Sentencia C-063 de 2021

C-063-21 Sentencia C-063/21 PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Principios de consecutividad e identidad flexible PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Contenido y alcance PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Contenido y alcance PLANEACION-Antecedentes constitucionales y legales PLANEACION EN LA CONSTITUCION DE 1991-Modelo participativo y vinculante/PLANEACION EN LA CONSTITUCION DE 1991-Características La Constitución de 1991 introdujo un modelo de planeación participativa y vinculante que se distancia de las experiencias de planeación previas. El sistema de planeación adoptado en la Constitución Política de 1991 se diferencia del anterior en cuanto: a) propicia la transparencia b) incrementa la participación de las entidades territoriales y los diferentes sectores económicos, sociales y culturales; y, c) prevé herramientas para hacer realidad los instrumentos de planeación, esto es, los planes y programas de desarrollo y la institucionalidad requerida para su formulación, aprobación, ejecución y evaluación. PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Partes PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Parte general y plan de inversiones públicas PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Importancia en el marco de la función de planeación PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Contenido LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Unidad de materia y conexión temática PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexión teleológica entre objetivos, metas y estrategias y disposiciones instrumentales que contiene PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Exigencia de identidad temática respecto de las disposiciones de carácter instrumental contenida en el plan de inversiones PLAN NACIONAL DE DESARROLLO Y DE INVERSIONES PUBLICAS-Objetivo PROCESO DE PLANEACION-Principio de coherencia La coherencia del proceso de planeación, así como las posibilidades reales de ejecutar lo que de éste resulte, dependen de que el Plan Nacional de Desarrollo y con él del Plan Nacional de Inversiones, sea un instrumento preciso de orientación o dirección del Estado de la economía. PLAN NACIONAL DE INVERSIONES-Principio de coherencia PLAN NACIONAL DE INVERSIONES-Alcance PLAN DE INVERSIONES PUBLICAS-Expedición Con fundamento en lo previsto en los artículos 339 y 341 de la Constitución vigente, el Plan Nacional de Inversiones debe estar contenido en una ley, cuya elaboración le corresponde a la administración ejecutiva y para lo cual debe (i) activar los mecanismos institucionales que le permitan contar con las implicaciones fiscales del proyecto y las directrices económicas y sociales a través del Consejo Superior de Política Fiscal CONFIS y del Consejo Nacional de Política Económica y Social CONPES y el CONPES Social, respectivamente; (ii) coordinar la obtención de las recomendaciones y sugerencias de todo el aparato estatal, incluidas las entidades territoriales a través de sus representantes; (iii) tramitar y obtener el concepto y recomendaciones del Consejo Nacional de Planeación; y, (iv) ajustar y presentar el proyecto de ley a consideración del Congreso de la República a más tardar seis meses después de la posesión del Presidente de la República, esto es, el 7 de febrero cada cuatro años y convocarlo a sesiones extraordinarias para tal efecto. PLAN DE INVERSIONES PUBLICAS DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Aspectos sobre los que versa SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Reglamentación REGIMEN TARIFARIO DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Criterios a considerar ENERGIA ELECTRICA-Carácter indispensable para desarrollo de actividades sociales y económicas LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Contenido SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Eficiencia y universalidad en la prestación de los servicios públicos dentro de un esquema de libre competencia ECONOMIA SOCIAL DE MERCADO-Contenido y alcance INTERVENCION ECONOMICA EN LIBERTAD DE EMPRESA-Límites constitucionales LIBRE COMPETENCIA-No es obstáculo a la intervención del Estado en la economía ni al logro de los fines del Estado social de derecho REGULACION CONSTITUCIONAL Y LEGAL DE LA POSICION DOMINANTE DE LAS EMPRESAS EN EL MERCADO-Finalidad/POSICION DOMINANTE-Controles de abuso por el Estado EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Obligación del Estado de evitar o controlar cualquier abuso en el mercado nacional Cuando se presenta una situación de posición dominante, el Estado, en ejercicio de su poder de intervención en la economía, tiene el deber de impedir su abuso mediante una serie de controles e instrumentos, orientados a evitar conductas o prácticas contrarias a la honestidad y lealtad comercial. En otras palabras, la Constitución impone al Estado la obligación de evitar y controlar los abusos de la posición dominante, pero no la adquisición de la posición de dominio a la que puede llegarse mediante actos de competición transparentes e irreprochables. En la sentencia C-228 de 2010, la Corte aclaró que lo que está prohibido por mandato constitucional no es el logro u obtención de una posición dominante en un mercado, sino el abuso de esta mediante prácticas desleales que restrinjan de forma indebida la libre competencia de la que se benefician los demás agentes del mercado y los usuarios (…) INTERVENCION EN LA ECONOMIA-Criterios de razonabilidad y proporcionalidad LIBRE COMPETENCIA ECONOMICA EN COLOMBIA-Desarrollo dentro de una economía social de mercado EMPRESAS PRESTADORAS DEL SERVICIO DE ENERGIA ELECTRICA-Mecanismos legales para evitar abuso de la posición dominante y garantizar acceso al servicio Expediente: D-13545 Actor: Hugo Palacios Mejía Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 298 de la Ley 1955 de 2019, “Por el (sic) cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. ‘Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad’.” Magistrado ponente: JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR Bogotá D. C., dieciocho (18) de marzo de dos mil veintiuno (2021) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial de las previstas por los artículos 241 y 242 de la Constitución Política y el Decreto Extraordinario 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40.6, 241.4 y 242.1 de la Constitución Política, el ciudadano Hugo Palacios Mejía solicitó de la Corte declarar la inexequibilidad del artículo 298 de la Ley 1955 de 2019, “Por el (sic) cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. ‘Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad’.” 2. Mediante Auto del 8 de noviembre de 2019, la Corte Constitucional (i) admitió la demanda, (ii) ordenó fijar en lista por el término de 10 días para dar la oportunidad a los ciudadanos de impugnarla o defenderla; (iii) ordenó comunicar el inicio del proceso a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República; al Ministerio de Hacienda y Crédito Público; al Ministerio de Industria, Comercio y Turismo; al Ministerio de Minas y Energía; al Departamento Nacional de Planeación; a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios; a la Superintendencia de Industria y Comercio; a la Comisión de Regulación de Energía y Gas; a la Contraloría General de la República; a la Asociación Nacional de Empresas de Servicios Públicos y Comunicaciones (ANDESCO); a la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI); a la Confederación Colombiana de Consumidores; a la Defensoría del Pueblo; a la Federación Colombiana de Municipios; a la Asociación Colombiana de Generadores de Energía Eléctrica (ASOCODIS); al Centro de Estudios en Derecho de la Competencia de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Javeriana (CEDEC); y, a las facultades de Derecho de la Universidades Rosario, Externado de Colombia, Libre, Sabana, Sergio Arboleda, del Norte y Nariño, para que, si lo consideraran conveniente, intervinieran en el presente proceso con el propósito de impugnar o defender la disposición acusada; (iv) ordenó comunicar la demanda al Presidente del Congreso; (v) dio traslado al Procurador General de la Nación; y, (vi) ordenó oficiar a los Secretarios Generales del Senado de la República y la Cámara de Representantes para que remitieran documentación relacionada con el trámite de aprobación de la Ley 1955 de 2019. La norma demandada 3. La siguiente corresponde a la transcripción del artículo 298 de la Ley 1955 de 2019, respecto de la cual se admitió la demanda: “Ley 1955 de 2019 (mayo 25)[1] “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 ‘Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad’ El Congreso de Colombia Decreta: (…) “Artículo 298. Actividades relacionadas con la prestación del servicio público de energía eléctrica. Sustitúyase el artículo 74 de la Ley 143 de 1994 por el siguiente: “Las Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios que tengan por objeto la prestación del servicio público de energía eléctrica y que hagan parte del Sistema Interconectado Nacional, podrán desarrollar las actividades de generación, distribución y comercialización de energía de manera integrada. Esta disposición aplicará también para las empresas que tengan el mismo controlante o entre las cuales exista situación de control en los términos del artículo 260 del Código de Comercio y el artículo 45 del Decreto 2153 de 1992, o las normas que las modifiquen o adicionen “La Comisión de Regulación de Energía y Gas establecerá la regulación diferencial que fuere pertinente para la promoción de la competencia y la mitigación de los conflictos de interés en los casos de que trata el presente artículo y en los casos en que la Integración existiere previamente a la expedición de la presente ley. “Parágrafo 1. La Comisión de Regulación de Energía y Gas deberá adoptar medidas para la adecuada implementación de lo dispuesto en el presente artículo, en relación con la concurrencia de actividades de comercialización, generación y distribución en una misma empresa o en empresas con el mismo controlante o entre las cuales exista situación de control, incluyendo posibles conflictos de interés, conductas anticompetitivas y abusos de posición dominante y las demás condiciones que busquen proteger a los usuarios finales. “Parágrafo 2. Ninguna empresa de servicios públicos domiciliarios que desarrolle en forma combinada las actividades de generación de energía, y/o la de comercialización y/o la de distribución, que represente más del 25% del total de la demanda del Sistema Interconectado Nacional, podrá cubrir con energía propia o con energía de filiales o empresas controladas, más del 40% de la energía requerida para atender la demanda de su mercado regulado. Esta restricción no aplicará a los contratos bilaterales que sean asignados en procesos competitivos en los que expresamente el Ministerio de Minas y Energía o la Comisión de Regulación de Energía y Gas en ejercicio de las funciones delegadas, dispongan que están exceptuados de esta restricción. El Gobierno nacional o la Comisión de Regulación de Energía y Gas en ejercicio de las funciones delegadas, podrá establecer un porcentaje inferior a este 40%.” La demanda 4. El actor señaló que la norma acusada vulnera los artículos 2, 93, 157, 158, 333, 341, 342, 365 y 369 de la Constitución Política. En concreto, formuló cuatro cargos contra la disposición demandada: (i) desconocimiento del principio de consecutividad; (ii) desconocimiento del principio de unidad de materia; (iii) desconocimiento del derecho a la libre competencia y a la prevención del abuso de la posición dominante; y, (iv) desconocimiento del principio de progresividad y la prohibición de regresividad en materia de derechos económicos, sociales y culturales. 5. Por razones metodológicas, y a fin de aportar claridad a la sentencia, el contenido de los cargos, el análisis de su aptitud sustantiva en los eventos en que haya suscitado dudas a los intervinientes o a la Sala, y las intervenciones ciudadanas formuladas en relación con cada uno serán abordados por la Corte por separado. Intervenciones 6. Durante el trámite de fijación en lista se recibieron 6 escritos de intervención[2]. Cinco (5) intervinientes defendieron la constitucionalidad del artículo 298 acusado y uno (1) coadyuvó la declaratoria de inexequibilidad. En las consideraciones de cada cargo se expondrán de forma detallada los argumentos formulados por los intervinientes. Concepto del Procurador General de la Nación 7. El 19 de octubre de 2020, el Procurador General de la Nación en su concepto solicitó a la Corte Constitucional inhibirse para emitir pronunciamiento de fondo respecto de los cargos tercero de infracción al derecho a la libre competencia y a la prevención del abuso de la posición dominante, y cuarto relativo a la regresividad en su protección; ambos, a su juicio, por ineptitud sustantiva de la demanda. Subsidiariamente, solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de la norma acusada. II. CONSIDERACIONES Competencia 8. La Corte Constitucional es competente para resolver la controversia planteada en virtud de los artículos 241.4 y 242 de la Constitución Política en tanto se trata de una acción de inconstitucionalidad contra una norma contenida en una Ley. Estructura de la decisión 9. Al estudiar cada uno de los cargos formulados contra el artículo 298 de la Ley 1955 de 2019, la Corte (i) expondrá en detalle los argumentos propuestos por el accionante para fundamentarlo; (ii) los argumentos propuestos por los intervinientes para impugnarlo o coadyuvarlo; (iii) el concepto del Procurador General de la Nación; (iv) la cuestión previa de la aptitud sustantiva de la demanda; (v) el problema jurídico y la ruta de decisión; y, (vi) resolverá en cada caso el problema jurídico formulado. Primer cargo. Presunto desconocimiento del principio de consecutividad El cargo 10. El demandante señala que el artículo 298 de la Ley 1955 de 2019, viola los artículos 157, 341 y 342 de la Constitución Política, por cuanto “todos los artículos de una ley deben referirse a temas que se han planteado en los distintos debates previstos para ella”. A su juicio, “[e]l artículo 298 del PND es inconstitucional porque fue introducido para el segundo debate de la Ley del PND, y su contenido particular es un asunto nuevo frente a los planteamientos originales que se hicieron en la exposición de motivos y en las Bases del Plan. En efecto, la posibilidad de ‘integración vertical’ entre los distintos actores que hacen parte del sistema de energía nacional no había sido discutido ni planteado con anterioridad en el trámite legislativo de la ley del Plan, hasta la introducción del artículo demandado.” 11. El actor señala que el Plan Nacional de Desarrollo está compuesto por una parte general y por un plan de inversiones. Si bien el Plan es de estricta iniciativa gubernamental, durante el trámite legislativo, el Congreso de la República puede introducir modificaciones al texto siempre que se refieran exclusivamente al Plan Nacional de Inversiones,[3] es decir que, tal posibilidad está limitada en el sentido de precisar que el tema del artículo nuevo debe haber figurado en el primer debate. Esta es una manifestación del principio de consecutividad referido a la continuidad y relativa coincidencia en el trámite de los proyectos de ley respecto de los asuntos materia del proyecto. 12. El demandante señala que los días 3, 4, 8, 9, 10, 11 y 23 de abril de 2019, los ponentes y coordinadores se reunieron con el equipo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (en adelante MHCP) y el Departamento Nacional de Planeación (en adelante, DNP) “con el fin de definir la metodología para la discusión en segundo debate del articulado aprobado en primer debate y de las proposiciones presentadas sobre cada uno de los artículos, así como definir la inclusión de artículos nuevos”. Posteriormente, los ponentes propusieron ajustes al proyecto aprobado, y plantearon el texto del artículo nuevo, que posteriormente vendría a ser el artículo 298 de la Ley 1955 de 2019.[4] 13. El accionante resalta que el artículo 298 se ocupa de la “estructura de la industria eléctrica” en el país, mientras que los otros artículos sobre asuntos del sector eléctrico versan sobre la forma de organizar los contratos de compra de energía, la estructura tarifaria especial para el mercado de Electricaribe, los tributos para el consumo de energía o para la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y las Comisiones de Regulación. Por lo tanto, en su opinión, no es posible afirmar que el artículo 298 fuera necesario para la adecuada comprensión o desarrollo de los objetivos que aparecen en las Bases, ni de los artículos aprobados en primer debate y relativos al sector. Concluye que la medida demandada habría podido ser parte de un proyecto de ley independiente que reformara la Ley 143 de 1994 y el régimen legal aplicable al servicio de energía eléctrica; o -inclusive de un proyecto de un solo artículo- sobre integraciones verticales en la industria. Concluye que el artículo 298 demandado no tiene “conexidad clara y específica, estrecha, necesaria y evidente” con las bases generales ni con los artículos que se habían discutido y aprobado en el primer debate. Intervenciones 14. La Secretaría Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Minas y Energía y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios señalaron que el artículo 298 de la Ley 1955 de 2019 no vulnera los principios de consecutividad e identidad flexible. Aseguran que, por regla general, estos principios exigen que las iniciativas legislativas se tramiten en cuatro debates, y permiten las modificaciones en el articulado en segundo debate si se refieren a la misma materia discutida en el primer debate. En lo que respecta a la ley del Plan Nacional de Desarrollo se permite la introducción de disposiciones nuevas en segundo debate sin violar automáticamente los principios de consecutividad e identidad flexible, siempre y cuando se cumplan las siguientes condiciones: (i) que los temas incluidos en los artículos nuevos hayan sido objeto de discusión en el primer debate; y, (ii) que dichos temas se encuentren relacionados con el tema general del Plan Nacional de Desarrollo. 15. Estas entidades advirtieron que, revisados los antecedentes del proceso legislativo relacionado con el proyecto de Ley 227 de 2019-Senado y 311 de 2019-Cámara y que concluyó con la expedición de la norma acusada, no se encuentran acreditadas las presuntas irregularidades indicadas por el actor. Afirmaron por el contrario que, si bien el artículo demandado fue introducido como nuevo en segundo debate, no resultaba, en ninguna circunstancia, un tema que no hubiese sido objeto de discusión en primer debate en las sesiones conjuntas de las Comisiones de Asuntos Económicos de cada Cámara. En particular, resaltaron que el artículo 162 de la iniciativa original (numerado 152 en el texto aprobado en primer debate) se ocupaba de un tema relativo a la introducción de nuevos agentes y actividades a la cadena de prestación del servicio de energía, de manera que la materia regulada en el artículo demandado no fue ajena desde el inicio al debate legislativo. Así mismo, señalaron que la disposición acusada se relaciona con el tema general debatido en el proyecto de ley en conjunto, con lo que queda confirmado que no hubo un desconocimiento de los principios de consecutividad y de identidad flexible. Concepto del Procurador General de la Nación 16. El Procurador General de la Nación señaló que, de acuerdo con los documentos que soportan el proceso legislativo, el proyecto que originó la Ley 1955 de 2019 fue de iniciativa gubernamental e inició su trámite en las Comisiones conjuntas Económicas Tercera y Cuarta tanto de la Cámara de Representantes como del Senado de la República. El mismo, señala, incluyó el pacto estructural “Equidad” y el transversal “Pacto por la calidad y eficiencia de los servicios públicos: agua y energía para promover la competitividad y el bienestar de todos”; en el Capítulo II (Mecanismos de ejecución del plan), la Sección III (Pacto por la equidad: política social moderna centrada en la familia, eficiente, de calidad y conectada a mercados); y, en la Subsección 6 (Equidad en los servicios públicos), dispuso reglas específicas atinentes a la prestación eficiente del servicio público de energía eléctrica. 17. El Procurador señaló igualmente que, desde la presentación del proyecto de ley, en la estrategia transversal “Pacto por la calidad y eficiencia de los servicios públicos: agua y energía para promover la competitividad y el bienestar de todos” se identificó la necesidad de garantizar la prestación eficiente del servicio público de energía eléctrica, resaltando la importancia que para estos efectos tiene el aumento de la competencia y su incidencia en los modelos y estructuras de las cadenas de prestación del servicio. En consecuencia, dijo, en la línea “A. Energía que transforma: hacia un sector energético más innovador, competitivo, limpio y equitativo”, de dicho Pacto, se trazaron objetivos particulares (Objetivos 1 y 2) tendientes a posibilitar una mayor participación y la inclusión de nuevas actividades y agentes. 18. El Procurador indica así mismo que, tal como lo reseña el mismo actor, el texto propuesto para segundo debate incluyó una previsión para sustituir el artículo 74 de la Ley 143 de 1994, el cual, según los soportes del trámite, se presentó por el Gobierno como una fórmula que respondía a la necesidad de promover la sostenibilidad y la competencia en el sector energético, en procura de precios más competitivos y eficientes. Así, señala, se consolidó entonces la manera de fomentar la competencia entre los agentes, al permitir que las empresas, con independencia de la fecha de su constitución, desarrollen en conjunto actividades de comercialización, generación y distribución de energía, y se creó un marco que permita el dinamismo del mercado, al tiempo que controlará y evitará los abusos de posición dominante por medio de las facultades de la Comisión de Regulación de Energía y Gas -CREG- y la imposición de condiciones. Luego de adicionar esta disposición, dijo, se adelantó el estudio, discusión y votación del proyecto y se mantuvo en coherencia con las estrategias planteadas. 19. El Procurador considera que el tema incluido en el nuevo artículo fue objeto de estudio en cada uno de los debates y que se relaciona con el tema general del Plan Nacional de Desarrollo, define aspectos de este y reafirma posturas adoptadas al respecto. Señala que el proyecto de ley presentado cumplió con los debates establecidos en el procedimiento legislativo y, en observancia del principio de identidad flexible, la norma acusada no desconoció el principio de consecutividad, puesto que desarrolla aspectos de un tema central debatido y se relaciona con el contenido general del Plan Nacional de Desarrollo. 20. Finalmente, en relación con el argumento planteado por el demandante según el cual la disposición acusada “se opone en forma directa” al citado Objetivo 2 de la Línea A del Pacto VIII, al establecer que “la CREG podrá hacer uso de sus facultades establecidas en el artículo 73.13. de la Ley 142 de 1994” reitera que la competencia allí establecida, que se refiere a la orden de escisión ante el uso de la posición dominante o la adopción de prácticas restrictivas de la competencia, en nada riñe con la posibilidad de ampliar el ámbito de integración de las empresas según el alcance dado al artículo 298 de la Ley 1955 de 2019; por lo que considera que el artículo demandado no desconoce los principios de consecutividad, en conexidad con identidad flexible, ni de unidad de materia. Problema jurídico y ruta de solución 21. En este punto, la Sala debe resolver si el artículo 298 de la Ley 1955 de 2019, que regula las actividades relacionadas con la prestación del servicio público de energía eléctrica, desconoce o no el principio de consecutividad (artículos 157, 341 y 342 de la Constitución Política). 22. Para el efecto, la Corte (i) precisará el alcance del principio de consecutividad, y su relación con los principios de identidad flexible y unidad de materia, en particular en lo que tiene que ver con las leyes aprobatorias del Plan Nacional de Inversiones previsto en el artículo 341 de la Constitución Política; y, (ii) resolverá el caso concreto con base en la revisión del proceso legislativo surtido en primer y segundo debate que dio lugar a la incorporación de la disposición acusada en el texto final de la Ley 1955 de 2019. Los principios de consecutividad y de identidad flexible 23. Los artículos 157, 160, 161 y 162 de la Constitución Política consagran los requisitos generales para la existencia de una ley en sentido formal, los cuales informan, también de manera general, las reglas del proceso legislativo ordinario que se desarrollan luego en la ley orgánica del Congreso, así: “Artículo 157. Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes: “1. Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva. “2. Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada cámara. El reglamento del Congreso determinará los casos en los cuales el primer debate se surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas cámaras. “3. Haber sido aprobado en cada cámara en segundo debate. “4. Haber obtenido la sanción del Gobierno. (…) “Artículo 160. Entre el primero y el segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho días, y entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días. “Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias. “En el informe a la Cámara plena para segundo debate, el ponente deberá consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisión y las razones que determinaron su rechazo. “Todo Proyecto de Ley o de Acto Legislativo deberá tener informe de ponencia en la respectiva comisión encargada de tramitarlo, y deberá dársele el curso correspondiente. “Ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la Presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación. “Artículo 161. Cuando surgieren discrepancias en las Cámaras respecto de un proyecto, ambas integrarán comisiones de conciliadores conformadas por un mismo número de Senadores y Representantes, quienes reunidos conjuntamente, procurarán conciliar los textos, y en caso de no ser posible, definirán por mayoría. “Previa publicación por lo menos con un día de anticipación, el texto escogido se someterá a debate y aprobación de las respectivas plenarias. Si después de la repetición del segundo debate persiste la diferencia, se considera negado el proyecto. “Artículo 162. Los proyectos de ley que no hubieren completado su trámite en una legislatura y que hubieren recibido primer debate en alguna de las cámaras, continuarán su curso en la siguiente, en el estado en que se encuentren. Ningún proyecto podrá ser considerado en más de dos legislaturas.” 24. De conformidad con lo previsto en el artículo 157, en cada etapa del proceso legislativo, las comisiones constitucionales permanentes respectivas y las plenarias de cada corporación, se deben estudiar y debatir todos los temas puestos a su consideración,[5] de manera que “los asuntos no tratados en lo absoluto durante las etapas previas, deban devolverse para que sean aprobados o discutidos por la comisión y/o plenaria que estudió el proyecto con anterioridad.”[6] Por tal razón, cuando surjan discrepancias sustanciales entre el texto de un proyecto de ley aprobado en una y otra cámaras, deberá volver a primer debate a la cámara de origen. En cambio, cuando surjan discrepancias no sustanciales en las cámaras respecto de un proyecto de ley, el artículo 161 de la Constitución señala que ambas integrarán comisiones de conciliadores conformadas por un mismo número de senadores y representantes, quienes reunidos conjuntamente, procurarán conciliar los textos y, en caso de no ser posible, definirán por mayoría el texto escogido que, previa publicación por lo menos con un día de anticipación, se someterá a debate y aprobación de las respectivas plenarias con lo cual se repetirá en cada una de ellas el segundo debate del proyecto para de esa manera dirimir las citadas discrepancias o diferencias; si después de la repetición del segundo debate persiste la diferencia, la misma norma constitucional establece que se considerará negado el proyecto. 25. Al revisar el contenido y alcance del citado artículo 157 de la Constitución, la jurisprudencia constitucional ha inferido la existencia del principio de consecutividad el cual supone que, en lo que se refiere al trámite que debe surtirse en el Congreso de la República, la aprobación de un proyecto de ley debe agotarse, por regla general, luego de surtidos cuatro debates, en forma ordenada y sucesiva, a saber: el primer debate, en la comisión constitucional permanente en la cámara en la cual el proyecto tiene origen; seguidamente, el segundo debate, en la plenaria de esa misma corporación; el primer debate subsiguiente en la comisión constitucional permanente homóloga de la otra cámara; y, finalmente, el segundo debate ulterior en la plenaria de esta segunda corporación. Esta regla general tiene su excepción en aquellos eventos en que la Constitución Política exija o admita, según el caso, que el primer debate se surta en sesiones conjuntas de las comisiones constitucionales permanentes. Así, por ejemplo, en desarrollo de lo previsto en los artículos 151, 341, 346 y 361 de la Constitución, las Leyes Orgánicas 5 de 1992, 152 de 1994, 179 de 1994, 225 de 1995 y 2056 de 2020, prevén que las Comisiones de asuntos económicos de las dos Cámaras deliberarán en forma conjunta para dar primer debate a los proyectos de ley que contengan el Plan Nacional de Inversiones, la Ley anual de Presupuesto y la Ley bianual del Sistema General de Regalías, respectivamente. Así mismo, conforme a lo previsto en el artículo 163 de la Constitución, la Ley 5 de 1992, orgánica del Congreso, señala que las Comisiones Permanentes homólogas de una y otra Cámara sesionarán conjuntamente para dar primer debate a cualquier proyecto de ley cuando el Presidente de la República envíe un mensaje para su trámite de urgencia.[7] 26. Por su parte, el principio de identidad flexible se infiere del inciso segundo del artículo 160 constitucional según el cual: “(…) [d]urante el segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”, con lo cual, la misma Constitución admite que no toda disposición contenida en un proyecto de ley debe haber sido aprobada desde el inicio del proceso legislativo y con idéntico contenido hasta su culminación.[8] En todo caso, la Corte Constitucional ha señalado que el ejercicio de esta facultad demanda una carga de coherencia, en virtud de la cual, los cambios que se incorporen durante los debates posteriores, deben estar relacionados con el contenido temático de la iniciativa objeto de discusión. Por lo tanto, en todos los debates del proceso legislativo debe abordarse o discutirse el tema frente al cual finalmente se presenta la modificación.[9] 27. Así mismo, la Corte ha considerado que, como parte de la garantía del carácter representativo y deliberativo de una democracia constitucional, el principio de identidad flexible permite que el sentido de las decisiones que se adopten al término de cada una de las etapas con las cuales se cierran los debates legislativos sea diferente -incluso contrario-, siempre que el objeto corresponda a una misma temática.[10] Dicho de otro modo, los textos que se aprueben en cada comisión y plenaria correspondiente al término de los respectivos debates, no deben ser necesariamente iguales. Por esa misma razón es que, precisamente si hay modificaciones sustanciales por una cámara al proyecto que inicialmente fue aprobado por la otra, debe volver a esta para que decida si acoge o no tales modificaciones; y, tratándose de modificaciones no sustanciales, el citado artículo 161 de la Constitución prevé la forma como deben conciliarse los textos aprobados en una y otra cámaras, de tal manera que, surtido el proceso legislativo en el Congreso, el texto definitivo sea idéntico, que es el que, en consecuencia, se envía al Presidente de la República para su sanción y ulterior promulgación. Si no hay identidad final, no habrá texto que sancionar y promulgar o, según el caso, objetar si a ello hubiere lugar. 28. Debe admitirse que, durante una época, en reiterada jurisprudencia la Corte señaló que los principios de consecutividad, identidad flexible y unidad de materia, abordan objetos autónomos.[11] 29. Aun así, recientemente, la Corte Constitucional ha analizado de forma conjunta los principios de consecutividad y de identidad flexible a que se refieren los artículos 157 y 160 de la Constitución Política[12] y ha señalado su estrecho vínculo con el principio de transparencia que guía el ejercicio de la función pública[13] según lo dispuesto en el artículo 209 de la misma Constitución, así como con el principio democrático.[14] 30. Del mismo modo, también recientemente la Corte Constitucional ha considerado que existe una conexión instrumental entre los principios de consecutividad e identidad flexible con el principio de unidad de materia, en virtud de la cual, es admisible introducir y discutir modificaciones al proyecto sin necesidad de repetir el trámite legislativo, siempre que se demuestre su unidad temática con el resto de la iniciativa. Desde esta perspectiva, el principio de unidad de materia sirve “para establecer si durante el trámite del proyecto se ha observado o no el principio de identidad.”[15] 31. Con base en esta tesis, en las sentencias C-852 de 2005 y C-896 de 2012, la Corte consideró que el cumplimiento del principio de consecutividad puede ser integrado al análisis de un cargo por presunta vulneración del principio de unidad de materia. Para el efecto, formuló una subregla, según la cual: “El análisis del principio de unidad de materia no puede ser, entonces, ni muy rígido, ni muy flexible. Para ello debe tenerse en cuenta que la fijación del núcleo temático de una ley, a partir del cual es posible derivar las relaciones de conexidad entre las distintas disposiciones que la integran, no se da en abstracto, sino que se realiza por el propio legislador en el caso concreto, al establecer el contenido del proyecto, el propósito del mismo, las partes que lo integran, todo lo cual encuentra expresión, en primer lugar en el texto del proyecto inicial y en el de las modificaciones y adiciones que se le hagan, y luego, en el contenido de la exposición de motivos, las ponencias y los distintos debates. “El grado de flexibilidad en la aproximación del tema, entonces, depende de las circunstancias concretas en las que se desenvuelve cada proyecto de ley. Así, por ejemplo, en el momento de ejercer el control de constitucionalidad desde la perspectiva del principio de unidad de materia, es más flexible la apreciación de las relaciones de conexidad que puedan existir entre las disposiciones que hagan parte de una ley, si las mismas estaban incluidas desde el origen del proyecto de ley, su presencia se desprende claramente del texto y fueron objeto de deliberación explícita, al paso que la flexibilidad es menor cuando se trata disposiciones que se introducen después, sin clara advertencia y sin suficiente debate, o cuyo contenido normativo no es fácilmente inteligible en una aproximación desprevenida a la ley. “En ese contexto pueden considerarse parte de la materia de un proyecto asuntos aparentemente faltos de conexidad entre sí, pero que sí la tienen en función del objetivo específico del legislador. Esto es, el concepto de ‘materia’ es definido por el propio ámbito del proyecto, que puede incluir asuntos con diversos niveles de conexidad. En sentido opuesto, materias que en principio parecerían ser afines y estrechamente relacionadas, pueden no serlo, desde la perspectiva del principio de unidad de materia, si se incluyen en un determinado proyecto, en razón, por ejemplo, del nivel de especificidad en el que el mismo se desenvuelve.”[16] (subrayas fuera del texto original). 32. Esta tesis fue reproducida en la sentencia C-016 de 2016 con la cual se adelantó el control de constitucionalidad de la Ley 1753 de 2015, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 ‘Todos por un nuevo país’”[17] 33. Con base en estos antecedentes, a partir de la sentencia C-105 de 2016, la Corte apuntó una nueva regla de análisis y decisión en el control de constitucionalidad formal de la ley que contiene el Plan Nacional de Inversiones a que se refiere el artículo 341 de la Constitución. En concreto, la Corte señaló que “es posible incluir artículos nuevos durante el segundo debate de las plenarias del Congreso de la República, si se cumplen dos requisitos, a saber: i) que los temas incluidos en los artículos nuevos hayan sido objeto de discusión en cada uno de los debates, y ii) que dichos temas se encuentren en armonía con el tema general del Plan Nacional de Desarrollo.” Esta regla fue reiterada para el estudio de la Ley 1753 de 2015, en las sentencias C-359 de 2016, C-519 de 2016 y C-044 de 2017, y en el examen parcial del artículo 336 de la Ley 1955 de 2019, que la Corte adelantó en la sentencia C-440 de 2020. 34. De conformidad con lo anterior, la Sala considera que, si bien es cierto los principios de unidad de materia, consecutividad e identidad flexible guardan una estrecha relación, de forma que su operación conjunta permite garantizar la transparencia del debate democrático, cada uno impone exigencias diferentes al ejercicio de la función legislativa que incluye la expedición de la ley del Plan Nacional de Inversiones en los términos del citado artículo 341 de la Constitución. 35. Por su parte, el artículo 158 de la Constitución establece que todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. Por tal razón, se le impone al presidente de la respectiva comisión, el deber constitucional de rechazar las iniciativas que no se avengan con este precepto, pero sus decisiones son apelables ante la misma comisión. 36. Así, en virtud del principio de unidad de materia las disposiciones instrumentales previstas en la ley que contiene el Plan Nacional de Inversiones deben guardar conexidad teleológica directa e inmediata con los proyectos y programas en él incorporados (cfr., párrafos 80 a 87 infra). A su vez, en virtud del principio de consecutividad, todos los artículos que hacen parte de la Ley deben corresponder al análisis y al debate realizado del texto inicialmente presentado así como de las proposiciones que lo modifiquen o adicionen, tanto en primer debate en las Comisiones conjuntas de Asuntos Económicos de una y otra Cámara[18], como en segundo debate en las Plenarias del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, respectivamente, así ellos hubieren sido inicialmente negados, de manera que finalmente aprobados, sean el resultado de la discusión de los temas de que tratan y que fueron planteados en todas y cada una de las etapas del proceso legislativo; a su turno, el principio de identidad flexible permite la aplicación del principio de consecutividad sin que este se convierta en un obstáculo irrazonable al proceso de formación dialéctica de la ley. Por lo tanto, en aplicación del principio de identidad flexible, las modificaciones o adiciones que surjan en las plenarias deben referirse a los asuntos o temas que se plantearon, discutieron y votaron en primer debate, independientemente que hubieren sido aprobados o negados en esta etapa.[19] 37. En consecuencia, las obligaciones que surgen del principio de unidad de materia no se acreditan por el hecho que una disposición hubiere sido incluida en el proyecto de ley original o discutida en todos las etapas y debates reglamentarios. Dicho de otro modo, será violatoria del principio de unidad de materia aquella disposición instrumental que no guarde conexidad inmediata y directa tanto con los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal de mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno, todos ellos previstos en la Parte General del Plan Nacional de Desarrollo como, de manera concreta, con los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución dentro del marco que garantice la sostenibilidad fiscal contenidos en el Plan de Inversiones Públicas, aun cuando hubiera sido propuesta en el proyecto de ley original sometido por el Gobierno a la aprobación del Congreso, y hubiere sido aprobada en primer debate por las comisiones conjuntas de asuntos económicos y en segundo debate por las plenarias de cada cámara[20]. En cambio, desconoce el principio de consecutividad aquella disposición que, habiendo sido introducida en segundo debate no se refiera a las temáticas y asuntos debatidos en las comisiones conjuntas de asuntos económicos, aun cuando ésta guarde conexión directa con la Parte General del Plan Nacional de Desarrollo. 38. Así las cosas, la Sala Plena advierte que el objeto de análisis derivado de los principios de consecutividad e identidad flexible respecto del trámite de la ley del Plan Nacional de Inversiones supone verificar: (i) si se surtieron los debates exigidos tanto en las Comisiones de Asuntos Económicos de cada Cámara como en las Plenarias del Senado de la República y la Cámara de Representantes, respectivamente; y, (ii) si la temática sobre la que recae la disposición demandada fue debatida en todas y cada una estas etapas. De presentarse nuevos asuntos incluidos en el texto del proyecto durante etapas más adelantadas del proceso legislativo, la Corte tendrá que examinar la cercanía temática entre la nueva proposición y lo estudiado en los primeros debates. Por lo tanto, se entiende que una disposición desconoce los principios de consecutividad e identidad flexible cuando, habiendo sido introducida en el segundo debate, implica, en lo fundamental, “una materia autónoma e independiente”[21] de lo discutido en primer debate. La relación material debe ser valorada a partir del contenido general del proyecto, y de la iniciativa aprobada en el primer debate, garantizando que exista una conexidad clara, específica, estrecha, necesaria y evidente. 39. Específicamente, la jurisprudencia ya ha precisado supuestos o pautas que permiten orientar la labor de la Corte en este proceso de control abstracto y formal de las normas, a saber: “(i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente; (ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto siempre que la adición este comprendida dentro de lo previamente debatido; (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo específico; (iv) no constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la Comisión de Conciliación que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema.”[22] Solución del cargo 40. La Sala estima que en el trámite legislativo de la disposición demandada no se desconoció el principio de consecutividad en tanto que, a pesar de haber sido introducida en el segundo debate, su temática central ya había sido examinada por las Comisiones de Asuntos Económicos de cada una las Cámaras en el primer debate surtido de manera conjunta por éstas. En efecto, la Sala observa que (i) el artículo 162 del proyecto presentado inicialmente por el Gobierno ya contenía una propuesta para promover la libre competencia en el mercado de energía eléctrica, entre otros; (ii) durante el primer debate, varios congresistas manifestaron su preocupación por la crisis del sector energético y señalaron la urgencia de adoptar medidas integrales a nivel nacional para superarla, lo mismo que la importancia de promover su competitividad; y, (iii) en los informes para segundo debate se argumentó que la inclusión de este nuevo artículo responde a las exigencias expresadas durante el primer debate y a la necesidad de promover la sostenibilidad y la libre competencia de la industria energética. Para ilustrar lo anterior, a continuación, la Sala procederá: primero, a verificar los debates que se adelantaron para aprobar la Ley 1955 de 2019; y, segundo, pasará a explicar la cercanía material que existe entre el artículo 298 y los asuntos que fueron analizados en las primeras etapas del trámite legislativo. 41. Primero, la Corte advierte que, en el trámite legislativo para su aprobación, la Ley 1955 de 2019 surtió el número de debates exigidos por el artículo 157 de la Constitución en tanto que, por mandato de los artículos 341 y 342 de la misma, el primer debate tuvo lugar en sesiones conjuntas de las Comisiones de Asuntos Económicos de ambas Cámaras[23] y, los dos restantes, se adelantaron ante las plenarias de cada una de las cámaras, razón por la cual, la Sala Plena estima acreditada la aplicación del principio de consecutividad. 42. Segundo, aunque la Corte observa que el artículo aprobado como número 298 de la Ley 1955 de 2019 fue propuesto por el Gobierno Nacional como una disposición nueva para el segundo debate,[24] ello no implica de forma automática el desconocimiento de los principios de consecutividad y de identidad flexible. A fin de determinar si en la inclusión de este artículo se observaron tales principios, la Sala Plena procede a evaluar si en el primer debate adelantado de forma conjunta por las Comisiones de Asuntos Económicos de cada una de las Cámaras, se cumplió con las exigencias derivadas de los principios de consecutividad y de identidad flexible en los términos atrás señalados. 43. El artículo 298 se inserta dentro del conjunto de normas que en la Ley 1955 de 2019 tienen por objetivo garantizar la calidad, equidad y eficiencia de los servicios públicos, algunas de las cuales ya han sido revisadas por esta Corte mediante las sentencias C-415 de 2020, C-464 de 2020, C-484 de 2020, C-485 de 2020, C-504 de 2020, C-030 de 2021 y C-056 de 2021. De manera concreta, el artículo 298 contiene una medida de promoción de la libre competencia y la eficiencia del mercado energético mediante la admisión de nuevos agentes por efecto de la flexibilización de las reglas de integración vertical para el desarrollo de las diferentes actividades que integran la cadena de prestación del servicio (cfr., sección “Contexto y alcance de la disposición demandada” párrafos 88 a 98 infra). Con el objetivo de garantizar la calidad, equidad y eficiencia del servicio público de energía, entre otros, en el proyecto de ley presentado por el Gobierno al Congreso de la República, se propusieron algunos artículos que tenían como finalidad impactar de manera positiva la prestación y acceso a dicho servicio (Subsección 6. Equidad en los servicios públicos, artículos 158 a 162).[25] Dentro de estos, se destaca la disposición identificada originalmente con el número 162 que, tal como fue indicado por la Secretaría Jurídica de Presidencia, facultaba a la CREG para expedir regulación administrativa sobre nuevas actividades, eslabones, o agentes que pudieren participar en los mercados de energía eléctrica y Gas Licuado de Petróleo con el fin de “garantizar la prestación eficiente del servicio público, de promover la competencia, evitar los abusos de posición dominante y garantizar los derechos de los usuarios, dentro de la regulación sobre servicios de gas combustible, energía eléctrica, alumbrado público y el sector de combustibles líquidos (…)”[26]. Esta iniciativa fue aprobada tanto por las Comisiones de Asuntos Económicos en sesiones conjuntas como por las plenarias de cada una de las cámaras y luego de sancionada se convirtió en el artículo 290 de la Ley 1955 de 2019. 44. Ese artículo guarda identidad temática con el artículo demandado en esta oportunidad en el sentido que se refería acerca de facultades de regulación específicas en cabeza de la CREG para dinamizar el mercado energético, mediante la eliminación de barreras para la entrada de nuevas actividades o agentes en la cadena de prestación del servicio. Al respecto la Secretaría Jurídica de Presidencia de la República en su intervención en este proceso señaló: “[c]uando el precitado texto habla de la eventual regulación sobre nuevas actividades de la cadena de valor se hace alusión, obviamente, a nuevas actividades de generación, transmisión, distribución o comercialización (…) Por lo tanto, lo que se pretendía era precisamente hablar de la posibilidad de que se pudiesen desarrollar actividades nuevas por parte de algunos agentes del sector, que ya estuvieran establecidas en la ley como pertenecientes a la cadena de valor del servicio público. Esto solo podría lograrse a través de una integración vertical, porque de otra forma no habría razón para señalar de manera precisa en una ley el deber se la CREG de incluir dentro de su reglamentación de estos asuntos concretamente, cuando ella hoy ya ostenta la facultad de promover la libre competencia y prevenir el abuso de posición dominante.”[27] 45. En efecto, la inclusión del artículo demandado en el proyecto de ley obedeció al interés de permitir la participación de nuevos agentes en la cadena de prestación del servicio, que se refiere al mismo tema general y al que de manera concreta se dirigía el artículo 162 original transcrito aprobado tanto en primer como en segundo debate por ambas Cámaras. Dentro de la ponencia para segundo debate en plenaria de la Cámara de Representantes, los ponentes informaron que en sesión del 23 de abril de 2019 los delegados del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación expusieron las modificaciones avaladas por el Gobierno al articulado aprobado en primer debate, así como los artículos nuevos que se debatirían en la plenaria de ambas cámaras. En relación con el que terminó siendo el artículo 298 de la Ley 1955 de 2019, se expuso lo siguiente: “ARTÍCULO NUEVO. ACTIVIDADES RELACIONADAS CON LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE ENERGÍA ELÉCTRICA. En la actualidad y de conformidad con lo dispuesto por el artículo 74 de la Ley 143 de 1994, sólo las empresas que se hayan constituido con posterioridad a la vigencia de dicha ley, tienen prohibido desarrollar las actividades de comercialización y al tiempo las de generación y distribución de energía, toda vez que, según la restricción contenida en esa norma, las empresas comercializadoras, sólo pueden desarrollar dicha actividad en conjunto con una de las dos actividades. “Se tiene, sin embargo, que dicha restricción aplica actualmente para muy pocas empresas, toda vez que la mayoría de los participantes en el mercado de energía eléctrico en Colombia, se constituyeron con anterioridad a la Ley 143 de 1994. Se ha identificado en esa medida, que dicha disposición genera una distorsión y unas desigualdades en el mercado de energía, que no fomentan la existencia de más competencia en condiciones de paridad para todos los agentes. “Teniendo en cuenta lo anterior, se considera que con el fin de promover la sostenibilidad y la competencia en el sector energético colombiano, de forma que todos los agentes compitan en igualdad de condiciones, y que con ello haya más participantes que permitan continuar expandiendo el servicio de energía eléctrica en Colombia, se permita que las empresas comercializadoras de energía, puedan también adelantar las actividades de distribución y/o generación, de forma que dicha posibilidad sea la misma para empresas constituidas antes y después de la Ley 143 de 1994. “Lo anterior bajo el entendido de que la Comisión de Regulación de Energía y Gas, debe establecer las condiciones necesarias para que dicha integración no genere efectos nocivos para la competencia. Lo anterior en la medida en que es más eficiente para el mercado de energía, que no se establezca un límite absolutamente rígido, sino en su lugar, políticas y regulaciones que atiendan a la realidad móvil y dinámica del mercado de energía, lo que a su vez requiere que las disposiciones por las cuales se protege la competencia atiendan a dicho dinamismo. “En ese mismo orden, teniendo en cuenta esta posibilidad de integración, y con el fin de asegurar que no existan abusos de posición dominante en el mercado de energía, se establece una limitación para las empresas con una participación importante en el mercado, de forma que no puedan comprar más de un porcentaje específico de la energía que estas mismas generan o que generan empresas afiliadas a su mismo grupo empresarial, para atender la energía demandada por su mercado relevante. Con esto se permite que los precios de la energía sean más competitivos y eficientes”[28]. 46. Así, la Sala observa que durante el primer debate del proyecto de ley sub examine sí se discutieron alternativas para permitir la operación de nuevos agentes en el mercado de energía eléctrica, y que la inclusión del artículo demandado dentro de las nuevas medidas a discutir en el segundo debate obedece a la misma racionalidad, esto es, versa sobre una temática abordada en el primer debate surtido conjuntamente por las Comisiones de Asuntos Económicos. 47. Aunque el artículo 162 original dio lugar a un precepto normativo autónomo en el texto aprobado de la Ley 1955 de 2019, lo cierto es que el hecho de que se encontrara en el proyecto inicial demuestra que el Gobierno nacional y el Congreso de la República estaban buscando alternativas para introducir cambios en el mercado de energía eléctrica con el objeto de promover la libre competencia en ese sector. Iniciativa que, en consonancia con las bases del Plan Nacional de Desarrollo, requirió de una nueva aproximación, atendiendo a las solicitudes y exigencias de varias congresistas elevadas durante el primer debate, tal como pasa a exponerse. 48. Durante el primer debate surtido por las Comisiones conjuntas de Asuntos Económicos, consignado en las Actas 12, 13 y 14 de 2019,[29] se hicieron las siguientes referencias sobre aspectos relacionados con la prestación del servicio de energía eléctrica y la necesidad de mejorar la competencia de la industria energética: Congresista Referencia Observaciones David Ricardo Racero Mayorca Acta 12 de 2019 (G. 651/19, p. 17) El Representante consideró que el proyecto de ley del PND, como fue propuesta por el Gobierno, no contenía suficientes mecanismos para promover mayor competitividad de los diversos sectores del país a nivel internacional que, a su vez, le permitiera a Colombia generar más empleo. María del Rosario Guerra de la Espriella Acta 12 de 2019 (G. 651/19, p. 25) La Senadora mencionó la necesidad de intervenir para “salvar el servicio de energía eléctrica de la región caribe colombiana”, por lo que era necesario promover proyectos estratégicos y dar apoyo a las empresas del sector, como ya se había realizado con otros sectores económicos en el pasado. Catalina Ortiz Lalinde Acta 12 de 2019 (G. 651/19, p. 37) La Representante manifestó: “Lo que le estamos diciendo al país, todos los que hemos trabajado en competitividad, sabemos que una de las razones que le quita competitividad a Colombia (sic) es el alto costo de la energía y la solución es meterle cuatro pesos más por kilovatio (…)” John Milton Rodríguez González Acta 13 de 2019 (G.652/19, p. 21) El Senador reconoció la crisis por la que atraviesa el país en el sector energético. Christian José Moreno Villamizar Acta 14 de 2019 (G.430/19, p. 12) El Representante enfatizó en la necesidad “de darle un apoyo importante al problema de energía eléctrica en la Costa Caribe, (…) a muchos habitantes de la región Caribe que hoy nos están pidiendo a gritos que se le dé una solución sustancial al problema de energía eléctrica (…)”. Efraín Cepeda Sarabia Acta 14 de 2019 (G.430/19, p. 18) El Senador señaló: “Los temas de Electricaribe, yo quiero hacer una pausa, señor Presidente, en esto; porque aquí lo que se ha dicho es que hay paquete de artículos, para que el tema de energía eléctrica del Caribe colombiano se solucione. (sic) Quiero decirlo en tono menor, pero muy firme, este es un problema que afecta hoy, al 25%, a la cuarta parte de los usuarios del país; pero que, si no se soluciona, tendrá un efecto domino (sic) en el desarrollo nacional y en el presupuesto general de la nación. ¿Con qué recursos va a comprar Electricaribe la energía eléctrica? Afectaría de manera inmediata a las hidroeléctricas y a las termoeléctricas, porque es la cuarta parte de los recursos en compra de energía, que estarían ausentes o muy deficitario. De manera que el cáncer Electricaribe, del sistema de energía eléctrica, se extendería a lo largo y ancho de la nación, solo pensando en ese tema.” G.273/19, p. 30 En esta Gaceta también se recogió esta intervención del Senador de acuerdo con el siguiente texto: “Indica que el Plan Nacional de Desarrollo trataría lo correspondiente a Electricaribe, cuyos artículos permiten generar y proveer energía eléctrica de todo el país. Por lo anterior, si no se soluciona esta problemática generaría un impacto negativo a la economía del país, lo que ocasionaría aumento en el desempleo y, por consiguiente, mayor desigualdad en el país.” Carlos Abraham Jiménez López Acta 14 de 2019 (G.430/19, p. 66) El Representante informó: “Presidente, y a todos los amigos de estas Comisiones, la Bancada del Valle del Cauca tuvo que votar negativo, porque ustedes quieren salvar una empresa que van a vender, que van a tomar el pasivo para la dárselo a un privado. El Valle del Cauca tiene esa misma dificultad, con una empresa pública, que jamás ha recibido recursos del Gobierno nacional. Desde el primer momento dijimos que ese artículo venía mal redactado, porque es una solución transicional, hay una falla y quiero que lo anoten bien mis amigos de la costa, en diez años por la estructura del mercado energético nacional, el privado que les compra la empresa, le va a...