Sentencia C-071 de 2024

C-071-24 TEMAS-SUBTEMAS Sentencia C-071/24 CONCILIACION EXTRAJUDICIAL EN ASUNTOS DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Concepto obligatorio de la Contraloría General de la República vulnera la autonomía y la independencia judicial CONCILIACION EXTRAJUDICIAL EN ASUNTOS DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Concepto obligatorio de la Contraloría General de la República desconoce las funciones definidas por la Constitución (...) no existe una relación de adecuación entre el medio -concepto de la CGR en el trámite de aprobación judicial de conciliación extrajudicial- y el fin que persigue la norma -protección del patrimonio público-, porque para la obtención de este se recurre a medidas que desconocen las competencias constitucionales de la CGR y la autonomía e independencia judicial en clave de separación funcional de los órganos que integran el poder público. INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Eventos en que procede INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Procedencia LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTOS JUDICIALES-Contenido y alcance (...) la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha reconocido una amplia facultad de configuración del legislador en cuanto al diseño de procedimientos judiciales, entre otros, el referido a la conciliación como mecanismo alternativo de solución de conflictos. En lo que tiene que ver con los procedimientos judiciales, la jurisprudencia ha sido constante en sostener que la libertad de configuración incluye: (i) fijar nuevos procedimientos, (ii) determinar la naturaleza de actuaciones judiciales, (iii) eliminar etapas procesales, (iv) establecer las formalidades que se deben cumplir, (v) disponer el régimen de competencias que le asiste a cada autoridad, (vi) consagrar el sistema de publicidad de las actuaciones, (vii) establecer la forma de vinculación al proceso, (viii) fijar los medios de convicción de la actividad judicial, (ix) definir los recursos para controvertir lo decidido y, en general, (x) instituir los deberes, obligaciones y cargas procesales de las partes LIBERTAD DE CONFIGURACION DEL LEGISLADOR EN PROCESOS JUDICIALES-Límites CONCILIACION-Amplio margen de configuración legislativa (...) la Corte ha reconocido la amplia potestad del legislador para diseñar los sistemas de conciliación, tanto con intervención del juez como sin ella. Sobre el particular, la jurisprudencia ha señalado que: (...) dado que el legislador posee libertad de configuración para diseñar la estructura y funcionamiento de los diferentes mecanismos de acceso a la administración de justicia y sentado que la conciliación -en particular la extrajudicial- constituye un verdadero mecanismo de acceso a la administración de justicia, lógico es concluir que el primero está en libertad de determinar la estructura jurídica y la dinámica de funcionamiento de la conciliación, tanto de la que se tramita ante el juez como de la que se adelanta por fuera de su jurisdicción. Por lo anterior, es dable afirmar que la ley puede definir las formas propias del procedimiento de conciliación pues, como se viene reiterando, ésta es una vía de acceso al servicio público de la administración de justicia. CONCILIACION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Naturaleza y marco normativo CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Competencias y funciones CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Control fiscal/CONTROL FISCAL-Características CONTROL FISCAL DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Posterior, selectivo e integral CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Autonomía En lo que tiene que ver con la autonomía de la CGR, la Corte ha entendido que esta tiene como alcance,[e]l establecimiento de una estructura y organización de naturaleza administrativa especializada, a la cual se le ha asignado un haz de competencias específicas en relación con la materia reseñada, que pueden ejercerse dentro de un cierto margen de libertad e independencia, a través de órganos propios, y que dispone, al mismo tiempo, de medios personales y de recursos materiales de orden financiero y presupuestal que puede manejar, dentro de los límites de la Constitución y la ley sin la injerencia ni la intervención de otras autoridades u órgano CONTRALORIA-Interés principal en recuperación del patrimonio público PROTECCION DEL PATRIMONIO PUBLICO-Contenido y alcance DEFENSA DEL PATRIMONIO PUBLICO-Derecho colectivo PRINCIPIO DE AUTONOMIA E INDEPENDENCIA JUDICIAL-Sujeción a la Constitución JUICIO DE PROPORCIONALIDAD DE INTENSIDAD INTERMEDIA-Aplicación REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL -Sala Plena- SENTENCIA C-071 DE 2024 Referencia: expediente D-15242 Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso segundo, el inciso cuarto (parcial) y el inciso sexto (parcial) del artículo 113 de la Ley 2220 de 2022, “[p]or medio de la cual se expide el estatuto de conciliación y se dictan otras disposiciones” Demandante: Isduar Javier Tobo Rodríguez Magistrado ponente: Juan Carlos Cortés González Bogotá D.C., siete (7) de marzo dos mil veinticuatro (2024) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en el artículo 241.4 de la Constitución Política, cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA SÍNTESIS DE LA DECISIÓN ¿Qué estudió la Corte? La Corte Constitucional estudió una demanda contra el inciso segundo del artículo 113 de la Ley 2220 de 2022, que establece que la Contraloría General de la República debe rendir concepto obligatorio en los trámites de aprobación judicial de la conciliación extrajudicial en materia de lo contencioso administrativo. Además, el actor demandó otras expresiones del mismo artículo que disponen que el plazo para que el juez pueda tomar la decisión se cuenta a partir del recibo de dicho concepto y que la entidad puede apelar la decisión que adopte el juez. El actor propuso dos cargos contra el deber de conceptuar porque: (i) desconoce las competencias constitucionales de la CGR, pues si bien el concepto no es igual a la vigilancia fiscal, debe seguir los parámetros de excepcionalidad y selectividad de los modelos de control, así como la competencia del contralor general de la República de formular advertencia; (ii) el concepto impone un veto frente a la capacidad decisoria de los jueces, que desborda la autonomía constitucional de la CGR. Además, respecto del plazo que tiene el juez para tomar la decisión, el actor sostuvo que se desconoce la independencia judicial porque supedita el plazo del juez al concepto que debe rendir la CGR. Finalmente, el accionante argumentó que la posibilidad de apelar la decisión por parte del órgano autónomo desconoce la prohibición de atribuir funciones administrativas a la Contraloría General de la República, distintas de las propias de su objeto y misión constitucional. Como cuestiones preliminares, la Corte verificó la aptitud de los dos cargos de la demanda y concluyó que son aptos para provocar un pronunciamiento de fondo. Además, integró la unidad normativa con la frase “y a la Contraloría General de la República para que conceptúe ante el juez de conocimiento sobre si la conciliación afecta o no el patrimonio público, para lo cual tendrá un término de 30 días contados a partir de la recepción del acuerdo conciliatorio”, contenida en el inciso primero del artículo 113; con el inciso tercero -deber del juez de conocimiento de comunicar a la CGR el inicio del trámite- y con el inciso décimo -conformación de grupos de trabajo para entender los traslados para rendir concepto-. ¿Qué consideró la Corte? La Sala utilizó la metodología del juicio integrado de proporcionalidad con intensidad intermedia. Lo anterior, por la existencia una afectación intensa de los principios de independencia judicial, en clave de la separación funcional de los órganos que integran el poder público y de la autonomía de la CGR para ejercer sus funciones constitucionales. Consideró que se evidencia un indicio de arbitrariedad, de acuerdo con los antecedentes de la medida. En primer lugar, sostuvo que las medidas analizadas promueven un fin constitucional importante relacionado con la protección del patrimonio público. Luego, la Sala reiteró que el legislador tiene un amplio margen de configuración para desarrollar las funciones asignadas a los órganos autónomos y que puede atribuir nuevas funciones a la CGR, siempre y cuando encajen en el esquema funcional definido por la Constitución. La Sala constató que, a pesar del margen de configuración del legislador en la materia, las disposiciones acusadas no eran efectivamente conducentes para alcanzar la finalidad de proteger el patrimonio público: porque: (i) el concepto de la entidad no se encuadra dentro de la función de control fiscal, en su faceta posterior y selectiva, ni en aquella preventiva y concomitante, y tampoco tiene los características de selectividad y excepcionalidad propias de dichos modelos, además de desconocer la competencia del contralor general de la República para formular advertencias; (ii) la función tampoco encaja en la vigilancia fiscal como seguimiento permanente al recurso público; (iii) el propósito de la disposición es, de acuerdo con el trámite legislativo, impedir el ejercicio del control fiscal con posterioridad a que se rinda el concepto, lo que impacta la autonomía de la Contraloría y desnaturaliza el control fiscal, el cual no se ejerce dentro de un proceso judicial; (iv) desconoce la independencia judicial, pues el concepto tiene un poder disuasivo respecto del juez, como consecuencia de la naturaleza constitucional de la Contraloría, como organismo técnico y responsable de la vigilancia fiscal; y (v) la protección del patrimonio público no se puede lograr desconociendo la independencia judicial, como expresión de la separación funcional de los órganos que integran el poder público por medio de la vinculación del organismo de control en un trámite judicial para determinar uno de los aspectos que, en derecho, debe decidir el juez, esto es, la afectación o no del patrimonio público. Además, la Sala constató que las medidas estudiadas son evidentemente desproporcionadas porque provocan un alto sacrificio de la autonomía de la Contraloría General de la República y de la independencia judicial, que no se compensa con la protección del patrimonio público mediante la formulación de un concepto ante juez o corporación. Y no se compensa porque, en primer lugar, la protección del patrimonio público puede lograrse sin sacrificar la autonomía judicial y del organismo de control, pues la Contraloría puede intervenir en la fase de la conciliación ante el Ministerio Público, justamente para verificar la afectación al patrimonio público y como una manifestación de su deber de hacer seguimiento al recurso público, en el marco del control concomitante y preventivo. Igualmente, la Procuraduría General de la Nación tiene el deber de verificar la afectación al patrimonio público en la actuación que se surte ante dicha entidad. ¿Qué resolvió la Corte? Por lo anterior, la Corte decidió declarar inexequibles las expresiones “y a la Contraloría General de la República para que conceptúe ante el juez de conocimiento sobre si la conciliación afecta o no el patrimonio público, para lo cual tendrá un término de 30 días contados a partir de la recepción del acuerdo conciliatorio” del inciso primero; “a la fecha en que venza el plazo de la Contraloría para conceptuar” del inciso cuarto; y “y a la contraloría” del inciso sexto, al igual que los incisos segundo, tercero y décimo, todos del artículo 113 de la Ley 2220 de 2022. I. ANTECEDENTES 1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, Isduar Javier Tobo Rodríguez[1], demandó el inciso segundo, el inciso cuarto (parcial) y el inciso sexto (parcial) del artículo 113 de la Ley 2220 de 2022. Además, solicitó la suspensión provisional de los apartes acusados[2]. 2. El 4 de mayo de 2023, el magistrado sustanciador decidió inadmitir la demanda por considerar, en general, que: (i) el reproche por violación del artículo 267 de la Constitución no cumplía con los supuestos de certeza, especificidad y suficiencia, pues el demandante asumió que el concepto que rinde la Contraloría General de la República (en adelante CRG) en el trámite de aprobación judicial del acuerdo conciliatorio, corresponde al ejercicio del control fiscal, tanto previo como concomitante y preventivo, lo que no se deriva del texto de la disposición; (ii) en la demanda no se explicó por qué el legislador carece de competencia para asignar otras funciones a la CGR, razón por la cual no se cumplió con las condiciones de especificidad ni de suficiencia; (iii) la censura por violación del artículo 113 de la Constitución carece de los atributos de especificidad y suficiencia, dado que en la demanda no se suministraron razones de cara a explicar por qué el legislador no puede establecer un plazo para que el juez tome una decisión y por qué dicho plazo afecta su autonomía; (iv) el cargo por la violación de la autonomía judicial, derivado de la posibilidad de que la CGR apele el auto del juez carecía de certeza, pues la posibilidad de apelar, prima facie, muestra que el concepto de la CGR no es vinculante. Sobre la solicitud de suspensión provisional, el despacho explicó que no tenía competencia para decretarla y que, en todo caso, esta medida solo opera una vez superada la fase de admisibilidad. 3. El 11 de mayo de 2023, Isduar Javier Tobo Rodríguez presentó escrito de subsanación y no aludió a la petición de suspensión provisional. El 29 de mayo siguiente, el magistrado sustanciador decidió admitir la demanda. Además, decretó unas pruebas y dispuso comunicar el inicio del proceso al presidente de la República, al presidente del Congreso de la República y al ministro de Justicia y del Derecho, para que, conforme lo establecido en el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991, presentaran las razones que justifiquen la constitucionalidad de los enunciados normativos sometidos a control. Asimismo, invitó a varias autoridades, expertos e instituciones académicas para que rindieran concepto técnico, de conformidad con el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991[3] y ordenó correr traslado a la procuradora general de la Nación, para que rindiera el concepto previsto en artículo 278.5 de la Constitución y el artículo 7º del Decreto 2067 de 1991. 4. El proceso se fijó en lista entre el 28 de agosto de 2023 y el 8 de septiembre siguiente, en cumplimiento del artículo 7 del Decreto 2067 de 1991[4]. 5. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo concepto de la procuradora general de la Nación, la Corte procede a decidir sobre la demanda de la referencia. II. LA NORMA DEMANDADA 6. A continuación, se transcribe el texto del artículo 113 de la Ley 2220 de 2022 y se subrayan los apartes demandados: “LEY 2220 DE 2022[5] (junio 30) Por medio de la cual se expide el estatuto de conciliación y se dictan otras disposiciones. (…) ARTÍCULO 113. APROBACIÓN JUDICIAL. El agente del Ministerio Público remitirá, dentro de los tres (3) días siguientes a la celebración de la correspondiente audiencia, el acta de acuerdo total o parcial de conciliación, junto con el respectivo expediente al juez o corporación competente para su aprobación y a la Contraloría General de la República para que conceptúe ante el juez de conocimiento sobre si la conciliación afecta o no el patrimonio público, para lo cual tendrá un término de 30 días contados a partir de la recepción del acuerdo conciliatorio. El concepto de la Contraloría será obligatorio en aquellos casos superiores a 5000 salarios mínimos legales mensuales. El juez competente al asumir el conocimiento del trámite conciliatorio informará a la Contraloría respectiva sobre despacho judicial a cargo del trámite. La decisión de aprobación o improbación judicial deberá ser adoptada dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha en que venza el plazo de la Contraloría para conceptuar. El plazo que tiene el juez para adoptar la decisión podrá prorrogarse por una única vez hasta por dos (2) meses adicionales para la práctica de pruebas, en caso de resultar necesario. Los términos aquí establecidos son perentorios e improrrogables. La providencia que decida sobre el acuerdo conciliatorio deberá ser notificada a las partes y al agente del Ministerio Público que adelantó la conciliación extrajudicial y a la contraloría quienes podrán interponer el recurso de apelación contra el auto que apruebe o impruebe la conciliación. No podrá realizarse aprobación parcial de los acuerdos conciliatorios, salvo aceptación expresa de las partes. La improbación del acuerdo conciliatorio no hace tránsito a cosa juzgada. El acta de acuerdo conciliatorio total o parcial adelantado ante el agente del Ministerio Público y el correspondiente auto aprobatorio debidamente ejecutoriado, prestarán mérito ejecutivo y tendrán efecto de cosa juzgada. La Contraloría General de la República conformará grupos de trabajo especializados a través de las delegadas correspondientes según el sector, para la atención oportuna de los traslados en conciliaciones que se surtan ante esta”. III. LA DEMANDA 7. El accionante invocó como violados los artículos 113, 117, 119, 267 y 268-13 de la Carta, respecto de los segmentos normativos acusados y solicitó: “(i) declarar la inexequibilidad del inciso segundo que dispone que “[e]l concepto de la Contraloría será obligatorio en aquellos casos superiores a 5000 salarios mínimos legales mensuales”; (ii) declarar la inexequibilidad de la locución “[a] la fecha en la que venza el plazo para conceptuar”, contenida en el inciso cuarto; y (iii) declarar la inexequibilidad de la expresión “a la contraloría”, contenida en el inciso sexto. Sobre esta última expresión, el actor aclaró en la corrección de la demanda, que no solicitó la declaratoria de inexequibilidad de la obligación de notificar a la CGR de la decisión sobre la conciliación, sino de la posibilidad que la norma le otorga a aquella de apelarla. 8. El despacho admitió la demanda por dos cargos. El primer cargo se propuso contra el inciso segundo -concepto obligatorio de la CGR- por la violación de la autonomía del organismo (arts. 117, 119 y 267 C.P.) y de la facultad del contralor general de la República de formular advertencias (art. 268-13 C.P.). 9. Razones del cargo. El demandante adujo que la obligación de rendir concepto en los trámites conciliatorios cuya cuantía supere los 5000 salarios mínimos legales mensuales vigentes, desconoce el núcleo esencial de la autonomía propia de la CGR y la facultad del contralor general de la República de indicar cuáles son los actos que deben ser objeto del control concomitante y preventivo, de conformidad con el artículo 268-13 de la Constitución. Aunque el legislador tiene competencia para asignar funciones a los órganos del Estado, de acuerdo con los artículos 114 y 150 de la Constitución, esta facultad está supeditada por el núcleo de autonomía de la CGR y por el principio de supremacía de la Constitución. 10. A partir de lo anterior, el actor explicó que, de conformidad con el numeral 13 del artículo 268 de la Constitución[6], el legislador está facultado para asignar funciones adicionales a la CGR. No obstante, estas funciones “(…) deben encajar en el esquema general establecido en la misma normatividad, esto es, en la función fiscalizadora de los recursos públicos, debiendo atender de esta manera, los principios que rigen dicha vigilancia fiscal porque ellos constituyen y hacen parte de su núcleo esencial de autonomía”[7]. 11. Síntesis del cargo. El primer cargo y sus razones pueden sintetizarse de la siguiente forma: Segmento normativos acusado Norma constitucional invocada como violada Razones de la violación Inciso segundo: “El concepto de la Contraloría será obligatorio en aquellos casos superiores a 5000 salarios mínimos legales mensuales”. Artículos 117, 119 y 267 - Desborda la facultad de configuración del legislador en materia de asignación de competencias a la CGR. - El concepto obligatorio supone una injerencia de la CGR en otra rama del poder. - El concepto debe encajar en el esquema general establecido de la función fiscalizadora de los recursos públicos. Inciso segundo: “El concepto de la Contraloría será obligatorio en aquellos casos superiores a 5000 salarios mínimos legales mensuales”. Artículo 268 - El concepto obligatorio viola la competencia del contralor general para determinar cuáles son los actos que deben ser objeto del control concomitante y preventivo. 12. Segundo cargo. Contra este mismo enunciado -inciso 2-, el despacho admitió la demanda por desconocimiento de la separación de poderes -que el demandante presentó como independencia judicial- (art. 113 C.P) y por desbordar las funciones de la CGR (art. 267 C.P). Respecto de la expresión, “[a] la fecha en la que venza el plazo para conceptuar”, que se refiere al plazo para que el juez tome la decisión de aprobación o improbación de la conciliación, y de la posibilidad de apelar la dicha decisión, el despacho admitió el cargo por violación de la separación de poderes -que el demandante presentó como independencia judicial y la autonomía de la CGR (arts. 113 y 267 C.P). 13. Advirtió que, aunque tienen diferencias, la vigilancia fiscal y el concepto rendido en el trámite judicial tienen como punto en común el recurso público, no obstante que la vigilancia fiscal es autónoma y selectiva, mientras que el concepto es impuesto y opera en todos los casos. La función de control fiscal asignada a la CGR se ejerce respecto de los actos de la administración y debe estar desprovista de todo interés o conflicto en su ejercicio, razón por la cual “(…) el órgano de control no debería participar en un trámite de naturaleza judicial”[8]. A su juicio, es claro que la Constitución de 1991 “(…) quiso diferenciar la capacidad supervisora de los gastos de la administración de las decisiones de un proceso judicial”[9]. En la misma línea, explicó que las funciones propias y específicas que la Constitución le asigna a la CGR son para evitar que intervenga en las competencias otorgadas a otras ramas del poder público. 14. De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el actor concluyó que la obligación de rendir concepto obligatorio y la facultad de presentar recurso contra el auto que decide si se aprueba o imprueba el acuerdo conciliatorio, suprime la autonomía y la independencia judicial. Esto porque favorece un esquema de supervisión que impone un veto a la decisión judicial, que desborda las funciones constitucionales de la CGR, las cuales no incluyen la facultad de participar en decisiones de los otros órganos y ramas, como la judicial. Por estas mismas razones, el actor argumentó la violación de la cláusula de separación de poderes. 15. Señaló que si bien del texto de la disposición parecería seguirse que la opinión no tiene como propósito el ejercicio de la vigilancia fiscal, el accionante se pregunta: “¿cuál sería entonces el propósito de la facultad de apelar, sino otro que el de interferir en la toma de la decisión judicial, con fundamento en sus facultades de vigilancia y control?”. Para responder ese cuestionamiento, esgrimió que el concepto, “sí tiene la capacidad de revelar el eventual incumplimiento de uno de los requisitos determinados por la jurisprudencia para la aprobación de la conciliación judicial -velar porque la conciliación no afecte el patrimonio de la administración-”[10]. Consideró que se debe analizar el efecto del concepto, en tanto “(…) proviene del organismo encargado de hacer seguimiento a los recursos públicos”[11] y, por ello, tiene la virtualidad de incidir en la decisión final del despacho judicial. 16. Seguidamente, expuso que la función de rendir concepto no se puede entender al margen del núcleo de competencias constitucionales asignadas a la CGR. La función fiscal y la función judicial fueron expresamente separadas por el Constituyente de 1991, por lo que el concepto de coadministración se entiende como injerencia en cualquier decisión, en este caso, del poder judicial. Para entender la capacidad disuasoria del concepto y su propósito de intervenir, argumentó que no es necesario que la disposición expresamente disponga su obligatoriedad, sino que se considere que la opinión técnica de la CGR sí puede incidir en la decisión del juez. Concluyó este punto y afirmó que “[l]lama la atención que la disposición acusada tampoco consigne expresamente que, en ningún caso, el concepto de la Contraloría será obligatorio para el juez, circunstancia que hubiese despejado toda duda sobre el particular”[12]. 17. Señaló que la expresión “(…) a la fecha en que venza el plazo de la Contraloría para conceptuar”, da cuenta de que el concepto de la CGR es vinculante, porque “(…) supedita el plazo de decisión judicial al plazo de la Contraloría para conceptuar”[13]. Sobre la posibilidad de apelar la decisión que aprueba o imprueba la conciliación, el actor precisó que, aunque no constituye una prueba de obligatoriedad del concepto, sí se trata de un indicio sobre la intervención de la CGR en un trámite judicial que debe estar libre de interferencias. La disposición no limita el campo de acción de la CGR, sino que le permite presentar recurso de apelación contra la decisión del juez y “(…) no consigna si la impugnación debe estar relacionada, únicamente, con la protección del patrimonio público -fin constitucional de la entidad-, o por cualquier otro tipo de causa”[14]. 18. Síntesis del cargo. El cargo y sus razones se pueden explicar de la siguiente forma: Segmento normativo acusado Norma constitucional invocada como violada Razones de la violación Inciso segundo: “El concepto de la Contraloría será obligatorio en aquellos casos superiores a 5000 salarios mínimos legales mensuales”. Artículos 113 y 267 - La CGR no puede intervenir en un trámite judicial, pues no es su misión constitucional. - El concepto obligatorio favorece un esquema de supervisión que impone un veto frente a la capacidad decisoria de los jueces y desborda la autonomía constitucional de la CGR. - Se trata, desde el punto de vista de sus efectos, de un concepto vinculante para el juez. Inciso cuarto: “a la fecha que venza el plazo de la Contraloría para conceptuar”. Artículo 113 - La reglas para rendir concepto prueban que se trata de un concepto vinculante porque supedita el plazo de la decisión del juez al plazo de la CGR para conceptuar. Inciso sexto: “a la contraloría”. Artículo 113 y 267 - Posibilita la intervención de la CGR en la toma de la decisión judicial, lo que desborda sus funciones y crea una forma de coadministración. 19. Finalmente, el actor propuso un test de proporcionalidad, con este desarrollo: (i) la medida es idónea porque busca proteger el patrimonio público; (ii) el medio -el concepto de la CGR- podría ser apto para cumplir esta finalidad; (iii) los jueces tienen el deber de verificar que la conciliación no resulte lesiva para el patrimonio de la administración,[15] por lo que existe un medio menos lesivo para la independencia de la CGR y para la autonomía judicial, y que evita la coadministración. Sobre el particular, el actor resaltó que la exclusión del concepto de la CGR del ordenamiento jurídico no implica desprotección del patrimonio público, como consecuencia del deber de los jueces de verificar este aspecto al decidir la aprobación o improbación del acuerdo. IV. INTERVENCIONES 20. En el presente proceso, la Corte recibió siete intervenciones. El Ministerio de Justicia solicitó la inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda. Por su parte, el Instituto Colombiano de Derecho Procesal, la Academia Colombiana de Jurisprudencia, la Universidad Externado de Colombia y el ciudadano Iván Darío Gómez Lee, intervinieron en termino y solicitaron la declaratoria de exequibilidad de los enunciados normativos acusados. La Agencia de Defensa Jurídica del Estado intervino fuera del término de fijación en lista. A continuación, la Sala resume los argumentos principales expuestos por los intervinientes. 21. Ministerio de Justicia y del Derecho. El Director de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico del Ministerio de Justicia[16] solicitó a la Corte que se declare inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo. De manera preliminar, explicó que en el proyecto radicado por el Gobierno nacional no se incluyó la participación de la CGR en el trámite de conciliación, sino que se introdujo en el trámite legislativo en la Cámara de Representantes. Por lo anterior, indicó que se trata de una manifestación de la amplia facultad del legislador para diseñar y reformar los procedimientos judiciales, de acuerdo con el artículo 150-2 de la Constitución. 22. Sostuvo, respecto del primer cargo, que el demandante no logó demostrar con certeza, especificidad y suficiencia por qué el legislador carece de competencia para asignar la función de rendir concepto a la CGR y por qué dicha función vulnera su autonomía. Adujo que de la disposición acusada no se evidencia una limitación a la facultad y al ejercicio autónomo de la vigilancia fiscal a cargo de la CGR para el cumplimiento de sus obligaciones constitucionales y legales, pues rendir concepto en el trámite de aprobación o improbación de la conciliación no se aparta de su función esencial de vigilancia y control fiscal[17]. Se trata de un instrumento técnico no vinculante que orienta al juez y que se justifica en la colaboración armónica de los poderes. 23. Sobre el segundo cargo, expuso que tampoco se cumplen los requisitos de claridad, especificidad y suficiencia, por tres razones. Primero, porque el concepto versa sobre la vigilancia y el control fiscal, facultad esencial de la CGR prevista en el diseño constitucional. Segundo, porque el concepto no afecta la autonomía judicial, toda vez que la norma no impone que el concepto sea vinculante. Tercero, porque la posibilidad de presentar recurso de apelación es de carácter técnico y no tiene como propósito vetar la decisión judicial. 24. Finalmente, aclaró que el ejercicio de la función de conceptuar en el marco de la aprobación o improbación de la conciliación en lo contencioso administrativo, “no puede afectar el curso de la gestión fiscal que adelante la contraloría en las instancias que corresponda”[18]. 25. Instituto Colombiano de Derecho Procesal. El Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a través de Juliana María Giraldo Serna, intervino para solicitar la exequibilidad del enunciado y de los segmentos normativos acusados. Explicó que la participación de la CGR en el proceso de aprobación o improbación de la conciliación tiene sustento en: “(…) la articulación sistemática de los órganos del estado (sic), que desarrolla la colaboración del órgano de control fiscal, para la debida administración del erario público (sic), evitando gastos innecesarios, evitando así pérdidas futuras que contraríen la correcta inversión y ejecución del patrimonio público y la utilización indebida de los recursos”[19]. 26. Para el centro de pensamiento interviniente, la inspección de la inversión del recurso público no se limita a una parte de la administración, sino que se extiende a los órganos del Estado. Esta inspección no desconoce la autonomía de la voluntad de someter a conciliación el asunto. Lo que ocurre es que “(…) en tratándose de asuntos derivados de la relación con el estado (sic), tal autonomía encuentra una reglamentación un poco más estricta, en el entendido que las obligaciones consagradas en el acuerdo, versan sobre recursos de interés nacional y recursos públicos”[20]. En este sentido, se trata de un concepto respecto del cual la CGR tiene todo el conocimiento y por el cual se busca una mejor inversión del gasto público, como dan cuenta las cifras entregadas por la Procuraduría General de la Nación en materia de ahorro de gasto por las conciliaciones aprobadas. 27. Igualmente, explicó que la función de conceptuar no solo es legal, sino que se encuentra prevista en el artículo 268-15, que establece la función del contralor general de la República de conceptuar sobre la calidad y eficiencia del control fiscal interno de las entidades y organismos del Estado, sin que sea vinculante. Finalmente, esgrimió que la existencia de un término para rendir concepto por parte de la CGR se justifica en la celeridad que requiere la conciliación. 28. Academia Colombiana de Jurisprudencia. La academia intervino por medio de Luis Augusto Cangrejo Cobos, académico correspondiente, y solicitó la declaratoria de exequibilidad de la disposición parcialmente acusada. Para fundamentar su postura argumentó: (i) los apartes acusados integran el “Estatuto de Conciliación”, que se refiere a la solución de una controversia en la que media un agente del ministerio público; (ii) la CGR “debe conocer los términos del acuerdo conciliatorio y conceptuar para que pueda impartirse la aprobación judicial a dicho acuerdo que tiene efectos de cosa juzgada”;[21] y (iii) el concepto de la CGR no equivale a un control previo, pues no se trata de una forma de coadministración, sino de una expresión de la colaboración armónica de los poderes públicos. 29. Universidad Externado de Colombia. El centro de estudios intervino a través de Fredy Hernando Toscano López, profesor del Departamento de Derecho Procesal, y solicitó la exequibilidad de los apartados normativos acusados. Se pronunció sobre los dos cargos. Sobre el primero adujo que los apartes demandados se expidieron en ejercicio de la competencia del Congreso de la República para expedir leyes y, en consecuencia, asignar funciones a la CGR. La función de rendir concepto en la aprobación judicial de las conciliaciones en materia de lo contencioso administrativo se explica en la función de la vigilancia de la gestión fiscal del Estado, que le asigna el numeral 1º del artículo 267 de la Constitución, para la correcta destinación y uso de los recursos públicos. Se trata de un desarrollo de esta función en un escenario en el que podrían lesionarse los recursos públicos. Explicó que: “(…) no puede confundirse la función de vigilancia, dentro de cual podría estar la de participar a través del concepto en un trámite de aprobación judicial del acuerdo conciliatorio, con la tarea del control fiscal, que también se contempla en el artículo 267de la carta política en su segundo inciso”[22]. 30. Sobre el segundo cargo, la Universidad Externado de Colombia señaló que el artículo 113 no desconoce la separación de poderes porque el concepto sobre la afectación al patrimonio público no es vinculante, de manera que se preserva la autonomía judicial para tomar una decisión. Adujo que la norma acota la facultad solo a los casos en los que la cuantía de la conciliación supera 5000 SMLMV, razón por la cual se preserva el carácter selectivo de la vigilancia del órgano de control. En su criterio, la fijación de un plazo para tomar la decisión judicial está dentro de la facultad de configuración normativa del Congreso de la República. Finalmente, explicó que la facultad de presentar recurso contra la decisión que apruebe o impruebe la conciliación, no desconoce la Constitución porque se trata simplemente de otorgar legitimación a la CGR para ejercer un recurso que el juez debe decidir. 31. Iván Darío Gómez Lee. El ciudadano intervino para defender la constitucionalidad de la disposición parcialmente acusada. Luego de plantear los que a su juicio son los problemas jurídicos del caso, presentó dos argumentos para sustentar su postura. 32. En primer lugar, y luego de explicar los cambios normativos que introdujo el Acto Legislativo 04 de 2019 [23], concluyó que la reforma se expidió "para modificar la Constitución [y, en concreto, para instaurar] el control concomitante y preventivo, que busca reiterar el principio de no coadministración y a la vez configurar un marco de competencias constitucionales que con el desarrollo legal que tendrán a futuro hagan del control fiscal un instrumento más efectivo y oportuno”[24]. 33. En segundo lugar, el interviniente señaló que el artículo acusado es un desarrollo legislativo de la reforma de 2019 y que cualquier reforma “sustantiva a su funcionamiento” debe analizarse a la luz de la separación de poderes y de la prohibición de su concentración. Citó la Sentencia C-140 de 2020, para resaltar que la CGR no puede impedir las actuaciones de los órganos del Estado y resaltó que el modelo preventivo y concomitante agrega una forma de control fiscal que se ejerce de manera concurrente y previa al perfeccionamiento del daño. 34. A partir de lo anterior expuso que: (i) la conciliación administrativa es una actuación administrativa compleja que culmina con el concepto de la Procuraduría General de la Nación y luego se rinde el concepto de la CGR; (ii) emitir un concepto en dicha actuación administrativa no equivale a una modalidad de control previo; (iii) el legislador tiene competencia para determinar un monto determinado a partir del cual se rinda el concepto (5000 SMLMV), lo cual ayuda a racionalizar el ejercicio de la función pública; (iv) ni los conceptos ni los recursos judiciales son actos administrativos vinculantes, por lo que no se desconoce la autonomía judicial y no se configura una forma de control previo; (vi) “frente al Acto Legislativo 04 de 2019 resulta constitucional que el legislador adopte estas medidas que contribuyen a la coordinación y la efectividad de las funciones que le han sido asignadas a las ramas del poder público y a los órganos del Estado, que contribuyen a la efectividad de las funciones públicas y a la seguridad jurídica”[25]. 35. Intervención de la Agencia de Defensa Jurídica del Estado. El 2 de octubre de 2023, vencido el término de fijación el lista, el Director de Defensa Jurídica Nacional de la ANDJE[26] presentó escrito y defendió la constitucionalidad de los enunciados acusados. Explicó que la agencia puede intervenir ante cualquier jurisdicción y en cualquier estado del proceso, razón por la cual su escrito no puede tenerse como extemporáneo, de acuerdo con el Código General del Proceso. 36. En el Auto 3154 de 2023, la Sala Plena de la Corte Constitucional resolvió una solicitud de aclaración a una sentencia presentada por la ANDJE, en la que señaló que la intervención debió tenerse en cuenta porque esta entidad puede intervenir en cualquier estado del proceso y ante cualquier jurisdicción. La Sala sostuvo que el Decreto 2067 de 1991, que es un decreto constitucional que contiene normas de carácter estatutario, tiene prelación sobre las normas del CGP. Además, consideró que el artículo 7 de dicho decreto regula el término para intervenir en los procesos de control abstracto, por lo que no existe un vacío normativo y no pueden aplicarse las reglas del estatuto procesal civil. Así, concluyó que “si bien la ANDJE tiene la clara facultad de intervenir dentro de los procesos de constitucionalidad, estas deben ser presentadas dentro del término de fijación en lista que prevé el inciso 2º del artículo 7º del Decreto Ley 2067 de 1991”[27]. 37. En aplicación de esta regla, la Sala no tendrá en cuenta la intervención presentada por la ANDJE, pues el proceso estuvo fijado en lista entre el 28 de agosto de 2023 y el 8 de septiembre siguiente y la agencia presentó el concepto el 2 de octubre. V. CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN 38. La procuradora general de la Nación[28] conceptuó que la Corte Constitucional debe declarar la exequibilidad de las expresiones acusadas del artículo 113 de la Ley 2220 de 2022. Recordó que el legislador tiene amplia facultad de configuración para expedir códigos y regular los modelos y etapas de los procedimientos judiciales, de conformidad con los artículos 29, 116, 150-2 y 229 de la Constitución. 39. Para justificar su postura, la representante del Ministerio Público advirtió que en este caso se debe aplicar un test intermedio de proporcionalidad, en la medida en que se trata de una discusión sobre las competencias constitucionales de los órganos del Estado. Señaló que la obligación de rendir concepto y la posibilidad de interponer el recurso de apelación contra la decisión de aprobación o improbación de la conciliación, son compatibles con la Constitución porque: (i) persiguen un fin constitucional, esto es, la protección del patrimonio público, que también es un derecho colectivo; (ii) se trata de medidas conducentes, porque la CGR es una entidad de carácter técnico que tiene a cargo la vigilancia y el control fiscal, y son un insumo valioso para el trámite judicial; (iii) no son desproporcionadas, pues a) se trata de una herramienta de colaboración armónica entre los órganos y poderes del Estado y no se impone el concepto de la CGR como obligatorio, sino como guía de la actividad judicial, b) no se altera la esencia de las funciones constitucionales de la CGR, dado que la propia Constitución asigna a la CGR funciones consultivas, y c) no desconoce la autonomía de la CGR porque el legislador no determinó la orientación del concepto. 40. Para concluir, la procuradora afirmó que: “(…) las expresiones normativas acusadas no desconocen las disposiciones superiores que informan las competencias constitucionales de la Contraloría General de la República y la división de poderes, dado que constituyen un desarrollo legítimo de la libertad de configuración del legislador en materia procesal que optimiza el principio de colaboración armónica entre los órganos del Estado”[29]. VI. CONSIDERACIONES Competencia 41. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la acción pública de inconstitucionalidad promovida por el ciudadano Isduar Javier Tobo Rodríguez en contra del inciso segundo, el inciso cuarto (parcial) y el inciso sexto (parcial) del artículo 113 de la Ley 2220 de 2022, por tratarse de disposiciones contenidas en una ley expedida por el Congreso de la República. Cuestiones previas 42. Antes de proceder con el estudio de la demanda de la referencia, la Sala deberá abordar las siguientes cuestiones previas: (i) el análisis sobre la aptitud de la demanda y (ii) la necesidad o no de integrar la unidad normativa con los preceptos legales que regulan la rendición de concepto por parte de la CGR en la aprobación judicial de conciliaciones en materia de lo contencioso administrativo. A continuación, verificará tales aspectos. 43. Solicitud de inhibición. En el presente caso, el Ministerio de Justicia y del Derecho solicitó a la Corte Constitucional que se declare inhibida para emitir una decisión de fondo, porque los cargos planteados en la demanda no cumplen con las condiciones mínimas de claridad, certeza, especificidad y suficiencia (§ 17). En concreto, y sobre el primer cargo, el ministerio consideró que el demandante asigna un contenido a la disposición que no tiene, dado que de la obligación de rendir concepto no se sigue un desconocimiento de la autonomía de la CGR o un distanciamiento de sus competencias constitucionales. Sobre el segundo cargo, el ministerio adujo que el artículo 113 no establece que el concepto sea obligatorio, razón por la cual no se puede predicar una violación de la autonomía judicial. Advirtió que la posibilidad de presentar recurso no significa un veto que afecte dicho principio. 44. Los supuestos del concepto de violación en las demandadas de inconstitucionalidad. La jurisprudencia ha sido consistente[30] en sostener que los argumentos de inconstitucionalidad que se prediquen de las normas acusadas deben ser claros, esto es, que exista un hilo conductor en la argumentación que permita comprender el contenido de la demanda y las justificaciones que la sustentan; ciertos, pues la demanda habrá de recaer sobre una proposición jurídica real y existente; específicos, en la medida en que el ciudadano precise la manera en que la norma acusada vulnera la Constitución y formule al menos un cargo concreto; pertinentes, pues el reproche debe fundarse en la apreciación del contenido de una norma superior y que se contrasta con la norma legal acusada, más no en su simple aplicación práctica subjetiva; y suficientes, por cuanto el demandante debe exponer los elementos de juicio necesarios para iniciar el estudio y estos deberán generar alguna duda sobre la constitucionalidad de la disposición acusada. 45. De acuerdo con lo anterior, la jurisprudencia ha sostenido de manera consistente que estas exigencias son plenamente compatibles con el carácter público de la acción, pues es necesario que “(…) las acusaciones en contra de normas adoptadas por órganos representativos se apoyen en razones con aptitud para poner en duda la validez constitucional de la regulación, de modo que pueda apreciarse, al menos prima facie, un riesgo para la supremacía de la Constitución”[31]. Ahora bien, “la imposición de exigencias excesivamente rigurosas puede traer como consecuencia ‘(…) reservar la acción solo a ciudadanos con especial formación en métodos de interpretación legal y constitucional[32]’, lo que implica desconocer su carácter público, la vigencia del principio de supremacía constitucional (art. 4 C.P.), el derecho a participar en el control del poder político (art. 40-6 C.P.) y el acceso a la administración de justicia (art. 229 C.P.)”[33]. De ahí que el examen de los requisitos deba ser razonable y observar el principio pro actione. 46. La Sala Plena es competente para evaluar la aptitud de la demanda. Esta Corte ha explicado que la revisión sobre la aptitud de la demanda que el magistrado sustanciador hace en la fase de admisibilidad es una aproximación prima facie sobre el particular. Esto porque “en algunas oportunidades el incumplimiento de los requisitos formales y materiales de la acusación no se advierte desde un principio, o los mismos suscitan dudas, o se prefiere darle curso a la acción para no incurrir en un eventual exceso formal frente al ejercicio del derecho de acción de los ciudadanos”[34]. Por lo anterior, se ha reivindicado la competencia de la Sala Plena para efectos de evaluar la aptitud de la demanda, dado que se trata del órgano competente para decidir definitivamente sobre las demandas de inconstitucionalidad, lo que naturalmente incluye la revisión sobre el cumplimiento de los supuestos mínimos argumentativos de las demandadas de inconstitucionalidad, en particular, cuando alguno de los intervinientes lo solicita en forma sustentada[35]. 47. La demanda es apta para provocar un pronunciamiento de fondo. Como se expuso (supra I), el accionante demandó varios segmentos del artículo 113 de la Ley 2220 de 2022, por desconocimiento de los artículos 113, 117, 119, 267 y 268 de la Constitución. El despacho admitió la demanda por dos cargos, por lo que la Sala pasa a revisar su aptitud. 48. Primer cargo. El actor considera que el inciso segundo aludido desconoce la independencia de la CGR, su carácter de órgano de control y sus funciones constitucionales (arts. 117, 119 y 267 C.P), así como la competencia del contralor general de la República para delimitar la función de advertencia (art. 268 C.P). El concepto de violación se centra en sostener que si bien el legislador tiene competencia para asignar funciones a la CGR, de conformidad con los artículos 114 y 150 de la Constitución, esta facultad está limitada por el núcleo de autonomía de la CGR y por la prohibición de injerencia del órgano de control en otros poderes (art. 113 C.P.). El referido deber de conceptuar desborda esta facultad porque, aunque es diferente de la vigilancia fiscal, no atiende a sus principios de cara a cumplir las funciones de vigilar el recurso público, pues se trata de una función impuesta y que se predica de ciertas operaciones, además de limitar la facultad del contralor general de la República para definir las actuaciones que son objeto de control. 49. La Sala considera que las razones que sustentan el concepto de violación, en relación con este cargo, cumplen los mínimos argumentativos para provocar un pronunciamiento de fondo, por cinco razones. Primero, porque el argumento según el cual la función de rendir concepto obligatorio, que se sustenta en el presunto desconocimiento del diseño constitucional del control preventivo y concomitante, como mecanismo excepcional y potestativo del contralor general de la República, es comprensible y sigue un hilo conductor, por lo que se cumple el supuesto de claridad. Segundo, las razones del cargo parten efectivamente del contenido de la disposición acusada, pues el inciso segundo establece la obligación de conceptuar, con carácter obligatorio en algunos casos, lo que da cuenta de que se cumple con el mínimo argumentativo de certeza. Tercero, porque el accionante plantea una confrontación respecto de la obligación de conceptuar que se deriva y relaciona con las disposiciones acusadas, las competencias constitucionales de la CGR y las del contralor general de la República, lo que da cuenta de que las razones satisfacen la condición de especificidad. Cuarto, porque las razones que sustentan el cargo son de naturaleza constitucional. El actor aludió, con pertinencia, expresamente a los límites constitucionales de la facultad de configuración del legislador y a las competencias constitucionalmente asignadas a la CGR y a su titular, las que no pueden invadir el ámbito de competencia de otras ramas del poder. Quinto, y como consecuencia de todo lo anterior, las razones que sustentan el concepto de violación cumplen el supuesto de suficiencia, porque generan una duda mínima sobre la constitucionalidad de los enunciados acusados. 50. Así las cosas, por encontrar apta la censura planteada, la Sala abordará de fondo el estudio del inciso segundo del artículo 113 de la Ley 2220 de 2022, que dispone que “[e]l concepto de la Contraloría será obligatorio en aquellos casos superiores a 5000 salarios mínimos legales mensuales”, por violación de los artículos 113, 117, 119, 267 y 268-13 de la Constitución. 51. Segundo cargo. El segundo cargo está sustentado en la premisa según la cual la CGR solo interviene respecto de los actos de la administración, razón por la cual no debería participar en un trámite judicial. Y no lo debería hacer porque, a juicio del accionante, dicha participación implica la violación de la autonomía y la independencia judicial, pues el concepto favorece un esquema de supervisión que impone un veto frente a la capacidad decisoria de los jueces, lo que termina por desdibujar también las funciones de la CGR (arts. 267) y el principio de separación de poderes (art. 113 C.P.). La posibilidad de apelar la decisión de aprobar o improbar el acuerdo conciliatorio, contenida en el inciso cuarto del artículo 113, tiene como finalidad, intervenir en la toma de la decisión judicial y crear una forma de coadministración, prohibida por la Constitución. Al respecto advirtió, que no es necesario que la norma se refiera a la capacidad disuasoria del concepto para que este tenga la virtualidad de incidir y, en todo caso, que se deben analizar los efectos que tiene sobre uno de los elementos para aprobar la conciliación, esto es, la afectación del patrimonio público. 52. Finalmente, el demandante también consideró que la expresión “(…) a la fecha en que venza el plazo de la Contraloría para conceptuar”, contenida en el inciso cuarto del artículo 113, supedita el plazo de la decisión del juez al plazo de la CGR para conceptuar, lo que da cuenta del carácter vinculante del concepto y de la violación de la autonomía judicial. 53. Para la Sala, los argumentos que sustentan la petición de inexequibilidad por violación de la independencia judicial, también cumplen con los mínimos argumentativos para fundamentar una decisión de fondo, como pasa a explicarse. Primero, porque la argumentación según la cual el concepto de CGR favorece un esquema de intervención que implica un veto a la decisión judicial, -coadministración- y que se expresa en que el juez solo puede decidir una vez se pronuncie la CGR, es comprensibles y sigue un hilo conductor, por lo que cumple la condición de claridad. Segundo, porque aunque del texto de la disposición no se sigue que el concepto tenga carácter vinculante para el juez, el estudio sobre su incidencia e impacto en la decisión judicial es relevante y tiene sustento en la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Como lo sostiene el actor[36], la Corte Constitucional declaró inexequible el control de advertencia en la Sentencia C-103 de 2015, entre otras razones, porque se trataba de una forma de control previo que tenía el potencial de incidir en el curso de la acción objeto de control fiscal. La Corte destacó el poder disuasorio de la advertencia por parte del máximo ente de control externo -CGR- respecto de una afectación del patrimonio público. Esta misma argumentación es la que sustenta el cargo contra la obligatoriedad del concepto, lo dispuesto sobre el inicio del plazo que el juez tiene para decidir a partir de su presentación y la posibilidad de apelar la decisión judicial, pues tales regulaciones están construidas sobre una regla jurisprudencial vigente y que habilita el análisis del impacto del concepto de la CGR en el ejercicio de sus funciones, por lo que el cargo supera la exigencia mínima de certeza. Tercero, porque se recurre a argumentos de naturaleza constitucional, pues el impacto del concepto es un asunto relacionado, prima facie, con el núcleo de la autonomía del juez y de la CGR, lo que da cuenta de su especificidad. Cuarto, y como consecuencia de lo anterior, el cargo genera una duda mínima sobre la conformidad de las disposiciones acusadas con la Constitución, por lo que supera el mínimo de suficiencia. 54. Con fundamento en lo anterior, la Sala considera que el segundo cargo también cumple los mínimos argumentativos para un pronunciamiento de fondo, por lo cual se asumirá el análisis de fondo sobre los apartados del artículo 113 demandados. La integración de la unidad normativa 55. Integración de la unidad normativa. La jurisprudencia de la Corte ha sostenido, con fundamento en el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991, que la integración de la unidad normativa procede: “(i) Cuando un ciudadano demanda una disposición que no tiene un contenido deóntico claro o unívoco, de manera que para entenderla y aplicarla es imprescindible integrar su contenido normativo con el de otro precepto que no fue acusado. [...]. (ii) En aquellos casos en los que la norma cuestionada está reproducida en otras disposiciones del ordenamiento que no fueron demandadas. [...]. (iii) Cuando el precepto demandado se encuentra intrínsecamente relacionado con otra norma que, a primera vista, presenta serias dudas sobre su constitucionalidad. […]"[37]. 56. Tanto en la demanda inicial[38], como en la corrección de la misma, el actor cuestionó exclusivamente la constitucionalidad del inciso segundo del artículo 113 de la Ley 2220 de 2022. En la demanda inicial, sobre el primer cargo, el actor señaló expresamente que: “Es por este motivo que el inciso segundo del artículo 113 de la Ley 2220 de 2022, al imponer a la Contraloría General de la República el deber de conceptuar en los casos superiores a 5000 salarios mínimos legales mensuales vigentes vulnera el artículo 267 Constitucional, porque está en oposición de la autonomía e independencia, no sólo del organismo de control, sino también del encargado de ejercer, de manera excepcional, el control concomitante y preventivo, esto es, del Contralor General de la República (resaltado en el texto)[39]. En el mismo sentido, en la corrección de la demanda sostuvo que: “[la disposición enjuiciada al imponer a la Contraloría General de la República el deber de conceptuar en los casos superiores a 5000 salarios mínimos legales mensuales, desconoce su núcleo esencial de autonomía (…)”[40]. 57. Sobre el segundo cargo, en la corrección de la demanda el actor señaló que: “El concepto obligatorio de la Contraloría General de la República dentro de los trámites conciliatorios, suprime uno de los principios esenciales de la Carta Fundamental que orientaron la estructura del Estado y el poder judicial: la independencia y autonomía judicial”[41]. 58. El inciso primero del artículo 113 de la Ley 2220 de 2022 establece que: “[el] agente del Ministerio Público remitirá, dentro de los tres (3) días siguientes a la celebración de la correspondiente audiencia, el acta de acuerdo total o parcial de conciliación, junto con el respectivo expediente al juez o corporación competente para su aprobación y a la Contraloría General de la República para que conceptúe ante el juez de conocimiento sobre si la conciliación afecta o no el patrimonio público, para lo cual tendrá un término de 30 días contados a partir de la recepción del acuerdo conciliatorio”. 59. La Sala considera necesario integrar la unidad normativa con la frase “y a la Contraloría General de la República, para lo cual tendrá un término de 30 días contados a partir de la recepción del acuerdo conciliatorio”, contenida en el inciso transcrito, por dos razones. 60. Primera, porque esta locución establece el concepto de la CGR, delimita su objeto -pronunciarse sobre si el acuerdo conciliatorio afecta o no el patrimonio público- y determina el plazo para rendirlo -30 días desde la recepción del acuerdo-. Por su parte, el inciso segundo se limita a prever que el concepto de la CGR será obligatorio en algunos casos por razón de la cuantía, sin especificar a qué concepto se refiere y cuál es su objeto. El inciso primero es entonces imprescindible para entender el contenido de la obligación de conceptuar prevista en el inciso segundo, pues las expresiones que componen este no tienen sentido propio ni suficiente si no se consideran a la luz del mandato que faculta a la entidad a ejercer tal función, sin el cual no pueden entenderse el apartado demandado. Se concluye entonces que se requiere la integración de la unidad normativa para una adecuada interpretación de lo demandado en el presente asunto, por carecer el apartado censurado de identidad deóntica suficiente. 61. Segunda, porque el concepto facultativo previsto en el inciso primero del artículo 113, que tiene una relación intrínseca con el concepto obligatorio contenido en el inciso segundo, presenta problemas de constitucionalidad. En efecto, la función de rendir concepto ante el juez de conocimiento en el trámite de aprobación de la conciliación extrajudicial en la jurisdicción de lo contencioso administrativo no encaja,...