Sentencia C-124 de 2022

C-124-22 Sentencia C-124/22 PAGO DE DERECHOS DE AUTOR Y CONEXOS EN FAVOR DE SOCIEDADES DE GESTIÓN COLECTIVA-Medida de fomento a la cultura y a la función social que cumplen los operadores comunitarios de radio y televisión La Corte encuentra en el presente caso suficientes elementos para sostener la constitucionalidad del pago de derechos de autor y conexos en favor de las sociedades de gestión colectiva, por cuanto y de acuerdo con lo dispuesto en la jurisprudencia, en el presente caso se puede afirmar que el fomento a la cultura permitido en el artículo 3 de la Ley 2066 de 2020 se encuentra cobijado en lo dispuesto en el artículo 71 de la Constitución, que permite la creación de incentivos y estímulos para personas o instituciones que tengan por misión fomentar la ciencia, la tecnología y las demás manifestaciones culturales. MEDIDA DE FOMENTO O ALIVIO ECONÓMICO EN FAVOR DE OPERADORES COMUNITARIOS DE RADIO Y TELEVISIÓN-No desconoce la prohibición constitucional de decretar auxilios y donaciones a favor de privados (…) la Sala Plena manifiesta que el fomento o alivio económico previsto en la norma demandada no se encuentra contemplado dentro de la prohibición contenida en los artículos 136.4 y 355 superior, ya que permite consolidar otros mandatos constitucionales, tales como es la garantía de la prestación de un servicio público que promueve manifestaciones culturales (art. 71 de la Carta Política) a la vez que permite garantizar otros derechos constitucionales y, de esta manera, se sirve a la comunidad, se promueve el interés general, y se propende por una efectividad de los derechos previstos en la Carta (art. 2º de la Carta Política). PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN TRAMITE DE PROYECTO DE LEY-Criterios para determinar en qué casos se está ante la inclusión de un tema nuevo PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad causal, teleológica, temática o sistemática PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Para su cumplimiento debe acudirse a una interpretación razonable y proporcional (…) es importante precisar que la unidad de materia no conlleva una simplicidad temática en el asunto a regular, pues permite incluir varios temas dentro de una misma iniciativa, siempre que sus disposiciones atiendan a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad antes enunciados. Así, “los contenidos temáticos de un proyecto pueden adicionarse con otros nuevos, que no estaban en la iniciativa original, pero que guarden una relación de conexidad con los contenidos de esta”. ANALISIS DE IMPACTO FISCAL DE LAS NORMAS-Contenido y alcance CRITERIO DE SOSTENIBILIDAD FISCAL-Instrumento para alcanzar los fines del Estado Social de Derecho GASTO PUBLICO-Competencias constitucionales del Congreso y el Gobierno (…) el Congreso puede aprobar leyes que comporten gasto público, mientras que corresponde al Gobierno decidir si incluye o no estos gastos en el presupuesto. Por esta razón, lo que no puede hacer el Congreso al decretar un gasto es ordenar de manera imperativa al Gobierno la realización de traslados presupuestales. ANALISIS DEL IMPACTO FISCAL EN PROYECTO DE LEY QUE ORDENE GASTO O DECRETE BENEFICIO-Exigencia ANÁLISIS DE IMPACTO FISCAL EN TRÁMITE LEGISLATIVO-Reglas (…) la Corte hace énfasis en las siguientes reglas: (i) el deber de análisis fiscal del Congreso no exige un nivel detallado o exhaustivo; sin embargo (ii) demanda una mínima consideración al respecto, de modo que sea posible establecer referentes básicos para analizar el impacto fiscal de un proyecto de ley; y (iii) la no presentación del concepto por parte del Gobierno no afecta la decisión del Legislativo, cuando este ha cumplido su deber de mínima consideración al respecto. Por ello, es importante precisar que, a juicio de la Corte, las exigencias que se derivan del artículo 7º no pueden anular la competencia legislativa del Congreso, ni conferir un poder de veto al Ministerio de Hacienda. PROHIBICION DE DECRETAR AUXILIOS O DONACIONES A FAVOR DE PERSONAS NATURALES O JURIDICAS-Jurisprudencia constitucional AUXILIOS O DONACIONES A PERSONAS NATURALES O JURIDICAS-Prohibición no es absoluta AUXILIOS O DONACIONES-Requisitos generales para que asignación resulte ajustada a la carta política (…) la Corte fijará las siguientes condiciones para la valoración de donaciones o auxilios: (i) toda asignación de recursos públicos debe respetar el principio de legalidad del gasto; (ii) la asignación de bienes y recursos públicos debe ajustarse o estar prevista en el Plan Nacional de Desarrollo y reflejarse en el Plan Nacional de Inversiones; (iii) toda autorización para entregar recursos o bienes públicos a favor de privados, debe perseguir una finalidad constitucional clara, suficiente y expresa, y no simples finalidades vagas o generales; y (iv) la asignación de recursos debe respetar el principio de igualdad y no discriminación. PRINCIPIOS DE UNIDAD DE MATERIA, CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN PROYECTO DE LEY-Cumplimiento FONDO UNICO DE TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y LAS COMUNICACIONES-Naturaleza jurídica TIPOLOGIA DE FONDOS EN COLOMBIA-Fondo-entidad y fondo-cuenta (…) la jurisprudencia de esta Corte ha entendido que puede colegirse la existencia de dos modalidades de fondos: fondo-entidad y fondo-cuenta. El primero se asemeja a una entidad de naturaleza pública que hace parte de la administración. Es decir que se trata de una entidad que modifica la estructura de la administración pública, por lo cual tiene personería jurídica. El segundo, denominado fondo-cuenta, se constituye de ingresos pertenecientes a fondos sin personería jurídica; de esta manera, “son un sistema de manejo de recursos sin personería jurídica y son fondos especiales”. Los fondos-cuenta, a diferencia del fondo-entidad, no modifican la estructura de la administración pública, pues el hecho de no tener personalidad jurídica no les permite crear una entidad diferente a la que se encuentran vinculados. OPERADORES COMUNITARIOS DE RADIOFUSIÓN SONORA-Naturaleza SERVICIO COMUNITARIO DE RADIODIFUSION-Funciones OPERADORES DE TELEVISIÓN COMUNITARIA-Naturaleza/OPERADORES DE TELEVISIÓN COMUNITARIA-Finalidad SOCIEDADES DE GESTION COLECTIVA DE DERECHOS DE AUTOR Y DERECHOS CONEXOS-Naturaleza y alcance Referencia: Expediente D-14302 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 3° de la Ley 2066 de 2020 “[p]or medio de la cual se establecen condiciones especiales para la normalización de cartera por una única vez para los concesionarios de los servicios de radiodifusión sonora de interés público y comunitario y para los operadores del servicio de televisión comunitaria”. Actor: Diego Eduardo López Medina Magistrado ponente: ALEJANDRO LINARES CANTILLO Bogotá, D. C., seis (6) de abril de dos mil veintidós (2022) La Sala Plena de la Corte Constitucional en ejercicio de sus competencias constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente, SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, el ciudadano Diego Eduardo López Medina presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 3° de la Ley 2066 de 2020 “[p]or medio de la cual se establecen condiciones especiales para la normalización de cartera por una única vez para los concesionarios de los servicios de radiodifusión sonora de interés público y comunitario y para los operadores del servicio de televisión comunitaria”. 2. Mediante proveído del 23 de junio de 2021, el magistrado sustanciador admitió la demanda en relación con los cargos por violación de los artículos 157, 158, 136 y 355 de la Constitución, y la inadmitió en relación con el cargo por violación del artículo 61 ídem. En consecuencia, le concedió al actor un término de tres días para que corrigiera la demanda con respecto al cargo inadmitido. 3. Con auto del 16 de julio de 2021 el magistrado sustanciador rechazó la demanda en relación con el cargo inadmitido toda vez que no fue subsanado, y dispuso continuar el trámite del proceso de constitucionalidad frente a los cargos admitidos. Para tal efecto, ordenó (i) recaudar las Gacetas del Congreso contentivas del trámite legislativo que dio lugar a la expedición de la Ley 2066[1]; y, una vez allegadas estas, (ii) fijar en lista el proceso; (iii) correr traslado del expediente a la procuradora general de la Nación; (iv) comunicar la iniciación del trámite al presidente del Congreso de la República, al presidente de la República, al ministro del Interior, a la ministra de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, a la ministra de Cultura y a la directora general de la Dirección Nacional de Derecho de Autor para que intervinieran de considerarlo pertinente; e (v) invitar a participar a varias entidades, organizaciones e instituciones académicas[2]. 4. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte Constitucional a resolver la demanda de la referencia. A. NORMA DEMANDADA 5. A continuación se transcribe la norma demandada: “Ley 2066 de 2020 D.O. 51.528, 14 de diciembre de 2020 “Por medio de la cual se establecen condiciones especiales para la normalización de cartera por una única vez para los concesionarios de los servicios de radiodifusión sonora de interés público y comunitario y para los operadores del servicio de televisión comunitaria” El Congreso de Colombia Decreta: (…) “Artículo 3°. Pago de derechos de autor y conexos. Por una única vez, como medida de reactivación económica para mitigar los efectos de la pandemia generada por el virus SARS-CoV-2, el Fondo Único de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones podrá girar a las sociedades de gestión colectiva, con la personería jurídica y autorización de funcionamiento otorgada por la Dirección Nacional de Derechos de Autor, los valores que a la fecha de expedición de la presente Ley adeuden a estas sociedades por concepto de derechos de autor y conexos, los operadores del servicio público de radiodifusión sonora de interés público y comunitario y los operadores del servicio de televisión comunitaria. El Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones reglamentará las condiciones y el monto máximo de recursos para ser girados por este concepto”. B. LA DEMANDA 6. El accionante afirma que la norma acusada es contraria a los artículos 157, 158, 136 y 355 de la Constitución, y por lo tanto solicita se declare su inexequibilidad. Como sustento, presenta los siguientes argumentos. 7. Contenido y alcance de la norma demandada. Señala el actor que esta ley originalmente buscaba favorecer a los operadores de radio y televisión comunitarias con una amnistía por única vez de los intereses a las multas y amonestaciones impuestas en su contra por infracciones al servicio de radiodifusión sonora. Sin embargo, durante su trámite en el Congreso se le añadió una norma -art. 3°, aquí demandado- que escapa a ese propósito inicial, y termina favoreciendo con un subsidio estatal a unos agentes ajenos al sector de la radiodifusión y televisión comunitaria y gratuita. Concretamente, este artículo establece que, por una única vez, y con cargo a recursos públicos del Fondo Único de Tecnologías de la Información (en adelante, “FUTIC”)[3], se paguen los montos que los operadores comunitarios adeudan a las sociedades de gestión colectiva de derechos de autor. Con esto, la norma “ordena al Estado, ya no que renuncie a deudas propias, sino que pague las deudas que unos particulares tienen con otros particulares (que no eran destinatarios originales de los auxilios económicos de la Ley)”[4]. 8. Cargo por violación de los artículos 157 y 158 de la Constitución. El actor sostiene que la expedición del artículo 3° de la Ley 2066 de 2020 quebrantó los principios superiores de unidad de materia, identidad flexible y consecutividad que rigen el trámite legislativo y aseguran el principio democrático. Concretamente, denuncia que el objeto del proyecto que dio vida a la Ley 2066 de 2020, presentado antes de la pandemia generada por el virus SARS-CoV-2, consiste en la condonación parcial de las deudas de los operadores de radio y televisión comunitarias con el FUTIC, con el fin de aliviar su situación financiera y de esta manera garantizar la continuidad del servicio público que prestan. Con fundamento en lo anterior, afirma que el artículo 3° excede dicho propósito, pues, impone al FUTIC, ya no condonar las acreencias a su favor, sino asumir el pago de las deudas que las emisoras comunitarias tienen con otros particulares, en este caso, las sociedades de gestión colectiva de derechos de autor, con el fin de mitigar los efectos de la pandemia. 9. Además, señala el ciudadano en su demanda que esta norma fue incorporada al proyecto de ley sin que mediase una mínima explicación acerca de qué fin estatal legítimo justificaba asumir con recursos públicos el pago de ciertas obligaciones privadas. Esto, en opinión del demandante, evidencia que el contenido del artículo 3° acusado constituye una materia nueva, carente de conexidad explícita, sistemática y teleológica con del proyecto original, quien además se pregunta “si el propósito era ayudar a las comunitarias, ¿por qué redirige el pago a otros actores privados?”[5]. 10. De otra parte, resalta que la norma que ordena al FUTIC asumir por una única vez las deudas de las emisoras comunitarias con las sociedades de gestión colectiva no estaba prevista en el proyecto original, sino que fue adicionada al articulado en el cuarto debate ante la plenaria del Senado (Gaceta 922 del 15 de septiembre de 2020), pretermitiéndose así los debates técnicos en las comisiones constitucionales permanentes. 11. Cargo por violación del artículo 7º de la Ley 819 de 2003. Plantea el demandante que el artículo 3º fue añadido al proyecto en cuarto debate “sin estudios fiscales o macroeconómicos serios, no fue discutido, ni tuvo aval gubernamental mediante estudios de impacto fiscal”. Explicó que esta omisión es contraria a lo previsto en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003, que impone al Congreso el deber de hacer explícito el impacto fiscal de cualquier iniciativa tanto en la exposición de motivos como en las respectivas ponencias. Señala que el impacto fiscal de la medida no puede encontrarse en la exposición de motivos del PL “por la sencilla razón de que este análisis de impacto fiscal nunca se hizo”. En este sentido, concluye diciendo que el impacto de la medida no tuvo siquiera una cuantificación razonable, ni aun cuando los legisladores plantearon la injusticia que implica realizar el cobro de los derechos autor a los operadores comunitarios. 12. Cargo por violación de los artículos 136 y 355 de la Constitución. Al respecto, aduce el accionante que el artículo 3° acusado, al disponer la entrega de recursos públicos del FUTIC a las sociedades de gestión colectiva, por concepto de las acreencias que los operadores comunitarios de radio y televisión les adeudan, configura un auxilio parlamentario injustificado que contraviene la prohibición general de donaciones estatales a privados, prevista en los artículos 136.4 y 355 superiores. Considera que si bien la Carta en casos excepcionales permite la creación legal de este tipo de prerrogativas[6], “[e]sto solo es posible si el mismo Congreso argumenta con claridad por qué quiere distribuir gasto público a privados, cuál deber constitucional desea cumplir y comprobar el criterio de justicia distributiva que desea satisfacer”[7]. 13. Añade que, a diferencia de otros subsidios otorgados por el Estado, la norma en discusión no contempla ninguna contraprestación a cargo de las sociedades de gestión colectiva como consecuencia de los recursos que recibirán del FUTIC, lo que implica que estas determinen unilateralmente la destinación de tales montos. 14. Tras referir cinco sentencias de la Corte Constitucional[8] que han declarado la inexequibilidad de normas que constituyen una desviación del poder presupuestal del Congreso al disponer entregas inapropiadas de recursos públicos a favor de particulares, advierte que la medida contemplada en el artículo 3° de la Ley 2066 de 2020 es una dádiva injustificada otorgada a particulares por la mera liberalidad del Legislador, sin ningún tipo de retorno social. Como argumentos para soportar esta afirmación, aduce que: (i) se trata de una donación del Estado a favor de personas jurídicas de derecho privado; (ii) si bien las sociedades de gestión colectiva cumplen una función pública de recaudo de recursos derivados de la explotación de derechos de autor, estos son de naturaleza privada y no representan una retribución de carácter social o de interés público; (iii) las deudas de los medios comunitarios no son públicas; (iv) el Estado pierde el control de los recursos que la norma acusada ordena transferir a las sociedades de gestión colectiva; (v) estas pueden disponer a su arbitrio de los recursos recibidos; (vi) dichas sociedades no están en situación de debilidad como para que el Estado entre a auxiliarlas; (vii) la Ley 2066 no fue promulgada con el propósito de proteger el mínimo vital de tales personas jurídicas; (viii) la medida cuestionada carece de planeación fiscal y de legalidad económica; (ix) esta transferencia de recursos no se enmarca en ninguna de las hipótesis previstas en la sentencia C-044 de 2015[9], por lo que es admisible los auxilios del Estado a los privados; y (x) desnaturaliza el objeto del FUTIC de promover el acceso universal al servicio de las tecnologías de la información y las comunicaciones. C. PRUEBAS REMITIDAS A LA CORTE CONSTITUCIONAL 15. En cumplimiento de lo ordenado por el magistrado sustanciador mediante autos del 16 de julio, 18 de agosto y 6 de septiembre de 2021, las Secretarías Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, así como las Secretarías de las Comisiones Sextas de cada corporación, remitieron los soportes correspondientes en relación con el trámite legislativo de la norma acusada. D. INTERVENCIONES 16. Durante el término para intervenir[10] se recibieron oportunamente dos (2) escritos de intervención[11]. A continuación se reseñan los planteamientos de quienes intervinieron oportunamente dentro del término legal establecido para tal efecto: Interviniente Concepto Solicitud Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (“MinTIC”) · Frente a la presunta trasgresión del principio de consecutividad -art. 157 de la Constitución-, destaca que tanto el proyecto de ley como sus modificaciones incorporadas a lo largo de los debates fueron publicadas oficialmente en la Gaceta del Congreso, por lo que el trámite legislativo atendió el procedimiento establecido por la norma constitucional. Además, resalta que la medida contenida en la norma demandada busca aliviar la situación de medios los de comunicación comunitarios en el marco de la emergencia económica por la que atraviesa el país, los cuales no tienen ánimo de lucro, y cumplen una función social dirigida a satisfacer las necesidades educativas, recreativas y culturales de la población. · En cuanto al cargo por violación del principio de unidad de materia -art. 158 ídem-, señala que la Ley 2066 de 2020 cumple con este requisito pues su título guarda plena identidad con las materias reguladas en su articulado, las cuales, a la postre, desarrollan un mismo eje temático: la normalización de la cartera de los medios de comunicación comunitarios. · En lo que concierne al cargo por violación de la prohibición constitucional de decretar auxilios o donaciones a favor de privados -arts. 136.4 y 355 ídem-, advierte que esta no es absoluta, pues admite excepciones consagradas en el mismo texto superior. Así, trae a colación lo dispuesto en el artículo 71 de la Carta, el cual establece la creación de incentivos estatales para personas o instituciones dedicadas a la promoción de la ciencia, la tecnología y las manifestaciones culturales, como a su juicio lo son los medios de comunicación beneficiados con la medida en discusión. Además, señaló conforme lo establece el artículo 3º de la Ley 1978 de 2019[12], que es una obligación estatal garantizar a todo colombiano el derecho al acceso a las tecnologías de la información y las comunicaciones básicas, las cuales a su vez son medios para materializar las libertades de expresión, información, opinión y desarrollo de la personalidad. · En esta misma dirección, refiere que, según la jurisprudencia constitucional[13], la Carta autoriza excepcionalmente al Estado para conceder subvenciones, estímulos económicos o subsidios a particulares, por ejemplo, cuando estos cumplan una finalidad altruista y benéfica. Es lo que, en su criterio, ocurre con la norma en discusión, toda vez que los medios de comunicación comunitarios cumplen una función social significativa en las zonas más vulnerables del territorio nacional, y aun así, carecen de apoyo estatal en cuanto a su financiamiento y se enfrentan a serias dificultades económicas que amenazan su existencia. · Para destacar la importancia de los medios de comunicación favorecidos con la norma acusada, señala que estos, además de prestar servicios educativos y recreativos, “propenden por abrir espacios para la comunidad en donde se dan a conocer los intereses de la comunidad, puesto que de esta forma se le brinda a la ciudadanía la posibilidad de obtener información y realizar opiniones, dando a conocer sus demandas sociales”[14]. Exequibilidad Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre · Con respecto al cargo por violación de los principios constitucionales de unidad de materia, identidad flexible y consecutividad -arts. 157 y 158 de la Carta-, esta institución académica advierte que el propósito original del proyecto de ley era el de otorgar un “amnistía” a las emisoras comunitarias frente a los intereses adeudados al Estado por las multas que les han sido impuestas. No obstante, señala que durante el cuarto debate, la plenaria del Senado introdujo graves modificaciones al proyecto de ley, pues se incluyó a los operadores del servicio de televisión comunitaria como beneficiarios de la norma, y se creó una nueva medida de alivio al imponer al FUTIC la carga de asumir las acreencias privadas de las emisoras y operadores de televisión comunitarios frente a la sociedades de gestión colectiva; es decir, una erogación presupuestal expedida sin el correspondiente análisis sobre su impacto fiscal. · Así, aduce que se quebrantó el principio de unidad de materia pues “conceder un auxilio estatal a una organización privada, no guarda ninguna unidad de materia con la amnistía que inicialmente se reconocía para as emisoras locales comunitarias” , lo que implica que la norma carece de conexidad sistemática y teleológica frente al resto del articulado. Por lo demás, en tanto el artículo 3° no fue discutido ni aprobado en los debates ante las comisiones respectivas, su incorporación al proyecto de ley también transgrede el principio de consecutividad. · De otra parte, reiterando los argumentos planteados por el demandante, afirma que la medida contenida en la norma acusada no es cosa distinta que auxilio parlamentario, que la Constitución expresamente prohíbe en sus 136.4 y 355. Por estas razones, solicita se declare la inexequibilidad del artículo 3° de la Ley 2066. Inexequibilidad E. CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACIÓN 17. El Ministerio público solicita la exequibilidad de la norma enjuiciada. A su juicio, esta respeta el principio de unidad de materia porque guarda conexidad material con la finalidad de la Ley 2066 de 2020, esto es, normalizar la cartera de los operadores y concesionarios de servicios de radiodifusión sonora y televisión comunitaria, mediante el alivio de sus obligaciones por conceptos administrativos y de derechos de autor por intermedio del FUTIC. En su criterio, el hecho de que el artículo 2° se refiera a deudas a favor del Estado y el artículo 3° haga lo propio en relación con deudas entre privados, no implica que este último carece de toda relación con el objeto general de la Ley. Por el contrario, en ambos casos se trata de beneficios dirigidos a la normalización de la cartera a cargo de dichos operadores. 18. En cuanto a la trasgresión de los principios de consecutividad e identidad flexible, destaca que la Corte Constitucional ha aclarado que las plenarias del Senado y de la Cámara de Representantes pueden introducir modificaciones a los proyectos de ley así estas no hayan sido previamente discutidas y aprobadas por las comisiones, siempre y cuando versen sobre asuntos tratados en primer debate, y que estos guarden estrecha relación con el contenido del proyecto. Para el caso en cuestión, anota que la iniciativa legislativa que resultó en la Ley 2066 de 2020 desde su origen tuvo como propósito la normalización de la cartera de los medios comunitarios, y que en los debates se discutió cómo el pago de los derechos de autor y conexos constituía una carga que los afectaba. Concretamente, advierte que: (i) En la ponencia para primer debate en la Comisión Sexta de la Cámara de Representantes, se destacó que los costos de los medios comunitarios en materia de infraestructura, tributos y derechos de autor afectan su operación. (ii) Durante la plenaria de la Cámara de Representantes, el parlamentario Oswaldo Arcos Benavides propuso incluir un alivio para los medios comunitarios con respecto a sus obligaciones hacia las sociedades de gestión colectiva de derechos de autor. (iii) En el marco del debate ante la Comisión Sexta Constitucional del Senado, un representante de una red de emisoras comunitarias se refirió a las dificultades que estas tenían para pagar, entre otros emolumentos, las acreencias a favor de las sociedades de gestión colectiva de derechos de autor. (iv) En la ponencia para el debate en la plenaria del Senado, se propuso incluir el alivio cuya constitucionalidad aquí se cuestiona. (v) Durante el trámite de conciliación ambas cámaras acogieron el texto del artículo 3° aprobado en la plenaria del Senado. 19. Por último, con respecto a la violación de la prohibición constitucional de auxilios a privados con recursos públicos -arts. 136.4 y 355 de la Carta-, recalca que la Corte Constitucional ha precisado que esta no es absoluta, sino que debe conciliarse con otros mandatos constitucionales. Con base en esto, observa que el auxilio contenido en la norma demandada se fundamenta en el artículo 71 de la Constitución, que establece el deber del Estado de crear “incentivos a favor de personas e instituciones que desarrollen y fomenten la ciencia, la tecnología y las demás manifestaciones culturales y ofrecerá estímulos especiales a personas e instituciones que ejerzan estas actividades”, como lo son los medios de radio y televisión comunitarios. II. CONSIDERACIONES A. COMPETENCIA 20. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4 de la Constitución, la Corte es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia[15]. B. PLANTEAMIENTO DE LOS PROBLEMAS JURÍDICOS, MÉTODO Y ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN 21. Corresponde a la Sala Plena de la Corte Constitucional determinar si (i) ¿el Legislador desconoció los principios de consecutividad, identidad flexible y unidad de materia (arts. 157 y 158 de la Constitución Política), al introducir en el curso del trámite legislativo y luego en la Ley 2066 de 2020, el artículo 3º demandado?; (ii) ¿el Legislador desconoció la regla establecida en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003, según la cual debe hacerse explícito en el trámite, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley que ordene gasto?; y (iii) ¿el Legislador desconoció la prohibición constitucional de decretar donaciones o auxilios a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado (arts. 136 y 355 de la Carta Política), con el artículo 3º demandando? 22. Para resolver los problemas jurídicos mencionados, la Sala procederá a reiterar su jurisprudencia sobre (i) los principios de consecutividad, unidad de materia e identidad flexible; (ii) el deber parlamentario de hacer expreso el costo fiscal de toda ley que ordene gasto; y (iii) la prohibición constitucional de decretar auxilios y donaciones a favor de privados. Con fundamento en lo anterior, se procederá a resolver el caso concreto, destacando también el contexto sobre la naturaleza y objeto de los operadores de radio y televisión comunitaria, así como de las sociedades de gestión colectiva. C. LOS PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD, IDENTIDAD FLEXIBLE Y UNIDAD DE MATERIA. Reiteración de jurisprudencia[16] 23. Contextualización del principio de consecutividad, como garantía de deliberación suficiente, por parte del Legislador. El artículo 157, numerales 2 y 3, al igual que el artículo 160 de la Constitución regulan el principio de consecutividad e identidad flexible. Los numerales del artículo 157 se refieren a la aprobación en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada cámara y a la aprobación en segundo debate en la plenaria de cada cámara. El artículo 160, inciso segundo, de la Carta señala que, durante el segundo debate en la plenaria de cada una de las cámaras, se podrán introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que cada plenaria juzgue necesarias. 24. Esta corporación se ha referido al principio de consecutividad[17] como aquel en virtud del cual los proyectos de ley, por regla general, deberán someterse a cuatro debates, uno en cada comisión permanente y uno en la plenaria de cada corporación, como es claro a partir de la regla general fijada en el artículo 157 de la Constitución. En este sentido, se ha precisado que el fin perseguido por el mencionado principio es que los proyectos que aprueba el Congreso cuenten con deliberación suficiente. La deliberación se logra en tanto las comisiones y plenarias cumplan con el deber de estudiar y debatir todos los temas puestos a su consideración, lo cual quiere decir que “la totalidad del articulado propuesto en la ponencia presentada debe ser discutido y votado por la comisión constitucional permanente o por la plenaria, según sea el caso”[18]. 25. Sobre el principio de identidad flexible, referido a la conexidad en el debate en el Congreso de la República. Por su parte, el principio de identidad flexible se refiere al análisis del contenido de los cuatro debates, para efectos de determinar si las disposiciones aprobadas por el Congreso fueron efectivamente debatidas a lo largo del trámite legislativo. Esto, conlleva una valoración de que las distintas modificaciones y adiciones introducidas a lo largo de las discusiones y sus correspondientes votaciones guarden conexidad con lo debatido y aprobado en la instancia anterior. Dicha conexidad no conlleva la prohibición de modificar los textos aprobados por las comisiones permanentes y por las plenarias de cada Cámara, sino analizar si las adiciones o modificaciones se enmarcan dentro de lo previamente debatido. 26. En este orden de ideas, la Corte ha admitido que las modificaciones introducidas en la Plenaria de cada corporación versen sobre cambios “de carácter intenso y significativo”, siempre que pueda verificarse su conexión con lo efectivamente discutido en primer debate en la respectiva comisión permanente. Por ello, se ha aclarado que no se exige que exactamente el mismo articulado sea sometido a los cuatro debates, sino que el mismo tema o materia sea sometido a diferentes discusiones.[19] En tal sentido, lo que se busca preservar es “la identidad del núcleo temático a lo largo de todo el trámite”[20]. 27. En virtud de lo expuesto, la jurisprudencia constitucional ha precisado que (i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente; (ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto, siempre que la adición esté comprendida dentro de lo previamente debatido; (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo específico; y (iv) no constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la Comisión de Conciliación que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema[21]. 28. Consideraciones sobre la vulneración de los principios de consecutividad e identidad flexible. Se da cuando, a pesar de que la disposición nueva tiene proximidad temática con los asuntos discutidos y votados en primer debate, implica en lo fundamental una materia autónoma e independiente de ellos. De esta manera, debe verificarse que el objeto material de la regulación es sustancialmente distinto, al punto que podría plasmarse en un proyecto independiente. Asimismo, en asuntos de naturaleza tributaria, debe la Corte verificar si respecto de la disposición novedosa se produce una elusión material de debate, si las comisiones permanentes y las plenarias no han manifestado su voluntad política de aprobar o reprobar la disposición[22]. 29. Los anteriores principios y su finalidad de preservar la integridad del trámite legislativo, se complementan con la regla prevista en el artículo 158 de la Constitución, según la cual no serán admisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con la materia general regulada en la ley. Igualmente, el artículo 169 de la Carta señala que el título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido. 30. Sobre el principio de unidad de materia, la jurisprudencia ha desarrollado criterios de razonabilidad y proporcionalidad, a partir de los cuales se deberá verificar la conexión entre las disposiciones que conforman un texto legal y sus núcleos temáticos. La verificación sobre la existencia de una unidad de materia, se realiza a través de la conexidad existente, para lo cual tienen aplicación los siguientes criterios: (i) temático -conexión objetiva y razonable entre la disposición y el asunto general sobre el que versa la ley; (ii) causal -conexidad entre la disposición y los motivos que dieron lugar a la expedición de la ley; (iii) teleológico -conexidad entre la disposición y los objetivos que persigue la ley en general; y (iv) sistemático -conexión interna entre las disposiciones que conforman la ley, de tal forma que constituyan un cuerpo ordenado que responde a una racionalidad interna.[23] 31. No obstante, es importante precisar que el análisis de las adiciones y modificaciones introducidas a la iniciativa en las plenarias en virtud del principio de identidad flexible debe diferenciarse del principio de unidad de materia, en tanto mientras que el segundo busca la conexidad entre las disposiciones que integran la ley respecto de dicho cuerpo legal, el primero busca que los cambios introducidos en las plenarias de ambas cámaras guarden conexidad con los temas y asuntos tratados y aprobados en primer debate[24]. 32. Asimismo, el principio de unidad de materia conlleva una remisión al trámite legislativo, en tanto que (i) “[e]l ámbito de transparencia de esta exigencia constitucional tiende a evitar que durante cualquier etapa del procedimiento legislativo se les dé trámite a disposiciones respecto de las cuales no se observa una conexión unitaria entre los temas que se someten al proceso legislativo”[25]; y (ii) “[e]l principio de unidad de materia persigue que los artículos que conforman la ley o el proyecto correspondiente estén directamente relacionados con el tema general que les provee cohesión”[26]. A partir de ello, la Sala Plena ha señalado que para determinar si en el trámite legislativo se desconoció la unidad de materia, deberá determinarse en primer lugar el contenido temático de la Ley[27] y, a partir de ello, compararlo con la disposición que se revisa. 33. Finalmente, es importante precisar que la unidad de materia no conlleva una simplicidad temática en el asunto a regular, pues permite incluir varios temas dentro de una misma iniciativa, siempre que sus disposiciones atiendan a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad antes enunciados.[28] Así, “los contenidos temáticos de un proyecto pueden adicionarse con otros nuevos, que no estaban en la iniciativa original, pero que guarden una relación de conexidad con los contenidos de esta”[29]. D. DEBER DE HACER EXPLÍCITO EL COSTO FISCAL DE LA INICIATIVA, SEGÚN LO DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 7º DE LA LEY 819 DE 2003. Reiteración de jurisprudencia[30] 34. En todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley que ordene gasto deberá hacerse explícito y ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo (art. 7º, Ley 819 de 2003). En vigencia de la Constitución de 1991, en búsqueda de una correcta disciplina fiscal se expidieron las leyes 358 de 1997 “Por el cual se reglamenta el artículo 364 de la Constitución y se dictan disposiciones en materia de endeudamiento”, 617 de 2000 por la cual se dictaron, entre otras, “normas para la racionalización del gasto público nacional” y 819 de 2003, “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones”. Dentro del cuerpo normativo de esta última Ley, se contempla en su Capítulo I, un conjunto de normas orgánicas de presupuesto para la transparencia fiscal y la estabilidad macroeconómica, por lo que antes del 15 de junio de cada vigencia fiscal, el Gobierno nacional debe presentar a las comisiones económicas del Senado y de la Cámara de Representantes, un marco fiscal de mediano plazo. Esta misma obligación recae en los departamentos, en los distritos y municipios, en los cuales el Gobernador o Alcalde deberá presentar a la respectiva asamblea o concejo, un marco fiscal de mediano plazo. 35. Por su parte, en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003, se establecen reglas para realizar el análisis del impacto fiscal de las normas, para lo cual determina que en todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. En la fecha en la que se expidió la Ley 819 mencionada, aún no había sido modificado el artículo 334 de la Constitución Política mediante el Acto Legislativo No. 3 de 2011, dicha Ley es un antecedente trascendental en la creación de un marco normativo que orienta la sostenibilidad fiscal de todas las ramas y órganos del poder público. Dicho marco de sostenibilidad fiscal deberá servir como instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado Social de Derecho. 36. En ese sentido, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1473 de 2011 “[e]l presupuesto tendrá en cuenta que el crecimiento del gasto debe ser acorde con la evolución de los ingresos de largo plazo a estructurales de la economía y debe ser una herramienta de estabilización del ciclo económico”[31]. Este criterio, en los términos de la sentencia C-322 de 2021, “nace de la idea de que solo a través de una correcta disciplina económica el Estado puede garantizar, de forma progresiva, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo”. En esta dirección, en el artículo 51 de la Ley 2155 de 2021 se creó el Comité Autónomo de la Regla Fiscal como un organismo de carácter técnico, permanente e independiente, adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el cual tendrá por objeto realizar seguimiento a la regla fiscal y procurar la sostenibilidad de las finanzas públicas a través de la emisión de conceptos no vinculantes. 37. Así, en el Acto Legislativo 03 de 2011 se estableció la sostenibilidad fiscal como un criterio orientador, y se desarrolló posteriormente con la creación del incidente de impacto fiscal, bajo el cual el Procurador General de la Nación o uno de los Ministros del Gobierno, podrá solicitar -una vez proferida la sentencia- la apertura de un incidente de impacto fiscal contra sentencias o autos que se profieran por cualquiera de las máximas corporaciones judiciales. Como lo ha reiterado esta corporación en su jurisprudencia, la adopción de este criterio, nace de la idea de que solo a través de una correcta disciplina económica el Estado puede garantizar, de forma progresiva, “el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo”[32]. 38. En concordancia con ello, se han expedido, entre otras, (i) la Ley 1473 de 2011, que tuvo por objeto expedir normas que garanticen la sostenibilidad de largo plazo de las finanzas públicas y contribuyan a la estabilidad macroeconómica del país;[33] (ii) la Ley 1695 de 2013, que desarrolla el incidente de impacto fiscal; y (iii) la Ley 2155 de 2021, que adopta un conjunto de medidas de política fiscal orientadas a dar continuidad y fortalecer el gasto social, así como contribuir a la estabilidad fiscal del país[34]. En desarrollo de ello, se previó la implementación de un plan de austeridad del gasto, aplicable a los órganos que hacen parte del Presupuesto General de la Nación[35], así como la creación del Comité Autónomo de la Regla Fiscal, que tiene por objeto realizar un seguimiento permanente a la misma[36]. 39. La Corte Constitucional ha sostenido que el Congreso puede aprobar leyes que comporten gasto público, mientras que corresponde al Gobierno decidir si incluye o no estos gastos en el presupuesto. Ahora bien, el mandato contenido en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 ha sido interpretado en múltiples oportunidades por esta Corte. En concreto, se ha pronunciado reiteradamente sobre la constitucionalidad de normas que autorizan la realización de ciertos gastos. En tal sentido, ha sostenido que el Congreso puede aprobar leyes que comporten gasto público, mientras que corresponde al Gobierno decidir si incluye o no estos gastos en el presupuesto.[37] Por esta razón, lo que no puede hacer el Congreso al decretar un gasto es ordenar de manera imperativa al Gobierno la realización de traslados presupuestales. 40. Esto conlleva analizar si la disposición que decreta gasto entraña un mandato imperativo dirigido al Ejecutivo, caso en el cual la disposición debe ser declarada inconstitucional, o al contrario la norma se limita a decretar gasto público, constituyendo un título jurídico de habilitación al Gobierno para incluir la erogación en su presupuesto. En consecuencia, “lo que no puede hacer el Congreso al decretar un gasto, es ordenar de manera imperativa al Gobierno la realización de traslados presupuestales para el cubrimiento de los respectivos recursos”[38], sin activar el requerimiento deliberativo (ver supra, numeral 41). 41. En ratificación de lo anterior, la Corte ha precisado que no encuentra reparo de constitucionalidad en las normas que se limitan a autorizar un gasto, pero de ninguna manera conminan al Gobierno a hacerlo[39]. En estos eventos no se desconoce la Ley Orgánica del Presupuesto, en tanto el Gobierno conserva la potestad para decidir si incluye o no los gastos autorizados en la Ley[40]. Asimismo, en el contexto en que el Congreso se limita a decretar gasto -a título de habilitación, sin orden específica de afectar una determinada vigencia presupuestal-, ha indicado la Corte que, cuando se está ante “una autorización o habilitación para una posterior determinación del gasto público (…) se prescinde de la obligación de deliberación y financiamiento adicional a que hace referencia en el artículo 7”[41]. Por ello, la Sala ha especificado que la orden de gasto es un requisito de activación de los requerimientos deliberativos[42]. 42. Asimismo, este tribunal ha señalado que el objeto de la exigencia contenida en el artículo 7º no es otra que servir de parámetro de racionalidad legislativa, encaminado a la realización de propósitos constitucionalmente valiosos como (i) el orden de las finanzas públicas; (ii) la estabilidad macroeconómica; y (iii) la aplicación efectiva de las leyes. Este último aspecto se ha justificado en el hecho de que “un estudio previo de la compatibilidad entre el contenido del proyecto de ley y las proyecciones de la política económica, disminuye el margen de incertidumbre respecto de la ejecución material de las previsiones legislativas”[43]. 43. La sentencia C-170 de 2021, la Corte Constitucional señaló que, de la lectura del artículo 7º de la Ley 819 de 2003, se desprenden 4 mandatos. El primer inciso comprende un mandato general, en interpretación de la Corte. Este consiste, como se lee en la norma, en incluir un análisis de impacto fiscal respecto del proyecto de ley que eventualmente ordene gastos u otorgue beneficios tributarios. Los tres mandatos siguientes, son de orden específico y se desprenden de los incisos 2, 3 y 4: (i) el Congreso debe evaluar, en el trámite legislativo, los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional que permita financiarla. (ii) El Ministerio de Hacienda, en cualquier momento dentro del proceso legislativo, debe incluir un concepto (que vaya en consonancia con el Marco Fiscal de Mediano Plazo) sobre la consistencia del análisis hecho por el Congreso en el punto anterior. Y, (iii) el Gobierno debe, en los proyectos que dispongan un gasto adicional o una reducción de ingresos -y respecto de los cuales hubiere tenido la iniciativa- indicar cuál es la fuente sustitutiva de tales gastos. 44. Respecto del primer mandato, se ha afirmado, de forma reiterada, que cuando la medida legislativa no impone al Gobierno la realización de un gasto, y en su lugar prevé una habilitación o autorización legal[44] para incluirlo en el presupuesto, no resultan exigibles los deberes que se derivan del artículo 7º de la Ley 819 de 2003[45]. 45. Ahora bien, de manera reciente, la Corte puso de presente otro elemento de análisis para determinar si una disposición ordena gasto en estricto sentido. Al respecto, sostuvo la Sala que adicional al lenguaje imperativo o facultativo empleado por el Legislador, debe valorarse si la disposición se encuentra redactada en modo general y abstracto, de manera que para su implementación se requiera determinado desarrollo normativo[46]. Sobre este aspecto, es importante precisar que la redacción general y abstracta de la iniciativa no constituye un criterio de valoración autónomo, sino que debe ser concurrente con el lenguaje facultativo empleado por el Legislador. De esta manera, no es posible entender que si una disposición ordena gasto pero deja un margen de desarrollo al reglamento, no debe adelantarse el debate al que se refiere el mencionado artículo 7º. Una interpretación en tal sentido desconocería el mandato orgánico que tuvo por objeto imponer criterios de responsabilidad y transparencia fiscal a la actividad legislativa. 46. Por último, en la sentencia C-085 de 2022[47], señaló este tribunal que si la norma demandada, en efecto, ordena gastos, en una segunda etapa, deberá revisarse si la iniciativa legislativa estuvo en cabeza del Gobierno nacional o de miembros del Congreso de la República. Si estuvo en cabeza de estos últimos, corresponderá evaluar (i) si en la exposición de motivos o en los informes de ponencia se estudió el impacto fiscal de la medida, (ii) si el Ministerio de Hacienda y Crédito Público rindió concepto en relación con el análisis hecho en el punto anterior por los congresistas, y (iii) si, presentándose el concepto, el Congreso lo revisó y debatió. Ahora, en caso de que la iniciativa hubiere sido de origen gubernamental, lo que sigue es indagar si el Gobierno presentó ante el Congreso la fuente que posibilitará la financiación del gasto adicional o de la reducción de ingresos que propone. 47. Asimismo, la Corte hace énfasis en las siguientes reglas: (i) el deber de análisis fiscal del Congreso no exige un nivel detallado o exhaustivo; sin embargo (ii) demanda una mínima consideración al respecto, de modo que sea posible establecer referentes básicos para analizar el impacto fiscal de un proyecto de ley; y (iii) la no presentación del concepto por parte del Gobierno no afecta la decisión del Legislativo, cuando este ha cumplido su deber de mínima consideración al respecto[48]. Por ello, es importante precisar que a juicio de la Corte, las exigencias que se derivan del artículo 7º no pueden anular la competencia legislativa del Congreso, ni conferir un poder de veto al Ministerio de Hacienda.[49] 48. Sobre la posterior inclusión del gasto en la Ley Anual de Presupuesto. Ahora bien, es importante precisar que la habilitación legal para decretar un gasto permite al Gobierno incluir dicho concepto en una Ley posterior, denominada Ley de Apropiaciones, que es presentada anualmente ante el Congreso. Esto es relevante, en tanto dicha Ley contendrá la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar dentro de la respectiva vigencia,[50] y no podrá incluir partida alguna que no corresponda a “un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo”[51]. 49. De esta manera, ha referido la jurisprudencia que el presupuesto de gastos -que integra la Ley Anual de Presupuesto-, tiene precisas limitaciones constitucionales, a la vez que el principio de legalidad del gasto impone que “ningún gasto público podrá hacerse sin haberse decretado por el Congreso y tampoco podrá transferirse crédito alguno a objeto no previsto en el presupuesto”[52]. 50. Cabe anotar que la Ley de Apropiaciones deberá elaborarse y presentarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal[53]. En este orden de ideas, señaló esta Corte que la sostenibilidad fiscal no tiene un carácter coactivo, sino orientador en la acción de las ramas y órganos del poder público. Estos planteamientos han llevado a concluir que “bien sea en los escenarios de la intervención del Estado en la economía, en el trámite del incidente de impacto fiscal o en la elaboración del plan nacional de desarrollo y el presupuesto general de la Nación, la aplicación de la sostenibilidad fiscal está sometida, en su condición instrumental, al logro de los objetivos esenciales del ESDD, entre ellos la vigencia de los derechos de los que se predica naturaleza fundamental”[54]. E. PROHIBICIÓN DE DECRETAR AUXILIOS Y DONACIONES A FAVOR DE PRIVADOS. Reiteración de jurisprudencia 51. De conformidad con lo previsto en el artículo 136.4 de la Constitución, está prohibido al Congreso “decretar a favor de personas o entidades cualquier erogación que no esté destinada a satisfacer créditos o derechos reconocidos con arreglo a la ley preexistente”. Por su parte, dispone el artículo 355 que “ninguna de las ramas u órganos del poder público podrá decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado”. De esta manera, se tiene que mientras la primera disposición impone una restricción específica al Congreso y tiene un carácter más amplio en cuanto prohíbe “donaciones, gratificaciones, auxilios, indemnizaciones, pensiones u otras erogaciones”, el artículo 355 se refiere en específico a los auxilios y donaciones, e impone la limitación a todas las ramas u órganos del poder público[55]. 52. La primera línea jurisprudencial de la Corte, en materia de donaciones o auxilios, consideró que sólo serán legítimas si son resultado del deber de financiar la garantía de los derechos constitucionales de grupos o sectores constitucionalmente protegidos, o de actividades que deben realizarse por mandato constitucional y que son ejecutadas por particulares, cumpliendo de esta manera con fines estatales[56]. La jurisprudencia de esta corporación ha ido consolidando su aproximación sobre estas prohibiciones. Así, desde un primer momento se consideró que la prohibición de decretar auxilios o donaciones a favor de particulares debía interpretarse atendiendo al espíritu del Constituyente, pues “una simple interpretación literal resultaría (…) insuficiente”[57]. Por lo anterior, la Corte, en su primera jurisprudencia, consideró importante entender el escenario que precedió la Constitución de 1991, mismo en el cual los auxilios parlamentarios a favor de privados se estaban convirtiendo en prácticas indebidas, pues destinaban fondos públicos para cumplir fines políticos[58]. En tal sentido, de forma previa a la Constitución Política de 1991, el factor determinante en la distribución de recursos no era la justicia sino la liberalidad; es decir, la distribución de los recursos no se hacía para dar a cada quien lo que necesitaba, sino que podía obedecer, en algunos casos, a los criterios subjetivos y arbitrarios de los congresistas[59]. Precisamente, debe entenderse que la prohibición de decretar auxilios y donaciones prevista en el artículo 355 de la Constitución no proscribe un acto de justicia distributiva, por parte del Estado, como concreción del interés general, sino que proscribe los actos de mera liberalidad[60]. 53. De esta manera, se sostuvo desde un principio que “la Constitución no prohíbe que el Estado transfiera a los particulares, sin contraprestación económica, recursos públicos, siempre y cuando tal transferencia tenga un sustento en principios y derechos constitucionales expresos”[61]. Este mismo criterio debía aplicarse a lo dispuesto en el artículo 136.4, según el cual no podrán decretarse erogaciones a favor de particulares “salvo que estas tengan por objeto satisfacer créditos o derechos reconocidos con arreglo a una ley preexistente”. Al respecto, sostuvo la Corte que “no están prohibidas, porque no son actos de mera liberalidad sino de justicia distributiva, aquellas transferencias que se efectúen con el propósito de satisfacer derechos preexistentes, como sucede con los derechos que consagra la propia Constitución, siempre y cuando esa cesión sea imperiosa para la satisfacción de ese derecho constitucional” (resaltado por fuera del texto original)[62]. 54. La interpretación inicial, según la cual algunos auxilios o subvenciones del Estado podían avalarse bajo excepciones a lo previsto en el artículo 355 de la Carta Política, fue reevaluada por la Corte al estimar que es realmente la misma Constitución la que autoriza este tipo de erogaciones con fines específicos, sin necesidad de acudir a una “excepción” del mencionado artículo 355. En particular, la Sala Plena precisó en una segunda línea jurisprudencial que lo previsto en el artículo 355 superior no anula la intervención estatal en la economía -art. 334-, las medidas encaminadas a lograr la igualdad material -art. 13-, ni el cumplimiento de los deberes sociales del Estado -art. 2º-, pues el cumplimiento de todos estos deberes puede requerir de la asignación de recursos públicos a particulares[63]. En esta línea, se ha considerado que la Carta Política autoriza directamente transferencias monetarias, como ocurre con los subsidios en servicios públicos (art. 368), el fomento de la investigación y tecnología (art. 71), la construcción de infraestructura física y adecuación de tierras (art. 65), la adquisición de predios para los trabajadores agrarios (art. 64), y la ejecución de proyectos de vivienda social, así como servicios de salud y educación (arts. 49, 51 y 67)[64]. 55. Por lo expuesto, la Sala Plena “encontró necesario distinguir el campo de la prohibición de otorgar auxilios y donaciones, propia de la esfera presupuestal, del concierto de acciones propias del Estado social de derecho imputables al cumplimiento de deberes y principios constitucionales que necesariamente implican gasto público (…) sin que por ello se ingrese en el campo de la anotada prohibición”[65]. Por esta razón, se diferenciaron las donaciones y auxilios proscritos por el artículo 355, de las subvenciones a través de las cuales el Estado cumple los fines autorizados por la Carta[66]. En particular, sobre las subvenciones, auxilios o estímulos que surgen por (i) expresa disposición constitucional en virtud de la intervención del Estado en la economía, y (ii) aquellas que se derivan de otras disposiciones del texto constitucional, se ha señalado[67]: Intervención del Estado en la economía Esta subvención tiene por objeto estimular una actividad en específico[68], y para ser compatible con la Carta el costo del subsidio[69] debe ser menor que el beneficio social a obtener[70]. A su vez, no debe aumentar las diferencias sociales ni beneficiar injustificadamente a un grupo de interés. Finalmente, en virtud del artículo 150.21 de la CP, la Ley debe precisar los fines, alcances y límites de la intervención, así como la igualdad en la asignación a los beneficiarios. En ejercicio de otra disposición constitucional Se ha referido la Corte, a los arts. 43 (mujer en embarazo o lactante), 46 (tercera edad), 48 (seguridad social), 50 (atención en salud), 51 (vivienda), 52 (actividades deportivas), 64 (propiedad), 69 (educación superior), 71 (ciencia y tecnología), 305.6 (desarrollo económico) y 368 (necesidades básicas de población vulnerable). 56. En consecuencia, es importante destacar que las prestaciones derivadas de (i) la finalidad altruista o benéfica a la que se refiere el inciso segundo del artículo 355; (ii) la intervención del Estado en la economía; o (iii) de las demás disposiciones constitucionales que permiten decretar gasto a favor de privados, conllevan una contraprestación o beneficio social; es decir, estos gastos que decreta al Estado no se quedan sin retorno, como sería el caso del auxilio o la donación, sino que generan un beneficio colectivo que el Estado se encuentra en la obligación de garantizar[71]. Por consiguiente, es dado concluir que sin esta contraprestación que consiste en el retorno o beneficio social, la subvención incurriría en la prohibición del artículo 355 superior, pues “no se estaría afectando el presupuesto para atender los fines sociales del Estado”[72]. No es otra la finalidad del concepto de “gasto público social”, noción consagrada en los artículos 350 y 366 de la Carta, y especialmente en el inciso tercero del artículo 41 de la Ley 179 de 1994, declarado exequible por esta Corte en la sentencia C-541de 1995. 57. La Corte ha establecido que la prohibición prevista en el inciso primero del artículo 355 de la Carta no se activará cuando un auxilio o donación, cualquiera que sea su origen, se ajuste a ciertos precepto...