Sentencia C-084 de 2018

C-084-18 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-084/18 LEY QUE REGULA EDAD DE RETIRO FORZOSO DE LAS PERSONAS QUE DESEMPEÑEN FUNCIONES PUBLICAS-Exequibilidad CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Formal y material El ámbito del control jurídico que puede hacer la Corte respecto de la constitucionalidad de los cuerpos normativos expedidos por el legislador, suele dividirse o clasificarse en dos: (a) el control material o sustancial que se realiza respecto del sentido que tienen las disposiciones confrontadas frente a los mandatos que se prevén en el Texto Superior y (b) el control formal o de procedimiento, en el que se busca determinar si en el trámite de creación de una ley, el órgano que lo llevó a cabo siguió las exigencias previstas en la Carta Política y en otros regímenes que sirven como parámetros de validez en el desenvolvimiento de la función legislativa, como sucede especialmente con las leyes orgánicas, cuyo fin es el de sujetar el desarrollo de la actividad legislativa a cargo del Congreso (CP art. 151). CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Aplicación del principio de instrumentalización de las formas/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Aplicación del principio de corrección de las formas/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Aplicación del principio in dubio pro legislatoris TRAMITE LEGISLATIVO-Distinción entre vicios de procedimiento y meras irregularidades VICIOS DE PROCEDIMIENTO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Concepto/VICIOS DE PROCEDIMIENTO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Carácter de subsanables e insubsanables PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional/PRINCIPIO DE PUBLICIDAD-Elemento fundamental del debate parlamentario DEBATE LEGISLATIVO-Concepto/DEBATE LEGISLATIVO-Objeto sobre el que recae/DEBATE LEGISLATIVO-Desconocimiento del objeto excluye posibilidad del debate El artículo 94 de la Ley 5ª de 1992 define al debate como “el sometimiento a discusión de cualquier proposición o proyecto sobre cuya adopción deba resolver la respectiva Corporación”. Esto implica que, si el elemento esencial del debate es la discusión, el presupuesto lógico para que tal actuación pueda llevarse a cabo es que los congresistas tengan conocimiento del proyecto o de las proposiciones que se someten a su decisión. Por tal razón, la jurisprudencia de la Corte ha señalado que la votación sobre un texto desconocido no puede considerarse válidamente como debate. PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance CONGRESO-Contenido normativo de la convocatoria a sesiones extraordinarias CONVOCATORIA A SESIONES EXTRAORDINARIAS-Requisitos (i) Toda reunión en sesiones extraordinarias es válida siempre que medie una convocatoria del Gobierno Nacional; (ii) dicho acto debe precisar el término de duración de las sesiones; (iii) para que las mismas puedan llevarse a cabo es indispensable que el Congreso se encuentre en receso por la culminación de los períodos ordinarios; y (iv) los asuntos a tratar se limitan a aquellos dispuestos por el Gobierno, con excepción de la función de control político que puede ejercerse en todo tiempo. SESIONES EXTRAORDINARIAS-Posibilidad de adicionar las materias que son objeto de discusión EDAD DE RETIRO FORZOSO-Cláusula general de configuración normativa/EDAD DE RETIRO FORZOSO-Marco normativo/EDAD DE RETIRO FORZOSO-Jurisprudencia constitucional DERECHO A LA RENOVACION GENERACIONAL-Jurisprudencia constitucional EDAD DE RETIRO FORZOSO-Determinación debe fundarse en criterios objetivos Para la Corte, no existe una fórmula o parámetro único que permita fijar la edad de retiro forzoso, pues, como ya se dijo y se advirtió en la Sentencia C-563 de 1997, su determinación debe fundarse en criterios objetivos “tales como la expectativa de vida promedio de la población colombiana o las necesidades de renovación del mercado de trabajo en orden a la consideración de la productividad del sistema económico”. En general, a juicio de este Tribunal, es preciso acudir a criterios objetivos y razonables que permitan justificar una decisión desde el punto de vista constitucional, teniendo en cuenta el derecho al relevo generacional y la oportunidad que demandan las personas mayores de continuar aportando a la sociedad. PRINCIPIO DE RACIONALIDAD Y PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD DE LA LEY-Distinción En el ámbito del legislativo, mientras la racionalidad busca evitar que se adopten leyes absurdas y que resulten alejadas de los valores o principios que se consagran en la Constitución. La razonabilidad busca evitar que, esas mismas leyes, no sean adecuadas, necesarias o proporcionales a luz de otros valores o principios constitucionales. PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DEL MERITO-Criterio rector del acceso a la función pública CARRERA ADMINISTRATIVA Y PRINCIPIO DEL MERITO-Jurisprudencia constitucional CONCURSO PUBLICO DE MERITOS-Concepto/CONCURSO PUBLICO DE MERITOS-Finalidad El concurso público se ha entendido como el medio dirigido a garantizar la selección objetiva del funcionario, basado en la evaluación y determinación de la capacidad e idoneidad del aspirante para cumplir con las funciones propias del cargo a desempeñar. Su fin último es el de escoger entre los distintos candidatos a aquél que pueda brindar las mejores condiciones para el desarrollo de la función pública. CONCURSO PUBLICO-Etapas OBLIGATORIEDAD DE LAS REGLAS DISPUESTAS EN LOS CONCURSO PUBLICOS-Jurisprudencia constitucional CONCURSO PUBLICO DE MERITOS-Vulneración de la confianza legítima LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-No puede desconocer derechos de aspirantes que participan en concurso de méritos LISTA DE ELEGIBLES-Naturaleza jurídica DERECHOS ADQUIRIDOS Y MERAS EXPECTATIVAS-Distinción PROVISION DE CARGOS-Existencia de vacantes DERECHO ADQUIRIDO EN INGRESO AL SERVICIO PUBLICO-Requisitos Para que confluya un derecho adquirido en el ingreso al servicio público por medio de listas o registros de elegibles, se requiere acreditar que: (i) la persona participó en un concurso de méritos; (ii) que el nombre fue incluido en la lista de elegibles y (iii) que existe en efecto una vacante para ser designado. Este último supuesto sólo se entiende como acreditado cuando se trata de espacios previamente disponibles en la función pública, más no cuando para su asignación se requiere acreditar un componente de naturaleza variable, pues en dicho escenario lo que acaece es una mera expectativa. Referencia: Expedientes D-11938 y D-11940 (acumulados) Asunto: Demandas de inconstitucionalidad contra la Ley 1821 de 2016, “por medio de la cual se modifica la edad máxima para el retiro forzoso de las personas que desempeñan funciones públicas” Demandantes: Ana de Jesús Montes Calderón Orlando Muñoz Neira Magistrado Sustanciador: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ Bogotá DC, veintinueve (29) de agosto de dos mil dieciocho (2018) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En virtud de lo previsto en los artículos 5 del Decreto 2067 de 1991 y 49 del Acuerdo No. 02 de 2015, en sesión llevada a cabo el día 1° de febrero de 2017, la Sala Plena de esta Corporación decidió acumular la demanda de inconstitucionalidad D-11940 al expediente D-11938, por existir coincidencia total o parcial en las normas acusadas. Las demandas propuestas se traducen en el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política, mediante las cuales los ciudadanos Ana de Jesús Montes Calderón y Orlando Muñoz Neira pretenden controvertir la constitucionalidad de la totalidad de la Ley 1821 de 2016, “por medio de la cual se modifica la edad máxima para el retiro forzoso de las personas que desempeñan funciones públicas”, tanto por la supuesta ocurrencia de vicios de procedimiento como por razones de fondo. En Auto del 17 de febrero de 2017, el despacho del Magistrado Sustanciador admitió las demandas y dispuso la práctica de varias pruebas conducentes a conocer los debates legislativos que antecedieron a la aprobación de la citada ley, las razones que sustentaron su expedición y los posibles efectos derivados de su entrada en vigencia. Con tal fin, se solicitó información a los Secretarios Generales del Senado de la República y la Cámara de Representantes; al Secretario de la Comisión Séptima del Senado de la República; a la Sección de Leyes del Senado de la República; a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República; al Gerente de la Imprenta Nacional; al Ministro de Hacienda y Crédito Público; a la Ministra de Trabajo; al Superintendente de Notariado y Registro; al Director del Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas (DANE); al Procurador General de la Nación, al Fiscal General de la Nación y al Presidente del Consejo Superior de la Judicatura. Con posterioridad, una vez relacionados los oficios del 8, 9, 10, 13 y 14 de marzo, 17 y 26 de abril, y 23 de mayo de 2017, remitidos por la Secretaría General de la Corte, el despacho del Magistrado Sustanciador encontró que fueron recibidos la mayoría de los documentos solicitados, procediendo a requerir tan sólo el envío de aquellos que no fueron entregados en tiempo. Con tal propósito, de forma sucesiva, se expidieron Autos los días 10 y 31 de marzo, 4 de mayo y 5 de junio de 2017. Con ocasión de la expedición del Decreto 889 de 2017, en Auto 305 del 21 de junio del año en cita, la Sala Plena de la Corte decidió “(…) suspender los términos de los procesos de constitucionalidad enumerados en el fundamento jurídico sexto de [dicha] decisión, que hayan sido admitidos para trámite ante la Corte y en la etapa procesal en que actualmente se encuentren”. Esta decisión incluyó el proceso de la referencia, como se constata en el sistema de información de este Tribunal. Una vez recibidas la totalidad de las pruebas decretadas, el despacho del Magistrado Sustanciador solicitó a la Sala Plena de la Corte autorizar la fijación del proceso en lista, remitir las invitaciones respectivas para que expertos brindaran su opinión sobre las materias sometidas a controversia, y solicitar al Procurador General de la Nación el envío del concepto a su cargo, requerimiento que fue aprobado por unanimidad, en sesión del 22 de noviembre de 2017. Vencido el plazo previsto en la ley para el efecto, se recibieron intervenciones por parte del Ministerio de Justicia y del Derecho; el Consejo Superior de la Judicatura; el Banco de la República; el Departamento Administrativo de la Función Pública; la Confederación de Trabajadores de Colombia; la Unión Colegiada del Notariado Colombiano (U.C.N.C); y los ciudadanos Helí Abel Torrado Torrado, Jesús Aureliano Gómez Jiménez, Andrés Medina Pineda, Lubin Fernando Nieves Meneses, Marlen López Forero, José David Manotas Cabarcas, Fabio César Amorocho Martínez, Luis Alfonso Leal Núñez, Jaime Córdoba Triviño, Javier Alberto Cárdenas Guzmán, Julieta Teresa Játiva, Juan David Eraso, Juan Cuasquer Caicedo, Yobana Villareal Burbano, Silvia Játiva Enríquez, Jairo Salas Ibarra, Nelson Rene Eraso, Fernando Játiva Ruano y Carlos Alfonso Araujo Castro. De esta manera, previo levantamiento formal de la suspensión de términos decretada en este proceso mediante Auto 305 de 2017, la cual se verá reflejada en la parte resolutiva de esta providencia, y sobre la base de que se cumplieron la totalidad de los trámites previstos en el artículo 242 del Texto Superior y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre las demandas de la referencia. II. NORMAS DEMANDADAS A continuación, se transcribe el texto del precepto legal demandado, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 50.102 del 30 de diciembre de 2016: “Ley 1821 de 2016 (diciembre 30) Artículo 1.- <Artículo corregido por el artículo 1 del Decreto 321 de 2017. El nuevo texto es el siguiente:> La edad máxima para el retiro del cargo de las personas que desempeñen funciones públicas será de setenta (70) años. Una vez cumplidos, se causará el retiro inmediato del cargo que desempeñen sin que puedan ser reintegradas bajo ninguna circunstancia. Lo aquí dispuesto no se aplicará a los funcionarios de elección popular ni a los mencionados en el artículo 29 del Decreto-Ley 2400 de 1968, modificado por el artículo 1º del Decreto-Ley 3074 de 1968. Artículo 2.- La presente ley no modifica la legislación sobre el acceso al derecho a la pensión de jubilación. Quienes a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, accedan o se encuentren en ejercicio de funciones públicas podrán permanecer voluntariamente en los mismos, con la obligación de seguir contribuyendo al régimen de seguridad social (salud, pensión y riesgos laborales), aunque hayan completado los requisitos para acceder a la pensión de jubilación. A las personas que se acojan a la opción voluntaria de permanecer en el cargo, en los términos de la presente ley, no les será aplicable lo dispuesto en el parágrafo 3° del artículo 9° de la Ley 797 de 2003. Artículo 3.- Esta ley no modifica el régimen de acceso a ningún cargo público, ni el de permanencia y retiro de los mismos, salvo en la edad máxima de retiro forzoso aquí fijada. Tampoco modifica las condiciones, requisitos, circunstancias y demás situaciones establecidas en el régimen general y los regímenes especiales que regulan el acceso al derecho a la pensión de jubilación. Artículo 4.- <Artículo corregido por el artículo 1 del Decreto 321 de 2017. El nuevo texto es el siguiente:> La presente ley rige a partir de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, y en especial las contenidas en los Decretos-ley 2400 de 1968 (artículo 31), 3074 de 1968, y en los Decretos números 1950 de 1973, 3047 de 1989 y 1069 de 2015 (artículos 2.2.6.1.5.3.13 y numeral 4 del artículo 2.2.6.3.2.3).”[1] III. DEMANDAS, INTERVENCIONES Y CONCEPTO DE LA VISTA FISCAL Dada la diversidad de las razones expuestas para solicitar la declaratoria de inconstitucionalidad de los preceptos acusados, tanto por motivos de forma como de fondo, la metodología que se utilizará en esta sentencia implicará, en esta primera parte, resumir por separado cada uno de los cargos formulados, en donde no se seguirá el mismo esquema formal de las demandas, sino aquél que le brinda a este Tribunal la posibilidad de abarcar con mayor claridad el juicio propuesto. Así las cosas, se iniciará con la identificación global de las acusaciones realizadas, seguidas de cada una de las intervenciones vinculadas con el tema y el concepto que sobre el particular se presenta por el Procurador General de la Nación. En seguida, en la segunda parte de esta providencia, se proseguirá con el análisis punto por punto de los cargos impetrados, sobre la base del ejercicio de caracterización efectuado por la Corte. Del resumen de la primera parte, se excluye la intervención del Banco de la República, toda vez que la misma no se pronuncia sobre ninguno de los cargos formulados, sino que sugiere una controversia distinta vinculada con la inaplicación de la Ley 1821 de 2016 para los miembros de la Junta Directiva del Banco de la República, al entender que las reglas de permanencia y retiro en dicho cargo tienen un soporte constitucional específico (CP art. 372) que impide su asimilación al del resto de funcionarios públicos[2], más aún cuando se ha admitido que sus atribuciones y organización se someten a un régimen legal propio, en el que no se aplica la edad de retiro forzoso[3]. Al respecto, se considera que no cabe examinar el problema jurídico planteado por el Banco de la República, ya que, como lo ha reiterado recientemente este Tribunal[4], por lo general, el alcance de su pronunciamiento se limita a los cargos planteados en la demanda, entre otras, por las siguientes razones: (i) porque el juicio de constitucionalidad por vía activa tan sólo es procedente cuando se formula una acusación ciudadana (CP art 241), que satisface los requisitos formales y materiales de admisión[5], por lo que son los cargos que allí se exponen las que concretan el objeto del debate constitucional, en ejercicio de un derecho político de carácter fundamental (CP art. 40.6); (ii) porque la obligación de rendir concepto por parte del Procurador General de la Nación se circunscribe a la pretensión de inconstitucionalidad planteada por el actor, sin que sea posible ampliar los temas objeto de pronunciamiento, así sean invocados por algunos de los intervinientes, pues, de hacerlo, se estaría ante un control cuyo origen no es el ejercicio del derecho de acción como lo exige la Constitución (CP art. 241), y (iii) porque de asumir un juicio sobre cargos distintos a los expuestos en la demanda, eliminaría la posibilidad de quienes participaron en la expedición de la norma de explicar las razones que justifican su constitucionalidad (CP art. 244), como elemento mínimo de contradicción que debe tener el juicio abstracto a cargo de la Corte[6]. De igual manera tampoco cabe pronunciarse sobre la intervención realizada por el ciudadano Carlos Alfonso Araujo Castro, pues a través de ella no se pronuncia coadyuvando la demanda o solicitando la exequibilidad de la ley cuestionada, sino que, en su lugar, formula una consulta a esta Corporación en la que pregunta si el artículo segundo tiene efectos retroactivos respecto de los funcionarios que habiendo cumplido 65 años al momento de sancionarse la Ley 1821 de 2016, no habían adquirido o tramitado su pensión de vejez y se hallaban en ejercicio de funciones públicas, con ocasión de la expedición del Decreto 648 de 2017[7], en el que se dispone el retiro del servicio de dichos funcionarios[8]. Al respecto, la Corte reitera el control de constitucionalidad supone un juicio de contradicción entre una norma de inferior jerarquía y la Constitución, con el propósito de expulsar del ordenamiento jurídico las disposiciones que desconozcan o sean contrarias a sus mandatos, sin que en el desarrollo de esta función pueda el tribunal constitucional actuar como órgano consultivo, con el propósito de pronunciarse sobre el alcance de una norma y su eventual contradicción con preceptos de carácter administrativo. Así, por ejemplo, en la Sentencia C-1269 de 2000[9], esta Corporación dispuso que: “Finalmente, y a propósito de las solicitudes que el accionante plantea para que la Corporación aclare “cuál es verdadero sentido y alcance de los Decretos 573 y 574 de 1995”, que no fueron objeto de esta demanda, y para que “haga precisión sobre cuál es la misión verdadera de los comités, sobre las actas que se levantan y la notificación al evaluado (sic) cuándo debe realizarse”; y, además para que “ obligue a la justicia administrativa a respetar y aplicar los fallos de tan alta Corporación”, la Corte Constitucional reitera que carece de competencia para resolver sobre estas peticiones, pues la Corporación la tiene fijada en los estrictos y precisos términos del artículo 241 de la Constitución Política, en el cual no aparece ninguna función mediante la cual a esta Corte le competa aclarar el verdadero sentido y alcance de normas legales por fuera de los procesos sobre los cuales le corresponde resolver, ni muchos menos impartir órdenes a la justicia administrativa en relación con la observancia de sus fallos.” En idéntico sentido, en la Sentencia C-357 de 1999[10], este Tribunal aclaró que: “La acción pública de inconstitucionalidad es un mecanismo que busca el cotejo, por la autoridad judicial competente –en Colombia, la Corte Constitucional– entre el precepto legal demandado y los mandatos constitucionales. // El análisis que efectúa la Corte debe darse en abstracto, teniendo en cuenta el contenido objetivo de la disposición examinada, y en ningún caso la aplicación concreta que ella tenga (...) // Los cargos que se formulen por un ciudadano contra una norma integrante del orden jurídico, para pedir a esta Corte que la declare inconstitucional, no pueden fundarse, entonces, en sus desarrollos específicos, ni referirse a su ejecución práctica o a los abusos que puedan cometerse por los operadores jurídicos en casos concretos. Puesto que el juicio de constitucionalidad implica la confrontación en abstracto entre el contenido de la disposición acusada y la preceptiva fundamental, las demandas que busquen su inexequibilidad deben aludir a ella en los mismos términos.” Con excepción de las dos intervenciones previamente mencionadas, las cuales no serán tenidas en cuenta por las razones expuestas, se advierte que, a partir del contenido de las dos demandas acumuladas (D-11938 y D-11940) y de la labor de identificación global efectuada por la Corte, se agrupan en cuatro los cargos que serán objeto de resumen y posterior examen por parte de la Sala Plena de este Tribunal, a saber: (i) violación del principio de publicidad, respecto de varias actuaciones realizadas a lo largo del trámite legislativo que concluyó con la aprobación del proyecto que dio origen a la Ley 1821 de 2016; (ii) desconocimiento de las reglas de convocatoria a sesiones extraordinarias, al considerar que el decreto que habilitó esa instancia de actuación, se profirió por fuera del término constitucional y de las condiciones habilitadas para el efecto; (iii) vulneración de los principios de racionalidad de la ley y de mérito en el acceso a la función pública, en armonía con el derecho a la renovación laboral, por cuanto la ley impugnada carece de un objetivo constitucional válido, restringe la idoneidad del servicio únicamente al factor edad e impide que tenga aplicación el derecho al relevo generacional que emana del artículo 40.7 del Texto Superior; y finalmente, (iv) infracción de los artículos 125 y 131 de la Constitución, aunado a la violación de los derechos adquiridos y los principios de buena fe, confianza legítima e igualdad, toda vez que el cambio realizado por el Congreso en la edad de retiro forzoso (65 a 70 años) desconoce la firmeza de varias listas de elegibles, que crean derechos subjetivos de carácter particular y concreto, y que, como parte de las reglas del concurso de méritos para el acceder al servicio público, no pueden ser alteradas ni modificadas por el legislador. Con fundamento en lo anterior, se procederá a resumir cada uno de los cargos propuestos, siguiendo el esquema mencionado en este acápite. 3.1. PRIMER CARGO: Violación del principio de publicidad 3.1.1. Fundamentos de la demanda El principio de publicidad constituye una garantía esencial del trámite legislativo, el cual no sólo aplica respecto de los miembros del Congreso, sino que transciende al público o a los ciudadanos en general. Este principio se vulneró en el trámite del proyecto que dio origen a la Ley 1821 de 2016, conforme se sostiene en la demanda D-11938, por las siguientes razones: (i) El artículo 35 del Reglamento del Congreso establece que en las sesiones de las comisiones permanentes se debe levantar un acta, la cual debe leerse y aprobarse en la siguiente sesión, en aras de brindar al público en general conocimiento sobre lo ocurrido y las razones que justificaron la toma de una decisión[11]. Al respecto, la demandante afirma que, en la reunión de la Comisión Séptima del Senado del 9 de noviembre de 2016, se aprobó la ponencia para primer debate, actuación que quedó consignada en el Acta No. 20. Sin embargo, en las sesiones siguientes de dicha comisión no aparece su aprobación en el orden día, con lo cual se desconoce el citado mandato reglamentario, con la particularidad de que se autorizó la publicación de la ponencia para segundo debate el 16 de noviembre del año en cita, sin que la Comisión se hubiese allanado a obedecer el deber de publicidad a su cargo. (ii) En las plenarias del Senado transmitidas por el Canal Institucional nunca se dio a conocer el articulado que se sometía a discusión y aprobación, así como tampoco se dio lectura a dos conceptos en los que se pedía el archivo de la iniciativa, elaborados por parte del Ministerio de Trabajo y de la Superintendencia de Notariado y Registro, desconociendo con ello lo previsto en el numeral 3 del artículo 47 de la Ley 5ª de 1992, conforme al cual: “Son deberes del Secretario (…) de cada Cámara: (…) 3. Dar lectura a los proyectos, proposiciones y demás documentos y mensajes que daban ser leídos en sesión plenaria”. (iii) Cuando se aprobó el proyecto en la plenaria del Senado de la República el día 14 de diciembre de 2016, se omitió dar a conocer el contenido del informe de una subcomisión nombrada para estudiar la solicitud de archivo que fue radicada por la Superintendencia de Notariado y Registro. (iv) El informe de conciliación se publicó con anterioridad a la aprobación de la iniciativa en el último debate en la plenaria del Senado de la República, con lo cual se concertó un texto por fuera del reglamento y sin conocer la versión final de lo aprobado. En este informe quedaba claro “que la ley no tendría un efecto retroactivo, es decir, no se aplicaría a quienes al momento de entrar en vigencia la ley ya hubieran cumplido 65 años”[12]. (v) El 15 de diciembre de 2016, con violación del reglamento, se publicó un segundo informe de conciliación, variando el texto de lo propuesto, en el sentido de excluir expresamente la prohibición de que ley no aplica para quienes al momento de su entrada en vigor ya hubieran cumplido 65 años, es decir, dándole un efecto retroactivo. 3.1.2. Intervenciones 3.1.2.1. Intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho Para el Director de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico del Ministerio de Justicia y del Derecho los cargos formulados no están llamados a prosperar, por las razones que se exponen a continuación: (i) El Acta No. 20 sí fue aprobada como lo dispone el reglamento en sesión del 30 de noviembre de 2016, como consta en el Acta No. 24 de esa misma fecha. Allí se advierte que, en el punto tercero, se somete el citado documento a consideración y aprobación de la Comisión Séptima del Senado, concluyendo dicho acto con la siguiente declaración secretarial: “Con el mecanismo de votación ordinaria, la Comisión Séptima del Senado de la República aprueba las actas números 16, 17, 18, 19, 20 y 21. Acaba de llegar el Senador Antonio José Correa que también aprueba las actas. Diez (10) votos aprueban las respectivas actas, la Secretaría hará las constancias del caso, las salvedades en cuento a los senadores que no asistieron a esas sesiones, bien con excusa, bien con aplicación del artículo 92, señor Presidente. // Quedan aprobadas las actas por diez (10) votos, actas números 16, 17, 18, 19, 20 y 21, legislatura 2016-2017”[13]. (ii) El articulado que se sometía a discusión y votación en la plenaria del Senado, en el cuarto debate, fue consignado en el informe de ponencia, por lo que no puede existir violación alguna del principio de publicidad. Además, los conceptos emitidos por el Ministerio de Trabajo y la Superintendencia de Notariado y Registro fueron divulgados en las Gacetas del Congreso Nos. 1077 y 1107 de 2016, respectivamente, lo que deja sin fundamento el cargo que se plantea en la demanda. (iii) Si bien coincide la fecha del último debate en la plenaria del Senado con aquella en la que se surtió la publicación del primer informe de conciliación (14 de diciembre de 2016), tal circunstancia es irrelevante, pues ese informe fue reemplazado por un nuevo, el cual se publicó en la Gaceta del Congreso No. 1142 del día 15 del mes y año en cita. En este último documento, se afirma que el cambio se justifica porque “el texto radicado el 14 de diciembre presentó algunos errores de transcripción”[14]. Para el interviniente, con la corrección realizada, se entiende subsanada “cualquier inconsistencia [entre] la fecha de aprobación en cuarto debate en plenaria del Senado y la publicación del último informe de conciliación”[15]. (iv) No existe inconsistencia alguna por la publicación de dos informes de conciliación, ya que expresamente en el segundo se registró una nota aclaratoria que explica lo ocurrido y que le resta validez al primer documento que fue publicado. 3.1.2.2. Intervención del Departamento Administrativo de la Función Pública El Departamento Administrativo de la Función Pública, a través de apoderado judicial, solicita a la Corte que se declare la exequibilidad de la Ley 1821 de 2016, con base en las siguientes consideraciones: (i) El Acta No. 20 fue aprobada como lo exige el artículo 35 de la Ley 5ª de 1992, en sesión del 30 de noviembre de 2016, según consta en el Acta No. 24 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 80 de 2017. (ii) El texto sometido a discusión y aprobación fue incluido en el Acta No. 49 del 14 de diciembre de 2016, fecha en que fue aprobado el proyecto de ley en cuarto debate en la plenaria del Senado de la República. Por otra parte, los conceptos emitidos por el Ministerio de Trabajo y la Superintendencia de Notariado y Registro fueron divulgados en las Gacetas Nos. 1077 y 1107 de 2016, respectivamente. (iii) No tiene ningún efecto la publicación del primer informe de conciliación en la misma fecha en que se surtió el último debate en la plenaria del Senado, toda vez que dicho informe fue reemplazado por uno nuevo, que se divulgó en la Gaceta del Congreso No. 1142 del 15 de diciembre de 2016, con ocasión de la existencia de algunos errores de transcripción en el primero. 3.1.2.3. Intervención de la Unión Colegiada del Notariado Colombiano (U.C.N.C.) El Presidente y Representante Legal de la Unión Colegiada del Notariado Colombiano solicita declarar la exequibilidad de la ley acusada, por las razones que a continuación se exponen: (i) Lo primero que se destaca por el interviniente es que el Acta No. 20 fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 1110 del 7 de diciembre de 2016, por lo que se cumplió con el requisito de publicidad, pues se realizó su divulgación en el medio oficial de comunicación del legislativo. Por lo demás, aunque se probase que dicha acta no se aprobó en la siguiente sesión, como lo prescribe el artículo 35 de la Ley 5ª de 1992, tal circunstancia constituye una mera irregularidad de trámite que no tiene la entidad para constituir un vicio de procedimiento, toda vez que no se afecta ningún valor o principio constitucional vinculado con la formación de la voluntad democrática o con el respeto al régimen de competencias, conforme se deriva de la aplicación del principio de instrumentalidad de las formas. (ii) Tampoco cabe reparo alguno frente al conocimiento del articulado que se sometía a discusión y aprobación en el cuarto debate, pues el mismo fue incluido en la Gaceta del Congreso No. 1034 del 22 de noviembre de 2016, que contiene el informe de ponencia. Al igual que los anteriores intervinientes, se sostiene que el concepto emitido por la Superintendencia de Notariado y Registro fue divulgado en la Gaceta del Congreso No. 1077 de 2016. (iii) En lo que atañe a un supuesto informe de una subcomisión nombrada para estudiar la solicitud que fue radicada por la Superintendencia de Notariado y Registro, se pone de presente que no existe evidencia de que tal sub-comisión hubiese sido nombrada y que, incluso, de haber ocurrido, en ninguna parte de la Ley 5ª de 1992 se dispone que la lectura de sus informes sea un requisito de validez de las sesiones plenarias. En consecuencia, es irrelevante el cargo planteado al no tener repercusión alguna en términos constitucionales. (iv) La publicación de un nuevo informe de conciliación se originó por la existencia de un error en el primer texto divulgado, ya que tan sólo se puso de presente la existencia de una divergencia en lo referente al ámbito de aplicación de la ley, cuando también existían discrepancias frente “a la población a la que va dirigida” y las normas objeto de “derogatoria expresa”[16]. Por ende, en virtud del principio de corrección de las formas, debe entenderse que la actuación realizada, lejos de ser contraria a la Constitución, se justifica en la necesidad de preservar la autenticidad sobre el texto aprobado en los cuatro debates reglamentarios, como se deriva de lo previsto en el artículo 157 de la Constitución. 3.1.2.4. Intervención del ciudadano Helí Abel Torrado Torrado El ciudadano Helí Abel Torrado Torrado pide a esta Corporación declarar la exequibilidad de la ley demandada. Al respecto, sostiene que, en primer lugar, el Acta No. 20 aparece transcrita en la Gaceta del Congreso No. 1110 de 2016 y que, incluso si se llegare a demostrar que no fue aprobada conforme lo prescribe el artículo 35 de la Ley 5ª de 1992, tal circunstancia no constituye un vicio en el procedimiento que conduzca a la declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley 1821 de 2016, “por cuanto esa omisión no afectó ningún principio aplicable al trámite legislativo”[17]. En segundo lugar, el deber de publicidad respecto del contenido del articulado sometido a aprobación en el cuarto debate en la plenaria del Senado de la República, se cumplió a través del medio oficial dispuesto para el efecto, como lo es la divulgación del informe de ponencia en la Gaceta del Congreso No. 1034 del 22 de noviembre de 2016. Por otro lado, el concepto de la Superintendencia de Notariado y Registro también fue publicado en la Gaceta No. 1077 del 1 de diciembre del año en cita, por lo que todos los congresistas y la ciudadanía tuvieron la oportunidad de conocer su contenido, sin que sea imperativo, pues ninguna norma así lo establece, que deba leerse en voz alta a todos los asistentes a las sesiones del Congreso. En tercer lugar, nada impide que se realicen cambios al informe de conciliación, mientras el mismo no sea objeto de deliberación y votación por parte de los Congresistas, como ocurrió en el caso bajo examen, en donde la modificación realizada se justificó por la necesidad de preservar el principio de transparencia, poniendo de presente todos los asuntos que habían sido aprobados de forma distinta entre las cámaras, con miras a preservar la fidelidad en el contenido de lo que finalmente sería votado. Por último, no existe constancia de que se haya nombrado una subcomisión, como se alega por uno de los demandantes, y en caso de haber ocurrido tal situación, la lectura de un eventual informe no es indispensable dentro del trámite legislativo, por lo que su existencia resulta irrelevante en términos constitucionales. 3.1.2.5. Intervención del ciudadano Javier Alberto Cárdenas Guzmán El ciudadano Javier Alberto Cárdenas Guzmán pide declarar la exequibilidad de la ley impugnada, pues en el trámite de la iniciativa se cumplió cabalmente con todos los requisitos de publicidad que se prevén en el ordenamiento jurídico (CP art. 157), incluyendo la realización de una audiencia pública que consta en la Gaceta del Congreso No. 959 del 2 de noviembre de 2016. Adicionalmente, y como lo afirman otros intervinientes, de existir una irregularidad en aprobación del Acta No. 20, dicha deficiencia de trámite carece de la fuerza suficiente para devenir en un vicio de inconstitucionalidad, en la medida en que no afecta ningún principio o valor constitucional de carácter sustantivo vinculado con el trámite de aprobación de la ley. En este punto, se resalta que la naturaleza jurídica del acta es la de servir de instrumento para resumir las distintas actuaciones llevadas a cabo en una sesión, sin que sea necesario leer íntegramente su contenido, por lo que la dinámica vinculada con su aprobación no es conditio sine qua non para garantizar el principio de publicidad[18]. 3.1.3. Concepto del Procurador General de la Nación El Procurador General de la Nación solicita a la Corte declarar exequible la Ley 1821 de 2016, por las siguientes razones: (i) En cuanto a la aprobación del Acta No. 20 se señala que dicha actuación tuvo lugar en sesión del 30 de noviembre, como puede verificarse en el Acta No. 24 de esa misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 80 de 2017. Para el Ministerio Público, si bien se cumplió con el requisito de la aprobación del acta, es claro que el cumplimiento de esa obligación no tuvo lugar en la siguiente sesión (como lo ordena el artículo 35 de la Ley 5ª de 1992) y que incluso le asiste razón al actor cuando afirma que su ocurrencia se dio con posterioridad a la publicación del informe de ponencia para cuarto debate en el plenaria del Senado de la República, acto que se llevó a cabo en la Gaceta del Congreso No. 1034 del 22 de noviembre de 2016. A pesar de lo anterior, ninguna de dichas deficiencias es constitutiva de un vicio de procedimiento en el trámite de aprobación de la ley. En primer lugar, porque la formalización de las actas no es una exigencia directa y específica de publicidad del procedimiento legislativo, como sí ocurre con los informes de ponencia (CP art. 160); y, en segundo lugar, porque para poder elaborar este último documento en ninguna parte de la Ley 5ª de 1992 se exige la necesidad de contar con el acta aprobada, como se advierte explícitamente de lo previsto en el artículo 175[19]. (ii) En lo referente a los conceptos emitidos por la Superintendencia de Notariado y Registro y por el Ministerio de Trabajo no existe realmente un precepto legal que imponga el deber de leerlos en la plenaria, tal obligación no se deriva de lo previsto en la norma invocada por el actor. Por lo demás, dichos conceptos sí fueron divulgados conforme se dispone en el reglamento, en las Gacetas del Congreso No. 1077 y 1107 de 2016. (iii) En lo que atañe al conocimiento del informe de la Subcomisión creada para discutir la solicitud de la Superintendencia de Notariado y Registro, la Vista Fiscal pone de presente que, en el acta de la plenaria del Senado del 14 de diciembre de 2016, publicada en la Gaceta del Congreso No. 305 de mayo de 2017, se evidencia que fue presentado dicho informe y que el mismo fue aprobado por la citada Corporación. (iv) Por último, en lo que respecta al cuestionamiento sobre el momento en que ocurrió la publicación del primer informe de conciliación, no cabe realizar un análisis muy detallado del asunto, pues cualquier vicio que pudo haber existido, se entiende corregido con la divulgación del segundo informe del 15 de diciembre de 2016. Ello implica que, en la práctica, el primer informe “no influyó en la conformación de la voluntad de las plenarias, al ser sustituido por otro”[20]. 3.2. SEGUNDO CARGO: Desconocimiento de las reglas de convocatoria a sesiones extraordinarias 3.2.1. Fundamentos de la demanda La jurisprudencia constitucional ha sido tajante en establecer que la inobservancia de las reglas que establecen la forma como se debe realizar la convocatoria a sesiones extraordinarias configura un vicio de inconstitucionalidad insubsanable, en virtud de lo previsto en el artículo 149 del Texto Superior[21]. En desarrollo de lo anterior, en la demanda D-11940 se afirma que la posibilidad de que el Congreso de la República le dé trámite a una iniciativa en extras supone la preexistencia de un decreto presidencial, cuya publicación en el Diario Oficial debe darse con anterioridad al momento en que venza la legislatura, “no después”[22]. Sobre la base de lo expuesto, se plantea que se incurrió en un vicio de procedimiento, pues el decreto que habilitó la convocatoria a extras para la aprobación del informe de conciliación del proyecto que dio origen a la Ley 1821 de 2016, se profirió por fuera del término constitucional habilitado para el efecto. Precisamente, en el asunto bajo examen, se afirma que el Presidente profirió un primer decreto el día 7 de diciembre de 2016, con el fin de que el Congreso sesionará entre los días 17 a 23 del mes y año en cita, en el trámite de dos iniciativas: (a) la reforma tributaria (PL 178 de 2016 Cámara, 163 de 2016 Senado) y (b) la adopción de medidas contra la pesca ilegal (PL 162 de 2016 Senado, 117 de 2015 Cámara)[23]. Con todo, después del 16 de diciembre de 2016, el Gobierno, “sin ofrecer justificación racional alguna”[24], emitió un segundo decreto de convocatoria, mediante el cual adicionó un tercer proyecto, esto es, aquél que modifica la edad de retiro forzoso de 65 a 70 años. En este orden de ideas, mientras la primera convocatoria se realizó antes de que culminará el primer período ordinario de la legislatura, informando a toda la sociedad de que sólo se discutirían dos proyectos en las sesiones extraordinarias del Congreso, cinco días después de concluido dicho período ordinario, sin motivación alguna, y por fuera de tiempo, se decidió adicionar el proyecto que dio origen a la ley que se cuestiona en su constitucionalidad[25]. Para el actor, “no puede ser que, fenecido ya el período ordinario, venga a revivir, sin más, el miércoles 21 de la semana siguiente, justo dos días antes de que culminaran las sesiones extras”[26], un proyecto de ley cuya discusión ya se había aplazado para el siguiente período ordinario, tal comportamiento, además de ser “antiético”[27], es contrario a la Constitución, pues el llamamiento a extras no puede realizarse cuándo se quiera y para el trámite de proyectos que al Gobierno simplemente “le plazcan”[28]. Por lo demás, a juicio del actor, tal estrategia dirigida a “resucitar un trámite suspendido viola el principio de publicidad en el trámite de los proyectos de ley”[29], para lo cual cita varios apartes de la Sentencia C-685 de 2011[30], que, en sus propias palabras, refieren a “la consulta de las fechas de publicidad real del decreto que convoca a extras, y la realización de discusiones en el Congreso”[31]. 3.2.2. Intervenciones 3.2.2.1. Intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho Para el Director de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico del Ministerio de Justicia y del Derecho no existe extemporaneidad en la convocatoria a sesiones extraordinarias, pues tanto la expedición del decreto como su publicación se dieron con antelación al trámite de discusión y aprobación de los informes de conciliación en cada una de las cámaras. Al respecto, expone que el Decreto 2087 de 2016, que modificó el Decreto 1994 de ese mismo año, en el que se adicionó para ser discutido en sesiones extraordinarias el proyecto de ley sobre edad de retiro forzoso, aparece publicado en el Diario Oficial No. 50.094 del 21 de diciembre de 2016, mientras que la aprobación de los informes de conciliación en ambas Cámaras se llevó a cabo hasta el día siguiente, advirtiendo en las actas de la sesión sobre la lectura del citado decreto de convocatoria[32]. 3.2.2.2. Intervención del Departamento Administrativo de la Función Pública El Departamento Administrativo de la Función Pública, a través de apoderado judicial, en términos concordantes con lo señalado por el Ministerio de Justicia y del Derecho afirma que: “[E]l Decreto 2087 de 1016, que modificó el Decreto 1994 de 2016, por el cual se convocó al Congreso de la República a sesiones extraordinarias, aparece publicado en el Diario Oficial No. 50.094 del 21 de diciembre de 2016, mientras que la aprobación de los informes de conciliación, tanto en Cámara como en Senado, data del 22 de diciembre de 2016, poniendo de presente y dando a conocer a los congresistas, al inicio de cada una de tales sesiones plenarias, el contenido del Decreto 2087 de 2016 modificatorio del decreto de convocatoria, conforme así aparece expresamente en las Actas Nos. 194 Cámara y 53 Senado, ambas del 22 de diciembre de 2016, las cuales fueron publicadas en las Gacetas del Congreso Nos. 124 y 822 [de] 2017, respectivamente, obrantes en el plenario. En consecuencia, el cargo sobre extemporaneidad y falta de publicación del decreto que adicionó la convocatoria a sesiones extraordinarias, donde se incluyó el trámite del proyecto de ley de retiro forzoso (…) debe ser denegado”[33]. 3.2.2.3. Intervención de la Unión Colegiada del Notariado Colombiano (U.C.N.C.) El Presidente y Representante Legal de la Unión Colegiada del Notariado Colombiano solicita declarar la exequibilidad de la ley acusada. Al respecto, señala que el artículo 138 de la Constitución no le prohíbe al Presidente de la República modificar, agregar o adicionar el repertorio de proyectos que se pueden incluir en una convocatoria a sesiones extraordinarias, cuando inicialmente hizo uso de tal atribución, incluso después de haber concluido el período ordinario de deliberación legislativa. Por tal razón, en la medida en que nada imposibilita que el Gobierno pueda ampliar las materias objeto de discusión y que tal llamamiento puede ocurrir estando el Congreso en receso, tal como se sostuvo en la Sentencia C-141 de 2010[34], el cargo propuesto por el accionante no está llamado a prosperar. En armonía con lo expuesto, el interviniente resalta que “es falso que el llamado a esta clase de deliberaciones sea inamovible o [que] deba contenerse en un solo decreto presidencial[,] pues no existe prohibición alguna de esa índole en las normas superiores”[35]. De igual manera, ningún precepto constitucional impone que tal actuación sólo pueda realizarse en un determinado momento, por ejemplo, antes de acabar el período ordinario de sesiones, como lo postula el demandante. Finalmente, agrega que la publicidad del acto que dispone la convocatoria a extras se garantiza con su divulgación en el Diario Oficial, lo cual ocurrió en el caso bajo examen con la expedición del Decreto 2087, que se realizó el 21 de diciembre de 2016. 3.2.2.4. Intervención del ciudadano Helí Abel Torrado Torrado El ciudadano Helí Abel Torrado Torrado pide a esta Corporación declarar la exequibilidad de la ley demandada. Al respecto, sostiene que conforme a lo señalado por este Tribunal en la Sentencia C-141 de 2010, no existe ninguna irregularidad en que el decreto de convocatoria a extras, en el que se adicionó el proyecto de edad de retiro forzoso dentro de las materias objeto de conocimiento del Congreso, haya sido expedido después de concluido el período ordinario de deliberación legislativa. Por lo demás, en términos similares a los expuestos por la U.C.N.C., el interviniente afirma que tampoco se incurrió en un problema de falta de publicidad del decreto de convocatoria que afectará la validez de la sesión, por cuanto “la publicación del Decreto 2087 se realizó el 21 de diciembre de 2016 en el Diario Oficial No. 50.094, mientras que la aprobación del informe de conciliación (…) tuvo lugar el día 22 del mismo mes y año”[36]. 3.2.2.5. Intervención del ciudadano Javier Alberto Cárdenas Guzmán El ciudadano Javier Alberto Cárdenas Guzmán pide declarar la exequibilidad de la ley impugnada, por cuanto la convocatoria a extras cumplió con todos los requisitos que sobre el particular se disponen en los artículos 138 y 200 de la Constitución, consistentes, básicamente, en definir las materias objeto de llamamiento y de señalar el tiempo en el que se ejercerán las funciones deliberativas extraordinarias del Congreso. Por consiguiente, no cabe “pretender establecer una cortapisa para el ejercicio de esta función, [pues ello] equivaldría a cercenar una función constitucional propias del Presidente de la República, cuando la norma constitucional no le fija ninguna restricción, ni limitación a dicha facultad”[37]. 3.2.2.6. Intervención del ciudadano Luis Alfonso Leal Núñez El ciudadano Luis Alfonso Leal Núñez da a entender que debe declararse la inexequibilidad de la Ley 1821 de 2016, toda vez que no se convocó al Congreso a sesiones extraordinarias para discutir el proyecto que dio origen a la citada iniciativa, con anterioridad a la culminación del período ordinario de funcionamiento del órgano legislativo, incurriendo en una vulneración de los artículos 138 y 149 del Texto Superior[38]. 3.2.3. Concepto del Procurador General de la Nación El Procurador General de la Nación considera que la Ley 1821 de 2016 es exequible respecto de los cargos formulados por el actor. Al respecto, señala que en la Sentencia C-141 de 2010[39], la Corte dejó absolutamente claro que la convocatoria a extras podría realizarse antes o después de que el Congreso se encontrara en receso, pues no existe una limitación constitucional sobre el particular. Así las cosas, “si el Presidente tiene competencia para convocar a sesiones extraordinarias en cualquier momento, resulta claro que también puede adicionar en cualquier tiempo los decretos expedidos con dicho fin, ya sea en su dimensión temporal o en la temática”[40]. Por lo demás, en cuanto a la divulgación en debida forma del decreto de convocatoria referente al proyecto de edad de retiro forzoso (Decreto 2087 de 2016), el Procurador afirma que dicho acto “fue publicado el 21 de diciembre de 2016, mientras que la sesión de aprobación del informe de conciliación en ambas plenarias aconteció al día siguiente. Lo anterior, en la medida en que obra en el expediente, certificación expedida por el Subgerente de Producción de la Imprenta Nacional de Colombia, de fecha 23 de marzo de 2017, en la que señala que el Decreto 2087 de 2016 fue recibido en las instalaciones de la Imprenta Nacional el 21 de diciembre de 2016, a las 4:15 pm, y que fue publicado en el Diario Oficial 50.094 del mismo día”[41]. 3.3. TERCER CARGO: Desconocimiento de los principios de racionalidad de la ley y de mérito en el acceso a la función pública, en armonía con el derecho a la renovación laboral 3.3.1. Fundamentos de la demanda En relación con esta acusación se presentan los siguientes argumentos: (i) Toda ley debe tener una racionalidad mínima que la justifique y cuyo objetivo debe ser ajustado a los valores, principios y derechos que se consagran en la Constitución. Para la accionante del proceso D-11938, la Ley 1821 de 2016 se explica en el aumento de la expectativa de vida de los colombianos, la cual, según informes del Banco Mundial[42], se encuentra en los 70,98 años para los hombres y 73,10 para las mujeres. Así las cosas, no resulta racional que se extienda la edad de retiro forzoso a los 70 años, pues al final de cuentas la persona que termina en ese momento su servicio público se queda sin la posibilidad de disfrutar de unos años de jubilación, al equiparar la permanencia en el cargo con la expectativa de vida. Tampoco se advierte dicho elemento de racionalidad, si se piensa que la ley busca garantizar un buen servicio, pues éste se asegura permitiendo la renovación laboral, con el ingreso de nuevas personas y no con la continuidad de aquellos que ya tienen el tiempo necesario para disfrutar de una pensión. Lo anterior resulta particularmente relevante en aquellos trabajos que requieren del uso de la fuerza y la capacidad física. (ii) Por otra parte, en la demanda D-11938, se señala que al autorizar la ley que las personas sigan vinculadas con el Estado, a pesar de tener derecho a una pensión de jubilación, con la sola manifestación explícita de su intensión de prolongar una relación de continuidad[43], se condiciona el concepto de idoneidad del servicio únicamente al factor edad, “sin valorar los antecedentes profesionales o el perfil profesional”[44] del sujeto beneficiado con la medida, elementos que resultan esenciales para determinar el mérito, como criterio del cual depende la permanencia en la función pública (CP art. 125), al asegurar con su cumplimiento los principios de eficacia y celeridad de la administración. (iii) Aunado a lo anterior, en la misma demanda D-11938, se señala que la ley busca perpetuar en el empleo público a los servidores del Estado, ya que el margen existente entre la edad de retiro forzoso y la esperanza de vida es tan exiguo, que torna vitalicia la permanencia en el cargo a favor de una persona, en contravía del derecho al relevo generacional esbozado por la Corte en la Sentencia C-351 de 1995[45], con fundamento en lo previsto en el numeral 7 del artículo 40 de la Carta[46]. De acuerdo con la accionante, en este sentido se pronunció el Ministerio de Trabajo al solicitar el archivo de esta iniciativa[47]. 3.3.2. Intervenciones 3.3.2.1. Intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho Para el Director de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico del Ministerio de Justicia y del Derecho la ley impugnada no vulnera el principio de racionalidad ni el derecho a la renovación laboral y, en esa medida, tampoco desconoce los fines esenciales del Estado, ni los principios rigen la función pública. Ello es así, en primer lugar, porque su aprobación responde a los cambios demográficos ocurridos en los últimos cincuenta años en Colombia, aunado a la necesidad de capitalizar el conocimiento, la experiencia y la madurez de la población adulta para el manejo de las funciones públicas, con el consecuente alivio que ello genera a la carga financiera del sistema pensional. De esta manera, no se advierte que se esté en presencia de una medida injustificada, por el contrario, no cabe duda de que los objetivos que le sirven de sustento a la ley son acordes con lo previsto en la Constitución. En segundo lugar, ninguna de las normas acusadas está modificando o restringiendo el derecho al trabajo ni el acceso a la vida laboral de las nuevas generaciones, pues para el efecto existen y se han dispuesto en el ordenamiento jurídico otras medidas dirigidas a impulsar el empleo y el emprendimiento juvenil, como ocurre con la Ley 1780 de 2016, “por medio de la cual se promueve el empleo y el emprendimiento juvenil, se generan medidas para superar barreras de acceso al mercado de trabajo y se dictan otras disposiciones”. En tercer lugar, inferir la falta de idoneidad de una persona mayor para la ejecución de una determinada labor, como se sugiere en la demanda, contraviene el derecho al trabajo en los términos consagrados en el artículo 18 de la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas mayores, conforme al cual: “Los Estados Parte adoptarán medidas para impedir la discriminación laboral de la persona mayor. Queda prohibida cualquier distinción que no se base en las exigencias propias de la naturaleza del cargo, de conformidad con la legislación nacional y en forma apropiada a las condiciones locales”. 3.3.2.2. Intervención del Departamento Administrativo de la Función Pública El Departamento Administrativo de la Función Pública, a través de apoderado judicial, siguiendo la misma línea argumentativa del Ministerio de Justicia y del Derecho, estima que la Ley 1821 de 2016 se ajusta al principio de racionalidad, toda vez que garantiza la vigencia de un bien jurídico importante para la Constitución, como lo es el ejercicio de la función pública aprovechando al máximo el potencial humano e intelectual de las personas, su experiencia y los conocimientos adquiridos por el paso de los años. Para el interviniente, el legislador tiene una amplia competencia para fijar los requisitos necesarios para desempeñar un cargo público, en donde la edad constituye un criterio válido a ser tenido en cuenta, pudiendo inferir de ella la madurez, experiencia y responsabilidad que demanda el ejercicio de la función pública. 3.3.2.3. Intervención de la Confederación de Trabajadores de Colombia El Presidente de la Confederación de Trabajadores de Colombia solicita que la ley acusada sea declarada inexequible, en primer lugar, porque considera que carece de una justificación objetiva y razonable, ya que el margen que existe entre la esperanza de vida (70,98 años para los hombres y 73,10 para las mujeres) y la edad de retiro forzoso es tan insignificante, que al final de cuentas impide que el servidor pueda disfrutar efectivamente de una jubilación. En segundo lugar, el interviniente afirma que la ley toma como único parámetro para permanecer en el servicio el criterio de la edad, para deducir de él infaliblemente la experiencia y madurez para ejercer funciones públicas, sin tener en cuenta el esfuerzo físico que requieren algunos cargos, con miras a realizar los fines del Estado. Por tal razón, se considera que la Ley 1821 de 2016 es contraria al artículo 2 del Texto Superior. Finalmente, estima que la ley es violatoria del derecho de los jóvenes de acceder a la función pública, pues éstos tendrían que esperar otros cinco años para poder reemplazar a los trabajadores públicos que se acojan a la ley. 3.3.2.4. Intervención de la Unión Colegiada del Notariado Colombiano (U.C.N.C.) El Presidente y Representante Legal de la Unión Colegiada del Notariado Colombiano solicita declarar la exequibilidad de la ley acusada, al considerar que el Congreso de la República goza de un amplio margen de configuración normativa en materia laboral, teniendo la capacidad para valorar las dinámicas sociales y las tendencias demográficas, con el fin de adoptar decisiones que propicien o amplíen el disfrute de los valores y principios consagrados en la Constitución. Los antecedentes de la Ley 1821 de 2016 exteriorizan los distintos elementos de juicio que fueron tenidos en cuenta para aumentar la edad de retiro forzoso, por lo que no cabe considerar que se está en presencia de una determinación normativa contraria al principio de racionalidad. Dentro de los motivos expuestos se advierten los cambios demográficos producidos en el país, la necesidad de capitalizar el conocimiento de los funcionarios de mayor edad y la importancia de aliviar la carga financiera del sistema pensional. Todos acordes con los mandatos previstos en la Carta, especialmente, con aquellos que apelan a la protección del adulto mayor y al principio de sostenibilidad financiera del régimen integral de la seguridad social. Por lo demás, se sostiene que no cabe asimilar la adultez de una persona con la afectación de los principios de eficacia y celeridad de la administración, pues se trata de asuntos que, per se, no resultan comparables, y que, de hacerlo, darían lugar a un trato discriminatorio. Finalmente, con base en lo expuesto por el Ministerio de Hacienda en el curso del proceso, se señala que el proyecto tiene un impacto bastante reducido en la tasa de desempleo, cercano al -0.0008%[48], por lo que difícilmente puede concluirse que resulta lesivo del derecho al relevo generacional. 3.3.2.5. Intervención del ciudadano Andrés Medina Pineda El ciudadano Andrés Medina Pineda considera que son dos los argumentos que se invocan para justificar la racionalidad de la ley: (i) los cambios demográficos y profesionales de los últimos 50 años; y (ii) el alivio financiero del sistema pensional. Respeto de la primera justificación, el interviniente afirma que no es posible deducir lógicamente que sea necesario aumentar la edad de retiro forzoso por el envejecimiento de la población, de ahí que tal explicación no resulte válida para legitimar la expedición de la Ley 1821 de 2016. En cuanto al segundo argumento, señala que el alivio que se invoca no es cierto, pues si la persona que tiene derecho a una pensión de jubilación sigue cotizando al sistema, el valor de los bonos pensionales que estarían a cargo de la Nación y de las entidade...