Sentencia C-094 de 2021

C-094-21 Sentencia C-094/21 PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD PERSONAL EN MATERIA SANCIONATORIA-Alcance El principio de responsabilidad personal en materia sancionatoria, también denominado principio de imputabilidad personal, de personalidad de las penas o sanciones o de responsabilidad por el acto propio, consiste en que un sujeto únicamente puede ser sancionado por actos u omisiones propias. Por lo tanto, al momento de imponer una sanción, no es posible transferir la responsabilidad. PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD PERSONAL EN MATERIA SANCIONATORIA-Fundamento DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Concepto POTESTAD SANCIONATORIA DE LA ADMINISTRACION-Manifestación del ius puniendi del Estado DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR Y DERECHO PENAL-Principio de legalidad y principio de tipicidad De manera reiterada, la Corte ha explicado que los principios de legalidad y tipicidad tienen un alcance distinto en el derecho administrativo sancionador, en comparación con el derecho penal, a pesar de que este también es una rama del derecho mediante la cual el Estado ejerce el ius puniendi. PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA SANCIONATORIA-Alcance POTESTAD SANCIONADORA TRIBUTARIA-Naturaleza PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA SANCION ADMINISTRATIVA-Tipificación/SANCION ADMINISTRATIVA-Determinación PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA-Jurisprudencia constitucional PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA-Contenido y alcance PRINCIPIO DE JUSTICIA TRIBUTARIA-Equidad, progresividad y eficiencia DEBER DE TRIBUTACION-Naturaleza OBLIGACION TRIBUTARIA-Efectividad/OBLIGACION TRIBUTARIA-Responsables directos del pago del tributo o los contribuyentes OBLIGACION TRIBUTARIA-Deberes y obligaciones formales LEGISLADOR-Competencia para establecimiento de obligaciones tributarias IMPUESTO AL CONSUMO-Elementos IMPUESTO AL CONSUMO-Sujeto pasivo (…) la Sala resalta que, en el régimen del impuesto al consumo, el sujeto pasivo tiene a cargo diversos deberes, pues es quien determina las condiciones de comercialización, movilización y venta de los productos que produce, importa o distribuye. En cabeza de este sujeto recae, principalmente, el deber constitucional de “[c]ontribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad”. Como consecuencia, tiene la obligación material de tributar y de cumplir una serie obligaciones tributarias formales, incluidas aquellas relacionadas con la movilización de los productos, que buscan garantizar el recaudo efectivo del impuesto al consumo, así como facilitar su fiscalización por los entes territoriales. LEY SOBRE LUCHA CONTRA EL CONTRABANDO, LAVADO DE ACTIVOS Y EVASION FISCAL-Sanciones administrativas para combatir la evasión tributaria en materia de consumo LEY SOBRE LUCHA CONTRA EL CONTRABANDO, LAVADO DE ACTIVOS Y EVASION FISCAL-Procedimientos para la imposición de sanciones (…) desde la expedición de la Ley 1762 de 2015, los departamentos y el Distrito Capital cuentan con un régimen sancionatorio administrativo relacionado con el impuesto al consumo, que prevé una serie de infracciones administrativas, el procedimiento mediante el cual se determina la responsabilidad de los sujetos sancionables y las sanciones correspondientes. Se trata de un procedimiento que, en principio, descarta la aplicación de un régimen de responsabilidad objetiva. MOVILIZACION DE PRODUCTOS GRAVADOS CON EL IMPUESTO AL CONSUMO-Sujeto pasivo responsable De esta manera, como se explicó previamente, cuando el artículo 2.2.1.3.5. del Decreto 1625 de 2016 menciona a “los transportadores”, se refiere a los productores, importadores, y/o distribuidores o transportadores facultados para movilizar las mercancías y, de otro lado, la movilización de la mercancía gravada, en principio, es una actividad de la que no se desprende el sujeto pasivo del impuesto al consumo, aunque sea un tercero quien la lleve a cabo, dado que de esta depende el debido cumplimiento de la obligación tributaria sustancial a su cargo. En esa medida, dicho sujeto, prima facie, es responsable de que la mercancía se movilice “a más tardar, dentro del siguiente día hábil” a la fecha en que se expida la tornaguía. Entender lo contrario, esto es, que el sujeto pasivo no participa y se desvincula de esta actividad, implicaría alterar por vía jurisprudencial las disposiciones legales de causación, facturación, liquidación y recaudo del impuesto. MOVILIZACION DE PRODUCTOS GRAVADOS CON EL IMPUESTO AL CONSUMO-Responsable de la radicación de tornaguías En suma, toda vez que el sujeto pasivo sí participa en la actividad de radicar las tornaguías, el hecho de que se le considere como uno de los sujetos destinatarios de la sanción por haberse omitido esa actuación, en principio, no viola el principio de responsabilidad personal de las sanciones administrativas. EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA-Procedencia (…) la Corte advierte que, en todo caso, la regulación especial en materia de transporte de los productos gravados con impuesto al consumo puede dar lugar a que en ciertos eventos intervengan otros sujetos en la movilización del producto. Por lo tanto, la Sala considera necesario, en aras de salvaguardar el respeto por el principio de responsabilidad personal de las sanciones, condicionar la norma, en el entendido de que la sanción es aplicable al sujeto pasivo solo en el evento en que este efectivamente tenga la responsabilidad de movilizar los productos gravados con el impuesto al consumo. PRINCIPIO DE LEGALIDAD-No se vulneró/PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-No se vulnera cuando la falta o infracción está descrita de manera específica y precisa, o sea determinable A juicio de la Sala, los principios de tipicidad y legalidad no exigen que el Legislador deba acudir a la técnica de mínimos y máximos siempre que fije el monto de las sanciones administrativas. Si bien esta técnica ha sido ampliamente utilizada y avalada por la Corte, no se trata de un requisito sine qua non para que las sanciones administrativas se ajusten a dichos principios, pues basta con que su monto esté determinado o sea determinable. JUICIO DE PROPORCIONALIDAD-Intensidad leve SANCION TRIBUTARIA-No vulnera principios de equidad y justicia Referencia: Expediente D-13709 Demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 20, 21 y 22 de la Ley 1762 de 2015, “Por medio de la cual se adoptan instrumentos para prevenir, controlar y sancionar el contrabando, el lavado de activos y la evasión fiscal”. Demandante: Camilo Francisco Zarama Martínez Magistrada Ponente: PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA Bogotá, D.C., quince (15) de abril de dos mil veintiuno (2021) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en especial de la prevista por el artículo 241.4 de la Constitución Política, profiere la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40.6, 241.4 y 242.1 de la Constitución Política, el ciudadano Camilo Francisco Zarama Martínez presentó demanda en contra de los artículos 20, 21 y 22 de la Ley 1762 de 2015, “[p]or medio de la cual se adoptan instrumentos para prevenir, controlar y sancionar el contrabando, el lavado de activos y la evasión fiscal”[1]. 2. Mediante auto de 28 de abril de 2020, se inadmitió la demanda, porque no satisfizo los requisitos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. 3. El 6 de mayo de 2020, dentro de la oportunidad legal, el demandante presentó el escrito de subsanación de la demanda[2]. 4. Mediante auto de 21 de mayo de 2020, fueron admitidos los cargos primero y segundo, formulados en contra de los artículos 21 y 22 de la Ley 1762 de 2015, respectivamente, “por el presunto desconocimiento de los principios de presunción de inocencia y proscripción de la responsabilidad objetiva”[3], y se rechazó el cargo tercero, dirigido contra los artículos 20 y 21 de la Ley 1762 de 2015, por la presunta vulneración del derecho a la igualdad y los principios de razonabilidad, proporcionalidad, legalidad, tipicidad, equidad, justicia tributaria y seguridad jurídica. Así mismo, se ordenó dar traslado al Procurador General de la Nación y fijar en lista el proceso; comunicar el inicio del proceso al Presidente de la República, al Ministro de Hacienda y Crédito Público y al Presidente del Congreso de la República; invitar a participar a diferentes entidades y facultades de derecho y suspender los términos, de conformidad con lo ordenado por la Sala Plena de la Corte Constitucional en el Auto 121 de 2020[4]. 5. El 28 de mayo de 2020, el demandante presentó recurso de súplica contra la decisión de rechazo del cargo tercero, formulado contra los artículos 20 y 21 de la Ley 1762 de 2015[5]. 6. Mediante el Auto 202 de 17 de junio de 2020, la Sala Plena resolvió el recurso de súplica y decidió “REVOCAR, por las razones expuestas, el numeral segundo del Auto de 21 de mayo de 2020, que decidió rechazar el tercer cargo de la demanda de la referencia y, en su lugar, ADMITIR la acusación dirigida contra los artículos 20 y 21 de la Ley 1762 de 2015, por el desconocimiento de los artículos 29, 95-3 y 363 de la Constitución Política, respecto de los argumentos por violación a los principios de legalidad, tipicidad, equidad y justicia”[6]. 7. Por medio del auto de 27 de agosto de 2020, se ordenó levantar la suspensión de términos y dar cumplimiento a las órdenes previstas en los numerales cuarto a octavo del auto de 21 de mayo de 2020, relativas a fijar en lista el proceso; correr traslado al Procurador General de la Nación; comunicar la iniciación del proceso al Presidente del Congreso, al Presidente de la República y al Ministro de Hacienda y Crédito Público, e invitar a participar a las entidades y facultades de derecho convocadas. 8. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional decide la demanda de la referencia. 1. Norma demandada 9. A continuación, se transcriben los artículos demandados, conforme a su publicación en el Diario Oficial 49.565 del 6 de julio de 2015: “LEY 1762 DE 2015 (julio 6) por medio de la cual se adoptan instrumentos para prevenir, controlar y sancionar el contrabando, el lavado de activos y la evasión fiscal El Congreso de Colombia, DECRETA: […] ARTÍCULO 20. SANCIÓN DE MULTA POR EXTEMPORANEIDAD EN EL REGISTRO. Los responsables del impuesto al consumo del que trata la Ley 223 de 1995 obligados a registrarse ante las Secretarías de Hacienda de los departamentos y del Distrito Capital que se inscriban con posterioridad al plazo establecido en el literal a) del artículo 215 de la Ley 223 de 1995 deberán liquidar y cancelar una sanción equivalente a doscientas veintiocho (228) UVT por cada mes o fracción de mes de retardo en la inscripción. Cuando la inscripción se haga de oficio, existiendo obligación legal para registrarse, se aplicará una sanción de cuatrocientas cincuenta y seis (456) UVT por cada mes o fracción de mes de retardo en la inscripción. ARTÍCULO 21. SANCIÓN DE MULTA POR NO MOVILIZAR MERCANCÍAS DENTRO DEL TÉRMINO LEGAL. Sin perjuicio de la aprehensión y decomiso de los productos, en los eventos en que procedan, si una vez expedida la tornaguía, no se llevare a cabo la movilización de los productos gravados con impuestos al consumo de que trata la Ley 223 de 1995 dentro del plazo señalado por la normativa vigente, el sujeto pasivo será sancionado por la Secretaría de Hacienda Departamental o por la Secretaría de Hacienda del Distrito Capital según corresponda, con cuarenta y seis (46) UVT por cada día de demora. ARTÍCULO 22. SANCIÓN DE MULTA POR NO RADICAR TORNAGUÍAS PARA LEGALIZACIÓN. El transportador encargado de radicar ante las autoridades la tornaguía de productos con respecto a los cuales deba pagarse impuesto al consumo del que trata la Ley 223 de 1995, y el sujeto pasivo del impuesto al consumo generado por la mercancía transportada por el transportador, serán sancionados cada uno con multa equivalente a cuarenta y seis (46) UVT por día transcurrido, sin que el monto sobrepase el doscientos por ciento (200%) del valor comercial de la mercancía transportada, cuando no radiquen las tornaguías de movilización de la mercancía correspondiente para que sean legalizadas por la autoridad competente, salvo casos de fuerza mayor o caso fortuito. 2. Solicitud 10. El actor solicita que la Corte Constitucional declare inexequibles los artículos 20, 21 y 22 de la Ley 1762 de 2015, porque, en su criterio, vulneran los artículos 29, 95.9 y 363 de la Constitución Política. 3. Cargos de inconstitucionalidad 11. Surtido el trámite descrito en los párrafos 1 al 8 supra, los cargos admitidos para llevar a cabo el control de constitucionalidad propuesto son los siguientes: 3.1. Primer cargo: el artículo 21 de la Ley 1762 de 2015 vulnera el artículo 29 de la Constitución Política 12. Según el actor, el artículo 21 de la Ley 1762 de 2015 vulnera el artículo 29 de la Constitución Política, porque infringe la prohibición de establecer un régimen de responsabilidad objetiva en el derecho administrativo sancionatorio y desconoce la presunción de inocencia[7]. 13. En su criterio, el artículo demandado prevé una sanción al sujeto pasivo del impuesto al consumo, por una infracción que no necesariamente cometen todas aquellas personas que son consideradas como sujetos pasivos de ese impuesto. Por lo tanto, “es una norma que consagra una responsabilidad objetiva en cabeza de quien, al no haber cometido la conducta sancionable, no pudo tener culpabilidad”[8]. 14. Para sustentar su acusación, indica que, de acuerdo con los artículos 187[9], 203[10] y 208[11] de la Ley 223 de 1995, son sujetos pasivos o responsables del impuesto al consumo los productores, los importadores, los distribuidores, los transportadores y los expendedores al detal. Con base en ello, explica que, “en un esquema normal de producción, importación, distribución y venta de los productos gravados con el impuesto al consumo no todos estos sujetos tienen a su cargo la movilización del producto gravado. Así, si bien varios son los sujetos pasivos del impuesto al consumo, no todos ellos pueden cometer la conducta – omisión - sancionable dispuesta en el artículo demandado”[12]. 15. En desarrollo del cargo, el actor trae a colación el Decreto 3071 de 1997[13], que reglamentó el sistema único nacional de control de transporte de productos generadores del impuesto al consumo[14]. De acuerdo con el artículo 5 de ese decreto, “[e]xpedida la tornaguía, los transportadores iniciarán la movilización de los productos, a más tardar, dentro del siguiente día hábil a la fecha de su expedición”. Con base en esta norma, afirma que “quien transporta la mercancía es necesariamente el transportador” y, “[d]e este modo, el hecho de que la sanción haga referencia al sujeto pasivo (tal vez del impuesto) que no es necesariamente quien transporta la mercancía (y, en consecuencia, quien incurre en la omisión que da lugar a la sanción) resulta también inconstitucional”[15]. 16. Así mismo, se refiere a una sentencia del Consejo de Estado[16] que declaró la nulidad del artículo 188 del Estatuto Tributario de Risaralda[17], cuyo tenor literal, según el demandante, es similar al del artículo 21 de la Ley 1762 de 2015. Esto, con el propósito de demostrar que “el problema de las normas – tanto la analizada por el Consejo de Estado como la que se demanda en esta oportunidad – no es de interpretación o conveniencia, sino que se refiere a la constitucionalidad de las mismas”[18]. 17. Por último, señala que, en el asunto sub examine, el desconocimiento de la prohibición de establecer un régimen de responsabilidad objetiva en el derecho administrativo sancionador se desprende de una interpretación posible del artículo 21 de la Ley 1762 de 2015[19]. Así mismo, advierte que “si en gracia de discusión, no se aceptara su inconstitucionalidad”, podría “proferirse una sentencia de exequibilidad condicionada, bajo el entendido de que la norma se debe interpretar en el sentido que permita que la sanción únicamente sea impuesta al sujeto”[20], aunque no precisa a cuál sujeto. 3.2. Segundo cargo: el artículo 22 de la Ley 1762 de 2015 vulnera el artículo 29 de la Constitución Política 18. El actor considera que el artículo 22 de la Ley 1762 de 2015 vulnera el artículo 29 de la Constitución Política, porque desconoce la presunción de inocencia y la proscripción de la responsabilidad objetiva[21]. 19. Según indica, la sanción prevista en el artículo demandado por no radicar las tornaguías de movilización de la mercancía para que sean legalizadas por la autoridad competente se puede imponer, de forma concurrente, tanto al transportador de la mercancía, que es el encargado de radicar las tornaguías, como a los sujetos pasivos del impuesto, que “no tienen responsabilidad alguna en la infracción sancionable”[22]. 20. En su criterio, este artículo establece expresamente “que el sujeto responsable de radicar la tornaguía para la legalización es el TRANSPORTADOR de la misma”[23] (mayúsculas y negrillas originales), como también se infiere del artículo 9 del Decreto 3071 de 1997[24]. En ese sentido, advierte que el transportador es el único sujeto al que se le puede reprochar la omisión del deber de radicar las tornaguías de movilización de la mercancía. Por lo tanto, considera que imponerle al sujeto pasivo del impuesto al consumo la misma sanción que se impone al transportador por la omisión descrita “resulta contrario a los principios de presunción de inocencia y proscripción de la responsabilidad objetiva que se derivan del principio de culpabilidad dispuesto en el artículo 29 de la Constitución política [sic]”[25]. 3.3. Tercer cargo: los artículos 20 y 21 de la Ley 1762 de 2015 vulneran los artículos 29, 95.9 y 363 de la Constitución Política 21. En el Auto 202 de 17 de junio de 2020, la Sala Plena decidió admitir el tercer cargo formulado en la demanda de inconstitucionalidad, contra los artículos 20 y 21 de la Ley 1762 de 2015, que había sido inicialmente rechazado. Sin embargo, no lo hizo respecto de todos los argumentos expuestos por el demandante, pues consideró que la decisión de rechazo fue parcialmente acertada[26]. En consecuencia, admitió el cargo “por el desconocimiento de los artículos 29, 95-3 (sic) y 363 de la Constitución Política, en relación con los argumentos por violación a los principios de legalidad, tipicidad, equidad y justicia”[27]. 22. Respecto de la presunta vulneración del principio de legalidad, el demandante argumenta que los artículos 20 y 21 de la Ley 1762 de 2015 fijan una sanción “por el retardo en el cumplimiento de obligaciones meramente formales”[28], que “no contienen una cuantía máxima para la misma ni permiten que la Autoridad [sic] – responsable de imponer la sanción - gradúe la sanción de acuerdo con la gravedad de la conducta concreta cometida”[29]. 23. Según explica, el artículo 20 señala que el sujeto que incurra en la conducta reprochada deberá liquidar y cancelar una sanción equivalente a 228 UVT por cada mes o fracción de mes de retardo en la inscripción. Por su parte, el artículo 21 prevé que quien incurra en la conducta sancionable será sancionado con “con cuarenta y seis (46) UVT por cada día de demora”. En su criterio, el valor de estas sanciones “aumenta infinitamente en cuanto transcurra el tiempo, sin tener un tope”[30] y no cuentan con un criterio para graduar la sanción “más allá del paso del tiempo”[31]. Esto, a su juicio, viola los principios de legalidad y tipicidad, que exigen que la sanción señale expresamente un tope máximo, como se expuso en las sentencias C-738 de 2006, C-742 de 2010 y C-412 de 2015. 24. En cuanto a la posible violación de los principios de justicia y equidad, previstos en los artículos 95.9 y 363 de la Constitución Política, argumenta, en primer lugar, que “el contribuyente debe aportar al financiamiento de las cargas del estado de acuerdo con su capacidad contributiva, es decir, su capacidad económica”[32]. En segundo lugar, cita la sentencia C-160 de 1998 y advierte que estos principios se aplican a las sanciones en materia tributaria, tanto “por el incumplimiento de obligaciones materiales, como en sanciones impuestas por el incumplimiento de obligaciones accesorias”[33]. Para la imposición de estas últimas, advierte, se debe tener en cuenta la capacidad contributiva del infractor[34]. Por lo tanto, considera que la sanción “debería tomar criterios particulares en consideración (tales como la capacidad contributiva, la afectación del sistema tributario, etc.), dado que son estos los que permitirían que la misma resulte adecuada a los principios de equidad y justicia dispuestos en el artículo 363 de la Constitución Política”[35]. 25. En suma, para el demandante, “aunque las obligaciones formales que dan lugar a las sanciones contenidas en la Ley 1762 de 2015 sean obligaciones meramente formales y no relacionadas con el pago del impuesto, lo cierto es que son obligaciones accesorias, que buscan –directa o indirectamente - garantizar el cumplimiento de la obligación material del contribuyente. En este sentido, son obligaciones establecidas como parte del sistema dispuesto para lograr el pago de impuestos y, por tanto, su cuantificación debe responder a la capacidad contributiva de los sujetos sancionados, de acuerdo con los principios de equidad y justicia en los cuales se funda ese sistema tributario”[36]. 26. Con base en estos argumentos, solicita declarar inexequibles los artículos 20 y 21 de la Ley 1762 de 2015 y, subsidiariamente, modular estas normas, “señalando un tope o límite máximo de cuantía en las sanciones contenidas en los artículos 20 y 21 de la Ley 1762 de 2015 aquí demandados. En este último caso, [propone] que se module facultando para que se dosifique o gradúe la sanción tomando como referencia el valor de la mercancía o del impuesto”[37]. 4. Intervenciones 27. Dentro del término de fijación en lista, que inició el 31 de agosto de 2020 y finalizó el 11 de septiembre de 2020, se presentaron las intervenciones del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, la Federación Colombiana de Municipios, el Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia y, de forma conjunta, de la Presidencia de la República y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público[38]. Adicionalmente, el 23 de septiembre de 2020, cuando ya estaba vencido el término para participar en el proceso, se recibió la intervención de la Federación Nacional de Departamentos[39]. La Sala no tendrá en cuenta esta última intervención dado que se presentó de forma extemporánea. 4.1. Instituto Colombiano de Derecho Tributario –ICDT–[40] 28. El ICDT solicitó declarar inexequibles los artículos 20, 21 y 22 (parcial) de la Ley 1762 de 2015. En su intervención, citó los artículos 187 y 208 de la Ley 223 de 1995, con el fin de precisar quiénes son los sujetos pasivos del impuesto al consumo, y los artículos 197 de la Ley 223 de 1995 y 3 y 5 del Decreto 3071 de 1997, para indicar que el transportador es el responsable de movilizar las mercancías. 29. Según el instituto, el artículo 21 de la Ley 1762 de 2015 incurre en una contradicción insalvable. Primero, porque el transportador solo se considera sujeto pasivo del impuesto al consumo “cuando no pueda justificar la procedencia de los productos que transporta”, tal como lo disponen los artículos 187 y 208 de la Ley 223 de 1995. Por lo tanto, no puede ser el destinatario de la sanción por no movilizar la mercancía. Segundo, porque los demás sujetos pasivos del impuesto al consumo tampoco podrían ser sancionados por una conducta que les resulta ajena. Así las cosas, ambas posibilidades serían antijurídicas e ilógicas, lo que desconoce el principio de legalidad previsto en el artículo 29 de la Constitución Política. A juicio del interviniente, sancionar a un sujeto por un acto que no es de su autoría no solo desconoce la prohibición de la responsabilidad objetiva, sino que además implica una violación al Estado de derecho y a la dignidad humana. 30. De otro lado, el ICDT considera que el artículo 22 de la Ley 1762 de 2015 sanciona a sujetos pasivos del impuesto al consumo distintos al responsable de transportar los productos. Por lo tanto, solicita que se declare la inexequibilidad de las expresiones “y el sujeto pasivo del impuesto al consumo generado por la mercancía transportada por el transportador” y “cada uno”[41], contenidas en esa disposición. 31. Por último, apoya la inexequibilidad de los artículos 20 y 21 de la Ley 1762 de 2015, pues, a su juicio, no dan certeza sobre el límite máximo del monto de la multa, “lo cual es de la esencia del principio de legalidad garantizado por el artículo 29 de la Constitución”[42]. 4.2. Federación Colombiana de Municipios[43] 32. La Federación Colombiana de Municipios solicitó declarar exequibles los artículos demandados. En su criterio, el demandante no plantea un problema de constitucionalidad de la norma, sino de su aplicación. Además, explica que “parece razonable entender que la norma alude al sujeto pasivo infractor, máxime si salta a la vista que en ella se optó por el singular y no por el plural, pese a la evidencia de que las más de las veces son varios los responsables del pago del impuesto”[44]. Agregó que, en caso de que se considere que las normas demandadas predican un sistema de responsabilidad administrativa objetiva, este es constitucional, pues concurren los requisitos establecidos por la Corte para admitir de forma excepcional dicho régimen de responsabilidad[45]. 4.3. Centro Externadista de Estudios Fiscales del Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia[46] 33. El Centro Externadista de Estudios Fiscales del Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia argumentó que los artículos 20, 21 y 22 de la Ley 1762 de 2015 “no determinan de manera clara la conducta o el hecho de reproche o sanción”[47] y, por lo tanto, deben ser declarados inexequibles. 34. En cuanto a la expresión sujeto pasivo, explicó que es una calidad que “puede recaer sobre una pluralidad de personas que realizan acciones sumamente diferentes (…) y que podría adicionalmente sancionarse a varias a la vez solo por tener tal condición y no necesariamente por haber incurrido en una conducta reprochable”[48]. A su juicio, la indeterminación en cuanto a quién es el sujeto responsable de la conducta y la sanción previstas en los artículos 21 y 22 de la Ley 1762 de 2015 es inconstitucional, porque viola el principio de legalidad. Así mismo, advirtió que aplicar una sanción por el simple hecho de tener una condición tributaria es inconstitucional, pues la responsabilidad objetiva está limitada a situaciones excepcionales y justificadas, dentro de las que no se enmarcan las normas demandadas. 35. Finalmente, en cuanto al cargo formulado en contra de los artículos 20 y 21 de la Ley 1762 de 2015 por no fijar un tope máximo de la sanción, citó, al igual que el demandante, la sentencia C-738 de 2006, “la cual establece la necesidad de fijar unos montos mínimos y máximos dentro de la graduación punitiva”[49], que responden al principio de proporcionalidad que rige la actividad administrativa sancionadora. 4.4. Secretaría Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y Ministerio de Hacienda y Crédito Público[50] 36. La Secretaría Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y la Jefe de la Oficina Asesora de Jurídica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentaron una intervención conjunta, en la que solicitaron declarar exequibles los artículos 20, 21 y 22 de la Ley 1762 de 2015. 37. En cuanto al artículo 21, explicaron que los artículos 187, 203 y 208 de la Ley 223 de 1995 diferencian a los sujetos pasivos de los responsables del impuesto. Los primeros son los productores e importadores, con la solidaridad de los distribuidores, mientras que los segundos son los transportadores y los expendedores al detal. La calidad de sujetos pasivos, precisaron los intervinientes, “deviene de su vínculo directo con los elementos estructurales del impuesto y con las obligaciones formales y sustanciales propias del mismo”[51], mientras que la calidad de los responsables del impuesto “depende de situaciones particulares aparejadas a la imposibilidad de demostrar el origen legal de los productos que transportan o expenden”[52]. Por lo tanto, concluyeron que “la norma sí establece de manera específica quien es el sujeto de la sanción, que para el caso concreto, serán los productores e importadores en calidad de ‘sujetos pasivos’ del impuesto al consumo”[53]. 38. Sobre la supuesta ausencia de intervención del sujeto pasivo en la conducta sancionable, indicaron que si bien el artículo 5 del Decreto 3071 de 1997 señala que el transportador es quien inicia la movilización, “es igualmente cierto que la tornaguía se expide a órdenes del ‘sujeto pasivo’ (productor o importador), siendo entonces a éste a quien le corresponde hacer entrega de la mercancía y de la tornaguía que la (sic) ampara al transportador”[54]. En esa medida, la conducta del transportador tiene una relación directa con la conducta del sujeto pasivo, “pues el inicio oportuno de la movilización depende directamente de que se le haga entrega oportuna de la mercancía y de la tornaguía”[55]. 39. Los intervinientes agregaron que nada impide que el Legislador, en ejercicio de la libertad de configuración legislativa, “haya señalado como sujeto de la sanción al sujeto pasivo del impuesto”[56]. Además, afirmaron que la presunción de inocencia no se vulnera per se, ya que la sanción se impone una vez se agote el proceso sancionatorio al que se refiere el artículo 25 de la Ley 1762 de 2015, en el que el sujeto pasivo puede hacer valer sus derechos de defensa y contradicción. 40. Frente al cargo formulado contra el artículo 22 de la Ley 1762 de 2015, reiteraron que si bien el sujeto pasivo no interviene directamente en la radicación de las tornaguías, “ello no lo libera de la relación directa que tiene con el debido cumplimiento de las obligaciones del transportador […] máxime cuando del cumplimiento de ellas se deriva el debido cumplimiento de las obligaciones formales y sustanciales aparejadas al impuesto”[57]. Por lo tanto, en su criterio, se justifica que el Legislador haya incluido al sujeto pasivo como posible responsable de la conducta y sanción señaladas en esa norma. 41. Por último, sobre el tercer cargo, formulado en contra de los artículos 21 y 22 de la Ley 1762 de 2015, consideraron, por una parte, que de los principios de legalidad y tipicidad “no se desprende un deber para el legislador de contemplar límites máximos y otros parámetros en la imposición de las sanciones para su adecuado cumplimiento”[58]. Además, en el caso concreto, la manera como están previstas las sanciones no es irrazonable ni desproporcionada, en atención a los fines que persiguen, que son, en términos generales, la lucha contra el contrabando y la evasión fiscal. Así mismo, indicaron que “tampoco se desconocen los principios de justicia y equidad, al haber quedado demostrado que no se exige una carga desproporcionada con ocasión de las comentadas sanciones”[59], teniendo en cuenta los fines que persiguen y que “las sanciones no se extienden en el tiempo de forma indefinida o infinita […] puesto que la misma cesa o deja de causarse cuando se cumple la obligación respectiva”[60]. 5. Concepto de la Procuradora General de la Nación (e)[61] 42. La Viceprocuradora General de la Nación, encargada de las funciones de Procurador General de la Nación[62], solicitó que la Corte se inhiba “para conocer de fondo de la presente demanda contra los artículos 21 y 22 de la Ley 1762 de 2015, en relación con el cargo de violación de los principios de presunción de inocencia y proscripción de responsabilidad objetiva, por ineptitud sustantiva de la demanda”[63]. Subsidiariamente, solicitó que los artículos demandados sean declarados exequibles por los cargos analizados. 43. En cuanto al cargo contra el artículo 21 de la Ley 1762 de 2015, explicó que la conducta del transportador se relaciona directamente con la del sujeto pasivo del impuesto, ya que la movilización oportuna de los productos “depende de que le entreguen los insumos (productos y tornaguías)”[64]. Por lo tanto, el hecho reprochable “depende de la actividad del sujeto pasivo del tributo (productor o importador), y, por ello, dicho sujeto es sancionable”[65]. 44. Frente al cargo contra el artículo 22 de la Ley 1762 de 2015, señaló que si bien el sujeto pasivo no interviene en la radicación de la tornaguía, “esto no excluye su relación directa con el cumplimiento de las obligaciones del transportador”[66], pues la tornaguía se expide a su nombre y, por lo tanto, “debe velar por el cumplimiento de los obligaciones (sic) del transportador, más cuando de la observancia de estos deberes se desprende el cumplimiento de las obligaciones formales y sustanciales que implica el impuesto, debido a que sobre la información de las tornaguías el sujeto pasivo debe presentar sus declaraciones y pagos conforme a los productos con la tornaguía de movilización”[67]. 45. Así mismo, expuso que los artículos 21 y 22 de la Ley 1762 de 2015 no prevén un régimen de responsabilidad objetiva, pues el artículo 25 de esa misma ley señala que el procedimiento sancionatorio aplicable es el previsto en el Decreto 2685 de 1999 “y las normas que lo modifiquen o sustituyan”, “lo que implica que la sanción solo se impone una vez se surta todo el procedimiento”[68]. 46. Por último, frente al cargo tercero, señaló que los artículos 20 y 21 de la Ley 1762 de 2015 prevén sanciones precisas y específicas calculadas con base en la UVT. A su juicio, estas sanciones se enmarcan en la libertad de configuración legislativa y son proporcionales, teniendo en cuenta los fines perseguidos de lucha contra el contrabando y la evasión fiscal. Además, “tampoco se vulneran los principios de equidad y justicia, teniendo en cuenta su razonabilidad y proporcionalidad […] y no son indefinidas en el tiempo, porque finalizan con el cumplimiento de la obligación omitida”[69]. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia 47. La Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda de la referencia, en virtud de lo dispuesto por el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política. Si bien en las Sentencias C-208 de 2016 y C-360 de 2016, la Corte se pronunció acerca de la exequibilidad de la Ley 1762 de 2015, lo hizo frente a cargos por la presunta violación de las reglas constitucionales que rigen el proceso de formación de las leyes. Por ende, con fundamento en el artículo 21 del Decreto 2067 de 1991[70], la Corte es competente para pronunciarse en esta ocasión respecto de los cargos propuestos, dado que estos suponen un estudio de fondo y no de vicios formales de la ley. 2. Cuestión previa: análisis de aptitud sustancial de los cargos primero y segundo 48. En criterio de la Viceprocuradora General de la Nación, los cargos primero y segundo, formulados en contra de los artículos 21 y 22 de la Ley 1762 de 2015 por la presunta vulneración del artículo 29 de la Constitución Política, no son aptos para llevar a cabo el control de constitucionalidad propuesto por el demandante, porque carecen de certeza, especificidad y suficiencia. Si bien, en el trámite de admisión de la demanda, se consideró que la acusación de inconstitucionalidad fue correctamente formulada, la Sala analizará su aptitud sustancial, para determinar si le asiste razón a la Viceprocuradora y, por lo tanto, le corresponde emitir una decisión inhibitoria al respecto. 49. De manera reiterada, la jurisprudencia constitucional ha señalado que las demandas presentadas en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad deben exponer argumentos claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes, que, de manera razonable, logren “poner en duda la compatibilidad entre el ordenamiento superior y el precepto demandado”[71]. En particular, a partir de la Sentencia C-1052 de 2001, la Corte ha explicado: [H]ay claridad cuando existe un hilo conductor de la argumentación que permite comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las cuales se soporta; hay certeza cuando la demanda recae sobre una proposición jurídica real y existente y no en una que el actor deduce de manera subjetiva, valga decir, cuando existe una verdadera confrontación entre la norma legal y la norma constitucional; hay especificidad cuando se define o se muestra cómo la norma demandada vulnera la Carta Política; hay pertinencia cuando se emplean argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no estirpe legal, doctrinal o de mera conveniencia; y hay suficiencia cuando la demanda tiene alcance persuasivo, esto es, cuando es capaz de despertar siquiera una duda mínima sobre la exequibilidad de la norma demandada[72]. 50. Según la Procuradora General de la Nación (e), los cargos primero y segundo carecen de certeza, porque se basan en una “apreciación subjetiva del accionante sobre las disposiciones acusadas”[73]. Para sustentarlo, expone dos argumentos. En primer lugar, advierte que la conducta sancionable prevista por el artículo 21 no es ajena al sujeto pasivo del impuesto al consumo. A su juicio, si bien el transportador es quien inicia la movilización de la mercancía, su conducta está directamente relacionada con la del sujeto pasivo, porque dicha movilización no se puede llevar a cabo mientras este no le entregue al transportador los productos y la tornaguía respectiva. En consecuencia, la conducta tipificada en la norma demandada depende del actuar del sujeto pasivo y, por lo tanto “dicho sujeto es sancionable”[74]. 51. En segundo lugar, con relación al artículo 22, sostiene que, “a pesar de que el sujeto pasivo no interviene directamente en la radicación de la tornaguía para legalización, esto no excluye su relación directa con el cumplimiento de las obligaciones del transportador”[75]. Para sustentarlo, señala que el sujeto pasivo debe velar por que el transportador cumpla con su obligación de radicar las tornaguías, especialmente porque “sobre la información de las tornaguías el sujeto pasivo debe presentar sus declaraciones y pagos conforme a los productos introducidos con la tornaguía de movilización”[76]. 52. De otro lado, argumenta que los cargos carecen de especificidad, “porque no es posible demostrar en qué sentido la disposición censurada vulnera la carta”[77]. De igual manera, indica que incumplen el requisito de suficiencia, pues “no se expresan argumentos que permitan establecer una discrepancia de relevancia constitucional que desvirtú[e] la presunción de constitucionalidad de las disposiciones acusadas”[78]. 53. La Sala constata que, contrario a lo expuesto por la Viceprocuradora General de la Nación, los cargos primero y segundo satisfacen los requisitos de certeza, especificidad y suficiencia, en los términos exigidos por la jurisprudencia constitucional. 54. Primero, el cargo formulado en contra del artículo 21 cuestiona una proposición jurídica contenida en esa disposición. Por lo tanto, la acusación es cierta. En efecto, dicho artículo prevé una sanción para el sujeto pasivo del impuesto al consumo, cuando, expedida la tornaguía respectiva[79], los productos gravados no sean movilizados en el plazo señalado en las normas vigentes. De esa previsión no se deriva que necesariamente el sujeto pasivo del impuesto al consumo esté a cargo de la movilización de la mercancía o que participe o tenga algún deber directamente relacionado con esa movilización, como lo infiere la Viceprocuradora. Precisamente, esa falta de responsabilidad o participación del sujeto pasivo en la conducta sancionable es lo que cuestiona el demandante, a la luz del principio de presunción de inocencia y de la prohibición de la responsabilidad objetiva en el derecho administrativo sancionador. En esa medida, su interpretación del alcance de la disposición acusada es razonable y el cargo de inconstitucionalidad satisface el requisito de certeza. 55. De igual manera, el cargo formulado contra el artículo 22 se dirige contra una proposición jurídica real y existente, y no simplemente inferida por el demandante. Por lo tanto, la acusación es cierta. En efecto, dicho artículo prevé una sanción para el transportador y para el sujeto pasivo del impuesto al consumo, cuando las tornaguías de movilización no son radicadas ante la autoridad competente para su legalización. El demandante reprocha que el sujeto pasivo del impuesto al consumo sea objeto de una sanción por la no radicación de las tornaguías, a pesar de que, al igual que la movilización de las mercancías, no es una conducta en la que participe o le corresponda ejecutar. En la medida en que el artículo demandando incluye al sujeto pasivo del impuesto al consumo como uno de los destinatarios de la sanción y que de su tenor literal no se deriva necesariamente su participación o responsabilidad en la conducta sancionable, el cargo cumple el requisito de certeza. 56. Segundo, los cargos formulados contra los artículos 21 y 22 se basan en argumentos concretos, y no en afirmaciones vagas, abstractas o generales. Por lo tanto, cumplen con el requisito de especificidad. En efecto, el demandante advierte que estas disposiciones desconocen el principio de presunción de inocencia y la prohibición de la responsabilidad objetiva en materia sancionatoria, porque prevén sanciones en contra del sujeto pasivo del impuesto al consumo, a pesar de que, en su criterio, este no participa en la ejecución de las conductas tipificadas, esto es, la movilización de las mercancías gravadas y la radicación de las tornaguías para su correspondiente legalización. Según el demandante, tanto la movilización de las mercancías como la radicación de las tornaguías son actividades que están en cabeza del transportador, que es un sujeto distinto al productor, al importador y al distribuidor, que son sujetos pasivos del impuesto al consumo. Así las cosas, las razones de inconstitucionalidad que expone el demandante son precisas y permiten verificar si existe una oposición objetiva entre las disposiciones acusadas y los mandatos del artículo 29 de la Constitución Política que considera vulnerados. 57. Tercero, en la medida en que los argumentos expuestos por el demandante son claros y pertinentes, como se advirtió en el auto que admitió la demanda, y además son ciertos y específicos, como se constató en los párrafos anteriores, son suficientes para generar, al menos, una duda inicial sobre la constitucionalidad de los artículos 21 y 22 demandados, por la presunta vulneración del principio de presunción de inocencia y de la prohibición de la responsabilidad objetiva en materia sancionatoria, que se derivan del artículo 29 de la Constitución Política. Por lo tanto, cumplen con el requisito de suficiencia. 3. Delimitación del caso, problemas jurídicos y metodología de la decisión 58. Como se expuso previamente, en principio, el asunto sub examine versa sobre (i) la presunta vulneración del principio de presunción de inocencia y la prohibición de la responsabilidad objetiva en materia sancionatoria, que se derivan del artículo 29 de la Constitución Política, por parte de los artículos 21 y 22 de la Ley 1762 de 2015. Así mismo, se refiere a (ii) la presunta vulneración de los principios de legalidad, tipicidad, equidad y justicia tributaria, que se derivan de los artículos 29, 95.9 y 363 de la Constitución Política, por parte de los artículos 20 y 21 de la misma ley. 59. En primer lugar, el demandante cuestiona la constitucionalidad de los artículos 21 y 22, porque, en su criterio, prevén sanciones dirigidas a un sujeto que no participa en las conductas sancionables. Así, en criterio del actor, en la medida en que “la ley establecería la responsabilidad de un sujeto con respecto al cual, al no haberse configurado la conducta sancionable, no evaluó tampoco su responsabilidad subjetiva”[80], las disposiciones acusadas establecerían una responsabilidad objetiva, que está proscrita por la Constitución y que, además, desconoce el principio de presunción de inocencia. 60. A juicio de la Sala, los argumentos del demandante plantean, ante todo, un problema de responsabilidad personal en materia sancionatoria, que no de responsabilidad objetiva. En efecto, como lo explicó esta Corte en la Sentencia C-038 de 2020[81], “[el] principio de imputabilidad personal o responsabilidad personal, de personalidad de las penas o sanciones o responsabilidad por el acto propio implica que sólo se pueda sancionar o reprochar al infractor y, por lo tanto, en materia administrativa sancionatoria, no es posible separar la autoría, de la responsabilidad”[82]. Este “principio de personalidad de las sanciones o responsabilidad por la conducta propia, no puede confundirse con la responsabilidad por culpa o responsabilidad subjetiva”[83], que valora el dolo o la culpa con la que se realiza la conducta. 61. Por su parte, la responsabilidad objetiva, que solo está permitida excepcionalmente en materia sancionatoria[84], se refiere a aquellos eventos “en los que no se requiere el examen del dolo o la culpa del infractor, como elemento constitutivo de la responsabilidad y, por lo tanto, resulta impertinente el estudio o la prueba de la diligencia o cuidado con el que actuó el infractor en la comisión de la falta”[85]. En otras palabras, el régimen de responsabilidad objetiva no se refiere a la participación del sujeto en la conducta, ya que esto es propio del principio de responsabilidad personal de las sanciones. 62. Para el demandante, el artículo 21 de la Ley 1762 de 2015, al prever que el sujeto pasivo del impuesto al consumo sea sancionado por la conducta descrita, “consagra una sanción que se puede imponer a un sujeto, aunque esta le sea completamente ajena”[86] (cargo primero). En similar sentido, argumenta que “el artículo 22 de la Ley 1762 de 2015 claramente establece que la sanción por una conducta sancionable se puede imponer a varios sujetos de forma simultánea o concurrente, esto es: al responsable de la conducta sancionable y al sujeto pasivo del impuesto, que no tiene responsabilidad en la ocurrencia de la conducta sancionable”[87] (cargo segundo). Respecto a estos argumentos, la Sala considera que, a partir de la diferencia conceptual entre la responsabilidad objetiva y el principio de responsabilidad personal de las sanciones, es claro que los reparos formulados por el demandante en los cargos primero y segundo tratan realmente sobre un posible desconocimiento del principio de responsabilidad personal, que no de la prohibición de la responsabilidad objetiva en materia sancionatoria[88]. 63. En cuanto a estas acusaciones de inconstitucionalidad, la Sala deberá resolver el siguiente problema jurídico: (i) ¿los artículos 21 y 22 de la Ley 1762 de 2015 vulneran el artículo 29 de la Constitución Política, al prever sanciones en contra de un sujeto que no participa en las conductas sancionables? Para responder este interrogante, examinará si los sujetos pasivos del impuesto al consumo participan o tienen alguna responsabilidad relacionada con la movilización de los productos gravados y la radicación de las tornaguías respectivas, cuya omisión implicaría la imposición de las sanciones previstas en las normas demandadas. 64. En segundo lugar, el demandante sostiene que las sanciones previstas en los artículos 20 y 21 vulneran el principio de legalidad, porque carecen de un tope máximo que limite la potestad sancionatoria de la administración. Además, advierte sobre una posible vulneración de los principios de razonabilidad y proporcionalidad[89], pues, en su criterio, las sanciones derivadas del incumplimiento de obligaciones tributarias formales deben responder a la capacidad contributiva del infractor[90]. 65. Un estudio minucioso de los argumentos del demandante, permite a la Sala comprender que el cargo tercero integra realmente dos cargos de inconstitucionalidad diferenciables. El primero de estos, que la Corte denominará cargo tercero, consiste en que las sanciones señaladas en los artículos 20 y 21 de la Ley 1762 de 2015 violan el principio de legalidad (art. 29 de la C.P.) por cuanto no establecen un tope máximo que sirva como límite a la administración al momento de tasar la sanción correspondiente. 66. El segundo de estos, está encaminado a cuestionar la falta de criterios de graduación de las sanciones. Según las explicaciones que ofreció el demandante, este se fundamenta en una posible violación a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, que, por tratarse de sanciones derivadas del incumplimiento de obligaciones tributarias formales, deben corresponder con la capacidad contributiva del infractor. En palabras del demandante, “[d]e modo general, en la demanda se señala que las sanciones violan los principios de equidad y justicia tributaria toda vez que no resulta (sic) proporcionadas o razonables a la capacidad contributiva del sujeto sancionables”[91]. En ese sentido, la Sala estudiará en un cargo separado, que denominará cargo cuarto, si los artículos 20 y 21 de la Ley 1762 de 2015 violan los artículos 95-9 y 363 de la Constitución Política, relacionados con la capacidad contributiva del destinatario de la sanción, a efectos de graduar la sanción correspondiente. 67. Frente a las acusaciones descritas, por una parte, la Sala deberá responder los siguientes problemas jurídicos: (ii) ¿los artículos 20 y 21 de la Ley 1762 de 2015 vulneran el artículo 29 de la Constitución Política, porque no prevén un tope máximo que limite el monto de las sanciones previstas en ellos? Para resolver este interrogante, examinará qué presupuestos debe cumplir una sanción administrativa para ser respetuosa del principio de legalidad y, en concreto, si aquellos incluyen el deber de señalar expresamente un límite máximo para determinar el monto de la sanción aplicable. 68. De otro lado, la Sala responderá si (iii) ¿los artículos 20 y 21 de la Ley 1762 de 2015 violan los artículos 95.9 y 363 de la Constitución Política, por no tener en cuenta la capacidad contributiva del sujeto sancionable para determinar la sanción que se le debe imponer? Para responder a este interrogante, examinará si las sanciones previstas por los artículos cuestionados afectan de una manera irrazonable y desproporcionada los principios de equidad y justicia tributaria. 69. De esta manera, la Sala se referirá a: (i) el principio de responsabilidad personal en materia sancionatoria; (ii) los principios de legalidad y tipicidad de las sanciones administrativas; (iii) los principios de equidad y justicia tributaria; (iv) la clasificación de las obligaciones tributarias en sustanciales y formales; (v) el régimen del impuesto al consumo de licores, cigarrillos y productos similares; (vi) el régimen sancionatorio común para los productos sometidos al impuesto al consumo y (vii) a la solución del caso. 4. El principio de responsabilidad personal en materia sancionatoria 70. El principio de responsabilidad personal en materia sancionatoria, también denominado principio de imputabilidad personal, de personalidad de las penas o sanciones o de responsabilidad por el acto propio, consiste en que un sujeto únicamente puede ser sancionado por actos u omisiones propias. Por lo tanto, al momento de imponer una sanción, no es posible transferir la responsabilidad. Al respecto, la Corte ha sostenido: [E]n materia administrativa sancionatoria, la responsabilidad únicamente puede establecerse a partir de juicios de reproche personalísimos, lo que implica que, en tratándose de sanciones, éstas sólo proceden respecto de quien cometió la infracción por acción o por omisión…[92]. 71. Este principio tiene fundamento en los artículos 6 y 29 de la Constitución Política y en el principio constitucional de necesidad de las sanciones. El artículo 6 superior prevé que “[l]os particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes”; el artículo 29 ibidem advierte que “[n]adie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa”, y el principio de necesidad de las sanciones señala que la facultad sancionadora del Estado solo es legítima frente a sujetos que merecen un juicio de reproche por sus actos u omisiones. Tal como lo indicó esta Corte en la Sentencia C-038 de 2020: La exigencia de imputación personal se deriva asimismo del principio constitucional de necesidad de las sanciones, como garantía del valor, principio y derecho a la libertad, en la medida en que en la configuración de la política punitiva del Estado y, en el ejercicio concreto del poder estatal de sanción, únicamente resulta constitucionalmente legítimo establecer e imponer sanciones suficientemente justificadas, en tratándose de restricciones a las libertades[93]. 72. Así las cosas, la sanción administrativa debe ser la consecuencia de una conducta –activa u omisiva– reprochable a su autor, de manera que “no es posible separar la autoría, de la responsabilidad”[94]. Además, “el poder de sanción no se transmite por los vínculos que existan con el autor de la infracción o con el objeto con el cual se cometió la misma, porque esto implicaría un reproche por la relación o la situación jurídica, mas no por el acto, acción u omisión”[95]. De allí la importancia de que el ordenamiento jurídico prevea sanciones por conductas que únicamente se les puedan reprochar a los sujetos que las llevan a cabo. 5. Los principios de legalidad y tipicidad de las sanciones administrativas 73. El derecho administrativo sancionador “es una manifestación del ius puniendi estatal”[96], esto es, de la facultad que tiene el Estado para sancionar las conductas que se consideran reprochables. Dada su naturaleza, es una rama del derecho público que está sometida a unos principios “que operan como límite”[97], entre ellos, los principios de legalidad y tipicidad[98]. 74. De manera reiterada, la Corte ha explicado que los principios de legalidad y tipicidad tienen un alcance distinto en el derecho administrativo sancionador, en comparación con el derecho penal, a pesar de que este también es una rama del derecho mediante la cual el Estado ejerce el ius puniendi. Por ejemplo, en la Sentencia C-860 de 2006, señaló: [S]i bien los comportamientos sancionables por la Administración deben estar previamente definidos de manera suficientemente clara; el principio de legalidad opera con menor rigor en el campo del derecho administrativo sancionador que en materia penal […]. En esa medida el principio de legalidad consagrado en la Constitución adquiere matices dependiendo del tipo de derecho sancionador de que se trate y aunque la tipicidad hace parte del derecho al debido proceso en toda actuación administrativa, no se puede demandar en este campo el mismo grado de rigurosidad que se exige en materia penal, por cuanto la naturaleza de las conductas reprimidas, los bienes jurídicos involucrados y la teleología de las facultades sancionatorias en estos casos hace posible también una flexibilización razonable de la descripción típica. Tal flexibilidad en materia de legalidad y tipicidad se ha justificado por la variabilidad y el carácter técnico de las conductas sancionables, que dificultaría en grado sumo la redacción de un listado minucioso por parte del legislador, así como el señalamiento en cada caso de dichos supuestos técnicos o específicos que permitan al propio tiempo determinar los criterios para la imposición de la sanción. Adicionalmente en ciertas áreas sujetas al control de la Administración, que se caracterizan por su constante evolución técnica, la exigencia rigurosa del principio de legalidad acarrearía en definitiva la impunidad y la imposibilidad de cumplir con las finalidades estatales[99]. 75. Así mismo, la Corte ha reconocido la existencia del derecho administrativo sancionador tributario, como manifestación específica de la facultad sancionadora del Estado, cuyo propósito es dotar a la Administración de instrumentos que le permitan exigir el cumplimiento del deber constitucional de contribuir con la financiación de los gastos del Estado (art. 95 num. 9º C.P.)[100]. Respecto del alcance del principio de legalidad en esta modalidad del derecho administrativo sancionador, la Corte ha indicado: […] la protección del principio de legalidad también comprende las normas tributarias de carácter sancionatorio. En tal caso, es imperioso que el juez constitucional evite situaciones de incertidumbre jurídica para las personas. No obstante, como lo ha reiterado en múltiples ocasiones la jurisprudencia, la aplicación de los principios constitucionales que rigen el derecho sancionatorio, no se aplican con el celo y el rigor con el que se aplican cuando las normas analizadas contemplan sanciones de tipo penal. […] […] la potestad sancionadora de la administración se diferencia, sustancialmente, de la potestad para imponer sanciones penales. Concretamente, con relación a la aplicación del [sic] los principios constitucionales del derecho sancionador, en el contexto del derecho tributario, la Corte Constitucional ha resaltado las diferencias propias de uno y otro ámbito, dentro de las cuales se encuentran el que unas se imponen en un contexto judicial (las sanciones penales) y las otras en uno administrativo (las sanciones tributarias)[101]. 76. El principio de legalidad está contenido en el inciso segundo del artículo 29 de la Constitución Política, según el cual “[n]adie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa”. Se trata de un principio que exige que “la falta o conducta reprochable se encuentre tipificada en la norma –lex scripta– con anterioridad a los hechos materia de la investigación –lex previa–”[102]. 77. Por su parte, el principio de tipicidad, que se desprende del principio de legalidad, “hace referencia a la obligación que tiene el legislador de definir con claridad y especificidad el acto, hecho u omisión constitutivo de la conducta reprochada por el ordenamiento, de manera que le permita a las personas a quienes van dirigidas las normas conocer con anterioridad a la comisión de la misma las implicaciones que acarrea su transgresión”[103]. Así, el principio de tipicidad se predica tanto de la conducta que se reprocha como de las consecuencias de incurrir en ella[104]. 78. Ahora bien, en lo que atañe a la determinación de las sanciones, la Corte ha señalado que el Legislador cuenta con un amplio margen de configuración: De esta manera, el legislador dispone de un margen de configuración de las sanciones a...