Sentencia C-091 de 2022

C-091-22 Sentencia C-091/22 CONTROL AUTOMÁTICO E INTEGRAL DE LOS FALLOS CON RESPONSABILIDAD FISCAL-Limitación desproporcionada de los derechos de acceso a la administración de justicia en condiciones de igualdad y al debido proceso La falta de contundencia en la consecución de los fines genera en el caso concreto que uno de los extremos en ponderación tenga un peso relativamente menor. En contraste, el otro lado de la balanza consiste en una limitación fuerte a la igualdad en la medida en que, según la forma en que ha sido aplicada, generaría una desprotección procesal para el responsable en comparación con los demás justiciables. Entonces, si se tienen en cuenta, de un lado, el poco peso relativo de la satisfacción de los fines, y del otro, la fuerte limitación a la igualdad en el acceso a la administración de justicia, se llega a la conclusión de que la restricción que introduce la medida demandada es desproporcionada frente al logro de los objetivos para los que habría sido creada. CONTROL AUTOMÁTICO E INTEGRAL DE LOS FALLOS CON RESPONSABILIDAD FISCAL-Excede margen de configuración legislativa en materia procesal Los artículos 23 y 45 de la ley 2080 excedieron el margen de configuración de legislador en materia procesal, incluyendo la habilitación especial que dispuso el Acto Legislativo 04 de 2019 y la metodología sostenida por la Corte en la Sentencia C-443 de 2019 en casos de leyes procesales que busquen celeridad y descongestión judicial. CONTROL AUTOMÁTICO E INTEGRAL DE LOS FALLOS CON RESPONSABILIDAD FISCAL-Tratamiento diferenciado injustificado entre responsables fiscales y demás personas sancionadas económicamente a través de actos administrativos La Corte aplicó la metodología del juicio integrado de igualdad en un nivel de intensidad intermedia. Coligió que existía un tratamiento diferenciado entre los responsables fiscales y el resto de destinatarios de actos administrativos que carece de justificación constitucional. Señaló que el patrón de comparación estaba dado por la condición de justiciables, como ciudadanos destinatarios de actos administrativos susceptibles de ser controlados por la jurisdicción. También encontró que el trato diferenciado se concretaba en la manera disímil en que los responsables fiscales y los demás justiciables accedían a la administración de justicia. Según la demanda, unos tienen control automático e integral mientras que los otros deben demandar. Según el derecho viviente del Consejo Estado, la asimetría se traduce en que unos cuentan con todas las garantías procesales y los otros no. PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Examen de los requisitos no debe ser sometido a un escrutinio excesivamente riguroso y debe preferirse una decisión de fondo antes que una inhibitoria CONTROL CONSTITUCIONAL-Debe haber demanda de inconstitucionalidad con aptitud para provocar pronunciamiento de fondo CONTROL CONSTITUCIONAL-Debe versar sobre norma demandada o susceptible de control en virtud de la integración de unidad normativa CONTROL CONSTITUCIONAL-Admisión a la luz de normas no invocadas en la demanda si se advierte vicio evidente de inconstitucionalidad CONTROL CONSTITUCIONAL-Acto debe admitir revisión de constitucionalidad por razones normativas no planteadas en la demanda CONTROL CONSTITUCIONAL-Debe ser clara la competencia de la Corte Constitucional INTERVENCION CIUDADANA EN PROCESO DE CONSTITUCIONALIDAD-Alcance CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Competencias CONTROL FISCAL EN LA CONSTITUCION DE 1991-Jurisprudencia constitucional CONTROL FISCAL-Definición/CONTROL FISCAL-Finalidad/GESTION FISCAL-Vigilancia El control fiscal es la labor fundamental que tienen a su cargo las entidades recién referidas. En razón de lo anterior, es preciso ahondar en el alcance de esta competencia. Esta corporación la ha definido como una «herramienta eficaz e idónea para la protección del patrimonio público», cuyo cometido consiste en «vigilar la gestión fiscal de los servidores del Estado y de las personas de derecho privado que manejen o administren fondos o bienes». En estos términos, dicha competencia pretende satisfacer la necesidad de «preservar el erario», tarea de la que depende, de manera significativa, el cumplimiento de los fines del Estado que se consignan en el texto superior. Pues las metas que se traza la organización estatal al adoptar la forma de un Estado social de derecho requiere que las arcas públicas sean administradas con diligencia y corrección, atendiendo en todo momento los principios de moralidad, eficiencia y eficacia. La consecución de este alto fin atañe a los órganos que ejercen el control fiscal. CONTROL FISCAL-Transformaciones en el modelo constitucional/CONTROL FISCAL-Características CONTROL FISCAL-Carácter amplio/CONTROL FISCAL-Carácter integral/CONTROL FISCAL-Complementario/CONTROL FISCAL-Carácter posterior/CONTROL FISCAL-Carácter selectivo CONTROL FISCAL PREVENTIVO Y CONCOMITANTE-Alcance RESPONSABILIDAD FISCAL-Definición/RESPONSABILIDAD FISCAL-Finalidad La responsabilidad fiscal ha sido definida como una imputación hecha por los órganos de control fiscal, que tiene por objeto examinar la viabilidad de imponer a quien funge como gestor fiscal la obligación de resarcir los daños que, con su proceder, ha ocasionado al patrimonio público. Según se sigue de lo anterior, «[e]sta responsabilidad tiene como finalidad o propósito específico la protección y garantía del patrimonio del Estado». La índole que le ha sido otorgada en el ordenamiento es de carácter resarcitorio, pues procura, únicamente, conseguir la «reparación de los daños que [el erario] haya podido sufrir como consecuencia de la gestión irregular de quienes tienen a su cargo el manejo de dineros o bienes públicos». Carece, entonces, de un carácter sancionatorio, pues la suma dineraria que impone la decisión con responsabilidad fiscal no pretende disciplinar o al sujeto. PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Fundamento constitucional/PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Características PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Naturaleza administrativa «[E]l proceso de responsabilidad fiscal es de naturaleza administrativa; de ahí que la resolución por la cual se decide finalmente sobre la responsabilidad del procesado constituya un acto administrativo que, como tal, puede ser impugnado ante la jurisdicción contencioso administrativa». En otras palabras, antes que resarcitorio —que en efecto lo es —, el fallo fiscal es un acto administrativo susceptible de afectar los derechos de una persona y de ser controlado por el juez contencioso administrativo. Dicho acto es adoptado en un proceso de la misma naturaleza en el que «se deben observar las garantías sustanciales y adjetivas propias del debido proceso de manera acorde con el diseño constitucional del control fiscal». PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL ADELANTADO POR CONTRALORIAS-Acto administrativo puede ser impugnado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo AMPLIO MARGEN DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTOS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia AMPLIA FACULTAD LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTOS JUDICIALES-Límites MARGEN DE CONFIGURACIÓN LEGISLATIVA EN PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Límites La reforma constitucional introdujo nuevos límites especiales al margen de configuración en materia procesal fiscal, los cuales pueden sintetizarse así: i) Gozará de etapas y términos procesales especiales; ii) Deberá tener por objeto garantizar la recuperación oportuna del recurso público; y iii) Su trámite no podrá durar más de un año. DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA EN CONDICIONES DE IGUALDAD-Alcance JUICIO INTEGRADO DE IGUALDAD-Modalidades del test de igualdad según grado de intensidad JUICIO DE IGUALDAD-Patrón de comparación e intensidad TEST INTERMEDIO DE IGUALDAD-Aplicación TRATOS DIFERENTES EN MATERIA PROCESAL-Jurisprudencia constitucional CONTROL JUDICIAL DE LOS FALLOS CON RESPONSABILIDAD FISCAL-Jurisprudencia del Consejo de Estado/DERECHO VIVIENTE-Interpretación dada a la norma por el Consejo de Estado/DERECHO VIVIENTE EN EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Alcance SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Modulación de efectos temporales SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Efectos retroactivos Referencia: Expediente D-14.197 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021, «[p]or medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo —Ley 1437 de 2011— y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción». Demandante: Asdrúbal Corredor Villate Magistrada sustanciadora: CRISTINA PARDO SCHLESINGER Bogotá, D. C., diez (10) de marzo de dos mil veintidós (2022). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en uso de sus facultades constitucionales y legales, en particular las conferidas por el numeral 4 del artículo 241 de la constitución y por el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. Mediante auto de 6 de abril de 2021, el despacho de la magistrada sustanciadora inadmitió la demanda al considerar, primero, que el actor no había acreditado su condición de ciudadano, por lo que lo invitó a que lo hiciera. Segundo, dijo que las razones de la violación eran claras, parcialmente ciertas y, en aplicación del principio pro actione, específicas, pero que no lograban ser pertinentes y suficientes. En virtud de ello, se le concedió el término de tres días para que subsanara. 2. El actor allegó corrección en término y mediante auto del 27 de abril de 2021, el despacho admitió el cargo por violación del derecho de acceso a la administración de justicia en condiciones de igualdad y rechazó el cargo por desconocimiento del interés general. En consecuencia, ordenó correr traslado a la procuradora general de la nación, fijar en lista el proceso, comunicar la iniciación a las autoridades pertinentes e invitar a diferentes sectores de la academia y la sociedad civil para que intervinieran. 3. Mediante escrito del 14 de mayo del mismo año, la señora procuradora manifestó impedimento por haber intervenido en la expedición de la norma acusada en su condición de ministra de justicia y del derecho. 4. Mediante el Auto 310 de 2021, notificado por estado del 16 de julio del mismo año, y con oficios de esa misma fecha, la Sala Plena aceptó el impedimento y ordenó correr traslado por el término faltante al viceprocurador general de la nación, quien allegó intervención el 30 de agosto del mismo año. II. LA NORMA DEMANDADA 5. El texto de los artículos demandados es el siguiente: LEY 2080 DE 2021 (enero 25) Diario Oficial 51.568 de 25 de enero de 2021 Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo —Ley 1437 de 2011— y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: […] Artículo 23. Adiciónese el artículo 136A a la Ley 1437 de 2011, el cual quedará así: Artículo 136A. Control automático de legalidad de fallos con responsabilidad fiscal. Los fallos con responsabilidad fiscal tendrán control automático e integral de legalidad ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ejercido por salas especiales conformadas por el Consejo de Estado cuando sean expedidos por la Contraloría General de la República o la Auditoría General de la República, o por los Tribunales Administrativos cuando emanen de las contralorías territoriales. Para el efecto, el fallo con responsabilidad fiscal y el antecedente administrativo que lo contiene, serán remitidos en su integridad a la secretaría del respectivo despacho judicial para su reparto, dentro de los cinco (5) días siguientes a la firmeza del acto definitivo. […] Artículo 45. Adiciónese el artículo 185A a la Ley 1437 de 2011, el cual quedará así: Artículo 185A. Trámite del control automático de legalidad de fallos con responsabilidad fiscal. Recibido el fallo con responsabilidad fiscal y el respectivo expediente administrativo, se surtirá lo siguiente: 1. Mediante auto no susceptible de recurso, el magistrado ponente admitirá el trámite correspondiente, en el que dispondrá que se fije en la secretaría un aviso sobre la existencia del proceso por el término de diez (10) días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir por escrito para defender o impugnar la legalidad del acto administrativo, así mismo en el auto admisorio se correrá traslado al Ministerio Público para que rinda concepto dentro del mismo término; se ordenará la publicación de un aviso en el sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; así como la notificación al buzón de correo electrónico dispuesto para el efecto, a quien según el acto materia de control, hubiere sido declarado responsable fiscal o tercero civilmente responsable y al órgano de control fiscal correspondiente. 2. Cuando lo considere necesario para adoptar decisión, podrá decretar las pruebas que estime conducentes, las cuales se practicarán en el término de diez (10) días. 3. Vencido el término de traslado o el período probatorio, cuando a ello hubiere lugar, el magistrado ponente registrará el proyecto de fallo dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de entrada al despacho para sentencia. 4. La sala de decisión proferirá sentencia dentro de los veinte (20) días siguientes al registro del proyecto de fallo, que incluirá, entre otros, el control de legalidad sobre la inhabilidad derivada de la inclusión en el Boletín de Responsables Fiscales la cual se entenderá suspendida hasta el momento en que sea proferida la sentencia respectiva. Si encontrare que se configuró alguna de las causales de nulidad previstas por el artículo 137, así lo declarará y adoptará las demás decisiones que en derecho correspondan. La sentencia proferida en ejercicio del control automático se notificará personalmente a la contraloría, a quien hubiere sido declarado responsable fiscal o tercero civilmente responsable, y al Ministerio Público, al buzón de correo electrónico dispuesto para el efecto; y por anotación en el estado, a los demás intervinientes y será susceptible de recurso de apelación que será decidido por salas especiales conformadas por la corporación competente, en caso de que el fallo de primera instancia sea proferido por el Consejo de Estado la apelación será resuelta por una sala especial diferente a aquella que tomó la decisión. La sentencia ejecutoriada en ejercicio del control automático tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes y se notificará en la forma dispuesta en el presente numeral. III. ARGUMENTOS DE LA DEMANDA 6. El demandante sostiene que las normas acusadas violan el derecho de acceso a la administración de justicia en condiciones de igualdad, reconocido en los artículos 13 y 229 de la Constitución y en otras disposiciones del bloque de constitucionalidad (artículos 7 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y el 24 de la Convención Americana de Derechos Humanos), en la medida en que otorgan al responsable fiscal un privilegio con el cual no cuentan las demás personas que son objeto de sanciones pecuniarias impuestas por entidades diferentes a las entidades de control fiscal. 7. Para defender el anterior argumento, la demanda sostiene que el control automático e integral de legalidad dispuesto para los fallos que declaren responsabilidad fiscal (en adelante CAI) contradice dichas normas, en la medida en que otorga un beneficio a los condenados fiscales sin que exista una justificación constitucionalmente válida para ello. 8. La demanda agrega que «aunque la norma no lo dice expresamente, es evidente que el acceso a la administración de justicia debe hacerse en condiciones de igualdad, de modo que las cargas o requisitos para acceder a ese servicio público esencial, deben ser en principio los mismos para todas las personas». En palabras del actor, «ninguna otra persona, natural o jurídica, que haya sido sancionada por la administración, goza del beneficio de que su sanción sea revisada de oficio o en forma automática e integral por la jurisdicción de lo contencioso administrativo». Afirma que, en todos los demás casos, las personas deberán asumir las cargas de «(i) agotar la conciliación extrajudicial; (ii) haber ejercido los recursos que procedan contra el acto administrativo sancionatorio; (iii) formular demanda de parte; y (iv) presentar la demanda antes de que se configure el término de caducidad». Para el actor no hay ninguna razón válida que justifique ese trato diferenciado, en especial porque no existe ningún criterio de protección especial para los gestores fiscales. 9. Finalmente, la demanda acude a la metodología del juicio de igualdad. Frente a la existencia de grupos comparables, indica que «[e]l primero de esos grupos está compuesto por las personas que han sido sancionadas a través de un fallo con responsabilidad fiscal; y el segundo de esos grupos corresponde a las personas que han sido sancionadas económicamente a través de un acto administrativo en firme». Asegura que en ambos casos quien emite el acto es una entidad pública, se trata de un acto administrativo y el sujeto pasivo es una persona. Por su parte, el trato diferenciado se evidencia en las respuestas opuestas a preguntas como si ambos deben cumplir el requisito de conciliación prejudicial, haber agotado los medios de defensa administrativos, presentar oportunamente la demanda, explicar el concepto de la violación o si deben actuar por medio de abogado. IV. INTERVENCIONES 1. Intervenciones a favor de la exequibilidad 10. En este numeral se sintetizan las intervenciones que consideran que la norma se ajusta a la Constitución, así: 1.1. Sindicato Nacional MAYO 11. Considera que los cargos carecen de fundamento y que la reforma en realidad fortalece el ordenamiento jurídico. Menciona que en este caso no procede la regla de la justicia rogada y que le resultado del control automático es la protección del patrimonio público. También que la reforma es armónica con el procedimiento ordenado en el Acto Legislativo 04 de 2019, el cual, además, garantiza los principios que aplican en el acceso a la administración de justicia. 1.2. Contraloría General de la República 12. La entidad inició solicitando la inhibición de la demanda, con base en los siguientes argumentos: (i) sufre de falta de claridad en la exposición de los argumentos, (ii) los motivos que expone están afincados en su propio criterio de lo que debe entenderse por «proceso de responsabilidad fiscal», «gestor fiscal» e «implicado» en un fallo de responsabilidad fiscal; (iii) las razones de la demanda resultan vagas y abstractas, dado que el actor, en lo relativo a la actuación administrativa denominada proceso de responsabilidad fiscal, junta y equipara la decisión de fallo con responsabilidad fiscal a una sanción; y (iv) los reproches no encarnan un debate sobre la constitucionalidad de la normativa enjuiciada, sino que son el reflejo del entendimiento particular del accionante, acerca de la existencia de un «privilegio» para quien sea declarado fiscalmente responsable. 13. Indicó que en caso de considerarse procedente el análisis de fondo, la Corte debía declarar exequibles las normas acusadas. Para ello, primero, reiteró la naturaleza estrictamente resarcitoria del proceso de responsabilidad fiscal (Sentencia C-083 de 2015) y dijo que el actor realiza «un genérico e impreciso ejercicio de comparación entre lo que denomina “personas sancionadas económicamente por entidades de control fiscal a través de fallos con responsabilidad fiscal” y “personas sancionadas económicamente por entidades públicas diferentes a las entidades de control fiscal a través de actos administrativos”». Destacó entonces que es improcedente alegar una vulneración a la igualdad respecto de trámites que tienen naturaleza, características y finalidades diferentes. 14. En segundo lugar, precisó que el control automático se encuentra dentro del amplio margen de configuración del legislador en materia procesal y que es un reflejo de la intención de proteger el interés general y el patrimonio público. Añadió que esa forma de control no es novedosa y que en el ordenamiento existen múltiples ejemplos sobre ese tipo de control, que de ninguna manera soslayan el principio de justicia rogada. 15. Dijo que, en todo caso, el mecanismo es respetuoso de principio de justicia rogada en la medida en que: i) su finalidad es la protección del interés general mediante la «implementación de un medio de control ágil, independiente y autónomo con un trámite preferencial dirigido no a relevar al responsable fiscal de las obligaciones previas al ejercicio de la demanda para controvertir la legalidad del fallo con responsabilidad fiscal, sino a brindar mayor oportunidad de recuperación del erario»; ii) contempla un procedimiento claro que garantiza el debido proceso y que cuenta incluso con la intervención del Ministerio Público; iii) es adecuado para verificar que los recursos públicos sean administrados de manera eficiente, oportuna y responsable, con lo cual se evita el detrimento patrimonial; y iv) el fallo con responsabilidad fiscal «está enfocado principalmente en la recuperación y protección de los recursos públicos que han sido afectados, y por ende, no tiene un contenido aflictivo o castigador que permita inscribir la actuación dentro del concepto de “sanción”». 16. A partir de estos elementos presenta las siguientes conclusiones: Bajo la perspectiva constitucional y legal brevemente expuesta, solo puede colegirse que mediante la implementación del control automático de legalidad de fallos con responsabilidad fiscal, el legislador encargó a la jurisdicción de lo contencioso administrativo un deber de verificación y guarda como forma de concreción de los fines esenciales del Estado, de servicio a la comunidad, promoción de la prosperidad general, y garantía de la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; así como del mandato del artículo 267 inciso 5° Superior (sic) que establece que «[e]l control jurisdiccional de los fallos de responsabilidad fiscal gozará de etapas y términos procesales especiales con el objeto de garantizar la recuperación oportuna del recurso público. Su trámite no podrá ser superior a un año en la forma en que lo regule la ley». Dinámica que sin duda alguna permitirá asegurar el respeto de las garantías propias del debido proceso, así como la concreción de los principios de seguridad jurídica e interés general, pues constituye un paso adelante para avanzar en el deber de protección del patrimonio público 1.3. Ministerio de Justicia y del Derecho 17. A juicio de la entidad, la demanda carece de fundamento por cuatro razones. Primero, dijo que el control automático fue desarrollado por el legislador en los términos que lo previó el Acto Legislativo 04 de 2019, «en el cual se dispuso que el control jurisdiccional de estos fallos tendrá unas etapas y términos procesales especiales cuyo trámite no podrá ser superior a un año, con la finalidad de garantizar la recuperación oportuna del recurso público». Indicó que en virtud de la Sentencia C-140 de 2020, el CAI no busca juzgar la actividad del gestor público, sino prevenir el daño a través de un mecanismo eficaz y legítimo. 18. Como segundo aspecto se refirió a los antecedentes de la Ley 2080 de 2021 y explicó que el CAI fue introducido en ponencia para tercer debate. Dijo que allí se discutió sobre los jueces competentes para el control, el procedimiento y las etapas, y se consideró que aquel generaba seguridad jurídica. A partir de ello, concluyó que tales razones «denotan las especiales consideraciones respecto de los intereses que involucra el control y la vigilancia fiscal y, por ende, el tratamiento singular acerca del control jurisdiccional de los fallos con responsabilidad fiscal». 19. En tercer lugar, señaló que en virtud del artículo 150.2 superior el legislador tiene amplia libertad de configuración para definir las etapas, características, términos y demás elementos de los procedimientos. En este punto dijo que la naturaleza del proceso fiscal es diferente de la disciplinaria o penal y que los bienes jurídicos protegidos y los objetivos perseguidos también son diferentes. De estos elementos concluyó que tal diferenciación amerita un tratamiento singular. 20. Finalmente, advirtió que las normas acusadas no desconocen el derecho de acceso a la justicia en condiciones de igualdad. En este punto, recapituló varias de las ideas ya señaladas, a saber: i) las normas acusadas se enmarcan en la facultad legislativa de configuración normativa sobre procedimientos, por lo que se encuentra acorde con los principios de proporcionalidad y racionalidad; ii) el tratamiento diferencial frente a los demás actos de la administración se justifica en la importancia y trascendencia de los intereses involucrados; iii) es proporcional someter estos casos a un control judicial ágil y expedito, en lugar de uno rogado que implica demoras de años y la imposibilidad de contar con esos recursos; y iv) el trato diferencial se justifica «porque se trata de supuestos diferentes que ameritan un trato diverso y porque existe justificación constitucionalmente legítima y válida en establecer un trámite especial con fundamento en el interés general que involucran estos actos para la protección del patrimonio público y el manejo de los bienes y recursos del Estado, en orden al cumplimento de sus fines esenciales, lo cual requiere un trámite expedito para la recuperación de los mismos». 1.4. Cámara de representantes 21. A través de apoderado, la Corporación adujo que la demanda adolece de ineptitud en la medida en que «no tiene por objeto establecer un ataque sobre la norma por encontrarla contraria a los principios constitucionales, sino porque esta se aplica de manera preferente a un grupo específico de ciudadanos». En ese sentido, dijo que se trata en realidad de un cargo por omisión legislativa relativa en el cual no se logra demostrar por qué la omisión resulta desproporcionada o por qué existe la necesidad de que se establezca un trato idéntico entre los grupos comparados. 22. De manera subsidiaria, argumentó que no existe una violación del derecho de acceso a la administración de justicia en condiciones de igualdad y que la norma busca un fin legítimo como lo es «propugnar por la idoneidad del Control automático de legalidad de fallos con responsabilidad fiscal». Al respecto precisó que al trámite puede comparecer cualquier persona con lo cual los declarados responsables «terminarían abocados a afrontar a la sociedad, en general, cuya representación en todos los medios de control previstos en la ley corresponde al Ministerio Público». Finalmente, defendió el amplio margen de configuración del que goza el legislador en materia procesal y que este armoniza con el Acto Legislativo 04 de 2019 que fortaleció el control posterior y selectivo. 1.5. Auditoría General de la Nación 23. La entidad expuso el contenido y el alcance del control jurisdiccional en cuestión, así como el concepto de libertad de configuración legislativa en procedimientos judiciales y del principio de igualdad y del acceso a la administración de justicia. 24. Seguidamente, hizo hincapié en que la creación del medio de control automático «responde al mandato constitucional de establecer que el control jurisdiccional de los fallos de responsabilidad fiscal goce de etapas y términos procesales especiales y garantice la recuperación oportuna del recurso público». En ese marco, a su juicio, le correspondía al Congreso evaluar y definir sus características, lo cual efectivamente ocurrió con las normas demandadas. 25. Señaló que aquello ocurrió dentro de los límites que la jurisprudencia ha establecido a esa potestad. Primero, porque no se afecta la imparcialidad y autonomía de los jueces, quienes incluso tienen amplio margen de examen sobre los fallos sometidos a su estudio. Segundo, porque no se viola la razonabilidad y proporcionalidad, ya que la configuración del proceso satisface los propósitos establecidos en la norma superior y no afecta el núcleo esencial de otros bienes jurídicos. Y tercero, porque los derechos fundamentales relacionados con el control automático se encuentran protegidos, «en particular el debido proceso, ya que no solo se les notifica y se les hace partícipe tanto a la entidad que profiere la decisión, como a los implicados, sino que además se le da voz a la ciudadanía para que se haga partícipe del proceso». Sobre este aspecto, también dijo que contra la decisión judicial procede la apelación y que no se restringen los principios de legalidad, contradicción, defensa, favorabilidad y presunción de inocencia. 26. La entidad también advirtió que las normas demandadas protegen el patrimonio público. Resaltó que el control es novedoso y que responde a la necesidad de materializar la recuperación oportuna del recurso público, de tal manera que, si la jurisdicción contenciosa encuentra algún elemento de ilegalidad en el respectivo fallo, el Estado no se vea condenado a asumir costosas reparaciones por cuenta de acciones judiciales que duran varios años. Aclaró que ello «traería como consecuencia no solo que los recursos públicos no se recuperen sino que por el contrario deba efectuar erogaciones económicas que incluyan los costos de la reparación por los daños que se le hubiera podido causar al respectivo gestor fiscal, generando el efecto contrario al buscado por la norma constitucional». 27. Afirmó que el demandante se equivoca en el juicio de igualdad en la medida en que el objeto del proceso de responsabilidad fiscal es establecer responsabilidad patrimonial de los gestores fiscales y no la imposición de una sanción. Tanto es así que «la acción fiscal cesa si aparece demostrado que el daño investigado ha sido resarcido totalmente por pago o reintegro del bien, sin que ello genere una consecuencia económica adicional en contra del respectivo gestor fiscal». 28. Finalizó diciendo que no puede entenderse que únicamente deban existir medios de control que dependan de la acción del interesado y que no tiene fundamento constitucional una exigencia en ese sentido. 29. En el presente numeral se presentará primero el concepto del viceprocurador general de la nación, para luego realizar una síntesis de las intervenciones que fueron presentadas, las cuales, para efectos metodológicos, se ordenarán según el tipo de petición. 2. Intervenciones a favor de la inexequibilidad 30. Las intervenciones que pidieron la inconstitucionalidad de la norma se resumen así: 2.1. Harold Eduardo Sua Montaña. 31. En su condición de ciudadano manifestó que «la Corte ha de declarar la inexequibilidad total de los artículos demandados al no poder extender su alcance a los fallos cuya severidad punitiva tiene mayor repercusión a los derechos fundamentales de los ciudadanos y el cumplimiento de los fines del Estado debido a la literalidad de los mismos». 2.2. Luis Fernando Lozada Elizalde 32. Señaló que el control automático sobre los fallos con responsabilidad no busca proteger el interés general, «pues es en los fallos que exoneran a los presuntos responsables fiscales investigados en donde puede existir un riesgo de que no se logre el objetivo del proceso de responsabilidad fiscal, que no es otro que el de resarcir el patrimonio público generado por la conducta dolosa o gravemente culposa de un gestor fiscal». 33. También sostuvo que las normas demandadas generan una desigualdad frente al acceso a la administración de justicia, puesto que eliminan la carga procesal mínima que deben cumplir quienes ejercen su derecho de acción. Dijo que al sancionado se le exime de manera injustificada de tener que demandar los actos administrativos que lo perjudican y agrega que además al ser integral, el control no está limitado a los cargos que eventualmente hubiera propuesto el accionante. 34. Finalmente, señaló que el análisis de la Corte no está circunscrito a confrontar las disposiciones acusadas con las normas constitucionales invocadas como vulneradas en la demanda. Al respecto, manifestó que aquellas también violan el principio de unidad materia (158 de la CP). Manifestó que en el proyecto de ley inicialmente presentado, la principal finalidad era la descongestión de la jurisdicción contenciosa administrativa, lo que justificó la reorganización de competencias y algunas reformas procesales para agilizar los procesos, por lo que la motivación que introdujo el CAI en nada coincide con la inicial. Cuestiona en los siguientes términos: «¿Qué tipo de reforma legal que busca la descongestión judicial de una jurisdicción crea un control automático de legalidad, a cargo de Tribunales administrativos y Consejo de Estado que incrementará de manera injustificada dicha jurisdicción? ¿Se efectuó algún estudio para establecer el impacto en la congestión del Consejo de Estado y Tribunales Administrativos por el trámite de este nuevo control automático de legalidad?». 2.3. Defensoría del Pueblo 35. La entidad realizó una descripción de los procesos de responsabilidad fiscal, del proceso de revisión automática y de la libertad de configuración del legislador. A partir de ello planteó que el CAI «no garantiza la tutela judicial efectiva de los sujetos involucrados y vulnera los derechos de acceso a la administración de justicia y debido proceso consagrados en la Constitución Política». 36. Para soportar el punto dijo que, por tratarse de un acto de contenido particular, el responsable fiscal tiene derecho a instaurar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para discutir tanto la legalidad de la decisión, como la causación de perjuicios. A pesar de ello, d el mecanismo «le atribuye al magistrado ponente del Tribunal Administrativo o del Consejo de Estado la competencia para pronunciarse únicamente sobre la legalidad del acto administrativo, desconociéndose, que las decisiones materia de control fiscal son determinaciones de la administración que crean, modifican o extinguen situaciones de carácter particular, singular y concreto». 37. Indicó que el Consejo de Estado ha considerado que la figura del control automático no garantiza la tutela judicial efectiva de los responsables dado que les impide i) formular una demanda que es de su exclusivo interés y en el término de caducidad; ii) pedir la suspensión del acto administrativo; iii) solicitar y allegar pruebas y recurrir la decisión que los niegue; iv) disponer de una etapa de contradicción probatoria; v) presentar alegatos de conclusión; y vi) solicitar el restablecimiento de sus derechos o reclamar el pago de perjuicios. Además, a los investigados se les «somete al escarnio público al fijar en la secretaría del despacho un aviso sobre el proceso» y se omite la fase de conciliación prejudicial»[1]. Dijo que si bien el Acto Legislativo 04 de 2019 facultó al legislador para fijar etapas y términos especiales, ello no significa que no esté obligado a respetar el núcleo esencial del debido proceso. En virtud de lo anterior, señaló que la norma sí viola el derecho de acceso a la administración de justicia en condiciones de igualdad, pero no por las razones de la demanda, «sino porque se priva al responsable fiscal de poder impugnar eficazmente las decisiones que lo afectan, tal como lo harían las demás personas dentro del ordenamiento jurídico». 38. También indicó que, si la justificación fuera la protección de los recursos públicos, igual tratamiento merecerían los actos relacionados con tributos o los de procedimientos coactivos; si fuera la protección de la moralidad administrativa, igual trato merecerían las sanciones disciplinarias; y si fuera la protección del orden superior, habría pocos actos que deberían estar excluidos del mecanismo. 39. Por último, afirmó que las normas acusadas pretendieron, sin éxito, dar cumplimiento a lo ordenado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la Sentencia del caso Petro Urrego vs. Colombia. Contrario a ello, se creó «un proceso que no está diseñado para restablecer los derechos del afectado y no le permite ser escuchado con las debidas garantías dentro de un plazo razonable ante un juez competente ni tampoco tener la posibilidad de presentar o controvertir las pruebas decretadas por la autoridad judicial». Así, considera que el referido control también es contrario a la Convención Americana sobre Derechos Humanos y a la referida providencia. 2.4. Universidad Externado 40. La institución planteó tres argumentos. Primero, dijo que las disposiciones demandadas «exceptúan sin razones suficientes y de manera desproporcionada la regla general de justicia rogada en materia de lo contencioso administrativo». Arguyó que ello no significa que no pueda haber excepciones, como por ejemplo los decretos legislativos durante los estados de excepción, pero que dichos casos deben estar plenamente soportados y justificados, lo cual no ocurre con el CAI. Indicó que ni en el proyecto de ley ni en el trámite legislativo existe rastro de dicho análisis. 41. Como segundo punto, aseguró que las normas introducen un tratamiento desigual que pone en riesgo el interés general al hacer menos expedito el control, pues en condiciones normales el acto de responsabilidad podría ser ejecutado inmediatamente sin esperar un proceso de control automático. 42. Y finalmente, destacó que en varios pronunciamientos, el Consejo de Estado ha inaplicado los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021, por considerarlos contrarios a los artículos 29, 229, 237 y 238 de la Constitución Política[2]. Para el interviniente, «[e]llo supone que, además de su inconstitucionalidad en términos abstractos, las normas acusadas carecerán de eficacia práctica por la decisión unificada de inaplicadas». 3. Otras intervenciones 43. En el marco de la fijación en lista se presentaron otras intervenciones cuyo contenido se presenta a continuación: 3.1. Consejo de Estado. 44. La presidencia de la Corporación informó que en esta oportunidad no intervendría en el proceso. No obstante, remitió algunas decisiones proferidas en el marco del trámite del CAI, las cuales serán analizadas en esta providencia. Igualmente, informó que la Contraloría General de la República había solicitado a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo que emitiera un fallo de unificación sobre la materia. 3.2. Jhomny Urrea Bautista 45. El ciudadano presentó una solicitud principal y tres subsidiarias. En primer lugar, dijo que suscribía los argumentos en favor de declarar inexequibles los artículos demandados por violar el principio de unidad de materia. 46. Como primera petición subsidiaria, solicitó desestimar el argumento de la violación al derecho de acceso a la administración de justicia en condiciones de igualdad. Consideró que el Acto Legislativo 4 de 2019 «no equiparó los fallos con responsabilidad fiscal y los fallos sin responsabilidad fiscal, pues privilegió, sin duda alguna, a los primeros en atención a la necesidad de garantizar el fin constitucional legítimo de protección del patrimonio público, mismo que se vería frustrado si no se da seguridad jurídica al título ejecutivo a favor del Estado». 47. En segundo lugar, solicitó declarar exequibles condicionadamente los artículos atacados «en el entendido de que dentro del término de diez (10) días hábiles establecidos en el numeral 1 del artículo 45 de la Ley 2080 de 2021, los responsables fiscales y los terceros civilmente responsables podrán solicitar las medidas cautelares y la suspensión provisional del acto administrativo así como las pruebas, decisiones contra las cuales procederán igualmente los recursos ordinarios, y las solicitudes de restablecimiento del derecho que deberán ser decididas en la sentencia». 48. Para defender esa tesis, planteó varias razones: i) es concordante con la posición del Consejo de Estado de inaplicar los artículos demandados; ii) respeta el amplio margen de configuración del legislador en asuntos procesales, en especial en el marco del Acto Legislativo 04 de 2019; iii) protege al responsable de cualquier daño al impedir la ejecución de la condena y los reportes que esta genera; iv) otorga la oportunidad al responsable para exponer sus argumentos contra los actos administrativos; v) la Constitución no dispone que el control tenga que ser siempre por vía de acción; vi) el término de 10 días para ser oído es parte del margen de configuración, teniendo en cuenta que el material probatorio ya tendría que haber sido recaudado en los 5 años de proceso administrativo; vii) según el derecho viviente del Consejo de Estado son muy pocos los casos en los que se decretan pruebas nuevas o diferentes; y viii) no afecta el buen nombre o la intimidad del responsable por someterlo a un juicio público. 49. Por último, solicitó que se los artículos demandados fueran declarados inexequibles por violación de los artículos 29, 90, 229, 237 y 238 de la Constitución Política, en el caso en el que se niegue la versión condicionada. Al respecto pidió acoger en su integridad los argumentos expuestos por el Consejo de Estado en los casos de inaplicación. V. CONCEPTO DEL VICEPROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN 50. Luego de hacer una síntesis de los argumentos de la demanda, el Ministerio Publico solicitó que la Corte se declarara inhibida para conocer del fondo del asunto. Indicó que la jurisprudencia ha determinado que los reproches por desconocimiento del principio de igualdad deben superar un juicio compuesto por las siguientes etapas: i) establecer el criterio de comparación; ii) definir si en el plano fáctico y en el plano jurídico existe un trato desigual entre iguales o igual entre desiguales; y iii) averiguar si la diferencia de trato está constitucionalmente justificada. Señaló que si no se superan esas etapas la demanda es inepta. 51. Para la entidad, «no es posible efectuar un juicio de constitucionalidad por violación del principio de igualdad, porque el demandante formula un cargo a partir de la comparación de dos grupos de sujetos que se encuentran en situaciones que no son equiparables». Argumentó que los artículos demandados regulan el control automático de legalidad de fallos con responsabilidad fiscal, los cuales se expiden en el marco de un proceso resarcitorio y no sancionatorio. Así, luego de citar varios precedentes, llegó a la siguiente conclusión: En este sentido, el Ministerio Público estima que el carácter resarcitorio de la responsabilidad fiscal, carente de naturaleza sancionatoria, impide comparar razonablemente su regulación legal con la ordenación de otros tipos de responsabilidad (v. gr. administrativa o penal) en los términos que propone el actor y, en consecuencia, su demanda es inepta para derivar en una decisión de fondo, siendo imperioso un fallo inhibitorio. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 1. Competencia 52. La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud de o dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la Carta Política. 2. Cuestión previa. Aptitud de la demanda 53. Frente a la oportunidad para realizar la verificación del cumplimiento de los requisitos de aptitud de la demanda, esta Corporación ha reconocido que, si bien en la fase de admisión se revisan de forma preliminar las razones de la violación, ello no impide que en la sentencia la Corte complemente el estudio. Esto se deriva de que es la Sala Plena quien tiene la competencia para resolver las demandas, y no el magistrado ponente que las admite[3]. Teniendo en cuenta esto, en la presente providencia se plantearán algunas consideraciones adicionales sobre la aptitud, en especial en lo que tiene que ver con la competencia amplia que tiene la Corte para evaluar aspectos que no fueron expresamente señalados en la demanda. 54. El artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 establece que las demandas de inconstitucionalidad deben cumplir los siguientes requisitos: i) señalar las normas objeto de demanda; ii) indicar las disposiciones superiores que se consideran violadas; iii) presentar las razones de la violación; iv) si se trata de un reproche de procedimiento, señalar el requisito constitucional desconocido; y v) decir porqué la Corte es competente. 55. Desde la Sentencia C-1052 de 2001, la Corte Constitucional caracterizó el tercero de los requisitos y explicó que las razones de la violación deben cumplir determinadas características para justificar la admisión. De acuerdo con lo definido en la citada sentencia, las razones deben ser: i) claras, esto es, que la acusación formulada por el actor sea comprensible y de fácil entendimiento[4]; ii) ciertas, que ocurre cuando la demanda recae sobre una proposición jurídica real, y no en una que el actor deduzca de manera subjetiva[5]; iii) específicas, en el sentido en que deben mostrar en forma diáfana la manera como la norma vulnera la Carta[6]; iv) pertinentes, de suerte que los argumentos deben ser de naturaleza constitucional, y no de estirpe legal, doctrinal o de conveniencia[7]; y v) suficientes, en el sentido de que la demanda debe ser capaz de despertar una duda mínima de inconstitucionalidad[8]. 56. Sumado a ello, en la Sentencia C-394 de 2017, esta Corporación reiteró que cuando se trata de un cargo por violación a la igualdad, la suficiencia de las razones debe satisfacer otros requisitos, así: (i) determinar cuál es el criterio de comparación («patrón de igualdad» o tertium comparationis), pues antes de conocer si se trata de supuestos iguales o diferentes en primer lugar debe conocer si aquellos son susceptibles de comparación y si se comparan sujetos de la misma naturaleza; (ii) debe definir si desde la perspectiva fáctica y jurídica existe tratamiento desigual entre iguales o igual entre disímiles; y, (iii) debe averiguar si el tratamiento distinto está constitucionalmente justificado, eso es, si las situaciones objeto de comparación, desde la Constitución, ameritan un trato diferente o deben ser tratadas en forma igual. 57. En el mismo fallo aclaró que en estos casos la carga argumentativa debe tener un alto grado de precisión y que ello «repercute de manera directa en la suficiencia del cargo, porque de no acreditarse alguna de las tres etapas antedichas, se impone la ineptitud sustancial de la demanda». Indicó que «[e]sta exigencia lo que busca proteger en últimas es la libertad de configuración legislativa que solo se vería inicialmente menguada cuando se esté en presencia de criterios sospechosos de discriminación, caso en el cual la intensidad del juicio de igualdad a aplicar aumentaría en defensa de las garantías constitucionales, pero sin que ello releve al actor de explicar en qué consiste la afectación del derecho a la igualdad». 58. Ahora bien, en cuanto a la rigurosidad con la que deben ser verificados estos elementos, la Corte entiende que ese análisis ha de considerar la amplia competencia que le asigna el numeral 4 del artículo 241 de la Carta a la Sala Plena para «[d]ecidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido como por vicios de procedimiento en su formación». Al respecto, como fue destacado en la Sentencia C-284 de 2014, es preciso destacar que esa «disposición no establece […] que esa función se deba ejercer con apego estricto a los argumentos y en los términos planteados por el ciudadano accionante. La Corte puede, por ende, resolver un cargo con argumentos que no fueron expresamente usados por el actor para sustentar su demanda. Lo cual por lo demás es apenas lógico, pues el demandante de inconstitucionalidad puede ser cualquier ciudadano (CP arts 40, 241 y 242), sin necesidad de tener conocimientos jurídicos especializados. En cambio, el control que ejerce esta Corte debe fundarse en argumentos jurídicos de carácter constitucional. Es evidente que si esto es así, el juez puede controlar las leyes ordinarias teniendo en cuenta argumentos o términos distintos a los presentados en la acción, los cuales no necesariamente tienen que responder a la técnica jurídica que, sin embargo, sí debe observar esta Corporación». 59. La Corte ha acudido a diferentes argumentos para sustentar la admisibilidad de la demanda y emitir un pronunciamiento de fondo cuando no resulta claro el cumplimiento de algunos de los requisitos enunciados. Por un lado, ha aplicado el denominado principio pro actione, el cual implica que las dudas en relación con el cumplimiento de los requisitos de la demanda se resuelvan a favor del accionante[9]. En la misma línea, ha explicado que «el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo». 60. Igualmente puede darse el escenario en el cual la Corte identifique contradicciones con la Constitución que no hayan sido expresamente señaladas en la demanda, pero que tengan una relación intrínseca con ella, al punto que deban ser tenidas en cuenta para declarar la inconstitucionalidad de las normas acusadas. Como pasa a explicarse enseguida, esta observación tiene fundamento normativo y jurisprudencial. 61. En efecto, el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991, por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la corte constitucional, dispone la integralidad del juicio de constitucionalidad, así: Artículo 22. La Corte Constitucional deberá confrontar las disposiciones sometidas a control con la totalidad de los preceptos de la Constitución, especialmente los del Título II, salvo cuando para garantizar la supremacía de la Constitución considere necesario aplicar el último inciso del artículo 21. La Corte Constitucional podrá fundar una declaración de inconstitucionalidad en la violación de cualquiera norma constitucional, así ésta no hubiere sido invocada en el curso del proceso [negrilla fuera de texto original]. 62. El segundo fundamento proviene del artículo 46 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de Administración de Justicia, que dispone lo siguiente: Artículo 46. Control integral y cosa juzgada constitucional. En desarrollo del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte Constitucional deberá confrontar las disposiciones sometidas a su control con la totalidad de los preceptos de la Constitución [negrilla fuera de texto original]. 63. Esta norma fue objeto de revisión automática por medio de la Sentencia C-037 de 1996, la cual declaró su exequibilidad en los siguientes términos: A través de la norma bajo examen se busca que la Corte, en caso de encontrar que un determinado canon constitucional ha sido violado por una norma legal, o que, por el contrario, él sirve para declarar su exequibilidad, entonces pueda fundarse la sentencia en ese precepto, así este no haya sido invocado por el demandante. Lo anterior no significa, y en esos términos lo entiende la Corporación, que en todos los casos la Corte deba realizar un análisis de la totalidad del texto de la Carta frente a la disposición legal que se estudia, pues —se reitera— lo que se busca es la posibilidad de invocar argumentos adicionales sustentados en otras normas fundamentales que servirán para adoptar una mejor decisión. Por lo demás, no sobra recordar que el principio consagrado en la norma que se revisa, está previsto en el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991, el cual ya ha sido objeto de estudio y pronunciamiento favorable por parte de esta Corporación [negrilla fuera de texto original]. 64. Por su parte, en la Sentencia C-284 de 2014, la Corte advirtió que «[e]l deber de guardar la integridad y supremacía de la Constitución implica para la Corte la potestad de pronunciarse sobre vicios evidentes, en el control de las leyes, aunque no estén expresamente planteados como cargos de constitucionalidad». En esa oportunidad, la Sala Plena fijó los parámetros que deben cumplirse para que proceda esa lectura, los cuales, dada su pertinencia, se transcriben in extenso, así: Esta problemática amerita reafirmar la jurisprudencia en vigor, sujetándola sin embargo a condiciones más precisas, que aseguren la legitimidad de la decisión de la Corte, sujeta a los estrictos y precisos términos de las normas que le definen los márgenes de su competencia. Los criterios que en adelante, en virtud de esta unificación, deben tenerse en cuenta para ejercer esa facultad, son entonces los siguientes: i. Debe haber una demanda de inconstitucionalidad con aptitud para provocar un pronunciamiento de fondo. No es entonces admisible ejercer un control cuando no exista acción pública, o cuando esta no reúna las condiciones de claridad, certeza, pertinencia, suficiencia y especificidad, pues esto sería desconocer que en el fondo no hay demanda ciudadana, presupuesto imprescindible para activar la competencia de la Corte, en virtud del artículo 241 numeral 4 de la Constitución[10]. El control sobre las leyes ordinarias y los decretos con fuerza de ley se activa en virtud de una demanda en forma, y por lo mismo esta facultad no implica para la Corte un poder de construir cargos de inconstitucionalidad, allí donde no existen. ii. El control que ejerza la Corte, en virtud de esta potestad, debe versar sobre una norma efectivamente demandada, o susceptible de controlarse en virtud de una integración de la unidad normativa, de conformidad con los estrictos y precisos términos del artículo 241. Esta facultad no la autoriza entonces para pronunciarse de oficio sobre normas no acusadas mediante acción pública, y en casos en los cuales no se den los presupuestos de la integración normativa[11]. iii. Este poder tiene como límite que el acto sujeto a control admita una revisión de constitucionalidad por razones normativas no planteadas en la demanda[12]. iv. Cuando se trate de vicios sujetos a la caducidad de la acción pública (CP arts 242 y 379), esta última debe haber sido instaurada antes de que expire el término de caducidad, pues de lo contrario resulta inviable ejercer esta competencia de control[13]. v. Debe ser clara la competencia de la Corte para ejercer este tipo de revisión de constitucionalidad sobre la norma acusada[14]. vi. Finalmente, es admisible controlar el acto demandado a la luz de normas constitucionales no invocadas en la demanda, sólo si se advierte un vicio evidente de inconstitucionalidad. En ese caso las intervenciones ciudadanas[15] o el Procurador General u otras Cortes suelen ponerlo de presente antes de la decisión de la Corte Constitucional, y en tal medida no puede decirse que el control afecte la participación ciudadana en el control constitucional, ya que la evidencia del vicio activa previamente un debate al respecto[16] [negrilla fuera de texto original]. 65. Frente a esto último, debe destacarse que la lectura amplia de la demanda guarda una relación directa con el valor jurídico de las intervenciones recibidas por la Corte durante el juicio de constitucionalidad. En efecto, según el artículo 7 del Decreto 2067 de 1991, mediante aquellas cualquier ciudadano puede impugnar o defender la constitucionalidad de las normas demandadas. Tener en cuenta las intervenciones solo cuando reproducen los argumentos de la demanda vacía el contenido sustancial esa oportunidad procesal. Este valor de las intervenciones fue reconocido en Sentencia C-194 de 2013, en los siguientes términos: De la misma forma, en cuanto a la naturaleza de las intervenciones ciudadanas la jurisprudencia constitucional ha determinado que tal instancia en el proceso de constitucionalidad «fue consagrada por el Constituyente (art. 242, numeral 1 C.P.) no sólo para que los ciudadanos puedan impugnar o defender la norma sometida a control, garantía de la participación ciudadana, sino, además, con el propósito de que éstos le brinden al juez constitucional elementos de juicio adicionales que le permitan adoptar una decisión. No se trata de una nueva demanda, ni de pretender formular cargos nuevos o adicionales a los planteados por el demandante. Así, los fallos de la Corte se estructuran a partir de los cargos hechos por el actor, de tal forma que los argumentos expuestos en los escritos de intervención ciudadana son un soporte que le sirve al juez para realizar el estudio jurídico de las disposiciones legales objeto de control[17]. 66. Vista así, es claro que la valoración de las intervenciones cuando presentan puntos de vista diferentes a los del accionante contribuye a la efectividad del control de constitucionalidad amplio que habilitan los artículos 22 del Decreto 2067 de 1991 y 46 de la Ley Estatutaria 270 de 1996. En efecto, una de las formas más efectivas en que la Corte puede percatarse de la violación de otras disposiciones constitucionales o simplemente de tener en cuenta otros argumentos para el examen es justamente permitiendo un diálogo real entre la ciudadanía y la Sala Plena en el que las intervenciones sean verdaderamente tenidas en cuenta dentro del proceso. 67. Además, la posibilidad de hacer un estudio amplio —no oficioso— de la constitucionalidad de la norma impugnada, incluso con base en normas superiores no invocadas en la demanda o argumentos no desarrollados en ella, se encuentra especialmente habilitada cuando, con fundamento en lo sostenido en el libelo, la disposición debe ser declara inexequible. En estos casos, la declaratoria de inconstitucionalidad, la cual hace tránsito a cosa juzgada absoluta, faculta a la Corte a extender el estudio más allá de la demanda, en la medida en que un análisis de esas características solo tiene la finalidad de verificar todas las consideraciones relevantes que permiten demostrar la inexequibilidad de la norma sin lesionar el carácter rogado de la justicia constitucional. 68. Con base en lo anterior, pasa a analizarse la aptitud de la demanda en el caso concreto. 2.1. Aptitud de la demanda en el caso concreto 69. Frente a los requisitos de los numerales 1 y 2 del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, la Corte encuentra que el primero se cumple porque la demanda se dirige contra los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021 y porque anuncia como disposiciones desconocidas los artículos 13 y 229 de la Carta, así como los artículos 7 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y 24 de la Convención Americana de Derechos Humanos. 70. En cuanto al numeral 3, esto es, las razones de la demanda, la Sala Plena encuentra que existe claridad frente a la acusación formulada, pues el hilo cond...