Sentencia C-048 de 2024

C-048-24 COMISIÓN DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS (CREG)-Norma que establece período fijo para comisionado experto no desconoce facultad presidencial de nombrar y remover libremente a sus agentes COMISIÓN DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS (CREG)-Comisionado experto no es agente del presidente (...) la noción de agente del presidente no es predicable del cargo de comisionado experto de la CREG. Dicho cargo no ha sido calificado por ninguna norma constitucional o legal con esa naturaleza y la asignación del presidente de nombrar estos funcionarios obedece al margen de configuración legislativa para definir el empleo público. Tampoco corresponde con el criterio sentado por la jurisprudencia de que sean subalternos del presidente y sometidos a sus órdenes y orientaciones para asegurar el cumplimiento de la agenda y los planes de gobierno, pues esto contradiría el carácter independiente que el legislador, en ejercicio de sus atribuciones, le asignó a la CREG. De igual modo, esa independencia que se manifiesta concretamente en la garantía de que los comisionados expertos puedan desempeñar su función por el período en el que fueron nombrados, permite que los fines de la regulación constitucional de los servicios públicos domiciliarios se hagan efectivos. De interpretarse en el sentido opuesto, se desconocería la independencia de la entidad para el ejercicio de sus funciones y se obstaculizaría el cumplimiento de los propósitos que asigna la Constitución a la regulación de los servicios públicos domiciliarios. ARTICULO 125 DE LA CONSTITUCION POLITICA SOBRE EMPLEO PUBLICO-Alcance EMPLEO PUBLICO-Concepto (…) el artículo 19 de la Ley 909 de 2004 concibe el empleo público como “el conjunto de funciones, tareas y responsabilidades que se asignan a una persona y las competencias requeridas para llevarlas a cabo, con el propósito de satisfacer el cumplimiento de los planes de desarrollo y los fines del Estado” LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN CARGOS PUBLICOS-Alcance El legislador cuenta con la competencia para establecer excepciones a la carrera administrativa en cuanto al acceso de los empleos públicos, lo que incluye determinar aquellos de período fijo. En el ejercicio de esta potestad debe considerar si el tipo de funciones de determinado cargo es compatible o no con el sistema de carrera, como regla general. LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Facultad para crear, modificar o suprimir comisiones de regulación de los servicios públicos INTERVENCION DEL ESTADO EN SERVICIOS PUBLICOS-Finalidad/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS-Límites (...) el legislador cuenta con un amplio margen para definir el régimen de los servicios públicos domiciliarios. Sin embargo, esta competencia está sujeta a unos parámetros sustantivos establecidos por la Constitución. En particular, la regulación e intervención del Estado en los servicios públicos tiene la finalidad principal de garantizar su prestación y el acceso a ellos de todos los habitantes del país bajo criterios de universalidad, eficiencia, eficacia, calidad y ampliación de cobertura. COMISIONES DE REGULACION-Naturaleza COMISIONES DE REGULACION-Periodo fijo de los comisionados SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Características (…) estos servicios tienen las siguientes características: (i) efectivizan otros derechos; (ii) son inherentes a la finalidad social del Estado; (iii) tienen vocación de universalidad; (iv) pueden ser prestados por el Estado, por las comunidades organizadas, o por los particulares; (v) se encuentran en la esfera de lo público, por cuanto es el Estado el que debe asegurar su prestación eficiente; (vi) se sujetan a un régimen jurídico especial; (vii) su régimen tarifario debe ser congruente con los criterios de costos, solidaridad y redistribución del ingreso; (viii) pueden ser estatizados por razones de soberanía o de interés social, siempre que se indemnice a los particulares afectados; y (ix) su prestación puede ser descentralizada “para corregir los errores de un mercado imperfecto y delimitar el ejercicio de la libertad de empresa, así como para preservar la sana y transparente competencia, con el fin de lograr una mejor prestación de aquéllos” LIBERTAD DE CONFIGURACIÓN LEGISLATIVA EN SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS-Alcance COMISIÓN DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS (CREG)-Características (…) la creación de la CREG es el resultado del ejercicio por parte del legislador de su amplio margen de configuración para establecer la regulación de los servicios públicos domiciliarios y definir los órganos encargados de implementarla. En ese sentido, le atribuyó independencia administrativa, técnica y patrimonial, lo cual se refuerza con el conjunto de características relacionadas con su composición colegiada, que integra representantes del gobierno y expertos comisionados, su carácter técnico, el establecimiento de un período fijo de los expertos comisionados y una fuente autónoma de recursos. La condición independiente también se ve reforzada en el hecho de que ese atributo enmarca el ejercicio de las funciones que desempeña la CREG, tanto aquellas competencias propias asignadas directamente por la ley como las amparadas en la delegación que efectúe el presidente en el marco del artículo 370 de la Constitución. COMISIÓN DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS (CREG)-Funciones FACULTAD PRESIDENCIAL DE NOMBRAR Y REMOVER LIBREMENTE A SUS AGENTES-Alcance (...) el inciso 2.° del artículo 189.13 contiene la facultad presidencial de nombrar y remover libremente a sus agentes. De acuerdo con el criterio expresamente consagrado por la Constitución o la ley, esta calidad se predica de los jefes de los organismos superiores de la rama ejecutiva del orden nacional, como los ministros y los directores de departamento administrativo; los embajadores y los cónsules; el director, gerente o presidente de los establecimientos públicos o de las empresas industriales y comerciales del Estado. AGENTES DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA-Interpretación y alcance del concepto De la jurisprudencia constitucional y contenciosa administrativa pueden deducirse los criterios para identificar que un cargo corresponde con la figura de agente del presidente. En concreto, que esa calidad obedezca a una relación de dependencia y subordinación, por la que los subalternos deben responder y cumplir las órdenes que emita su superior y deben actuar bajo sus órdenes y orientaciones para asegurar la coherencia de la política pública, el cumplimiento de los planes y la agenda de gobierno. Asimismo, no es determinante para establecer esa naturaleza la nominación del presidente frente a determinados cargos, pues esta facultad no se limita a cargos de libre nombramiento y remoción, sino que cobija otro tipo de empleos, en particular, de período fijo. REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL Sala Plena Sentencia C-048 de 2024 Referencia: expediente D-15227 Demanda de inconstitucionalidad en contra del literal d) (parcial) del artículo 44 de la Ley 2099 de 2021[1] “por medio de la cual se dictan disposiciones para la transición energética, la dinamización del mercado energético, la reactivación económica del país y se dictan otras disposiciones” Demandante: Raymundo Francisco Marenco Boekhoudt Magistrado ponente: Juan Carlos Cortés González Bogotá, D. C., veintiuno (21) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el artículo 241.4 de la Constitución Política, cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. SÍNTESIS DE LA DECISIÓN[2] 1. La Corte analizó si las expresiones acusadas del literal d) del artículo 44 de la Ley 2099 de 2021, que modificó el artículo 21 de la Ley 143 de 1994, en cuanto establecen que los comisionados expertos de la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) serán designados por el presidente de la República para períodos de cuatro años, desconocen la facultad del presidente de remover libremente a sus agentes, establecida en el artículo 189.13 superior. 2. Antes del examen de este problema jurídico, la Sala concluyó que la demanda reunía los presupuestos necesarios para emitir un pronunciamiento de fondo. En particular, cumplió el requisito de certeza porque cuestiona una interpretación plausible a partir de la cual los expertos comisionados de la CREG son agentes del gobierno. En ese sentido, el establecimiento de un período fijo para estos cargos podría contravenir la atribución otorgada en la referida disposición constitucional. Por otro lado, las objeciones de una de las organizaciones intervinientes sobre la aptitud del cargo referían al asunto de fondo puesto a consideración de la Corte, relacionada con el entendimiento acerca de la figura de agente del presidente. 3. Al resolver el problema jurídico, la Sala concluyó que el establecimiento de un período en el cargo de comisionado experto en la CREG no contraría la facultad presidencial de remover libremente a sus agentes y declaró la exequibilidad del apartado acusado del literal d) del artículo 44 de la Ley 2099 de 2021. 4. Para sustentar esta conclusión, la Corte explicó la potestad de configuración legislativa para regular el empleo público, regular los servicios públicos domiciliarios y crear las comisiones de regulación como la CREG. Al respecto, sostuvo que el legislador cuenta con la competencia para establecer excepciones a la carrera administrativa para acceder a los empleos públicos, lo que incluye definir aquellos de período fijo. Recordó que el ejercicio de esa potestad implica considerar si el tipo de funciones de determinado cargo es incompatible con el sistema de carrera. 5. Por otra parte, señaló que el Congreso tiene un amplio margen de configuración para establecer nuevas modalidades de órganos para garantizar la eficiencia de la acción estatal y del servicio público. En particular, el legislativo confió a las comisiones de regulación, como la CREG, la responsabilidad de hacer cumplir el régimen legal de los servicios públicos domiciliarios y al legislador le corresponde determinar su grado de independencia y su esquema de organización. En todo caso, la jurisprudencia constitucional ha señalado que dichas comisiones de regulación deben gozar de independencia respecto del gobierno, para que sus actuaciones respondan a las necesidades del sector regulado, de acuerdo con los fines constitucionales y los parámetros establecidos en la ley. De ese modo, se pretende que la actividad de la CREG se despliegue en aras del interés general, con miras a proteger los derechos de los usuarios y asegurar la continuidad y calidad del servicio público correspondiente. 6. La Ley 142 de 1994 creó la CREG como una unidad administrativa especial, con independencia administrativa, técnica y patrimonial. Aunque integra el sector central de la rama ejecutiva y está adscrita al Ministerio de Minas y Energía, estos atributos únicamente refieren a la orientación y coordinación que debe existir entre los órganos de la administración, mas no implican una subordinación personal necesaria de los integrantes de la CREG al presidente. Asimismo, la sujeción de la actividad de la CREG a la ley, los reglamentos y las políticas generales que expida el presidente para el control y eficiencia de los servicios públicos se relacionan con la jerarquía normativa de la regulación que estas comisiones expiden y a su alcance, pero no a que estos órganos carezcan de la independencia que la ley les ha conferido en el ejercicio de sus funciones. Su carácter independiente tampoco es incompatible con el hecho de que la CREG puede ejercer tanto funciones derivadas de la delegación del presidente de la República como otras otorgadas directamente por el legislador, pues en ambos casos debe desempeñarlas en el marco de su independencia. Esta última también se sustenta en un conjunto de características que el legislador les otorgó a las comisiones de regulación tales como (i) carácter colegiado, (ii) técnico y especializado; (iii) independencia patrimonial; (iv) período fijo para los comisionados, quienes, además, (v) están sometidos a un régimen de conflicto de intereses, compatibilidades e inhabilidades. 7. Respecto del inciso 2.° del artículo 189.13 de la Constitución, la Corte indicó que este contiene la facultad presidencial de nombrar y remover libremente a sus agentes. Aquella se predica, en primer lugar, de quienes conforman el gobierno junto con el presidente de la República, de acuerdo con la Carta. Esto es, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos[3]. En segundo lugar, de los embajadores y los cónsules; y el director, gerente o presidente de los establecimientos públicos o de las empresas industriales y comerciales del Estado. Por su parte, de la jurisprudencia constitucional y contenciosa administrativa pueden deducirse que son agentes del presidente aquellos cargos que tengan una relación de dependencia y subordinación, en el que los subalternos deben responder y cumplir las órdenes que emita el presidente como su superior jerárquico y deben actuar bajo sus órdenes y orientaciones para asegurar la coherencia de la política pública, el cumplimiento de los planes y la agenda de gobierno. Explicó que la designación a cargo del presidente no es determinante para establecer esa naturaleza, ya que esa relación de nominación no se limita a cargos de libre nombramiento y remoción respecto de los cuales va aparejada la noción de agente, sino que cobija empleos de período fijo. 8. De conformidad con lo anterior, la Corte concluyó que la noción de agente del presidente no es predicable del cargo de comisionado experto de la CREG. Dicho cargo no ha sido calificado por ninguna norma constitucional o legal con esa naturaleza y la asignación del presidente de nombrar estos funcionarios obedece al margen de configuración legislativa para definir el empleo público. Tampoco corresponde con el criterio sentado por la jurisprudencia de que sean subalternos del presidente y sometidos a sus órdenes y orientaciones para asegurar el cumplimiento de la agenda y los planes de gobierno, pues esto contradiría el carácter independiente que el legislador, en ejercicio de sus atribuciones, le asignó a la CREG. De igual modo, esa independencia que se manifiesta concretamente en la garantía de que los comisionados expertos puedan desempeñar su función por el período en el que fueron nombrados, permite que los fines de la regulación constitucional de los servicios públicos domiciliarios se hagan efectivos. De interpretarse en el sentido opuesto, se desconocería la independencia de la entidad para el ejercicio de sus funciones y se obstaculizaría el cumplimiento de los propósitos que asigna la Constitución a la regulación de los servicios públicos domiciliarios. II. ANTECEDENTES 9. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Raymundo Francisco Marenco Boekhoudt demandó el apartado “para períodos de cuatro (4) años” contenido en el literal d) del artículo 44 de la Ley 2099 de 2021. El accionante argumentó que las expresiones acusadas son incompatibles con el artículo 189.13 de la Constitución. 10. Mediante Auto del 10 de mayo de 2023[4], el magistrado sustanciador admitió el cargo propuesto en la demanda[5] y ordenó: (a) fijar en lista el proceso para garantizar la intervención ciudadana; (b) correr traslado a la procuradora general de la Nación, para lo de su competencia; (c) comunicar el inicio de la actuación a los presidentes de la República y del Congreso de la República y a los ministros de Hacienda y Crédito Público, de Minas y Energía, y de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de acuerdo con los artículos 244 de la Constitución y 11 del Decreto 2067 de 1991; y (d) decretó la práctica de algunas pruebas[6]. 11. Por último, en virtud del artículo 13 del Decreto 2067 de 1991, invitó a otras autoridades y organizaciones[7] para que emitieran concepto sobre distintos asuntos relacionados con el cargo de la demanda[8]. Lo anterior, sin perjuicio de que se pronunciaran sobre cualquier otro aspecto que consideraran esencial para la decisión de la Corte. III. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA 12. A continuación, se transcribe la disposición acusada y se subrayan los apartados demandados: “LEY 2099 DE 2021 (julio 10) por medio de la cual se dictan disposiciones para la transición energética, la dinamización del mercado energético, la reactivación económica del país y se dictan otras disposiciones. Artículo 44. Modificar el artículo 21 de la Ley 143 de 1994, de la siguiente manera: Artículo 21. Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG). La Comisión de Regulación de Energía y Gas se organizará como Unidad Administrativa Especial del Ministerio de Minas y Energía, que estará integrada de la siguiente manera: a) Por el Ministro de Minas y Energía, quien la presidirá; b) Por el Ministro de Hacienda y Crédito Público; c) Por el Director del Departamento Nacional de Planeación; d) Por seis (6) expertos en asuntos energéticos de dedicación exclusiva, nombrados por el Presidente de la República para períodos de cuatro (4) años. […]”. IV. LA DEMANDA 13. El accionante sustentó su reproche en que el literal “d” (parcial) del artículo 44 de la Ley 2099 de 2021 trasgrede lo establecido en el artículo 189.13 de la Constitución. En consecuencia, solicitó declarar inexequible los apartados acusados por desconocer la facultad que tiene el gobierno de nombrar y remover libremente a sus agentes. 14. El demandante sostuvo que el texto legal acusado restringe al presidente de la República la potestad para remover de manera libre de sus cargos a los expertos que integran la CREG. Lo anterior, porque les establece un periodo fijo de cuatro años, a pesar de que estos son sus agentes en la materia. El accionante explicó que, de acuerdo con el artículo 370 de la Constitución, el presidente tiene las funciones de señalar las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos y ejercer, el control, la inspección y la vigilancia de las entidades que los presten, a través de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios[9]. 15. Agregó que la CREG es una unidad administrativa especial adscrita al Ministerio de Minas y Energía. Por esa razón, en su sentir, los comisionados expertos que la conforman están bajo la jerarquía del presidente, quien tiene la facultad para removerlos libremente[10]. Por otra parte, destacó que, según el Consejo de Estado, la regulación de los servicios públicos es una función típicamente administrativa que el presidente ejerce a través de las comisiones de regulación, vía delegación prevista en el artículo 68 de la Ley 142 de 1994 o por asignación directa de la ley[11]. Añadió que estos órganos integran el sector central de la administración nacional por lo que están subordinados al presidente[12]. En respaldo de lo anterior citó apartados de la Sentencia C-1162 de 2000 y de una decisión del Consejo de Estado[13]. 16. Igualmente, el demandante argumentó que si el presidente tiene la facultad para remover libremente a los ministros, directores de departamentos administrativos y al superintendente de servicios públicos domiciliarios, con mayor razón la atribución cobija a los expertos de la CREG. Lo anterior, porque desarrollan facultades de regulación y control de los servicios públicos que están bajo la responsabilidad del primer mandatario[14]. 17. Por otra parte, sostuvo que el presidente ejerce varias atribuciones en relación con los comisionados de la CREG, como designarlos, reelegirlos y determinar sus calidades y remuneración. Es contrario al carácter de jefe de Estado, de gobierno y suprema autoridad administrativa que no pueda remover a estos funcionarios que gestionan la regulación de los servicios públicos domiciliarios en su nombre. 18. Aseguró que los comisionados de la CREG no son de aquellos cargos que deban proveerse por concurso ni su nombramiento le corresponde a otros funcionarios o corporaciones. Por lo tanto, la Constitución y la ley facultan al presidente de la República para removerlos libremente porque están bajo su subordinación. V. PRUEBAS REMITIDAS A LA CORTE CONSTITUCIONAL 19. En cumplimiento de lo ordenado por el magistrado sustanciador mediante autos del 10 de mayo, 15 de junio[15] y 21 de julio de 2023[16], la presidencia de la República y el secretario general del Senado remitieron los siguientes documentos y respuestas relacionadas con la norma en cuestión: Autoridad Respuesta Secretaría general del Senado de la República Aportó los documentos que conforman el trámite legislativo que se adelantó únicamente en esa cámara[17]. Secretaría jurídica de Presidencia de la República La Secretaría Jurídica remitió las respuestas enviadas por el Ministerio de Minas y Energía y la CREG. Son agentes del presidente en el sector de minas y energía “los presidentes de agencia, directores generales de establecimientos públicos, de las entidades adscritas; viceministros y Secretario General del Ministerio de Minas y Energía y adicionalmente se tienen como empleos de periodo fijo los denominados Expertos Comisionados de la Comisión de Regulación de Energía y Gas – CREG”[18]. Adjuntó un documento con un cuadro en el que se relacionan las personas que han ocupado y que ostentan hoy el cargo de expertos en la CREG[19]. Remitió la contestación brindada al efecto por el Ministerio de Minas y Energía y anexó un archivo que contiene una relación de las personas que han ostentado los cargos de comisionados expertos de la CREG hasta la actualidad, con sus respectivos períodos de ejercicio y los actos administrativos que los vinculan y retiran del cargo[20]. VI. INTERVINIENTES E INVITADOS 20. A continuación, se resumen los argumentos expuestos por los distintos intervinientes e invitados a rendir concepto. Interviniente Argumentos Laura Buendía Grigoriu[21] Exequibilidad. Sostuvo que para abordar el problema jurídico que la demanda propone debe resaltar las características económicas de los servicios a cargo de las referidas comisiones de regulación. Esos servicios son fundamentales para satisfacer necesidades básicas de las personas, como la electricidad, el agua potable, el alcantarillado y las telecomunicaciones. Dada esa importancia, su financiación debe ser eficiente y se debe evitar que intervenciones o decisiones populares en el corto plazo, disminuyan los recursos disponibles en el futuro para su prestación. Por eso, se requiere de un arreglo institucional con reguladores independientes de presiones electorales o políticas, que impida la reducción de los precios de los servicios u otras medidas que intervengan en la tasa de retorno de los activos dispuestos para su prestación. La provisión de estos servicios públicos requiere capital caracterizado por ser inversiones “hundidas” y activos “específicos”. Estas características generan un riesgo elevado de interferencia política mediante la fijación de precios de consumo de los servicios que alteren el esquema de costos con el que puede operar el prestador. En este contexto, los operadores podrían optar por bajos niveles de inversión, reducción de gastos de mantenimiento que comprometen la calidad del servicio o incrementos anticipados del precio a los usuarios. Los períodos fijos de los reguladores y retiros reglados son necesarios para garantizar su independencia. Añadió que los expertos comisionados de la CREG no son agentes del Gobierno y ninguna norma constitucional así los define. A este análisis gramatical se suma una interpretación sistemática y teleológica del ordenamiento superior que apoya que los reguladores de los servicios públicos cuenten con la independencia, la cual se garantiza con su período fijo en el ejercicio del cargo. Al constituyente no le fue ajeno que el régimen tarifario a cargo del legislador debe considerar los costos de prestación del servicio. La facultad presidencial de intervenir en los servicios públicos implica fijar las políticas generales de administración y el control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios, a través del Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios. Por el contrario, la fijación de tarifas es un asunto que no es competencia del presidente de la República. Asociación Nacional de Empresas Generadoras (ANDEG)[22] Exequibilidad. Afirmó que el periodo fijo establecido para los comisionados expertos es una garantía de estabilidad, independencia y objetividad de las regulaciones que realiza la CREG. La independencia de la entidad, la cual se deriva del artículo 23 de la Ley 143 de 1994, establece un criterio de balance para la toma de decisiones internas, en razón a que también está integrada por miembros que son subordinados del presidente de la República. Adujo que es importante que la entidad reguladora sea independiente y neutral, por lo que es necesario que dentro de la misma existan funcionarios que no se encuentren sujetos a presiones políticas por parte del gobierno, situación que se antepone a los intereses de un Estado prestador de servicios. La presencia de miembros en la CREG con independencia permite una efectiva libertad para la regulación en materia de servicios públicos. Hemberth Suárez Lozano[23] Remitió concepto sobre la naturaleza de la CREG. Indicó que esas comisiones de regulación son unidades administrativas especiales (UAE), que no cuentan con personería jurídica porque están adscritas a algún ministerio, tienen autonomía financiera, técnica y administrativa, y cumplen propósitos específicos de cada cartera. Las comisiones tienen entre sus funciones fijar el régimen tarifario aplicable a cada sector con el propósito de prestar eficientemente el servicio, en las mejores condiciones de calidad o precio y prevenir que las empresas actúen como monopolios u oligopolios. Tienen la función de regular, es decir, expedir normas y conceptos que someten la conducta de las personas que prestan el servicio público domiciliario. También se encargan de la recuperación de costos para cada año, sin excluir, las funciones propias que se establecen en la Ley 143 de 1994. La regulación de los servicios públicos domiciliarios es una forma de intervención estatal en la economía para corregir errores de un mercado imperfecto y para delimitar el ejercicio de la libertad de empresa. Con lo anterior se logra una eficiente prestación de servicios, sin que esta función implique que existan “competencias legislativas”. Dichas atribuciones (expedir conceptos y resoluciones) se deben ejercer de acuerdo con la ley y las directrices del gobierno a través de los ministros. Invitado Argumentos CREG[24] Exequibilidad. La CREG es una entidad que hace parte de la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional. Está integrada por los ministros de Minas y Energía y Hacienda y Crédito Público, el director del Departamento Nacional de Planeación y expertos comisionados de dedicación exclusiva. Estos últimos son empleos de período. El legislador dispone de un amplio margen para configurar el papel institucional de los órganos de regulación que cree para regular los servicios públicos. Con fundamento en dichas competencias y fines constitucionales, el legislador dotó a las comisiones de regulación de unas características para garantizar su independencia técnica: (i) conformación como cuerpo colegiado, (ii) conformación con expertos sectoriales de dedicación exclusiva, (iii) designación de expertos por períodos fijos, reelegibles y no sometidos a la carrera administrativa, (iv) fuente de financiación propia. Esos rasgos de independencia buscan que las decisiones se basen en criterios técnicos de largo plazo y que a su vez incorporen la política pública del gobierno, para lo cual varios de sus agentes tienen asiento en la CREG. Por otro lado, la regulación del empleo público está sometida a reserva legal. Esto incluye la duración del servicio. La Constitución no prohíbe que las agencias del Estado tengan una composición mixta entre agentes del presidente y otros funcionarios de período, para asegurar el cumplimiento de los fines de esas entidades. La modificación del régimen del empleo de estos funcionarios altera la estructura que el legislador diseñó para garantizar la independencia y que la toma de decisiones en la CREG atienda al interés general y la prestación eficiente del servicio. La adscripción de la CREG al Ministerio de Minas y Energía corresponde a la orientación y coordinación con las políticas de este sector y no a una subordinación jerárquica individual de los expertos comisionados al presidente. Por todo lo anterior, los comisionados expertos no tienen el carácter de agentes del gobierno. Amílcar David Acosta Medina[25] Exequibilidad. Consideró que la regulación en la prestación de los servicios públicos está reservada al Estado, pues es suya la responsabilidad de que estos sean suministrados con eficiencia, calidad, continuidad y solidaridad, de acuerdo con lo establecido en la Constitución Política. Aclaró que fue el legislador, en ejercicio de sus facultades constitucionales, quien le fijó a la CREG las competencias y responsabilidades. Asimismo, a través del artículo 23 de la Ley 143 de 1994, le atribuyó funciones propias, no delegadas, entre esas la fijación de tarifas. En cambio, las funciones delegadas se encuentran en el artículo 68 de la Ley 142 de 1994. La competencia de la determinación y modificación de la metodología para el cálculo de la tarifa que debe pagar al usuario es una función privativa de la CREG, de conformidad con el inciso 3º del artículo 357 de la Constitución Política. Por esta razón, se infiere que cuando la CREG ejerce esa función, “lo hace a motu proprio y no por delegación presidencial”. En consecuencia, estimó que no le es posible asumir al primer mandatario de la Nación funciones que no le han sido conferidas expresamente por el ordenamiento jurídico. Afirmó que quienes integran la CREG en calidad de comisionados expertos no tienen el carácter de agentes del gobierno y tampoco le deben subordinación a la Presidencia de la República. Por lo tanto, no podrían ser servidores públicos de libre nombramiento y remoción. Por último, manifestó la importancia de la autonomía y la independencia de la CREG y que debe estar conformada por un cuerpo colegiado de profesionales expertos en el sector, con dedicación exclusiva, periodo fijo y no sujetos a las disposiciones que regulan la carrera administrativa, lo que ayudaría a garantizar criterios técnicos, objetivos y a largo plazo de las decisiones que tome. Con relación al periodo expresó que la necesidad de un periodo fijo y la dedicación exclusiva, radica en el deber de asegurar la continuidad de la política pública que se haya definido y que a pesar de que el experto comisionado sea proveído por el Presidente, no puede ser considerado como su agente, en razón a que este debe gozar de independencia para asegurar las acciones que proponga y las decisiones que adopte, pues podrían incurrir en conflicto de intereses por su doble condición de expertos comisionados, mientras fungen como asesores del Ministerio de Minas y Energía. Asociación Colombiana de Distribuidores de Energía Eléctrica (ASOCODIS)[26] Exequibilidad. Expresó que el asunto gira entorno a establecer si los comisionados expertos son o no agentes del presidente de la República. Para este propósito, se debe establecer si las funciones desempeñadas por estos son propias de la entidad reguladora o por el contrario son funciones delegadas por el presidente de la República. Precisó que, de acuerdo con el artículo 370 superior, el presidente fija las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos. Por otra parte, el Estado tiene la obligación de fijar las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios. Sin embargo, allí no se indicó cual es la entidad estatal específica encargada de la materia, por lo que le encomendó al legislador la tarea de determinar el organismo encargado de la regulación de competencias y responsabilidades relacionadas con la prestación de servicios públicos domiciliarios. En este sentido, la Ley 143 de 1994 atribuyó funciones a la CREG. Esta ley no contempló la delegación de funciones establecida en el artículo 68 de la Ley 142 de 1994, pues las competencias otorgadas son relacionadas con aspectos técnicos y operativos puntuales, diferentes a la formulación de políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos a cargo del presidente. No pueden confundirse con las competencias asignadas al presidente según el artículo 370 superior, en razón a que estas las determinó expresamente el legislador en cabeza de la CREG. Refirió que el periodo fijo otorgado a los comisionados expertos es un elemento que utilizó el legislativo para otorgarle independencia a las Comisiones de Regulación. La Corte ha considerado que el otorgar independencia a las entidades reguladoras de servicios públicos hace parte de la libre configuración legislativa. Además, según la Sentencia C-150 de 2003, los comisionados expertos no son agentes, representantes y tampoco subordinados del presidente de la República. Señaló que el artículo 2.° del Decreto 1524 de 1994, reconoció expresamente que la CREG ejerce funciones propias otorgadas por el artículo 23 de la Ley 143 de 1994. De otra parte, argumentó que, si bien el presidente de la República delegó a la CREG algunas obligaciones establecidas en el artículo 370 superior, esto no afecta la independencia con la que esta entidad ejerce sus funciones más relevantes y tampoco la competencia del legislador para asignar un periodo fijo a los cargos de comisionados expertos para la ejecución de sus funciones. Asociación Colombiana de Generadores de Energía Eléctrica (ACOLGEN)[27] Exequibilidad. Sostuvo que el artículo 125 de la Constitución estableció una reserva legal en cuanto a la determinación de los periodos y nombramientos de los funcionarios públicos. Agregó que de conformidad con la Sentencia C-195 de 1994, los empleos que son de libre nombramiento y remoción son aquellos empleos que la Constitución establece y que determine la ley. En sentido similar, mencionó una providencia del Consejo de Estado en la que se indicó que la función que le ha dado la Constitución al presidente de la República es la de expedir lineamientos y políticas públicas en materia de servicios públicos en lo concerniente a la inspección y vigilancia, mientras que la ley misma le otorgó la facultad de regulación en temas tarifarios a la CREG y los consideró como actividades intrínsecamente diferentes y de reserva legal. Estimó que no hay ninguna incompatibilidad entre el artículo 21 de la Ley 143 de 1994, literal d) con el artículo 189.13 superior, en la medida en que las funciones asignadas por la Constitución son diferentes. La CREG no debe estar bajo las órdenes del presidente de la República, sino que debe expedir regulación técnica que asegure un funcionamiento del mercado energético eficiente, así como un régimen tarifario justo para todos los colombianos. Comisión de Regulación de Comunicaciones[28] Exequibilidad. Mencionó los orígenes de las Comisiones de Regulación en diferentes partes del mundo y enfatizó en que estas siempre han gozado de independencia, pues es un rasgo característico esencial de estas entidades. Luego, explicó que la figura de la Comisión de Regulación se dio con la entrada en vigor de la Constitución de 1991. Esta estableció de manera sistemática e integral que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado y el artículo 365 superior determinó que este debe asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. En desarrollo de esta premisa constitucional, el legislativo creó la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones – CRT, la Comisión de Regulación Energética – CRE y la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento. Posteriormente, con la expedición de la Ley 142 de 1994 se adoptó el régimen de los servicios públicos domiciliarios, se realizó un cambio sustancial a la configuración legal de las Comisiones de Regulación, en tanto: “i) entendió, en su artículo 68, que las funciones regulatorias previstas en la Ley correspondían a la fijación de políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios que le encomienda el artículo 370 de la Constitución Política; ii) dispuso que el Presidente señalaría tales políticas por medio de las comisiones de regulación, si decidía delegarlas, y iii) aunque mantuvo la naturaleza jurídica de unidades administrativas especiales sin personería jurídica, les reconoció autonomía administrativa, patrimonial y técnica”. Aclaró que el esquema de ejercicio de funciones por delegación no era absoluto, pues el artículo 74 de la Ley 142 de 1994 atribuyó competencias regulatorias a las tres Comisiones de Regulación. En igual sentido, lo realizó con la CREG en los artículos 7, 8, 11, 18, 19, 23, 25, 29, 36, 41, 42, 44, 45, 46, 47, 54, 57 y 71 de la Ley 143 de 1994. Así las cosas, ambas leyes sostuvieron la lógica de que, aunque los expertos comisionados fuesen designados por el presidente, no son sus representantes, sino que ejercen sus funciones de conformidad con la ley y con base en el nivel de experticia por el cual fueron nombrados. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional y contenciosa administrativa, el legislador cuenta con un amplio margen de configuración legislativa que le permite atribuir directamente funciones regulatorias a las comisiones de regulación de servicios públicos. Sostuvo que conforme el texto superior, el gobierno tiene la facultad de nombrar y remover libremente a sus agentes. Sin embargo, en el marco de la configuración legislativa que tiene el Congreso, adoptó una arquitectura institucional donde algunos cargos que deben ser nombrados por el presidente, no sean de su libre remoción, por ser cargos de periodo fijo. En línea con lo anterior, expuso que la Constitución no dispone en ninguno de sus apartes que un funcionario se convierta en agente del presidente por el solo hecho de que este, por disposición legal, deba nombrarlo. Por tal motivo consideró que la demanda confunde la naturaleza del libre nombramiento con la de los cargos en los que se aplica la condición de ser agente del presidente, cuando en realidad, la ley establece cargos cuyo nombramiento corresponde al presidente de la República, sin que el funcionario quien lo ocupa tenga la obligación de ejercer sus funciones en representación del Ejecutivo o como un agente de este. Universidad Externado de Colombia[29] Exequibilidad. Señaló que permitir que el presidente de la República pueda remover los expertos comisionados en la misma forma en la que retira del cargo a servidores públicos de libre nombramiento y remoción, sería también desconocer el régimen de los servicios públicos que estableció el legislador. Lo anterior, pues la naturaleza de la Comisión es la de una unidad administrativa especial sin personería jurídica, que hace parte del sector central de la rama ejecutiva. Sin embargo, en el caso de los comisionados de dedicación exclusiva, su retiro sólo procede de acuerdo con lo aplicable para cargos de periodo, es decir, porque sobreviene una inhabilidad, por renuncia, por destitución como consecuencia de un proceso disciplinario y, ordinariamente, por el vencimiento del periodo para el cual fueron nombrados. Por consiguiente, su retiro no obedecería a la facultad discrecional de su nominador. Estimó que, por la esencialidad de los servicios públicos, es necesario que la autoridad de regulación cuente con el grado de independencia necesario para asegurar las tarifas y que estas no se conviertan en deseos de cada gobierno, sino que obedezcan a análisis técnicos propios del mercado, sin intereses particulares o políticos. Con base en lo expuesto, la Sentencia C-150 de 2003 afirmó que, con miras a garantizar la imparcialidad y neutralidad, y en ejercicio de la potestad de configuración legislativa de las comisiones de regulación, estas deben tratarse de órganos colegiados, con carácter técnico especializado, contar con independencia patrimonial, sus miembros deben tener un periodo fijo y deben estar sometidos a un régimen de conflicto de intereses, compatibilidades e inhabilidades. Lo que no implica, según el interviniente, que el ejecutivo no tenga posibilidad de influir en sus decisiones, pues cuenta con otros miembros en las comisiones de regulación como los ministros del ramo, el director de planeación, entre otros, lo que propicia al equilibrio de opiniones entre lo político y lo técnico. Julián Daniel López Murcia[30] Manifestó que sería contrario a la naturaleza de la CREG determinar a los comisionados expertos como agentes del presidente, pues esto limitaría su independencia. Además, este cargo dejaría de ser de carácter técnico para convertirse en político. De igual manera, afirmó que las comisiones de regulación son órganos colegiados de carácter técnico, especializado e independiente. Esto se evidencia en los requisitos exigidos para ocupar los cargos en mención, por lo que, al determinar que los comisionados expertos son agentes del presidente, la CREG perdería la naturaleza independiente que ostenta. Argumentó que de la interpretación del artículo demandado se extraen tres tipos de requisitos, según el Consejo de Estado, que son: (i) preparación académica; (ii) experiencia técnica en el sector energético y (iii) desempeño en cargos de responsabilidad, refiriéndose en detalle a la forma de acreditarlos. Academia Colombiana de Jurisprudencia[31] Exequibilidad. Afirmó que las comisiones de regulación (CREG y CRA) fueron creadas como unidades administrativas especiales, con independencia administrativa, técnica y patrimonial, adscritas al ministerio, pero sin personería jurídica. Con base en esta última característica, son dependencias del sector central de la rama ejecutiva del poder público de orden nacional. Expuso que, de conformidad con la jurisprudencia de esta corporación, las Comisiones solo tienen facultades técnicas y operativas de acuerdo con lo establecido en la Constitución, la ley y en aquella reglamentación que expida el presidente, mediante actos de intervención en la economía del país, de acuerdo con el artículo 334 de la Constitución. Debido a su naturaleza, el presidente de la República tiene la competencia para nombrar a los expertos previa acreditación de los requisitos propios del cargo, lo que deriva en que la relación entre el mandatario y los expertos sea la de nominador. Estimó que los seis expertos son agentes del presidente en los términos del artículo 189.13 de la Constitución. El presidente tiene la facultad, de conformidad con el artículo 68 de la Ley 142 de 1994, de delegar la competencia del artículo 370 superior en cabeza de las Comisiones de Regulación. Sostiene que, si bien es discrecional, hay una voluntad del presidente de activar ese principio organizacional, con la delegación de sus facultades, pero no la competencia de acuerdo con el artículo 211 de la Constitución. Además de la delegación hay otras leyes que comprenden funciones propias, como pasa con las facultades previstas por el artículo 23 de la Ley 143 de 1994, lo que permitiría inferir que cuentan con una independencia relativa, por lo cual deben procurar la mayor coherencia entre las políticas del presidente y la concepción técnica que reclama el sector. Directamente relacionado al cargo en discusión, manifestó que para atacar el argumento del demandante sobre que no había norma constitucional que facultara al legislador a establecer los periodos de los integrantes de las comisiones, el artículo 365 constitucional había sometido a un régimen jurídico especial a los servicios públicos, que correspondía al Congreso de la República con una cláusula de reserva de ley que amparaba esa libertad de configuración, por lo cual fue a través del artículo 44 de la ley 2099 de 2021 que los expertos desempeñarían sus cargos durante un periodo fijo. Esto determina que en la Constitución no hay competencias absolutas, el presidente debe ejercer la función nominadora con estricta sujeción a la normativa rectora que lo habilita, lo orienta y lo limita, sin ser estas competencias opuestas. Por el contrario, son necesarias para que el ejercicio de todos los integrantes de la CREG procure la mayor coherencia entre la legislación, las políticas del gobierno y la concepción técnica que reclama el sector. Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios[32] Exequibilidad. Indicó que, de acuerdo con los artículos 365 y 370 de la Constitución, el Estado tiene el deber de definir las políticas públicas en materia de servicios públicos domiciliarios y la competencia de regular estos asuntos se encuentra en cabeza del ejecutivo. Es así como el presidente tiene la obligación constitucional de regular lo concerniente a los servicios públicos domiciliarios. Sin embargo, esta autoridad puede delegar tales obligaciones en atención a lo contemplado en el artículo 189 del texto superior. Lo anterior se materializa con la expedición de la Ley 142 de 1994, en especial, lo contemplado en el artículo 68 de la normativa. Sin embargo, estas funciones pueden ser reasumidas por el ejecutivo en el momento que lo considere. Posteriormente, realizó una exposición del marco constitucional y normativo de las facultades del presidente y la delegación de funciones relacionada con los servicios públicos domiciliarios a las Comisiones de Regulación de Servicios Públicos. Así como respecto de la normativa que creó la CREG, la reglamentación que la rige y su composición. Expuso que los comisionados de la CREG no son considerados como agentes del presidente de la República, en razón a que los mismos son nombrados por períodos fijos de cuatro años. Esto desdibuja la facultad discrecional del presidente para retirarlos del cargo, en razón a que estos solo pueden ser apartados del cargo en los siguientes casos: “(i) por vencimiento del periodo para el cual fue nombrado; (ii) por destitución como consecuencia de un proceso disciplinario; (iii) porque le sobrevenga una inhabilidad; (iv) por decisión judicial; (v) por renuncia; (vi) por revocatoria en su nombramiento en caso de no cumplir con el perfil y los requisitos para el ejercicio del cargo; o (vii) por el cumplimiento de los requisitos establecidos para tener derecho a la pensión una vez notificada la inclusión en nómina”[33]. Comisión Colombiana de Juristas[34] Inhibición o exequibilidad. En primer lugar, estimó que la demanda no estructuró adecuadamente la acusación por carencia de certeza y solicitó declarar un fallo inhibitorio. La demanda no advirtió las características especiales del cargo de experto en la CREG, ni su regulación, al estimar que las apreciaciones sobre la norma acusada no correspondían a la realidad jurídica, y desconocer el artículo 44 de la ley 2099 de 2021, pues asumió que los expertos eran agentes del presidente de la República y que por ello su elección se adecuaba a los cargos de libre nombramiento y remoción. De forma subsidiaria, argumentó las razones por las cuales se debería declarar la exequibilidad. Sostuvo que, si bien por la estructura orgánica de la Comisión podían ser calificados como agentes de la presidencia, el ejercicio de sus funciones exigía labores de carácter sumamente técnico que exigían un grado de independencia en la toma de decisiones y de estabilidad en el cargo. Con el fin de dar autonomía técnica a la CREG, el legislador tuvo en cuenta un periodo de permanencia de cuatro años de algunos de sus miembros en concreto para adelantar sus funciones, sin tener la presión de una posible remoción en cualquier momento posterior a su nombramiento. Esto en ejercicio de la potestad de configuración entregada por la Constitución, al consagrar la estabilidad en el cargo como estrategia para garantizar el ejercicio de la función administrativa y, por consiguiente, los principios de eficiencia en la prestación de los servicios públicos. Concluyó en que si bien la ley faculta al presidente para elegir de forma libre a los expertos de la CREG, esta no era una razón suficiente para afirmar que se trata de cargos de libre nombramiento y remoción, pues los cargos de la comisión recibieron un tratamiento legislativo especial que atiende a la naturaleza de las funciones que desempeñan. Universidad del Norte[35] Exequibilidad. Manifestó que la CREG es una unidad administrativa especial sin personalidad jurídica y forma parte integral de la estructura central de la rama ejecutiva. El cargo de experto comisionado no se designa mediante procesos de selección competitivos o a través de otras autoridades o corporaciones, sino que dicha designación está en cabeza del presidente de la República. Sin embargo, los expertos comisionados no son considerados agentes directos del presidente, en razón a que su nombramiento es realizado por periodos fijos de cuatro años. La determinación legislativa de este periodo fijo eliminó la posibilidad que el presidente destituya a discrecionalidad a los comisionados, durante el curso de su mandato. Expuso que los comisionados pueden ser apartados del cargo por los siguientes motivos: (i) finalización del periodo para el que fueron nombrados; (ii) destitución derivada de una sanción disciplinaria; (iii) aparición de inhabilidades; (iv) renuncia; (v) no cumplir con los requisitos y perfil requeridos; (vi) resolución judicial y (vii) cumplir los requisitos para la obtención de la pensión de vejez. Sostuvo que, de acuerdo con la libertad de configuración legislativa otorgada al legislador en la Constitución, este no tiene restricciones para determinar la naturaleza de los empleos (libre nombramiento y remoción, de periodo o carrera) en las agencias estatales. Además, tampoco existe una prohibición legal para que en estas entidades concurran empleos de diferente naturaleza. Expresó que, pese a que la norma establece que los expertos comisionados de la CREG son designados por el presidente, estos no tienen la condición de sus agentes directos, pues al determinar la naturaleza del cargo como de periodo fijo, garantiza su independencia para cumplir con los objetivos de la entidad a la que pertenecen. Adicionalmente, argumentó que la norma garantiza la independencia entre la CREG y el poder ejecutivo en la toma de decisiones. VII. CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACIÓN 21. La procuradora general de la Nación solicitó a la Corte que declare la exequibilidad de la norma acusada. Sostuvo que la Asamblea Nacional Constituyente consideró pertinente limitar las potestades del presidente de la República para la libre nominación y remoción de sus agentes gubernamentales[36]. Es decir, dicha potestad no cobija a representantes administrativos y de Estado[37]. Por esa razón el artículo 189.13 de la Constitución establece que “el Gobierno tiene la facultad de nombrar y remover libremente a sus agentes”. 22. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional[38], el gobierno está conformado por el presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos, el cual tiene a cargo la dirección y orientación de la administración pública. Las funciones simplemente ejecutivas o administrativas no son funciones gubernamentales porque carecen de esa naturaleza directiva frente a la conducción del país. 23. Los expertos que integran la CREG no son agentes del gobierno. Si bien son nominados por el presidente y a estos se les puede delegar la función de “señalar, con sujeción a la ley, las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios”, esta atribución (i) es administrativa y (ii) es ejercida en forma independiente y técnica, sin subordinación. La Sentencia C-272 de 1998 explicó que la atribución contenida en el artículo 370 de la Constitución es una función típicamente administrativa y cuando el presidente la ejerce actúa como jefe de la administración. Este carácter se extiende a sus delegatarios. Asimismo, la Sentencia C-150 de 2003 advirtió que el período fijo de los comisionados busca preservar su independencia y hace menos probable que sus decisiones se condicionen por el gobierno de turno. Por ende, los comisionados no son servidores de libre nombramiento y remoción en los términos del artículo 189.13 de la Carta. En ese sentido, el legislador puede disponer que tengan un período fijo de cuatro años. VIII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia 24. En virtud de lo dispuesto en el artículo 241.4 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer de esta demanda, pues se trata de una acusación de inconstitucionalidad contra los apartados contenidos en un precepto que forma parte de una ley de la República. Análisis sobre la aptitud del cargo 25. La Comisión Colombiana de Juristas sostuvo que el demandante no estructuró adecuadamente la acusación y, por lo tanto, la Corte debería inhibirse de resolver de fondo el asunto[39]. En particular, consideró que la censura carece de certeza porque el demandante incurre en el yerro de concluir que los expertos comisionados de la CREG corresponden a cargos de libre nombramiento, sin que este carácter se deduzca del contenido de la disposición demandada. Por el contrario, a partir del establecimiento de un período fijo para esos cargos se descarta que sean de libre nombramiento y remoción. Afirmó que de la lectura de la norma acusada no se puede concluir que estos expertos comisionados sean agentes de la presidencia de la República y que, aunque están subordinados al presidente, desarrollan “funciones técnicas que exigen garantías de estabilidad en el ejercicio de sus labores”[40]. Por lo anterior, concluyó que la demanda se estructuró “a partir de apreciaciones del demandante que no responden a la realidad jurídica y que desconocen la literalidad de todo el artículo 44 de la ley 2099 de 2021”[41]. 26. La Sala constata que la interviniente asumió la carga mínima argumentativa para solicitar la inhibición por parte de la corporación y es procedente su análisis[42]. La Corte considera que, contrario a lo expuesto por la interviniente, el demandante cumplió con los presupuestos de aptitud del cargo, lo que permite estudiar de fondo la censura. En particular, esta reúne el requisito de certeza porque cuestiona una interpretación plausible a partir de la cual los expertos comisionados de la CREG son agentes del gobierno. En este sentido, la Sala evidencia que hubo un esfuerzo argumentativo en la demanda y su corrección por demostrar ese carácter de los expertos comisionados de la entidad, que descarta que se trate de una simple apreciación subjetiva del demandante. 27. Al respecto, el actor expuso que la CREG se encuentra subordinada al presidente de la República y, dada su relación jerárquica, la Constitución le otorga al primer mandatario la facultad de remover libremente a los expertos comisionados que la integran[43]. Además, refirió una decisión del Consejo de Estado[44] para sustentar que la regulación de los servicios públicos es una función administrativa que, por consiguiente, es ejercida por la CREG bajo la subordinación del presidente como suprema autoridad administrativa[45]. Asimismo, explicó que las comisiones de regulación como la CREG son unidades administrativas especiales adscritas a un respectivo ministerio y hacen parte del sector central de la administración[46]. Al ejercer funciones de regulación y control de calidad sobre los servicios públicos, que también le competen al presidente de la República, se requiere que los expertos comisionados sean de su confianza[47]. 28. Los argumentos descritos en la demanda sustentan una postura argumental en cuanto que los expertos comisionados de la CREG son agentes del gobierno. De ese modo, la fijación de un período de cuatro años para esos cargos contenida en la disposición acusada podría contrariar el artículo 189.13 superior que prevé la atribución presidencial de remover libremente a los agentes gubernamentales. En ese sentido, el demandante no cuestiona la constitucionalidad de una apreciación subjetiva suya en torno a la norma demandada, sino que ataca una proposición jurídica real y existente. Por otro lado, el argumento de la interviniente relativo a la naturaleza del cargo de experto comisionado de la CREG justamente corresponde con el asunto de fondo que debe resolver la Corte. En consecuencia, como la censura es cierta, contrario a lo planteado por la Comisión Colombiana de Jurista, la Sala procederá a emitir un pronunciamiento de mérito sobre el cargo propuesto. Planteamiento del problema jurídico y metodología de solución 29. El problema jurídico que debe resolver la Corte es el siguiente: ¿el apartado acusado del literal d) del artículo 44 de la Ley 2099 de 2021, que modificó el artículo 21 de la Ley 143 de 1994, y que establece que los comisionados expertos de la CREG serán designados por el presidente de la República para períodos de cuatro años desconoce la facultad de dicho funcionario de remover libremente a los agentes del gobierno establecida en el artículo 189.13 superior? 30. De acuerdo con los argumentos esbozados por el demandante, las distintas intervenciones en el proceso y el concepto de la procuradora general de la Nación, para resolver el problema enunciado la Corte desarrollará los siguientes asuntos: describirá la potestad de configuración legislativa para (i) regular el empleo público, (ii) determinar la estructura de la administración nacional, en general, y las comisiones de regulación, en particular, y (iii) regular los servicios públicos domiciliarios. Además, (iv) expondrá las características y el carácter independiente de la CREG; y (v) desarrollará la interpretación y el alcance del concepto de agentes del gobierno. Con fundamento en estas consideraciones, (vi) analizará la constitucionalidad de las expresiones demandas. La potestad de configuración legislativa para regular el empleo público 31. El artículo 125 de la Constitución señala que “[l]os empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los de...