Sentencia C-084 de 2022

C-084-22 Sentencia C-084/22 CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Criterios para la formulación de un cargo REVIVISCENCIA DE NORMA DEROGADA-No se produce de manera automática por declaratoria de inexequibilidad de norma derogatoria LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Naturaleza PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Cuenta con una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA APLICADO EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Reglas jurisprudenciales CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Metodología (…) la metodología para el análisis del principio de unidad de materia en las leyes del plan nacional de desarrollo exige: (i) determinar la ubicación y alcance de las normas demandadas, con la finalidad de establecer si es una disposición instrumental; (ii) identificar si en la parte general del plan existen objetivos, metas, planes o estrategias que puedan relacionarse con las disposiciones acusadas; (iii) constatar que exista conexidad directa e inmediata (estrecha y verificable) entre las normas cuestionadas y los objetivos, metas o estrategias de la parte general del plan. Asimismo, corresponde verificar: (iv) el carácter planificador de la norma (evitar suplir las inconsistencias que presenten leyes anteriores o desconocer la potestad legislativa reconocida al Congreso de la República); y (v) la temporalidad de la disposición acusada, y por ende, si modifica de forma permanente el ordenamiento jurídico. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Inexistencia de conexidad directa/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Desconocimiento/ PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Se vulnera al despojar al Congreso de la República de su función natural, ordinaria y permanente La Sala Plena encontró al solucionar el problema jurídico propuesto, que el artículo 86 de la Ley 1955 de 2019 desconoce el principio de unidad de materia. En concreto, que la reforma al trámite de reparto notarial no guarda una relación directa ni inmediata con los objetivos, metas y estrategias previstas en el plan nacional de desarrollo, contenido en la Ley 1955 de 2019, en particular, con el pacto estructural de legalidad y las líneas que lo desarrollan en el documento “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022”. Se trata de una norma que regula un tema operativo, que no resulta instrumental a los fines de planificación de la ley y que reforma de manera permanente el ordenamiento jurídico, por lo que la Corte declarará su inexequibilidad. Referencia: Expediente D-14373 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 86 de la Ley 1955 de 2019. Demandante: Javier Alberto Cárdenas Guzmán. Magistrada ponente: DIANA FAJARDO RIVERA Bogotá D.C., nueve (9) de marzo de dos mil veintidós (2022) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. El ciudadano Javier Alberto Cárdenas Guzmán presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 86 de la Ley 1955 de 2019 “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”. En síntesis, sostuvo que la norma acusada desconoce, de una parte, el principio de unidad de materia contenido en los artículos 158 y 169 de la Constitución Política, y de otra, el principio de igualdad previsto en el Preámbulo y en los artículos 13 y 209 de la Constitución Política, bajo la figura de la omisión legislativa relativa. 2. En Auto de 17 de agosto de 2021, la suscrita Magistrada admitió la demanda. En la misma providencia ordenó correr traslado a la Procuradora General de la Nación, comunicar el inicio del proceso al Presidente de la República y al Presidente del Congreso, así como al ministro de Justicia y del Derecho y al Director Nacional de Planeación. Así mismo se ordenó la fijación en lista y se invitó a participar en este proceso a las siguientes instituciones u organizaciones: Superintendencia de Notariado y Registro, Unión Colegiada de Notariado Colombiano (UCNC), Unión de Notarios de Bogotá (UNOBOG) y a las facultades de Derecho de las universidades del Rosario, del Valle, de los Andes, EAFIT, Externado de Colombia, Javeriana, Libre de Colombia, Nacional de Colombia, Pontificia Bolivariana y Santo Tomás. 3. Cumplido lo previsto en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. II. TEXTO DE LA NORMA BAJO EXAMEN 4. A continuación se transcribe el texto del artículo demandado: “LEY 1955 DE 2019 (mayo 25) Diario Oficial No. 50.964 de 25 de mayo 2019 Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad” EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: (…) ARTÍCULO 86. TRÁMITE DE REPARTO NOTARIAL. Modifíquese el artículo 15 de la Ley 29 de 1973, el cual quedará así: Artículo 15. Trámite de Reparto Notarial. El trámite de reparto notarial para los actos que involucren la constitución de propiedad horizontal, constitución o levantamiento de gravámenes, adquisición o trasferencia del derecho de propiedad y adquisición o transferencia de inmuebles donde comparezcan las entidades financieras del Estado de orden nacional que otorguen o que otorgaron el crédito para la adquisición de vivienda, cuando en el círculo de que se trate haya más de una notaría, se asignarán eficientemente entre las que exista, de tal modo que la administración no establezca privilegios a favor de ningún notario. El mecanismo mediante el cual se dará cumplimiento a lo anterior deberá ser auditado anualmente por un tercero independiente, con criterios de eficiencia y transparencia.” III. LA DEMANDA 5. El actor solicita que se declare inexequible la reforma al artículo 15 de la Ley 29 de 1973, prevista en la norma demandada, porque el reparto notarial no guarda una relación directa e inmediata con los objetivos, metas y propósitos del plan nacional de desarrollo en materia de legalidad de la propiedad. 6. En subsidio, solicitó la exequibilidad condicionada del artículo 86 de la Ley 1955 de 2019 para que: “se entienda que todas las entidades públicas también deberán efectuar el reparto notarial a fin de no establecer ningún tipo de preferencias entre las Notarías y en armonía con el principio de igualdad. Para ello, deberá adoptarse por parte de las autoridades competentes el mecanismo previsto en este mismo artículo.”[1] 7. De forma preliminar, a modo de contexto, el demandante advierte que la reforma introducida por el artículo 86 de la Ley 1955 de 2019, al modificar el reparto de escrituras públicas en las que interviene una entidad pública vulnera: (i) el principio de unidad de materia pues carece de conexidad con la ley que la contiene distorsionando el principio democrático; y (ii) el principio de igualdad por cuanto “reduce el reparto notarial a los actos que involucren la constitución de propiedad horizontal, constitución o levantamiento de gravámenes, adquisición o trasferencia del derecho de propiedad y adquisición o transferencia de inmuebles donde comparezcan las entidades financieras del Estado de orden nacional que otorguen o que otorgaron el crédito para la adquisición de vivienda. Contrario sensu, las demás entidades públicas que (i) no sean financieras o del orden nacional o (ii) no hayan otorgado créditos para la adquisición de vivienda o (iii) que habiendo cumplido los dos requisitos anteriores, tengan por objeto realizar un acto jurídico diferente a los descritos en el artículo 86 de la Ley 1955 de 2019, no están obligadas a realizar el reparto notarial y, en consecuencia, pueden optar por la Notaría de su preferencia para elevar las escrituras públicas, lo que desconoce el principio de igualdad al dejar en libertad de las entidades públicas exceptuadas, favoreciendo a unas Notarias en desmedro de otras y afectando el ejercicio mismo de la función fedataria.”[2] 8. En lo relacionado con el cargo por unidad de materia, el demandante puntualizó que se trata de un principio que debe observarse durante el trámite legislativo y que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional persigue dos objetivos, a saber: la coherencia y la transparencia.[3] Agrega que este principio impone la conexión o vínculo entre los objetivos o metas contenidos en la parte general del plan y los instrumentos creados por el Legislador para alcanzarlos.[4] En tal sentido, descarta que el artículo acusado tenga una relación estrecha con los objetivos de legalidad, emprendimiento y equidad contenidos en la ley del plan nacional de desarrollo, así como con los doce pactos adicionales que desarrollan estrategias trasversales.[5] 9. En cuanto al pacto por la legalidad advierte que el reparto notarial no está conectado con las libertades individuales ni los bienes públicos ni la protección de los derechos humanos. Sostiene que: “Tampoco, el imperio de la ley tiene relación con el reparto notarial, por cuanto este no está determinado por la previsión de una norma legal que así lo disponga expresamente, sino que depende de la sujeción de las autoridades públicas y los particulares al principio de legalidad y principalmente el de supremacía constitucional, consagrado en el artículo 4 superior. Por último, el reparto notarial concebido en la Ley 1955 de 2019 puede estar relacionado con la lucha contra la corrupción, pero en un sentido totalmente contrario, al abrir una compuerta que, sin tener un criterio constitucional de soporte, permite que los funcionarios de las entidades públicas excluidas del reparto acudan a la Notaría de su preferencia, lo cual puede convertirse en una antítesis de los objetivos de la ley del PND.”[6] 10. En lo relacionado con el pacto por el emprendimiento, señala que el reparto notarial no tiene una vocación económica, ni prevé facilidades para la creación del trabajo o el desarrollo de una actividad productiva. Simplemente, el reparto notarial debe buscar la transparencia entre todas las entidades públicas y los demás intervinientes en el proceso de asignación de dicho instrumento público. 11. En cuanto al pacto por la equidad, enfatiza que el reparto notarial es ajeno a la búsqueda de la igualdad de oportunidades para todos, por medio de una política social moderna orientada a lograr la inclusión social y la inclusión productiva de los colombianos, y que se centra en las familias como los principales vehículos para la construcción de lazos de solidaridad y de tejido social. 12. Adiciona que no existe una conexión teleológica estrecha entre los objetivos, metas y estrategias generales del plan descritos y la disposición censurada sobre reparto notarial ni puede establecerse una relación de medio a fin entre unos y otra. De modo tal, que el artículo demandado no es instrumental a la ley que la contiene. Al respecto, precisa que: “el artículo 86 de la Ley 1955 está contenido en la subsección 4 “Legalidad de la propiedad”, que hace parte de la Sección 1 “Pacto por la Legalidad: Seguridad efectiva y justicia transparente para que todos vivamos con libertad y en democracia” sin que exista una relación entre el reparto notarial y la legalidad de la propiedad. En el reparto notarial no se discute la propiedad de un bien inmueble que requiere de la celebración de una escritura pública en la que interviene una entidad pública, para que los actos jurídicos sobre estos tengan plenos efectos.”[7] 13. En conclusión, el demandante argumenta que no existe un vínculo directo entre lo regulado por el artículo demandado sobre reparto notarial como procedimiento administrativo y las temáticas que deben ser reguladas en una ley del plan nacional de desarrollo. 14. Por último, señala que la norma acusada también infringe el derecho a la igualdad previsto en el Preámbulo y los artículos 13 y 209 de la Constitución Política, bajo la estructura de la omisión legislativa relativa. En tal sentido, en seguimiento de los requisitos de la jurisprudencia constitucional, plantea frente a cada exigencia argumentativa lo siguiente: (i) Existencia de una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo: indica el artículo 86 de la Ley 1955 de 2019. (ii) Que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, debían estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o en general, que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Carta, resulta esencial para armonizar la disposición jurídica censurada con los mandatos de la Carta: señala que “al regular el reparto de escrituras públicas para entidades públicas del orden nacional de carácter financiero que otorguen crédito para la adquisición de vivienda sobre determinados actos tales como la constitución de propiedad horizontal, constitución o levantamiento de gravámenes, adquisición o trasferencia del derecho de propiedad y adquisición o transferencia de inmuebles, excluye el ingrediente esencial de la igualdad, puesto que deja por fuera de su regulación los actos de las entidades públicas que no ostentan esta calidad. En otros términos, el artículo 86 de la Ley 1955 de 2019 no está armonizado con el artículo 13 superior toda vez que eliminó la obligación de todas las entidades públicas de someter a reparto las escrituras públicas en donde intervienen, lo cual de forma inconstitucional habilitaría a dichas entidades a elegir la Notaría de su preferencia sin límite alguno, afectando la igualdad entre las Notarías de un determinado círculo notarial y sin establecer algún parámetro para que las entidades excluidas se vean sometidas al reparto notarial.” (iii) La exclusión de los casos o ingredientes debe carecer de un principio de razón suficiente: presenta en un cuadro el trámite legislativo indicando las gacetas del Congreso donde se aprobó el artículo 86 acusado para concluir que el tema no fue debatido. (iv) En los casos de exclusión, se debe generar una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma: alega que la desigualdad negativa no es más que la supresión del reparto de escrituras públicas a la mayoría de las entidades públicas, por cuanto aquellas que no tienen la naturaleza jurídica de ser entidades financieras del orden nacional y no otorgan créditos para la adquisición de vivienda y realizan determinados actos, no están obligadas, compelidas o sujetas a realizar el reparto. La desigualdad negativa se traduce en la transformación del principio de reparto basado en la imparcialidad y transparencia a un principio de rogación que es aplicable únicamente a los particulares, por lo que permitir a una entidad pública otorgar una escritura pública en una Notaría sin siquiera determinar los criterios de su elección y afectando a las demás notarias en una clara vulneración al principio de igualdad. (v) La omisión es consecuencia de la inobservancia de un deber específico impuesto directamente por el Constituyente al Legislador: reconoce que: “la Constitución no prevé ninguna disposición frente al reparto notarial debido a que esta materia debe ser regulada por la ley. En caso que la Corte adopta una posición en la que el mandato especifico sea que la Constitución prevea alguna norma sobre una materia tan específica, sería exigirle al constituyente primario y a los demandantes en las acciones públicas de inconstitucionalidad que encuentren en la Constitución el artículo, inciso o parágrafo que establece el reparto notarial, siendo este un nivel de detalle ajeno a las normas constitucionales.”[8] IV. INTERVENCIONES Intervenciones que solicitan la inexequibilidad Universidad Pontificia Bolivariana 15. Integrantes de la Escuela de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad Pontificia Bolivariana (UPB Medellín)[9] solicitan declarar la inexequibilidad del artículo 86 de la Ley 1955 de 2019. En su criterio el artículo demandado no tiene conexión directa, ni inmediata, con los objetivos, metas, estrategias y programas generales del plan nacional de desarrollo. Explican que, según la jurisprudencia constitucional, no se satisface el principio de unidad de materia, entre otras hipótesis, cuando (i) la efectividad de una norma general contenida en el plan nacional de desarrollo no se deriva directa e inequívocamente de la ejecución de una norma instrumental particular, sino que se requiere el concurso de otras condiciones o circunstancias; o (ii) la norma contenida en el plan nacional de desarrollo busca llenar vacíos e inconsistencias que se presentan en el ordenamiento jurídico. 16. Agregan que, siguiendo la metodología de la jurisprudencia constitucional, el artículo 86 de la Ley 1955 de 2019 se encuentra ubicado en la Subsección 4, Legalidad de la propiedad, del Capítulo II, Mecanismos de ejecución del plan, del Título II del Plan Nacional de Desarrollo. Lo anterior para concluir que a pesar de la ubicación de la norma demandada en la sección sobre medidas de ejecución, ella no es parte instrumental de los lineamientos programáticos del plan nacional de desarrollo, pues no constituye una expresión de la función de planeación a cargo del Legislativo ni impulsa la materialización del plan a través de la consecución de sus ejes teleológicos. 17. El plan nacional de desarrollo contiene pactos estructurales, transversales y regionales para conseguir sus objetivos.[10] La norma demandada no posee conexión “suficiente y necesaria”, y ni siquiera una conexión “remota o eventual” con el pacto estructural por la equidad o con el pacto transversal por la gestión pública efectiva, pues los procedimientos notariales de reparto no guardan relación con la eficiencia en la gestión del gasto público o con el incremento de las capacidades humanas de las entidades públicas. 18. Si bien la norma posee una conexión con el pacto por la legalidad, esa conexión es “remota o eventual” porque ninguna de las líneas de legalidad con las que cuenta el pacto[11] tiene relación con los procesos de legalización de la propiedad. La legalización de la propiedad, enfocada en el pacto por el emprendimiento en zonas rurales dispersas, donde escasamente existe una notaría, no tiene conexión con la definición de reglas notariales de reparto, las cuales son aplicables, sobre todo, en el sector urbano. 19. Finalmente, señalan que la ley reformada (Ley 29 de 1973) es una ley que debe ser modificada por una ley ordinaria y que tiene vocación de permanencia en el ordenamiento jurídico. Unión de Notarios de Bogotá - UNOBOG 20. La representante legal y presidente de la Unión de Notarios de Bogotá, UNOBOG,[12] solicita que se declare la inconstitucionalidad del artículo 86 de la Ley 1955 de 2019. Sobre el cargo de vulneración al principio de unidad de materia, considera que la norma demandada carece de correspondencia con el resto del articulado de la Ley 1955 de 2019. Explica que no existe justificación para que en la conformación de la ley referida al plan nacional de desarrollo se incluyera un artículo que carece de relación alguna con las metas la inclusión social y productiva, emprendimiento y la legalidad, que constituyen los ejes de la ley demandada. 21. La interviniente considera que de la literalidad del título y el artículo primero de la ley aprobatoria del plan de desarrollo, es posible concluir que en ellos no se encuentra ninguna temática relacionada con la prestación del servicio público notarial. 22. En lo relacionado con el cargo por violación a la igualdad señala que la norma atacada: “establece un panorama que excluye del procedimiento del reparto notarial los criterios de equidad e igualdad en el mismo, al permitir que un amplísimo margen de escrituras en las que participen entidades estatales se aplicaría, de manera errada, la autonomía y la discrecionalidad de las mismas para la elección de la Notaría donde ha de llevarse a cabo el acto o negocio jurídico que deba elevarse a escritura pública (…) procediendo a derogar y sustituir el contenido garantista y acorde con postulados constitucionales, que contenía el artículo 15 de la ley 29 de 1973.” 23. En tal sentido, enfatiza que la modificación introducida por el artículo acusado desnaturaliza la figura del reparto notarial equitativo, transparente y en condiciones de igualdad. En contraste, puntualiza que el principio de rogación, entendido como el derecho a escoger la notaría en la que se realizará el trámite es propio de los particulares pero no puede extender sus alcances a la administración. Unión Colegiada del Notariado Colombiano 24. El Presidente de la Unión Colegiada del Notariado Colombiano[13] solicita que se declare la inconstitucionalidad de la norma demandada. Explica que la función pública notarial es una actividad rogada, por regla general, los particulares pueden elegir, en ejercicio de la autonomía de la voluntad, el despacho notarial de su preferencia. En cambio, y por excepción, en aras de salvaguardar los principios de protección del interés general, transparencia y neutralidad, al Estado se le impide la elección discrecional del despacho notarial cuando requiere acudir a él. La norma demandada disminuye de modo drástico el alcance de esa excepción, lo cual desnaturaliza la prohibición para las autoridades públicas de hacer valer cualquier interés particular en el ejercicio de sus funciones y permite la discrecionalidad en la elección de la notaría. 25. En cuanto al cargo de vulneración del principio de unidad de materia, considera que el reparto notarial no tiene relación alguna con las metas, planes y programas, principalmente económicos, del plan nacional de desarrollo. Agrega que la restricción del régimen de reparto notarial previsto en la norma censurada no representa en sí mismo ningún programa o proyecto de inversión, ni una norma instrumental para el desarrollo del plan, pues no guarda conexidad directa con los objetivos y programas del plan. 26. En cuanto al cargo por violación del principio de igualdad, sostiene que la posibilidad de selección discrecional de despachos notariales por los funcionarios de entidades públicas elimina la igual concurrencia de distintos despachos notariales para la prestación del servicio, lo cual atenta contra los principios de la función pública. Intervenciones que solicitan la exequibilidad Ministerio de Justicia y del Derecho 27. El Director de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico[14] solicita que se declare la exequibilidad del artículo 86 de la Ley 1955 de 2019. En lo relacionado con la presunta vulneración del principio de unidad de materia reseña el carácter multitemático y heterogéneo de la ley del plan, destacando el margen de configuración del legislador, el respeto del principio democrático y que para el análisis es necesario tener en cuenta el documento denominado “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022: Pacto por Colombia, pacto por la equidad.” 28. Agrega que el artículo 86 demandado está contenido en la Subsección 4, denominada Legalidad de la propiedad, de la Sección I denominada “Pacto por la legalidad: seguridad efectiva y justicia transparente para que todos vivamos con libertad y en democracia”, acápites que a su vez hacen parte del Capítulo II sobre “mecanismos de ejecución del plan” del Título II. Al respecto, puntualiza que el: “artículo 86 es una disposición instrumental, pues no establece ningún objetivo general o meta, sino que constituye una medida encaminada a lograr una asignación equitativa de escrituras públicas relacionadas con actos en los que intervengan entidades financieras del Estado del orden nacional, relacionados con créditos de vivienda y que involucren la constitución de propiedad horizontal, constitución o levantamiento de gravámenes, adquisición o transferencia del derecho de propiedad y adquisición o transferencia de inmuebles. También es una medida para lograr eficiencia administrativa en este tipo de trámites.” 29. En concreto, vincula la norma demandada con dos objetivos del pacto estructural de legalidad. De un lado, el objetivo tres denominado “Cobertura y calidad de servicios de justicia ofrecidos por el Ejecutivo”, porque si bien es cierto que los notarios no son parte del ejecutivo, sí desarrollan una actividad de interés general, la función fedante. Y de otro lado, el componente de “Alianza contra la corrupción: tolerancia cero contra los corruptos” en su faceta de transparencia[15] porque al incluir obligaciones de reparto para este tipo de actos, dejando claro tal y como lo enuncia la norma que no se establecerán privilegios en favor de ningún notario y que esta actividad será auditada anualmente por un tercero independiente, evita que se genere prerrogativa alguna, evitando así posibles escenarios de corrupción. 30. En lo relacionado con el cargo por violación del principio de igualdad enfatiza que el cargo no cumple con los requisitos jurisprudenciales para habilitar un pronunciamiento. Adiciona, que: “para este Ministerio, la norma no elimina la obligación de reparto de las entidades públicas, simplemente desconcentra el trámite de reparto notarial que venía adelantando la Superintendencia de Notariado y Registro, a través de la Dirección de Administración Notarial y de las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos del País, permitiendo que esta entidad únicamente conserve la facultad respecto del reparto notarial especial de los actos en los que interviene el Fondo Nacional del Ahorro y las entidades territoriales reglado por el artículo 44 de la Ley 1537 de 2012 y el reparto ordinario correspondiente al sistema de reparto y matricula inmobiliaria contemplado por el artículo 15 de la Ley 1183 de 2008, reglamentado por el Decreto 2742 de 2008.” 31. Finalmente, indica que tanto las entidades estatales de carácter financiero a las que se refiere la norma demandada en esta oportunidad, como las entidades administrativas nacionales y descentralizadas conservan la obligación de definir procedimientos de reparto notarial que se ajusten a sus necesidades y procesos propios, y que atiendan a los principios de eficacia, transparencia, equidad e igualdad conforme con lo regulado en los artículos 79.2 de la Ley 1952 de 2019 y 44 de la Ley 1537 de 2012. Superintendencia de Notariado y Registro 32. La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Notariado y Registro[16] solicita declarar la exequibilidad de la norma demandada. Explica que la norma tiene carácter instrumental para el plan nacional de desarrollo, porque se encuentra ubicada en la Subsección 4 “Legalidad de la Propiedad”, la cual se encuentra a su vez dentro de la Sección I “Pacto por la Legalidad: Seguridad Efectiva y Justicia Transparente para que todos Vivamos con Libertad y en Democracia”, el cual a su turno hace parte del Capítulo II “Mecanismos de Ejecución del Plan.” Igualmente, considera que la norma guarda conexidad con los elementos que direccionan y definen el plan, específicamente con el objetivo de sentar las bases de la legalidad (cita el documento Bases del Plan en la introducción de este Pacto). Por lo que en su concepto, la norma busca regular el reparto notarial como parte de los trámites de la propiedad de los inmuebles y, en esa medida, garantizar la seguridad jurídica de la disposición de los bienes de los colombianos. 33. En lo relacionado con el cargo de vulneración al principio de igualdad, sostiene que el Legislador tiene la facultad para reglamentar el servicio público de notaría y no era su obligación considerar todos los supuestos que se pueden presentar en la disposición de la propiedad inmueble en el país. Finalmente, sostiene que no existe omisión legislativa relativa, pues el argumento de la demanda en ese sentido es sesgado y desconoce las demás normas sobre el reparto notarial. Intervención extemporánea 34. El 15 de septiembre de 2021, se recibió intervención extemporánea de la Universidad Santo Tomás.[17] V. CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACIÓN 35. En cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución Política, la Procuradora General de la Nación, mediante concepto del 5 de octubre de 2021, solicitó a la Corte proferir un fallo inhibitorio en relación con la demanda contra el artículo 86 de la Ley 1955 de 2019. 36. Considera que la demanda es inepta para generar un pronunciamiento de fondo. Específicamente, que se incumple el requisito de certeza, pues los cargos de inconstitucionalidad se estructuran a partir de un entendimiento equivocado de la norma demandada, teniendo en cuenta las normas de reparto, contrario a la interpretación del demandante, no fueron derogadas por la norma. En efecto, en su criterio, el artículo 15 de la Ley 29 de 1973 no tenía contenido positivo dado que su texto original fue derogado,[18] y la norma que lo derogó fue declarada inexequible por la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-285 de 2017, sin que se estipulara la reviviscencia del artículo original. En ese contexto, considera que el artículo demandado solo busca la desconcentración del reparto notarial para las entidades financieras específicas del Estado. 37. Igualmente, advierte que los cargos son insuficientes. En relación con el cargo de desconocimiento del mandato de igualdad, la norma no permite a las autoridades públicas escoger a su preferencia una notaría pues el deber de someter a reparto los actos continúa vigente de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 62.2 de la Ley 734 de 2002 y 79.2 de la Ley 1952 de 2019. 38. Finalmente, sobre la violación del principio de unidad de materia, la demanda no explica por qué la norma no guarda conexidad con los objetivos del plan nacional de desarrollo. Esto por cuanto, se ignora la verdadera finalidad de la norma acusada, que busca hacer más eficiente la labor de las entidades públicas del orden nacional de carácter financiero que otorguen crédito para la adquisición de vivienda sobre determinados actos tales como la constitución de propiedad horizontal, constitución o levantamiento de gravámenes, adquisición o transferencia del derecho de propiedad y adquisición o transferencia de inmuebles. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 1. Competencia 39. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como la acusada en esta ocasión. 2. Cuestión previa. Examen sobre la aptitud sustantiva de la demanda 2.1. Antecedentes 40. Para la Corte es preciso definir la aptitud de los cargos formulados contra el artículo 86 de la Ley 1955 de 2019, por desconocimiento del principio de unidad de materia (artículos 158 y 169 de la CP) y por violación del principio de igualdad (Preámbulo y artículos 13 y 209 de la CP), bajo el esquema de la omisión legislativa relativa. Esto, teniendo en cuenta la solicitud de inhibición planteada por la Procuraduría General de la Nación. 41. En el primer cargo, vulneración del principio de unidad de materia, el demandante propone la falta de conexidad directa e inmediata entre la modificación introducida por el artículo 86 demandado sobre reparto notarial y los objetivos, metas y propósitos del plan nacional de desarrollo. En concreto, que no existe relación de medio a fin, de carácter instrumental, entre la norma acusada y los pactos estructurales de legalidad, emprendimiento y equidad, ni tampoco con los pactos transversales previstos en la Ley 1955 de 2019. 42. El segundo cargo se funda en el desconocimiento del principio de igualdad bajo el esquema de omisión legislativa relativa, porque a su juicio la norma censurada altera la obligación de todas las entidades públicas de someter a reparto las escrituras públicas en donde intervienen, lo cual de forma inconstitucional habilitaría a dichas entidades a elegir la notaría de su preferencia sin límite alguno, afectando la igualdad entre las notarías de un determinado círculo notarial. 43. Por consiguiente, el demandante solicita a la Corte que se declare inexequible el artículo 86 de la Ley 1955 de 2019, o subsidiariamente la exequibilidad condicionada, para que: “se entienda que todas las entidades públicas también deberán efectuar el reparto notarial a fin de no establecer ningún tipo de preferencias entre las Notarías y en armonía con el principio de igualdad. Para ello, deberá adoptarse por parte de las autoridades competentes el mecanismo previsto en este mismo artículo.” 44. Por su parte, el Ministerio Público pide a la Corte un pronunciamiento inhibitorio por cuanto los cargos carecen de certeza y suficiencia. Considera que el demandante hace una lectura errada de la modificación que contiene la norma pues en su concepto el artículo 15 de la Ley 29 de 1973 reformado por el artículo acusado no se encontraba vigente y la obligación de reparto equitativo se encuentra consagrada en otras disposiciones (artículos 62.2 de la Ley 734 de 2002 y 79.2 de la Ley 1952 de 2019). Agrega que, la demanda no explica por qué la norma no guarda conexidad con los objetivos del plan nacional de desarrollo. Esto por cuanto, se ignora la verdadera finalidad de la norma acusada, que busca hacer más eficiente la labor de las entidades públicas del orden nacional de carácter financiero que otorgan escrituras públicas. 45. Una vez presentados los cargos de la demanda y las objeciones a estos procede la Corte a exponer los parámetros bajos los cuales se examinará la aptitud de la demanda. 2.2. Parámetros de análisis para los cargos de constitucionalidad 46. De conformidad con el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, la demanda de inconstitucionalidad debe contener tres elementos esenciales: (i) referir con precisión el objeto demandado, (ii) el concepto de la violación y (iii) la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto (Art. 241 de la CP y Art. 2 del Decreto 2067 de 1991). A su vez, respecto del concepto de la violación se ha establecido que los cargos deben cumplir con tres parámetros básicos: (i) el señalamiento de las normas constitucionales que consideren infringidas (Art. 2, num. 2 del Decreto 2067 de 1991); (ii) la exposición del contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas; y (iii) la presentación de las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución. Vinculado a lo anterior, ha determinado que las razones expuestas para sustentar cabalmente la censura constitucional deben ser -al menos- claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. 47. La claridad hace relación a que los argumentos sean determinados y comprensibles y permitan captar en qué sentido el texto que se controvierte infringe la Carta. Deben ser entendibles, no contradictorios, ilógicos ni anfibológicos. 48. Conforme la exigencia de la certeza, de una parte, se requiere que los cargos tengan por objeto un enunciado normativo perteneciente al ordenamiento jurídico e ir dirigidos a impugnar la disposición señalada en la demanda y, de la otra, que la norma sea susceptible de inferirse del enunciado acusado y no constituir el producto de una construcción exclusivamente subjetiva, con base en presunciones, conjeturas o sospechas del actor. 49. La especificidad de los cargos supone concreción y puntualidad en la censura, es decir, la demostración de que el enunciado normativo exhibe un problema de validez constitucional y la explicación de la manera en que esa consecuencia le es atribuible. 50. Es necesario que los cargos sean también pertinentes y, por lo tanto, por una parte, que planteen un juicio de contradicción normativa entre una disposición legal y una de jerarquía constitucional y, por la otra, que el razonamiento que funda la presunta inconstitucionalidad sea de relevancia constitucional, no legal, doctrinal, político o moral. El cargo tampoco es pertinente si el argumento en que se sostiene se basa en hipótesis acerca de situaciones de hecho, reales o de hipotética ocurrencia, o ejemplos en los que podría ser o es aplicada la disposición. 51. Por último, la suficiencia implica que el razonamiento jurídico contenga un mínimo desarrollo, en orden a demostrar la inconstitucionalidad que le imputa al texto demandado. El cargo debe proporcionar razones, por lo menos básicas, que logren poner en entredicho la presunción de constitucionalidad de las leyes, derivada del principio democrático, que justifique llevar a cabo un control jurídico sobre el resultado del acto político del Legislador.[19] 52. Los anteriores requisitos deben ser verificados por el magistrado sustanciador al admitir la demanda. Sin embargo, este análisis inicial tiene un carácter provisional debido a que carece de la exigencia y el rigor deliberativos “de aquél que debe realizarse al momento de entrar a decidir sobre la exequibilidad de los enunciados o de los contenidos normativos acusados”.[20] Por esa razón, la Corte ha señalado que la superación de la fase de admisión no impide que la Sala Plena analice con mayor detenimiento y profundidad los cargos propuestos. Ello, en tanto la admisión de la demanda “responde a una valoración apenas sumaria de la acción que no compromete ni define la competencia del pleno de la Corte”[21] para decidir los asuntos puestos a su consideración en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales. 53. En los anteriores términos, es indispensable que la demanda de inconstitucionalidad satisfaga las mencionadas exigencias mínimas, para que pueda ser emitido un pronunciamiento de fondo. En caso contrario, no poseerá aptitud sustantiva y la Corte deberá declararse inhibida para fallar. 2.3. Aptitud sustantiva de la demanda por el cargo de unidad de materia. Incumplimiento de la carga argumentativa al plantear una omisión legislativa relativa y del requisito de suficiencia respecto del cargo por igualdad 54. Para la Sala el cargo de inconstitucionalidad por vulneración del principio de unidad de materia propuesto contra el artículo 86 de la Ley 1955 de 2019 es apto. En contraste, el cargo por violación del principio de igualdad incumple el requisito de suficiencia como pasa a explicarse. 55. El cargo por violación del principio de unidad de materia es apto (artículos 158 y 169 de la CP). 56. Es claro al señalar una acusación comprensible relacionada con la lesión del principio de unidad de materia. Así, plantea que la norma censurada, que modifica el reparto notarial, no tiene una relación directa e inmediata con los objetivos, metas y propósitos del plan nacional de desarrollo. 57. Es cierto por cuanto deriva un contenido normativo verificable del artículo 86 de la Ley 1955 de 2019, pues establece que reformó el artículo 15 de la Ley 29 de 1973, modificando la forma de efectuar el reparto notarial cuando se trate de actos que involucran la constitución de propiedad horizontal, constitución o levantamiento de gravámenes, adquisición o trasferencia del derecho de propiedad y adquisición o transferencia de inmuebles donde comparezcan las entidades financieras del Estado de orden nacional que otorguen o que otorgaron el crédito para la adquisición de vivienda. 58. Por su parte, el Ministerio Público reprocha la falta de certeza del cargo por dos razones: i) el artículo 15 de la Ley 29 de 1973 en su texto original fue derogado por la Ley 1796 de 2016 y esta a su vez fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-285 de 2017 sin que operara la reviviscencia de la norma; y ii) las obligaciones de reparto equitativo en todo caso están previstas en los artículos 62.2 de la Ley 734 de 2002 y 79.2 de la Ley 1952 de 2019. 59. Con el propósito de analizar las objeciones sobre la certeza del cargo, la Sala considera pertinente referirse a las reformas que ha presentado el artículo 15 de la Ley 29 de 1973, en los siguientes términos: Ley 29 de 1973, Art. 15 Ley 1796 de 2016, Art. 13 Ley 1955 de 2019, Art. 86 Artículo 15º. Los actos de la Nación, los Departamentos, Intendencias, Comisarías y Municipios y, en general, de todos sus organismos administrativos, institutos, empresas industriales y comerciales y sociedades de economía mixta, que deban celebrarse por medio de escritura pública, cuando en el círculo de que se trate haya más de una Notaría, se repartirán equitativamente entre las que existan. La Superintendencia de Notariado y Registro reglamentará el procedimiento del reparto, de modo que la Administración no establezca privilegios en favor de ningún Notario. El incumplimiento de esta disposición hará incurrir al responsable en multa de quinientos pesos ($ 500.00) a cinco mil pesos ($ 5.000.00), que impondrá disciplinariamente, con conocimiento de la causa, la Superintendencia de Notariado y Registro, de oficio o a petición de cualquier persona natural o jurídica. Parágrafo. Los establecimientos bancarios, oficiales y semioficiales, que tengan por objeto principal de sus actividades desarrollar planes de vivienda y negocios de finca raíz, quedan sometidos al régimen de reparto y de sanciones de que tratan los anteriores incisos. ARTÍCULO 13. Modifíquese el artículo 15 de la Ley 29 de 1973, el cual quedará así: Artículo 15. Los actos de la nación, los departamentos y municipios y, en general, de todos sus organismos administrativos, institutos, empresas industriales y comerciales y sociedades de economía mixta, que deban celebrarse por medio de escritura pública, cuando en el círculo de que se trate haya más de una Notaría, se asignarán equitativamente entre las que existan. La Superintendencia de Notariado y Registro reglamentará el procedimiento de asignación, de modo que la Administración no establezca privilegios en favor de ningún Notario. Cada una de las entidades sometidas al régimen establecido en la presente disposición será responsable de dar cumplimiento al procedimiento y dar asignación de los actos de escrituración en el círculo notarial que corresponda en orden ascendente. Si versa sobre inmuebles deberá tener en cuenta la ubicación de los mismos. La Superintendencia de Notariado y Registro adelantará la vigilancia respectiva. PARÁGRAFO 1o. En las ciudades en las que haya más de un círculo registral, la asignación de los actos escriturarios deberá efectuarse, en tratándose de inmuebles, en las notarías que se ubiquen dentro de la comprensión territorial del círculo registral correspondiente. PARÁGRAFO 2o. Con observancia del inciso segundo del artículo 44 de la Ley 1537 de 2012, el trámite especial de reparto notarial para los actos que involucren la constitución de propiedad horizontal, constitución o levantamiento de gravámenes, adquisición o trasferencia del derecho de propiedad y adquisición o transferencia de inmuebles definidos como Vivienda de Interés Social y Prioritaria donde comparezcan las entidades financieras del Estado de orden nacional que otorguen o que otorgaron el crédito para la adquisición de vivienda, será reglamentado por la Superintendencia de Notariado y Registro, quien tendrá en cuenta para la asignación la ubicación del inmueble y en su labor de control y vigilancia aplicará el criterio de equidad a fin de no otorgar privilegios a ningún notario.” ARTÍCULO 86. Modifíquese el artículo 15 de la Ley 29 de 1973, el cual quedará así: Artículo 15. Trámite de Reparto Notarial. El trámite de reparto notarial para los actos que involucren la constitución de propiedad horizontal, constitución o levantamiento de gravámenes, adquisición o trasferencia del derecho de propiedad y adquisición o transferencia de inmuebles donde comparezcan las entidades financieras del Estado de orden nacional que otorguen o que otorgaron el crédito para la adquisición de vivienda, cuando en el círculo de que se trate haya más de una notaría, se asignarán eficientemente entre las que exista, de tal modo que la administración no establezca privilegios a favor de ningún notario. El mecanismo mediante el cual se dará cumplimiento a lo anterior deberá ser auditado anualmente por un tercero independiente, con criterios de eficiencia y transparencia. 60. Como puede observarse el artículo 15 de la Ley 29 de 1973 fue modificado en dos oportunidades, a través de reforma introducida por el artículo 13 de la Ley 1796 de 2016 y por el artículo 86 de la Ley 1955 de 2019 –hoy demandado. Asimismo, es pertinente mencionar que el artículo original fue declarado exequible por la Sentencia C-216 de 1994,[22] mientras que mediante Sentencia C-285 de 2017,[23] la Corte declaró la inexequibilidad del artículo 13 de la Ley 1796 de 2016 por violación del principio de consecutividad. 61. En ese contexto, considera la Corte advertir que la Sentencia C-285 de 2017 no se pronunció en la parte motiva sobre la reviviscencia del artículo 15 de la Ley 29 de 1973 en su versión original. En tal sentido, la Corte ha indicado que la reviviscencia de una norma derogada no es automática y que requiere un examen de necesidad caso a caso.[24] 62. Lo anterior, significa, en principio, que no operó la reviviscencia por disposición expresa de la Sentencia C-285 de 2017, no obstante, en este caso, por lo menos para el Legislador el artículo 15 de la Ley 29 de 1973 estaba vigente y decidió reformarlo. Lo anterior supone que la consecuencia de la inexequibilidad del artículo 13 de la Ley 1796 de 2016 es que la subrogación del artículo 15 de la Ley 29 de 1973 quedó sin efectos y la versión que había sido subrogada volvió a estar vigente. Es por esa razón que el artículo 15 de la Ley 29 de 1973, fue objeto de una nueva subrogación por parte de la disposición demandada (artículo 86 de la Ley 1955 de 2019). 63. Adicionalmente, para la Sala en el análisis de certeza del cargo por unidad de materia lo que se verifica es que la demanda realice un reproche sobre la disposición acusada, por lo que no interesa si el artículo reformado estaba derogado. De otra parte, en la certeza del cargo no se evalúa si existen contenidos similares en otras normas vigentes como lo propone el Ministerio Público máxime si es para señalar que la obligación de reparto equitativo se encuentra en otras disposiciones. El juicio de constitucionalidad se circunscribe al texto demandado salvo que sea necesaria una integración normativa. En este caso basta con evidenciar que se demanda un artículo, cuyo contenido es verificable, por su falta de relación con la ley que lo contiene. 64. Como se puede observar se trata de un contenido normativo autónomo que reforma el artículo 15 de la Ley 29 de 1973 en lo referente al trámite del reparto notarial. En esa medida, no es de recibo el reproche del Ministerio Público sobre la certeza del cargo al considerar que el artículo 15 de la Ley 29 de 1973 no se encontraba vigente y que las obligaciones de reparto equitativo en todo caso están previstas en los artículos 62.2 de la Ley 734 de 2002 y 79.2 de la Ley 1952 de 2019. 65. Es específico por cuanto señala las razones por las que la modificación del reparto notarial en los eventos descritos desconoce el principio de unidad de materia al no encontrarse ninguna conexidad directa e inmediata con los pactos estructurales de legalidad, emprendimiento y equidad y los pactos transversales contenidos en la ley del plan nacional de desarrollo. 66. Presenta argumentos pertinentes en tanto son de índole constitucional sobre la inexistencia de la relación medio fin entre la norma y la ley que la contiene, ni la instrumentalidad que dé cuenta que la reforma introducida por el artículo 86 demandado responda a las metas, objetivos y propósitos de la Ley 1955 de 2019. 67. Y es suficiente por cuanto genera una duda sobre la existencia de una norma que al parecer hace parte de la Ley 1955 de 2019 sin tener conexidad directa e inmediata con los objetivos, metas y propósitos del plan nacional de desarrollo, lo que vulneraría el principio de unidad de materia. 68. Por su parte, el cargo por violación de igualdad presentado a partir de la figura de la omisión legislativa relativa es inepto porque incumple con la carga argumentativa y el requisito de suficiencia.[25] 69. Al respecto, la Sala recuerda que la jurisprudencia constitucional ha establecido que un cargo por omisión legislativa relativa exige que la demanda identifique: “(i) la existencia de una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o en general, que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con el Texto Superior, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente; (iv) que, en los casos de exclusión, la falta de justificación y objetividad genere una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisión sea el resultado de la inobservancia de un deber específico impuesto directamente por el Constituyente al legislador.”[26] 70. Por su parte, el demandante propone (i) una norma sobre la cual se predique la omisión: el artículo 86 de la Ley 1955 de 2019; (ii) que la norma excluye de su regulación a todas las entidades públicas de someter a reparto las escrituras públicas en donde intervienen; (iii) que la exclusión carece de razón suficiente en tanto de acuerdo con el trámite legislativo la aprobación del artículo 86 acusado no fue debatida; (iv) que la desigualdad negativa entendida como la supresión del reparto de escrituras públicas a la mayoría de las entidades públicas, por cuanto aquellas que no tienen la naturaleza jurídica de ser entidades financieras del orden nacional y no otorguen créditos para la adquisición de vivienda y realicen determinados actos, no están obligadas a realizar el reparto; y (v) la omisión es consecuencia de la inobservancia de un deber específico impuesto directamente por el constituyente al Legislador. 71. Para la Sala el cargo no cumple con la carga argumentativa exigida en un cargo por omisión legislativa relativa. En efecto, aunque identifica la norma sobre la cual se predica la omisión (i) y establece los casos que a su juicio son asimilables y deberían estar contemplados en la norma demandada (ii), son insuficientes los argumentos para justificar la inexistencia de una razón suficiente pues se limita a enunciar el trámite legislativo de la norma sin mayor análisis (iii), señala la desigualdad negativa a partir de las entidades excluidas de acudir al reparto notarial sin desarrollar por qué es inconstitucional ese tratamiento diferenciado (iv) y reconoce que la Constitución no prevé ninguna disposición frente al reparto notarial debido a que esta materia debe ser regulada por la ley, lo cual en su criterio es una carga excesiva para el constituyente y los demandantes (v). 72. De modo que el cargo por igualdad será desestimado en tanto la demanda presentó argumentos insuficientes y no cumple con la carga argumentativa exigida para adelantar el jucio por omisión legislativa relativa. 73. En conclusión, la Sala Plena se pronunciará de fondo únicamente respecto del cargo por unidad de materia presentado contra el artículo 86 de la Ley 1955 de 2019. 3. Presentación del caso, planteamiento del problema jurídico y metodología de la decisión 74. El demandante solicita a la Corte declarar la inexequibilidad del artículo 86 de la Ley 1955 de 2019 por violación del principio de unidad de materia, contenido en los artículos 158 y 169 de la Constitución. Advierte que ninguno de los objetivos, metas y propósitos generales del plan nacional de desarrollo, guardan relación de conexidad directa e inmediata con el artículo 86 censurado. En concreto, considera que la norma acusada no se relaciona con el pacto de legalidad, emprendimiento o equidad ni con ninguno de los pactos transversales que conforman el plan nacional de desarrollo. 75. En lo referente a los objetivos de la ley que pudieran tener relación con el artículo atacado: “el artículo 86 de la Ley 1955 está contenido en la subsección 4 “Legalidad de la propiedad”, que hace parte de la Sección 1 “Pacto por la Legalidad: Seguridad efectiva y justicia transparente para que todos vivamos con libertad y en democracia” sin que exista una relación entre el reparto notarial y la legalidad de la propiedad. En el reparto notarial no se discute la propiedad de un bien inmueble que requiere de la celebración de una escritura pública en la que interviene una entidad pública, para que los actos jurídicos sobre estos tengan plenos efectos.”[27] 76. En subsidio, solicitó la exequibilidad condicionada del artículo 86 de la Ley 1955 de 2019 para que: “se entienda que todas las entidades públicas también deberán efectuar el reparto notarial a fin de no establecer ningún tipo de preferencias entre las Notarías y en armonía con el principio de igualdad. Para ello, deberá adoptarse por parte de las autoridades competentes el mecanismo previsto en este mismo artículo.”[28] 77. Por su parte, tres intervinientes, coadyuvan la solicitud de inexequibilidad del artículo 86 de la Ley 1955 de 2019. En efecto, la Universidad Pontificia Bolivariana, la Unión de Notarios de Bogotá y la Unión Colegiada de Notariado Colombiano coinciden en que la norma acusada no tiene una relación estrecha con el plan nacional de desarrollo que la contiene por lo que se desconoce el principio de unidad de materia. 78. En contraste, el Ministerio de Justicia y del Derecho y la Superintendencia de Notariado y Registro controvierten la postura de la demanda y consideran que el artículo 86 de la Ley 1955 de 2019 no desconoce el principio de unidad de materia. En general, sostienen que la norma se encuentra ubicada dentro de la Sección I “Pacto por la Legalidad: Seguridad Efectiva y Justicia Transparente para que todos Vivamos con Libertad y en Democracia”, el cual a su turno hace parte del Capítulo II “Mecanismos de Ejecución del Plan.” Igualmente, consideran que la norma guarda conexidad con los elementos que direccionan y definen el plan, específicamente con el objetivo de sentar las bases de la legalidad. Específicamente con el objetivo tres denominado “Cobertura y calidad de servicios de justicia ofrecidos por el Ejecutivo”, y con el componente de “Alianza contra la corrupción: tolerancia cero contra los corruptos.” 79. En virtud de lo expuesto corresponde a la Corte definir:¿la modificación del artículo 15 de la Ley 29 de 1973, contenida en el artículo 86 de la Ley 1955 de 2019, que dispone el trámite de reparto notarial, desconoce el principio de unidad de materia? 80. Para resolver el interrogante propuesto, la Sala: (i) reiterará la jurisprudencia sobre las generalidades del plan nacional de desarrollo; (ii) retomará la jurisprudencia sobre el principio de unidad de materia en la ley del plan nacional de desarrollo; y (iii) realizará el examen de constitucionalidad del artículo demandado. 4. Generalidades del plan nacional de desarrollo. Reiteración de jurisprudencia[29] 81. En la sentencia C-415 de 2020 la Corte resumió la naturaleza jurídica y alcance del plan nacional de desarrollo. En concreto, refirió que la ley aprobatoria del plan es una de las manifestaciones más importantes de la dirección del Estado en la economía[30] y es un un instrumento de buena gobernanza que forma parte del régimen económico y de la hacienda pública (Arts. 332 y ss. Constitución Política). 82. Igualmente, se enfatizó que de conformidad con el artículo 339 de la Carta, el plan nacional de desarrollo está conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional. La parte general contiene los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental adoptadas por el Gobierno. Por su parte, el plan de inversiones públicas contiene los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal. 83. Finalmente, la Sentencia C-415 de 2020 destaca que: “la aprobación del Plan Nacional de Desarrollo reviste de particularidades dadas las previsiones de los artículos 341 de la Constitución, 142 de la Ley 5ª de 1992[31] y 20 a 25 de la Ley 152 de 1994[32], las cuales evidencian que es de exclusiva iniciativa gubernamental[33], cuenta con un término restringido para su aprobación[34], y limita las posibilidades de modificación por parte de los congresistas. El proceso de aprobación de la parte general del plan se regula por reglas diferentes de las aplicables a la aprobación del plan de inversiones. Ello se explica porque la parte general del plan contiene las políticas que el Gobierno ejecutará durante su cuatrienio, lo cual, en principio, no requiere aprobación del Congreso. En efecto, (i) mientras el Gobierno puede introducir modificaciones a cualquiera de las partes del plan, el Congreso solo puede incluirlas, previa aprobación del Gobierno respecto del plan de inversiones, (ii) los desacuerdos del Congreso con la parte general, si los hubiere, no serán obstáculo para que el Gobierno ejecute las políticas propuestas en lo que sea de su competencia, y (iii) la falta de aprobación de la parte general no requiere su adopción mediante decreto con fuerza de ley, mientras que el Plan Nacional de Inversiones siempre deberá ser aprobado mediante ley o decreto con fuerza de ley. Características específicas que también obedecen al inciso tercero del artículo 341 de la Carta Política, que determina que la ley que aprueba el plan de inversiones: (i) tendrá prelación sobre las demás leyes, ii) sus mandatos constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y iii) suplirán los existentes sin necesidad de la expedición de leyes posteriores.” 5. El principio de unidad de materia en la ley del plan nacional de desarrollo. Reiteración de jurisprudencia[35] 84. La Sala resumirá los pronuncimientos recientes sobre el alcance del principio de unidad de materia, teniendo en cuenta que en la Sentencia C-049 de 2022, se decantaron las reglas sobre la aplicación de este princi...