Sentencia C-126 de 2024

C-126-24 TEMAS-SUBTEMAS Sentencia C-126/24 PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Facultad de la Contraloría General de la República de levantar el velo corporativo para vincular a personas que no realizan gestión fiscal excede competencias constitucionales y vulnera el debido proceso El artículo 65 es contrario a la Constitución debido a que: (i) excede las competencias constitucionales de la Contraloría General de la República al extender el control fiscal a particulares que no tienen la calidad de gestores fiscales; y (ii) el particular diseño legislativo del artículo 65 no cumple con los requisitos para asignar funciones jurisdiccionales a una autoridad en los términos de la jurisprudencia constitucional y desconocer, entre otras, las garantías de imparcialidad e independencia y el derecho a la defensa de los terceros afectados. CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Control fiscal CONTROL FISCAL-Finalidad (...) el control fiscal tiene por objeto garantizar que las actividades relacionadas con los recursos públicos se ajusten a los mandatos constitucionales y legales. Para ello, la Contraloría utiliza herramientas de control financiero, legal, de gestión, y de resultados, así como la revisión de cuentas y la evaluación del control interno. Estos mecanismos permiten verificar si los recursos públicos están siendo administrados de manera eficiente, eficaz y conforme a los principios de transparencia y legalidad CONTROL FISCAL-Jurisprudencia constitucional GESTION FISCAL-Concepto GESTOR FISCAL-Alcance ATRIBUCION DE FUNCIONES JURISDICCIONALES A LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Es excepcional y precisa ATRIBUCION DE FUNCIONES JURISDICCIONALES A LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Reglas para el aseguramiento de la imparcialidad e independencia La Corte indicó que la regla de estricta imparcialidad e independencia es el fundamento para que las autoridades administrativas ejerzan funciones jurisdiccionales. En ese sentido, para asegurar su cumplimiento, la sentencia C-030 de 2023 estableció los parámetros para estudiar la constitucionalidad de una norma que otorga competencias judiciales a una autoridad administrativa, así: (i) la norma será constitucional si es posible separar claramente las funciones jurisdiccionales de las administrativas sin riesgo de interferencia; (ii) la norma será inconstitucional si ambas funciones están tan conectadas que no se pueden separar ni evitar interferencias; y (iii) si hay riesgo de confusión o interferencia, pero es superable en la práctica y jurídicamente, la norma será constitucional con la condición de eliminar esos riesgos. DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Garantía constitucional respecto a reglas mínimas sustantivas y procedimentales como límite al ejercicio de autoridades judiciales o administrativas DEBIDO PROCESO-Vulneración por desconocimiento del juez natural CONTROL FISCAL PREVENTIVO Y CONCOMITANTE-Finalidad CONTROL FISCAL POSTERIOR Y SELECTIVO-Finalidad PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Objeto PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Sujeto pasivo LEVANTAMIENTO DEL VELO CORPORATIVO-Límites (...) la figura del velo corporativo no es absoluta al encontrar sus límites en: (i) la prohibición de abuso del derecho, (ii) la protección de los derechos ajenos, en virtud del principio de buena fe, (iii) lo establecido por las normas que hacen parte del bloque de constitucionalidad, entre otros, siendo posible acudir a la figura de desestimación de la persona jurídica, también conocida como levantamiento de velo corporativo. REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL -Sala Plena- SENTENCIA C-126 DE 2024 Referencia: Expediente D-15446 Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 65 de la Ley 2195 de 2022 “por medio de la cual se adoptan medidas en materia de transparencia, prevención y lucha contra la corrupción y se dictan otras disposiciones” Demandante: Julio José Orozco Orcasitas Magistrado ponente: Vladimir Fernández Andrade Síntesis de la decisión En el presente caso, la Corte revisó una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 65 de la Ley 2195 de 2022 “[p]or medio de la cual se adoptan medidas en materia de transparencia, prevención y lucha contra la corrupción y se dictan otras disposiciones”. La norma en cuestión permite que, en cualquier momento de la indagación preliminar o del proceso de responsabilidad fiscal que adelante la Contraloría General de la República, el Director de la actuación correspondiente pueda decretar como prueba el levantamiento del velo corporativo de las personas jurídicas. En ese sentido, el demandante argumentó la inconstitucionalidad del artículo 65 por dos razones, a saber: (i) que la norma demandada excede las competencias constitucionales de la Contraloría General de la República al permitir el control fiscal sobre sujetos que no son gestores fiscales; y (ii) que la norma acusada vulnera las garantías del derecho al debido proceso, en particular, al no permitir una defensa adecuada. Además, destaca el demandante que la decisión sobre el levantamiento del velo corporativo es adoptada por una entidad administrativa que actúa como juez y parte. Con ocasión de los anteriores argumentos, la Sala Plena planteó dos problemas jurídicos: (i) si el artículo 65 sobrepasa las competencias constitucionales de la Contraloría al permitirle vincular al proceso de responsabilidad fiscal a terceros que no son gestores fiscales y (ii) si el diseño del artículo demandado desconoce las garantías mínimas al debido proceso respecto de terceros distintos de la(s) persona(s) jurídica(s) presuntamente responsable(s) y que se encuentra(en) vinculada(s) en el correspondiente proceso de responsabilidad fiscal. Sobre la primera cuestión, la Sala determinó que la gestión fiscal es fundamental para el control fiscal. Luego, no es posible realizar un control fiscal cuando el particular que se pretende vincular al proceso de responsabilidad fiscal no es un gestor fiscal. Respecto del segundo cuestionamiento y de acuerdo con el diseño particular de la disposición demandada, la Corte recordó la necesidad de garantizar la regla de imparcialidad e independencia, lo que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, requiere de una clara separación entre las funciones jurisdiccionales y las funciones administrativas, así como la protección de las garantías del debido proceso de terceros distintos de la(s) persona(s) jurídica(s) presuntamente responsable(s) y que se encuentra(en) vinculada(s) en el correspondiente proceso de responsabilidad fiscal. Con base en estas consideraciones, la Corte declaró inconstitucional el artículo 65 de la Ley 2195 de 2022, debido a que este artículo: (i) desborda las competencias de la Contraloría al aplicar el control fiscal sobre quienes no tengan la condición de gestores fiscales; y (ii) no permite garantizar las reglas de imparcialidad e independencia, ni el derecho a la defensa con lo que se desconoce el debido proceso constitucional. Bogotá, D. C., diecisiete (17) de abril de dos mil veinticuatro (2024) La Sala Plena de la Corte Constitucional en ejercicio de sus competencias constitucionales y, en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. El ciudadano Julio José Orozco Orcasitas, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40.6, 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la declaratoria de inconstitucionalidad de la totalidad del artículo 65 de la Ley 2195 de 2022 “por medio de la cual se adoptan medidas en materia de transparencia, prevención y lucha contra la corrupción y se dictan otras disposiciones”. A. La norma demandada 2. A continuación, se transcribe el texto de la norma demandada: “LEY 2195 DE 2022 (enero 18) Diario Oficial No. 51.921 de 18 de enero de 2022 por medio de la cual se adoptan medidas en materia de transparencia, prevención y lucha contra la corrupción y se dictan otras disposiciones. EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA, DECRETA: (…) ARTÍCULO 65. DESESTIMACIÓN DE LA PERSONALIDAD JURÍDICA PARA EL CONTROL FISCAL. En cualquier momento de la indagación preliminar o del proceso de responsabilidad fiscal que adelante la Contraloría General de la República, si de las pruebas recaudadas se considera necesario establecer el beneficiario real de las operaciones o transacciones realizadas por personas jurídicas presuntamente responsables, el Director de la actuación correspondiente podrá decretar como prueba el levantamiento del velo corporativo con el fin de identificar a los controlantes, socios, aportantes o beneficiarios reales, y de determinar si procede su vinculación como presuntos responsables al proceso, en cualquiera de los siguientes eventos: 1. Cuando se cuente con serios indicios de que la acción u omisión atribuida a la persona jurídica, haya sido producida por causa o con ocasión de las actuaciones de estos sujetos; 2. Cuando la persona jurídica promueva o se halle en estado de insolvencia o liquidación, y ponga en riesgo el resarcimiento del patrimonio público afectado; 3. Cuando la lesión al patrimonio público o a la afectación de intereses patrimoniales de naturaleza pública, se haya generado por explotación o apropiación de bienes o recursos públicos en beneficio de terceros. Igualmente, cuando se requiera para el ejercicio de sus funciones y ante la inminencia de pérdida de recursos públicos, el jefe de la Unidad de Reacción Inmediata de la Dirección de Información, Análisis y Reacción Inmediata de la Contraloría General de la República podrá decretar el levantamiento del velo corporativo en los términos señalados en el presente artículo. La orden impartida por el competente tendrá control jurisdiccional previo a su práctica por parte del Contralor General de la República o del Director de Información, Análisis y Reacción Inmediata, conforme a sus atribuciones contenidas en el artículo 105 del Decreto 403 de 2020, el cual deberá surtirse en el término máximo de 10 días y en el que se analizará, entre otras, su pertinencia, necesidad y proporcionalidad. PARÁGRAFO 1o. El anterior trámite no será necesario en los casos establecidos en los artículos 125 y 126 del Decreto-ley 403 de 2020, para la vinculación directa al proceso de quienes, como gestores fiscales, servidores públicos o particulares, participen, concurran, incidan o contribuyan directa e indirectamente en la producción del daño fiscal. PARÁGRAFO 2o. Esta facultad es exclusiva de la Contraloría General de la República. El Contralor General de la República desarrollará los términos en que serán ejercidas estas competencias”. B. La demanda 3. El demandante indica que el artículo 65 es inconstitucional por dos razones: (i) que desconoce la competencia de la Contraloría General de la Nación consagrada en los artículos 119, 267 y 268 de la Constitución Política; y (ii) que vulnera los artículos 4, 14, 29, 90, 100, 113, 116, 117, 121 y 333 de la Constitución Política, considerando que la norma afecta derechos y garantías en cabeza de los socios y accionistas. 4. Primer cargo. La disposición acusada desconoce la competencia de la Contraloría General de la República (artículos 119, 267 y 268 de la Constitución Política). El actor señala que, en virtud de la norma demandada, el ente de control fiscal ostenta “un poder que desborda el ámbito de sus atribuciones constitucionales”[1], ya que, en un proceso de responsabilidad fiscal, mediante la práctica de un medio probatorio denominado “desestimación de la personalidad jurídica para el control fiscal”, el ente de control puede “ordenar que se desconozca la diferenciación jurídica e incomunicación patrimonial que existe entre una persona jurídica de derecho privado y sus socios o accionistas”[2]. 5. Para el accionante, esa potestad conduce a ejercer control fiscal respecto de un particular que no desarrolla gestión fiscal y además contraría la jurisprudencia constitucional, en particular, la sentencia C – 438 de 2022, en la que la Corte declaró la inexequibilidad del artículo 37 de la Ley 2195 de 2022. 6. Segundo cargo. La disposición acusada desconoce los derechos y garantías en cabeza de los socios y accionistas (artículos 4, 14, 29, 90, 100, 113, 116, 117, 121 y 333 de la Constitución Política). El demandante sostiene que, al levantar el velo corporativo como prueba en un caso de responsabilidad fiscal, la Contraloría General de la República identifica a personas de derecho privado que no están bajo su control y vigilancia. Para el actor, esta actuación afecta de manera objetiva y subjetiva[3] el derecho fundamental al debido proceso de los socios y accionistas de esas sociedades. 7. Adicionalmente, el accionante argumenta que una sociedad una vez está constituida, es una persona jurídica distinta de los accionistas. Por ende, el velo corporativo se convierte en una parte esencial del contrato de sociedad y, solo el juez competente puede “disponer de su disección, excepción, cambio, enervamiento de sus efectos o incluso de su sanción”[4]. En este sentido, el demandante precisa que la Contraloría General de la República no es el juez competente para levantar el velo corporativo, al no tener competencia para actuar frente a particulares que no están bajo su control y vigilancia y al no cumplir con las garantías propias del debido proceso. 8. En opinión del demandante, el ordenamiento jurídico establece “debidos procesos que en sede judicial y gobernados por leyes sustanciales y procesales preexistentes, resultan ser los indicados y expeditos para enjuiciar la responsabilidad civil del particular que atente contra los intereses patrimoniales del estado”[5]. Así, precisa que la norma acusada vulnera el debido proceso, “tanto en las etapas de indagación preliminar como en el proceso en forma, en un rito procedimental que es exclusivamente resarcitorio, no sancionatorio, y que, frente a ese particular, resulta completamente huérfano de sus garantías y desconocedor de sus derechos”[6]. C. Intervenciones 9. Durante el término procesal[7] se recibieron oportunamente nueve escritos de intervención[8], cuyo contenido se reseña a continuación: Interviniente Resumen Solicitud Instituto Colombiano de Derecho Procesal[9] La norma acusada desconoce el derecho de contradicción de los afectados[10]. Asimismo, en virtud del principio de independencia e imparcialidad de las autoridades administrativas que ejercen funciones jurisdiccionales[11], el artículo 65 demandado es inconstitucional por las siguientes razones: (i) traslada al ente de control fiscal facultades que deberían ser competencia de las autoridades judiciales, sin claridad y precisión necesaria respecto a la forma en la que se interfieren derechos[12]; (ii) permite que el ente de control fiscal ejerza funciones jurisdiccionales sin controles adecuados[13], lo que puede comprometer la imparcialidad e independencia de sus decisiones; (iii) los parámetros mediante los cuales se ejerce la potestad alegada no garantizan un criterio claro y coherente, en razón a que los cuatro eventos previstos en la norma para el levantamiento del velo corporativo permiten interpretaciones extensivas[14]; (iv) no asegura el derecho de defensa y contradicción de los afectados y (v) desconoce la confianza legítima que tienen las personas respecto de las actuaciones del Estado, como administrador de justicia y “para el ejercicio de otras actividades en sociedad”[15]. Inexequibilidad Universidad Externado de Colombia[16] La norma acusada prevé la desestimación de la personalidad jurídica[17] como un medio de prueba en la responsabilidad fiscal y no como un fin al que se arriba como consecuencia de un proceso que garantice un debido proceso a las personas jurídicas involucradas y a sus beneficiarios reales. El levantamiento del velo corporativo en la disposición demandada tiene carácter administrativo, de manera que el Legislador señaló esa competencia “alejándose de la jurisprudencia en esta materia”[18]. Las funciones jurisdiccionales dispuestas en la norma demandada son cuestionables al establecer en una sola entidad los roles de juez y parte. De conformidad con la Sentencia C-030 de 2023[19], es inconstitucional atribuir funciones jurisdiccionales al ente de control fiscal, sin precisar su ámbito de aplicación, sin darle al interesado la posibilidad de controvertir la decisión y al establecer “una indebida mezcla de funciones que terminan sustrayendo al poder judicial”[20] con la desestimación de la personalidad jurídica. Adicionalmente, la función jurisdiccional es ejecutada por los mismos funcionarios que conocerán los recursos que se interpongan contra las decisiones administrativas que se tomen en los procesos de responsabilidad fiscal, lo que desconoce la independencia judicial. El artículo 65 y el artículo 105 del Decreto 403 de 2020 otorgan funciones jurisdiccionales a los funcionarios y no al ente de control fiscal[21]. Inexequibilidad o exequibilidad condicionada del artículo 65 bajo el entendido de que “se cumplan los requisitos establecidos en la Carta Política, en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia y en la Jurisprudencia Constitucional”[22] Universidad de Cartagena[23] La Constitución concede a la Contraloría la facultad de ejercer control en casos donde los intereses públicos y los derechos se encuentran en riesgo; “[e]sto incluye la posibilidad de actuar en situaciones excepcionales donde una entidad legal se utiliza con fines fraudulentos o abusivos, como se menciona en la sentencia C-865/04”[24]. El rol del ente de control fiscal en la desestimación de la personalidad jurídica[25] está vinculado a la defensa de los intereses y patrimonio público, y a la prevención del fraude y el abuso del derecho. Exequibilidad Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Universidad Libre[26] El derecho comercial comparado admite el levantamiento del velo corporativo “cuando haya evidencia de actos de farsa, fachada y fraude a terceros”[27], por lo que su ejecución es restringida, a solicitud de una parte agraviada y posterior a una investigación “estructurada”[28]. No es aceptable que el mismo órgano de control que investiga y juzga la responsabilidad fiscal de las personas jurídicas, sea quien desestime su personería. La Contraloría, antes de practicar la prueba debe solicitar a los jueces societarios el levantamiento con el fin de asegurar el debido proceso y el derecho a la personalidad jurídica. Al ser una medida excepcional, la solicitud de levantamiento del velo corporativo debe ser estructurada y no a partir de meros indicios, como lo permite la norma que se demanda. Agrega que el artículo 65, salvo el inciso primero, es inconstitucional porque: (i) desconoce el debido proceso; (ii) es impreciso y vago; y (iii) contiene una concentración excesiva de funciones a cargo de la Contraloría, quien “fungiría como instructor del levantamiento del velo y juez natural de la persona jurídica”[29], función que actualmente conoce a prevención otro juez de la República. Exequibilidad condicionada del inciso primero del artículo 65 de la Ley 2195 de 2022, bajo el entendido que “dentro del procedimiento administrativo fiscal el levantamiento del velo corporativo será una prueba válida para decretar y practicar solo hasta que previamente el director del proceso de responsabilidad fiscal inicie una demanda para la desestimación de la personería ante el juez natural que corresponda y conforme a las reglas de procedimiento civil y societario vigentes”. Inexequibilidad del resto del artículo 65. Semillero de Investigación en Derecho Societario de la Universidad de los Andes[30] La norma acusada elimina mediante la desestimación de la personalidad jurídica dos presupuestos esenciales del derecho de asociación: (i) la limitación de responsabilidad y (ii) “la personificación jurídica independiente de las sociedades sin la rigurosidad que dicha sanción requiere, en detrimento del artículo 38 Superior”[31]. Asimismo, desconoce la garantía de la separación patrimonial entre los socios y la sociedad, mediante “un simple medio de prueba”[32], la autonomía de la persona jurídica y priva a la sociedad y al Estado del mecanismo para fortalecer el crecimiento y el desarrollo económico y social. En la norma acusada se acepta la imposición de una sanción pecuniaria no resarcitoria[33], aunque la circunstancia que le da lugar sea una actuación maliciosa que no se agota con el debido proceso. En caso de que no prospere la pretensión de inexequibilidad de la norma, se solicita el condicionamiento, en tanto que la única interpretación de la norma demandada sería la del levantamiento del velo corporativo como prueba en el que se debería delimitar el ámbito de aplicación del artículo 65 de la Ley 2195 de 2022 y el numeral 3 del artículo 10 de la Ley 610 de 2000[34], pues con ambas normas se lograría obtener la información de la identidad de controlantes y beneficiarios reales, pero mediante mecanismos distintos[35]. Inexequibilidad en subsidio, exequibilidad condicionada Colegio Colombiano de Abogados Administrati-vistas[36] Con la norma demandada los derechos se someten al criterio subjetivo de un funcionario. La remisión que esta hace al artículo 105 del Decreto 403 de 2020, en el cual se dispone un control para autorizar la práctica y aseguramiento de pruebas, limita a la sociedad para que pueda cuestionar judicialmente la legalidad del acto que ordena la desestimación de la personalidad jurídica y, en consecuencia, el levantamiento del velo corporativo. El parágrafo segundo del artículo 65 establece la facultad del contralor de reglamentar el levantamiento de velo corporativo y la desestimación de la personalidad jurídica, lo que afecta garantías constitucionales, en tanto que, mediante un acto administrativo, se establecerían límites al ejercicio de los derechos fundamentales. Por lo demás, el artículo 65 no dispuso garantías al derecho de contradicción y defensa, con lo que viola el debido proceso y permite una restricción desproporcionada a las libertades individuales. Inexequibilidad en subsidio, exequibilidad condicionada para que se condicione la aplicación de los efectos procedimentales, a que se expida una reglamentación que garantice el derecho de contradicción, defensa y debido proceso[37] Contraloría General de la República[38] Los argumentos del accionante “constituyen meras afirmaciones”[39]. La demanda carece de certeza, especificidad y suficiencia, pues el demandante parte de “una distorsión del enunciado legal”[40] al cotejarlo con la Constitución Política, y falla en determinar cómo el artículo 65 de la Ley 2195 de 2022 “afecta”[41] la norma superior. La discusión sobre el levantamiento del velo corporativo no se concentra en si ello es viable, sino en establecer si este es conveniente y, en caso de serlo, definir claramente respecto de qué intereses, en qué circunstancias y por medio de qué mecanismos es posible hacerlo. Como fundamentos del levantamiento del velo corporativo[42] se destacan, entre otros[43]: la prohibición de defraudar acreedores utilizando estrategias jurídicas, prima facie, lícitas; el deber de reparar los daños causados a terceros; y “la necesidad de salvaguardar el interés público de forma tal que el legislador sería autónomo para definir los supuestos del levantamiento del velo corporativo”[44]. Así, la norma demandada es constitucional porque su objetivo es “alcanzar, de manera efectiva, el resarcimiento del daño patrimonial al Estado, previo cumplimiento de unos rigurosos requisitos”[45]. Esta también protege el patrimonio de la empresa, al verse afectado con las conductas fraudulentas de sus controlantes, socios y/o aportantes. Si bien el artículo 267 superior encuadra la función pública asignada a la Contraloría en la gestión fiscal, “en manera alguna es menos cierto que uno de los principios fundamentales del Estado es la prevalencia del interés general y que, una de las herramientas para alcanzar su concreción, está precisamente en la protección del patrimonio público y de todo tipo de recursos públicos cuya misión ha sido entregada a la Contraloría General de la República”[46]. Los particulares que sean gestores fiscales, directos o indirectos[47], están sometidos a los principios y reglas aplicables a los servidores públicos; por lo que la norma no busca transgredir el ánimo societario sino determinar quiénes son “los verdaderos presuntos responsables fiscales (beneficiarios reales de las operaciones o transacciones)”[48]. El artículo 65 no le otorga a la Contraloría funciones jurisdiccionales, pues la medida se refiere a un medio de prueba que, previo a su práctica, requiere control jurisdiccional; motivo por el cual, no vulnera el derecho al juez natural, no genera la nulidad, ineficacia o declaratoria de incumplimiento. La norma acusada no desconoce el derecho al debido proceso, pues según el artículo 32 de la Ley 610 de 2000, los vinculados a los procesos de responsabilidad fiscal tienen la posibilidad de controvertir el decreto de prueba de levantamiento del velo corporativo. Inhibición y, en subsidio, exequibilidad Ciudadano Iván Darío Gómez Lee[49] La norma no busca desvirtuar la ficción de las personas jurídicas, sino indagar información con el fin de vincular a los presuntos responsables fiscales. Las funciones de la Dirección de Información, Análisis y Reacción Inmediata de la Contraloría General de la República – DIARI, están delimitadas a asuntos de prevención y formulación de alertas, lo que se enmarca en los lineamientos de la Sentencia C-140 de 2020[50]. El parágrafo segundo del artículo 65 dispone que la facultad de levantamiento es exclusiva de la Contraloría General de la República y, por lo tanto, excluye a las Contralorías Territoriales. La desestimación de la personería jurídica o levantamiento del velo corporativo es una sanción societaria de carácter extraordinario, diferente a la finalidad establecida en la norma acusada, esto es: “identificar a los controlantes, socios, aportantes o beneficiarios reales en una determinada actuación, con el fin de determinar la procedencia de que ellos sean vinculados al proceso, o, excepcionalmente, cuando se requiera para el ejercicio de las funciones de la DIARI ante la inminencia de la perdida de recursos públicos”[51]. La interpretación del artículo 65 debe realizarse a la luz del inciso cuarto del artículo 267 Superior y de los principios del artículo 3 del Decreto Ley 403 de 2020, particularmente, el principio de oponibilidad de la información que señala que al ente de control fiscal no le puede ser oponible reserva alguna en ejercicio de sus funciones de control. El artículo 6 de la Ley 610 de 2000 consagra la facultad de vinculación al proceso de responsabilidad fiscal de quienes contribuyan a causar el daño patrimonial, siempre que sean gestores fiscales y exista un nexo de causalidad. Exequibilidad Harold Eduardo Sua Montaña[52] La facultad de decretar como prueba el levantamiento del velo corporativo y el sometimiento de esa decisión a una autoridad perteneciente a la misma entidad han sido reprochados por la Corte Constitucional. Adicionalmente, el levantamiento del velo corporativo es competencia de la Superintendencia de Sociedades, y los sujetos afectados con esa decisión no cuentan con una oportunidad procesal para ejercer su derecho de contradicción y defensa en el marco del debido proceso[53]. Inexequibilidad de dos expresiones del artículo 65 de la Ley 2195 de 2022[54] y Exequibilidad condicionada del resto de la norma en el entendido que permita al órgano de control tener como prueba en el proceso de responsabilidad fiscal, el levantamiento de velo corporativo ordenado por la Superintendencia de Sociedades o quien haga sus veces[55]. Tabla 1. Resumen de las intervenciones expediente D-15446 D. Concepto de la Procuradora General de la Nación 10. La Procuradora General de la Nación considera que la norma cuestionada debe ser declarada inexequible. Señala que el Legislador cuenta con una amplia libertad para la regulación del procedimiento de control fiscal[56]; sin embargo, esta no es absoluta al estar limitada por la razonabilidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas, siempre que sean acordes con las garantías constitucionales. En su concepto, la norma demandada no supera un juicio de razonabilidad, ya que esta “persigue una finalidad prohibida por la Constitución a través de una medida innecesaria y desproporcionada”[57]. 11. Indica que mediante la Sentencia C-438 de 2022 la Corte declaró la inexequibilidad del artículo 37 de la misma ley, por desconocimiento de la naturaleza de la responsabilidad fiscal dispuesta en la Constitución Política[58], al proceder frente a personas que no ostentan la calidad de gestores fiscales. En este sentido, para la Procuraduría, la norma demandada establece una herramienta para desarrollar una tipología de responsabilidad fiscal contraria a la Constitución Política, en razón a que busca perseguir a individuos relacionados con una persona jurídica “que no tienen capacidad decisoria frente a bienes o recursos públicos, en tanto la habilitación legal, administrativa o contractual que asigna su manejo reposa sobre el ente moral, es decir, un sujeto jurídicamente distinto a aquellos considerados de forma particular que ostentan la calidad de gestor fiscal”[59]. 12. Igualmente, el concepto de la Procuradora General de la Nación sostiene que la medida incumple el requisito de necesidad, en tanto que los bienes y recursos públicos pueden ser protegidos mediante otros mecanismos[60]. Agrega que el levantamiento del velo corporativo restringe la libertad de empresa, por lo que “su operación debe ser proporcional a la satisfacción de los fines superiores perseguidos a fin de no restringir dichas prerrogativas fundamentales injustificadamente”[61]. El artículo 65 no garantiza de forma razonable bienes constitucionales al no corresponder el ejercicio de un control fiscal contra personas que no tienen la condición de gestores fiscales. En consecuencia, el Ministerio Público solicita la “inexequibilidad del artículo 65 de la Ley 2195 de 2022”. II. CONSIDERACIONES A. Competencia 13. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación. B. Metodología de la decisión 14. La Sala Plena seguirá la siguiente metodología de decisión para resolver la demanda objeto de estudio. En primer lugar, examinará si los cargos formulados por el demandante son aptos y permiten adelantar un control constitucional. En caso de concluir su aptitud, la Sala estudiará si la norma demandada vulnera los contenidos constitucionales invocados en la demanda. C. Cuestión previa. Estudio de aptitud de la demanda 15. Teniendo en cuenta que, por una parte, la demanda fue admitida en aplicación del principio pro actione ―según el cual “cuando se presente duda en relación con el cumplimiento [de los requisitos mínimos de argumentación] se resuelva a favor del accionante” ― y, por otra parte, que la Contraloría General de la República argumentó que la demanda presentada por el ciudadano Julio José Orozco Orcasitas no cumple con esos requisitos argumentativos mínimos y solicitó a la Corte declararse inhibida para pronunciarse de fondo, a continuación la Sala examinará el cumplimiento de estos requisitos, con el fin de verificar si son aptos para habilitar un estudio de fondo. 16. El artículo 2 del Decreto Ley 2067 de 1991 establece los requisitos que debe cumplir una demanda de inconstitucionalidad. Al respecto, este artículo indica que la demanda debe ser presentada por escrito y señalar: (i) las normas demandadas; (ii) los preceptos constitucionales que se consideran infringidos; (iii) el motivo por el cual la Corte Constitucional es competente para conocer la demanda; y (iv) las razones por las cuales esos textos se estiman vulnerados. 17. En relación con las razones de inconstitucionalidad, la Corte ha considerado que el demandante debe asumir una carga mínima que le permita a la Sala: (i) comprender cuál es el problema constitucional que se alega; y (ii) materializar el estudio correspondiente. En este sentido, las razones que sustentan la solicitud de inconstitucionalidad deben ser[62]: (i) claras, es decir, la demanda debe seguir un hilo conductor lógico y coherente que permita comprender su contenido; (ii) ciertas, lo que significa que la demanda debe recaer sobre una proposición jurídica real y existente, y no sobre simples deducciones hechas por el actor, encaminadas a establecer proposiciones inexistentes que no han sido previstas por el Legislador; (iii) específicas, de manera que se debe definir con precisión la forma en la que la disposición acusada vulnera la Constitución Política; (iv) pertinentes, pues el reproche debe ser constitucional y no con base argumentos que son formulados a partir de consideraciones legales y/o doctrinales; y (v) suficientes, de modo que la demanda debe persuadir sobre la posible inconstitucionalidad de la norma. 18. Ahora bien, la existencia de estos requisitos mínimos no puede llevar a desconocer el carácter de la acción pública de inconstitucionalidad, al tratarse de una manifestación del derecho de participación ciudadana. Por ello, el estudio de admisibilidad de la demanda debe atender al principio pro actione, de tal suerte que, ante la duda sobre la admisibilidad de la demanda, la incertidumbre deba resolverse a favor de un pronunciamiento de fondo y no de la inhibición[63]. 19. Con fundamento en estas consideraciones, a continuación, la Sala Plena examinará la aptitud sustancial de los cargos formulados por el demandante. 20. Estudio de aptitud del “primer cargo”, esto es, que “la disposición acusada desconoce la competencia de la Contraloría General de la República (artículos 119, 267 y 268 de la Constitución Política)”. El demandante considera que el artículo 65 de la Ley 2195 de 2022 vulnera los artículos 119, 267 y 268 de la Constitución Política que establecen la competencia constitucional atribuida a la Contraloría General de la República. A su juicio, tal norma no atiende a lo establecido en la Sentencia C-438 de 2022, pues la Contraloría no tiene competencia para ejercer control fiscal sobre particulares que no tienen la calidad de gestores fiscales. 21. Para la Corte el reproche propuesto cumple con los requisitos mínimos para suscitar un pronunciamiento de fondo. En efecto, la Sala encuentra que el cargo es claro. El hilo argumentativo es claro y coherente, pues se comprende el sustento del cargo (v.gr. sentencia C-438 de 2022) y permite identificar una posible contradicción entre la norma demandada y los preceptos constitucionales invocados, relacionados con la competencia de la Contraloría General de la República. Así mismo, el cargo cierto, pues el cargo se refiere a una norma concreta a la que se le atribuye un alcance plausible y objetivo. Por su parte, el cargo es especifico al plantear una contradicción concreta entre la norma demandada y la competencia constitucional de la Contraloría General de la República, establecida en los artículos 119, 267 y 268 de la Constitución Política. Igualmente, el reproche es pertinente, en tanto que se construye a partir de argumentos de índole constitucional. Finalmente, es suficiente, en considerando que el actor presentó todos los argumentos que sustentan una presunta transgresión de la Constitución, por parte de una disposición que regula la posibilidad que tiene el ente de control fiscal de decretar como prueba el levantamiento del velo corporativo (durante la indagación preliminar o en el proceso de responsabilidad fiscal) y, genera una duda mínima acerca de la constitucionalidad de la norma. Por consiguiente, la Sala considera que el cargo cumple con los requisitos mínimos de aptitud para pronunciarse de fondo sobre el primer cargo planteado en la demanda. 22. Estudio de aptitud del segundo cargo, esto es, que “la disposición acusada desconoce los derechos y garantías en cabeza de los socios y accionistas (artículos 4, 14, 29, 90, 100, 113, 116, 117, 121 y 333 de la Constitución Política)”. El demandante destaca que el artículo 65 de la Ley 2195 de 2022 vulnera el derecho al debido proceso. Según la demanda, el levantamiento del velo corporativo desconoce el derecho al debido proceso, debió a que el ente de control fiscal actúa como juez y parte, lo que además afecta el derecho a la defensa del sujeto pasivo, como componente esencial de la garantía fundamental al debido proceso, quien no puede defenderse de la misma forma que en el ámbito judicial. 23. La Corte considera que el cargo cumple con los requisitos mínimos para generar un pronunciamiento de fondo, respecto de la presunta violación a los artículos 4, 14, 29 y 116 de la Constitución Política. En este sentido, la Sala encuentra que el cargo es claro, pues se logra comprender la acusación del demandante al afirmar que el levantamiento del velo corporativo sería realizado por una entidad que actuaría como juez y parte, lo que a su juicio afecta las garantías del derecho de defensa de sujetos diferentes (terceros) de la persona presuntamente responsable. El cargo es cierto, al surgir del contenido real y objetivo de la norma acusada y, es específico, al plantear una contradicción concreta entre la norma demandada y la garantía al debido proceso de los socios y accionistas de una sociedad. El reproche es pertinente, pues se basa en una acusación de índole constitucional, sin mediar argumentos de naturaleza legal o doctrinal. Finalmente, es suficiente, ya que el actor presentó todos los argumentos que sustentan la presunta transgresión de la Constitución Política por parte de una norma que permite al ente de control fiscal actuar como juez y parte al decretar el levantamiento del velo corporativo, lo que desconoce garantías propias del debido proceso. En suma, el cargo logra generar una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma; por consiguiente, la Sala considera que el segundo cargo propuesto cumple con los requisitos de aptitud mínimos para pronunciarse de fondo respecto de las disposiciones constitucionales mencionadas. D. Planteamiento de los problemas jurídicos y estructura de la decisión 24. A partir de la demanda de inconstitucionalidad y de las intervenciones allegadas al presente proceso, la Corte Constitucional deberá resolver dos cuestiones jurídicas: (i) ¿el artículo 65 de la Ley 2195 de 2022 excede las competencias constitucionales de la Contraloría General República al otorgarle la facultad de vincular en el proceso de responsabilidad fiscal a terceros que no tienen la calidad de gestores fiscales?; y (ii) ¿el diseño legislativo del artículo 65 desconoce las garantías mínimas del derecho al debido proceso para sujetos distintos (terceros) de la persona jurídica presuntamente responsable? 25. Para resolver los dos problemas jurídicos planteados, la Sala Plena (i) reiterará el precedente constitucional en materia de gestión, control y responsabilidad fiscal, en relación con la habilitación a la Contraloría General de la República para ejercer el control fiscal, conforme a lo establecido en la sentencia C-438 de 2022; (ii) se referirá a las garantías mínimas del derecho al debido proceso y el control fiscal; (iii) establecerá el contenido y alcance de la disposición acusada; y (iv) finalmente, resolverá el caso concreto. (i) La gestión, control y responsabilidad fiscal, en relación con la habilitación a la Contraloría General de la República para ejercer el control fiscal. Reiteración de jurisprudencia (sentencia C-438 de 2022) 26. El artículo 267 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo 04 de 2019, le otorga a la Contraloría General de la República la función de ejercer vigilancia y control fiscal sobre la administración pública y los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos. El control fiscal que ejerce la Contraloría General de la República puede ser de dos formas: (i) control fiscal posterior y selectivo, el cual es obligatorio; y (ii) control fiscal preventivo y concomitante, el cual es de carácter excepcional y facultativo. 27. Esta Corporación ha establecido que el control fiscal tiene por objeto garantizar que las actividades relacionadas con los recursos públicos se ajusten a los mandatos constitucionales y legales. Para ello, la Contraloría utiliza herramientas de control financiero, legal, de gestión, y de resultados, así como la revisión de cuentas y la evaluación del control interno. Estos mecanismos permiten verificar si los recursos públicos están siendo administrados de manera eficiente, eficaz y conforme a los principios de transparencia y legalidad[64]. 28. La gestión fiscal, por su parte, es el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las personas de derecho privado que manejan y administran bienes y recursos públicos, con el fin de garantizar su adecuado manejo[65]. Esta gestión [fiscal] es ejercida por servidores públicos o personas de derecho privado que se denominan gestores fiscales. El gestor fiscal es, por definición, la entidad pública o privada que maneja recursos públicos, ya sea a través de servidores públicos o quienes tengan control jurídico sobre dichos bienes. Esto incluye a los responsables del gasto, planeación, presupuesto, pagos y otros, así como a particulares que tengan poder de decisión sobre bienes del Estado. Además, comprende a los directivos y otras personas cuyas decisiones afecten la gestión fiscal, así como a los contratistas y particulares que puedan ser responsables por daños al patrimonio del Estado. 29. En ese sentido, “(…) son gestores fiscales, y en caso de que se produzca un daño al patrimonio público, presuntos responsables fiscalmente, los servidores públicos y/o los particulares que por habilitación legal, administrativa o contractual manejen o administren bienes y recursos públicos y que tengan capacidad decisoria frente a los mismos por haber sido dispuestos a su cargo”[66]. En razón a ello, indistintamente de la condición pública o privada del ejecutor o del poder jurídico o fuente de la cual se derivan las obligaciones fiscalizadoras, es la gestión fiscal la que constituye el elemento decisorio y determinante de las responsabilidades inherentes al recibo, percepción, recaudo, administración, gestión, disposición o destinación de dichos bienes o recursos de naturaleza pública[67]”. 30. En esta línea, la jurisprudencia constitucional permite establecer que la gestión fiscal es un elemento esencial para el control fiscal (y, en consecuencia, para los procesos de responsabilidad fiscal). Pues a través de primero se define el alcance y propósito de este último. La Contraloría no puede cumplir su función sin evaluar cómo los gestores fiscales administran los recursos públicos, pues es precisamente en dicha gestión donde surgen las posibles situaciones que justifican el control fiscal. En otras palabras, el control fiscal, en sus modalidades posterior y selectivo, así como preventivo y concomitante, solo puede ejercerse sobre quienes ostenten la calidad de gestores fiscales. 31. En la sentencia C-840 de 2001, la Corte estableció que la Contraloría debe realizar un control fiscal selectivo, enfocándose solo en los servidores públicos que ejercen gestión fiscal y excluyendo a otros servidores. Posteriormente, la sentencia C-832 de 2002 señaló que la responsabilidad solo puede derivarse del examen de la gestión fiscal, el cual incluye la evaluación financiera de gestión y resultados, basándose en principios de eficiencia, equidad, economía y valoración de costos ambientales. Por su parte, la sentencia C-140 de 2020 señaló que la intención de implementar un control preventivo y concomitante (a través del seguimiento permanente de los recursos públicos y paralelo de la gestión fiscal) tiene como base advertir al gestor fiscal sobre un riesgo de materialización de un daño patrimonial. 32. Finalmente, en la sentencia C-438 de 2022, esta Corporación precisó que la vigilancia y el control fiscal se ejerce sobre la gestión de esa naturaleza que realizan los servidores públicos y personas de derecho privado que tienen la calidad de gestores fiscales, no siendo extensible este control a quienes no son gestores fiscales. En consecuencia, la gestión fiscal habilita el control fiscal, de manera que este control no se aplica a particulares, si estos no tienen la calidad o condición de gestor fiscal. (ii) Las garantías mínimas del debido proceso, el control fiscal y el levantamiento del velo corporativo 33. El artículo 116 de la Constitución Política permite la asignación excepcional de funciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas. En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha precisado los siguientes aspectos: (i) la asignación de la función jurisdiccional a determinadas autoridades administrativas debe ser excepcional, ya que la Rama Judicial es quien, en principio, ejerce esa función; (ii) la función debe estar contenida en una norma con fuerza material de ley; (iii) la función jurisdiccional debe ser definida por el Legislador de manera clara y precisa, de tal forma que esta función se encuentre plenamente delimitada; y (iv) esa atribución no comprende la facultad de investigar ni juzgar delitos[68]. 34. En esta línea, el artículo 8 de la Ley 270 de 1996 indica que el asunto que resuelva la autoridad administrativa debe ser resuelto de manera “adecuada y eficaz”. Esto implica que, al momento de atribuir funciones jurisdiccionales, se requiere: (i) la existencia de un mínimo de conexión entre las materias jurisdiccionales y las materias administrativas en las que interviene el órgano; y (ii) el derecho al acceso de juez competente y de las garantías suficientes de independencia e imparcialidad del juzgador. 35. En esta línea, esta corporación ha establecido que la garantía de independencia e imparcialidad es fundamental para proteger el derecho al debido proceso, el cual es uno de los pilares esenciales del Estado Social de Derecho[69]. La imparcialidad del juzgador implica garantizar el derecho a la defensa de las personas y la igualdad procesal; nada serviría que se establezcan reglas para el desarrollo de un proceso, si la decisión ya está tomada desde el principio. 36. Particularmente, en la sentencia C-030 de 2023, la Corte Constitucional indicó que la garantía de la independencia y la imparcialidad de las autoridades que ejercen funciones jurisdiccionales es un requisito para la asignación de esas competencias. El ámbito jurisdiccional debe garantizar que el juzgador sea imparcial, independiente, sometido al derecho y no a órdenes de superiores o influencias externas e inamovible. 37. En esa misma sentencia, la Corte indicó que la regla de estricta imparcialidad e independencia es el fundamento para que las autoridades administrativas ejerzan funciones jurisdiccionales. En ese sentido, para asegurar su cumplimiento, la sentencia C-030 de 2023 estableció los parámetros para estudiar la constitucionalidad de una norma que otorga competencias judiciales a una autoridad administrativa, así: (i) la norma será constitucional si es posible separar claramente las funciones jurisdiccionales de las administrativas sin riesgo de interferencia; (ii) la norma será inconstitucional si ambas funciones están tan conectadas que no se pueden separar ni evitar interferencias; y (iii) si hay riesgo de confusión o interferencia, pero es superable en la práctica y jurídicamente, la norma será constitucional con la condición de eliminar esos riesgos. 38. Además de la regla de estricta imparcialidad e independencia para el ejercicio de las funciones jurisdiccionales, el derecho al debido proceso se compone de varias garantías que deben respetarse en todo proceso administrativo o judicial[70]. Así mismo, se trata de un derecho instrumental que incluye varias protecciones para las personas y es la base del derecho procesal. 39. En este sentido, el derecho al debido proceso implica que un procedimiento debe desarrollarse conforme a los parámetros mínimos que garanticen una adecuada defensa. De esta forma, el derecho está integrado por varios elementos esenciales como: (i) la designación de un juez natural e imparcial; (ii) la oportunidad de presentar y controvertir pruebas; (iii) la posibilidad de ser oído durante toda la actuación; (iv) la notificación oportuna y de conformidad con la ley; (v) una actuación sin dilaciones injustificadas; (vi) la participación en la actuación desde su inicio hasta su culminación; (vii) actuación adelantada por autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico; (viii) a gozar de la presunción de inocencia; (ix) la posibilidad de ejercer el derecho de defensa y contradicción; (x) solicitar, aportar y controvertir pruebas, (xi) impugnar las decisiones y a promover la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso[71]. 40. Por otro lado, la Contraloría cuenta con dos tipos de controles, uno posterior y selectivo; y, otro concomitante y preventivo el cual es de carácter excepcional. Ambos controles tienen propósitos diferentes. Este último control (v.gr. concomitante y preventivo) es de carácter no vinculante, no implica una coadministración sobre las decisiones del gestor fiscal; se desarrolla en el marco de una advertencia que permite que este continúe su actividad sin que ello constituya un prejuzgamiento. Este tipo de control tiene la finalidad proteger el patrimonio público, a través del seguimiento permanente de los bienes, fondos o recursos públicos, y se manifiesta a través de una advertencia al gestor fiscal cuando se configure alguna de las siguientes situaciones: trascendencia social, alto impacto ambiental y alta connotación económica[72]. 41. El control fiscal preventivo y concomitante tiene como objetivo el seguimiento permanente de los recursos para determinar si se advierte al gestor fiscal sobre el riesgo de daño al patrimonio público, o sí es necesario iniciar un proceso de responsabilidad fiscal. Este control no está diseñado para juzgar o prejuzgar al gestor fiscal y, en este proceso, cuyo propósito es la prevención -en principio- no es necesario prever reglas sobre el ejercicio del derecho de defensa. 42. Por su parte, el control posterior, en el marco del proceso de responsabilidad fiscal, puede ejercerse de dos formas: (i) a través de un proceso verbal sumario que se rige por el artículo 98 de la Ley 1474 de 2011 o (ii) mediante el proceso ordinario que se encuentra regulado en la Ley 610 de 2000; el que procede cuando se cumplen los elementos de la responsabilidad fiscal, esto es: (i) una conducta dolosa o culposa atribuible a una persona que realiza gestión fiscal, (ii) un daño patrimonial al Estado; y (iii) un nexo causal entre los elementos anteriores[73]. 43. Particularmente, el proceso de responsabilidad fiscal tiene una etapa pre procesal conocida como la indagación preliminar. Esta es aquella encaminada a determinar la posibilidad de promover la acción fiscal por parte del ente de control fiscal. En esta etapa se busca establecer la existencia del daño patrimonial al Estado por el manejo indebido, inapropiado o ineficiente de los recursos públicos[74]. Durante esta etapa, el implicado puede rendir la exposición libre y espontanea[75]. Una vez el ente de control fiscal tiene certeza del daño e indicios serios sobre los posibles autores del mismo, inicia el proceso de responsabilidad fiscal mediante la expedición del correspondiente auto de apertura. 44. El control fiscal posterior se desarrolla para determinar la responsabilidad fiscal de los sujetos que ejercen gestión fiscal y, en caso de ser procedente, ordenar el resarcimiento de los daños[76] ocasionados al patrimonio público como consecuencia de la conducta dolosa o culposa de quienes realizan gestión fiscal mediante el pago de una indemnización pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal[77]. Por ello, este proceso debe asegurar todas las garantías propias del derecho al debido proceso, en particular, el derecho a la defensa, el derecho a ser oído y a intervenir activamente en el proceso, directamente o a través de apoderado, a presentar y controvertir pruebas, a interponer recursos, a la publicidad del proceso, entre otros[78]. 45. El levantamiento del “velo corporativo”. Por último, el derecho de asociación permite que una o más personas se asocien para desarrollar una actividad económica lícita y repartir utilidades. En ese sentido, se reconoce una personalidad jurídica, esto es, una aptitud de ser sujeto de derechos y obligaciones. Así, una vez la sociedad está constituida, se entiende que “forma una persona jurídica distinta de los socios individualmente considerados”[79] y conforma un patrimonio jurídico separado de los socios, puede adquirir bienes y derechos y contraer obligaciones, es prenda común de los acreedores, entre otros[80]. 46. En esta línea, la sociedad al ser una entidad jurídica separada y distinta de sus socios o accionistas, limita su responsabilidad. Por ende, el velo corporativo se constituye un beneficio para los accionistas y se refiere a la separación jurídica y financiera entre una sociedad y sus socios o accionistas, debido a que se limita la responsabilidad ante las deudas o litigios de la sociedad. 47. Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha establecido que la figura del velo corporativo no es absoluta al encontrar sus límites en: (i) la prohibición de abuso del derecho, (ii) la protección de los derechos ajenos, en virtud del principio de buena fe, (iii) lo establecido por las normas que hacen parte del bloque de constitucionalidad, entre otros[81], siendo posible acudir a la figura de desestimación de la persona jurídica, también conocida como levantamiento de velo corporativo. 48. El Consejo de Estado[82] y la Corte Suprema de Justicia[83] también han abordado este asunto. El levantamiento del velo corporativo permite desestimar la separación legal entre una entidad y sus miembros cuando se utiliza la persona jurídica para fines fraudulentos o ilegales. Según el Consejo de Estado, esta figura se utiliza para descubrir los verdaderos intereses detrás de la persona jurídica[84]. La Corte Suprema[85] ha destacado que el levantamiento del velo corporativo permite responsabilizar directamente a socios y administradores por actos perjudiciales o defraudatorios, y determinar el beneficiario real de las actividades corporativas. En el mismo sentido, la Superintendencia de Sociedades también ha destacado que esta medida enfrenta eficazmente el uso indebido de la personalidad jurídica para intereses personales, protegiendo los derechos de terceros[86]. 49. “El levantamiento del velo corporativo no es otra cosa que el desconocimiento de la limitación de la responsabilidad que tienen los socios o accionistas frente a la sociedad y terceros, al hacerlos responsables directos frente a las obligaciones de la persona jurídica”[87]. Así pues, se trata de una medida jurídica excepcional y restringida; solo se puede aplicar en casos específicos, debe seguir el principio de proporcionalidad y respetar el debido proceso, garantizando la posibilidad de contradicción y defensa para la sociedad y, posteriormente, para los socios o accionistas afectados. 50. En este orden de ideas, la regla de imparcialidad es un presupuesto necesario para evaluar si las facultades jurisdiccionales otorgadas a una autoridad administrativa son procedentes. En este sentido, la sentencia C-030 de 2023 precisó los parámetros constitucionales que permiten evaluar la constitucionalidad de una medida legislativa que otorga facultades jurisdiccionales, así: (i) si es posible separar con claridad las funciones jurisdiccionales de las administrativas sin riesgo de interferencia, la norma será constitucional; (ii) si ambas funciones están tan conectadas que no se pueden separar ni evitar interferencias, la norma será inconstitucional; y (iii) si hay riesgo de confusión o interferencia, pero es superable en la práctica y jurídicamente, la norma será constitucional con la condición de eliminar esos riesgos. 51. Aunado a lo anterior, en el marco del control fiscal, el control fiscal preventivo y concomitante tiene el propósito de realizar el seguimiento permanente de los recursos públicos y, en dado caso, advertir sobre el riesgo de pérdida de bienes o recursos de esa naturaleza, o remitir la información para el inicio del proceso de responsabilidad fiscal, pero sin buscar endilgar tal responsabilidad, de manera que la actuación para determinar la procedencia del control preventivo y concomitante, en principio, no requiere reglas específicas en relación con el ejercicio del derecho a la defensa. 52. En contraste, el control fiscal posterior se encamina a determinar la responsabilidad fiscal. En este caso, la garantía del derecho fundamental al debido proceso incluye, entre otros, el ejercicio del derecho a la defensa y contradicción, a ser oído, a presentar y controvertir pruebas, a interponer recursos. Particularmente, en el contexto de la norma, la actuación relacionada con el levantamiento del velo corporativo, además de ser excepcional y por sus consecuencias sobre sujetos diferentes (terceros) de la persona jurídica presuntamente responsable, debe proteger las garantías del debido proceso, entre otras, el adecuado ejercicio del derecho a la defensa, incluyendo el derecho a ser oído y a presentar y controvertir pruebas. (iii) El contenido y alcance de la disposición acusada 53. El artículo 65 de la Ley 2195 de 2022 se divide en el inciso primero y los numerales 1, 2 y 3; el inciso segundo; el inciso tercero; y el parágrafo segundo. En relación con el parágrafo primero, la Sala aclara que los artículos 125 y 126 del Decreto Ley 403 de 2020 fueron declarados inexequibles en la sentencia C-090 de 2022. 54. En la primera parte del artículo 65 la Contraloría General de la República, en el marco del control fiscal posterior, puede decretar como prueba de oficio el levantamiento del velo corporativo, cuando se den alguno de los siguientes eventos: (i) cuando existan serios indicios de que la acción u omisión atribuida a la persona jurídica haya sido c...