.8.2. En la Sentencia C-288 de 2012[55], se expuso que el principio de progresividad de los derechos sociales consiste en la obligación del Estado de adoptar medidas que le permitan de manera gradual obtener la consecución del goce pleno de dichas garantías, sobre la base de “seguir hacia adelante” en su realización. De esta conceptualización se infiere, por una parte, que la satisfacción de estos derechos se somete a un criterio de gradualidad; y por la otra, que una vez alcanzado un determinado y preciso nivel de protección, todo retroceso que exista al respecto se presume inconstitucional[56]. En cuanto al primer elemento, este Tribunal ha señalado que la gradualidad supone que la plena efectividad de los derechos sociales no puede lograrse en un breve período de tiempo[57], atendiendo a que los distintos elementos que los componen suelen tener una faceta preponderantemente prestacional, y no solo de abstención, sujeta a la capacidad económica y presupuestal del Estado. Con todo, la existencia de este condicionamiento no puede llevar a que las autoridades públicas sean indiferentes en lo que atañe a la obligación de asegurar su goce, motivo por el cual se encuentran sujetas al compromiso de adoptar, con carácter inmediato, un conjunto básico de medidas dirigidas a tal propósito, entre las cuales se destacan (i) el deber de amparar por lo menos los niveles esenciales de cada uno de los derechos; (ii) el deber de elaborar estrategias y programas de promoción para proceder lo más expedita y eficazmente posible en el aumento de su cobertura; (iii) el deber de utilizar al máximo los recursos disponibles, ya sea directamente o por la vía de la cooperación internacional; y (iv) el deber de proteger con carácter prioritario a los miembros más vulnerables de la población. En lo que atañe segundo elemento, este Tribunal ha destacado que el principio de progresividad implica la prohibición correlativa de regresividad, de suerte que una vez se ha llegado a un determinado nivel de protección, el Estado no puede retroceder en dicha garantía y, en caso de hacerlo, debe presumirse la inconstitucionalidad de la medida regresiva, salvo que se cumpla con un estricto juicio de proporcionalidad, en el cual se demuestre que tal medida es imprescindible para cumplir con un fin constitucionalmente imperioso[58]. La prohibición de regresividad ha tenido un tratamiento conceptual específico en la jurisprudencia de la Corte, en la cual se destacan dos supuestos básicos de análisis: (i) las hipótesis o eventos que permiten entender a una medida como regresiva; y (ii) las circunstancias que llevan a desvirtuar su ocurrencia. Con base en lo anterior, frente al primer supuesto, este Tribunal ha señalado que la prohibición de regresividad supone el compromiso directo del Estado de abstenerse de reducir o derogar los niveles de protección de los derechos vigentes. De suerte que, se considera que una medida es regresiva, al menos, en los siguientes eventos: (a) cuando se recorta o limita el ámbito sustantivo de salvaguarda del respectivo derecho; (b) cuando se aumentan de manera significa los requisitos exigidos para acceder a su goce; y (c) cuando se desvía o disminuye sensiblemente los recursos destinados a su satisfacción[59]. En este último caso, según la jurisprudencia de esta Corporación, la medida será regresiva siempre que “la disminución en la inversión de recursos se produzca antes de verificado el cumplimiento satisfactorio de la respectiva prestación (por ejemplo, cuando se han satisfecho las necesidades en materia de accesibilidad, calidad y adaptabilidad)”[60]. Ahora bien, en cuanto al segundo supuesto, la Corte ha considerado, en armonía con la doctrina autorizada del DIDH[61], que no toda regresión es arbitraria, ya que la adecuada utilización de los recursos públicos y las necesidades más apremiantes que en cada momento enfrenta el Estado, pueden llevar a considerar como constitucionalmente válida o legítima la modificación de políticas públicas y normas jurídicas que impliquen un retroceso en la eficacia de un derecho social. De ahí que, si bien se presume la inconstitucionalidad de una medida regresiva, no por ello la prohibición de regresividad opera como una garantía absoluta, en la medida en que dicha presunción puede ser desvirtuada por el Estado, demostrando que el retroceso obedece a la consecución de un fin constituci...