Sentencia C-039 de 2026

C-039-26 REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL Sala Plena Sentencia C-039 de 2026 Ref.: expediente D-16488 Asunto: demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 34 de la Ley 2294 de 2023, «por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 Colombia Potencia Mundial de la Vida» Demandante: Sebastián Aponte Bustamante Jurisprudencia relevante: Principio de reserva de ley orgánica: sentencias C-600A de 1995, C-795 de 2000, C-077 de 2012, C-273 de 2016 y C-206 de 2023. Principio de unidad de materia en las leyes del Plan Nacional de Desarrollo: sentencias C-016 de 2016, C-415 de 2020, C-430 de 2024 y C-244 de 2025 Magistrado sustanciador: Héctor Alfonso Carvajal Londoño Bogotá, D.C., veintiséis (26) de febrero de dos mil veintiséis (2026) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA Síntesis de la decisión La Corte Constitucional estudió la demanda de inconstitucionalidad formulada contra el artículo 34 de la Ley 2294 de 2023 (Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026), que crea los Consejos Territoriales del Agua en las ecorregiones y territorios estratégicos priorizados por el Plan. Estos Consejos tienen por objeto fortalecer la gobernanza multinivel, diferencial, inclusiva y justa del agua y el ordenamiento del territorio en torno al agua, articulándose con los espacios de participación previstos en la política de gestión integral del recurso hídrico. El demandante sostuvo que la norma vulnera la reserva de ley orgánica porque crea una instancia de participación territorial que regula aspectos de gobernanza y ordenamiento del territorio, materias que debieron tramitarse mediante ley orgánica conforme los artículos 151 y 288 superiores. Adicionalmente, alegó que la disposición desconoce el principio de unidad de materia del artículo 158, al carecer de conexidad directa e inmediata con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo. La Sala Plena debió resolver los siguientes interrogantes: ¿el artículo 34, al crear los Consejos Territoriales del Agua, desconoce la reserva de ley orgánica en materia territorial? Y, ¿la misma disposición vulnera el principio de unidad de materia en relación con las leyes del Plan Nacional de Desarrollo? Para resolver estos problemas, la Corte analizó el contenido y alcance de la norma acusada y reiteró su jurisprudencia sobre ambos principios constitucionales. Respecto de la reserva de ley orgánica, la Corte concluyó que los Consejos Territoriales del Agua constituyen órganos de concertación y consulta análogos a los Consejos de Cuenca, que no asignan competencias decisorias ni alteran el reparto competencial entre la Nación y las entidades territoriales. La creación de instancias de participación para la gestión del agua no encuadra en las materias reservadas por el constituyente a la ley orgánica territorial, conclusión que obedece tanto a un criterio nominal como material. No obstante, la Sala advirtió que la amplitud e indeterminación del artículo 34 admite una lectura amplia bajo la cual los Consejos podrían configurarse como instancias con incidencia en el reparto competencial territorial. En aplicación del principio de conservación del derecho, la Corte adoptó la interpretación restrictiva y condicionó la exequibilidad de la norma, en el entendido de que los Consejos constituyen exclusivamente instancias de participación, concertación y coordinación, sin potestad decisoria ni facultad para interferir en el reparto constitucional y legal de competencias territoriales, y que su reglamentación no podrá alterar la estructura institucional territorial ni imponer obligaciones vinculantes a las entidades territoriales. En cuanto al principio de unidad de materia, la Corte aplicó el escrutinio de menor intensidad establecido en la Sentencia C-244 de 2025, al verificar que la norma no modifica legislación permanente y tiene estricto fin planificador. Concluyó que los Consejos contribuyen de manera razonable y evidente a la primera transformación del Plan, pues materializan la estrategia de gobernanza participativa del agua en las ecorregiones priorizadas. No obstante, consideró que debía condicionar su exequibilidad para garantizar la compatibilidad de la norma con la regla de temporalidad adscrita al principio de unidad de materia, de manera que se entendiera que la vigencia de los Consejos se circunscribe a los programas territoriales y objetivos previstos en el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026. En consecuencia, la Sala Plena de la Corte Constitucional declaró exequible el artículo 34 de la Ley 2294 de 2023, en el entendido de que (i) los Consejos Territoriales del Agua constituyen exclusivamente instancias de participación, concertación y coordinación, sin potestad decisoria ni facultad para modificar, reasignar o interferir en el reparto constitucional y legal de competencias territoriales, ni para condicionar o limitar las competencias constitucionales y legales de las entidades territoriales en materia de ordenamiento territorial; (ii) su reglamentación por parte del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible no podrá implicar la creación de nuevas competencias normativas o administrativas, la alteración de la estructura institucional territorial ni la imposición de obligaciones vinculantes a las entidades territoriales; y (iii) su vigencia se circunscribe a los programas territoriales y objetivos previstos en el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026». I. ANTECEDENTES 1.1. Trámite del expediente D-16488 1. El ciudadano Sebastián Aponte Bustamante presentó demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 34 de la Ley 2294 de 2023, «por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 Colombia Potencia Mundial de la Vida». En su criterio, el artículo demandado desconoce los artículos 151, 158, 287 y 288 de la Constitución Política. 2. Por auto del 23 de abril de 2025, la entonces magistrada Cristina Pardo Schlesinger admitió el cargo por la presunta vulneración del principio de reserva de ley orgánica (arts. 151 y 288 superiores), e inadmitió los relacionados con el presunto desconocimiento del principio de autonomía de las entidades territoriales (art. 287 superior) y del principio de unidad de materia (art. 158 superior). 3. En la mencionada providencia, la magistrada Pardo Schlesinger dispuso que, una vez terminara la etapa de admisibilidad en relación con los cargos inadmitidos, se comunicara del inicio del proceso de constitucionalidad al presidente de la República, al Congreso de la República, a la ministra de Ambiente y Desarrollo Sostenible y al director del Departamento Nacional de Planeación para que, si lo consideraban oportuno, se pronunciaran sobre el contenido de la demanda. 4. De igual modo, dispuso fijar en lista el asunto, correr traslado al señor procurador General de la Nación e invitar a participar a distintas entidades e instituciones educación superior[1]. 5. Por auto del 12 de mayo de 2025, tras revisar la corrección de la demanda presentada por el actor respecto de los cargos inadmitidos, la magistrada Pardo Schlesinger decidió admitir el cargo por presunto desconocimiento del principio de unidad de materia (art. 158 superior) y rechazar el cargo desconocimiento del principio de autonomía territorial (art. 287 superior). 6. La magistrada Cristina Pardo Schlesinger culminó su periodo constitucional el 16 de mayo de 2025. El 3 de julio siguiente, el magistrado Héctor Alfonso Carvajal Londoño se posesionó en reemplazo de la magistrada saliente y desde ese momento asumió el conocimiento del proceso de la referencia. 7. El 29 de mayo de 2025, el proceso D-16488 se fijó en lista por un término de diez días hábiles[2]. Durante este lapso se recibieron las siguientes intervenciones: (i) Universidad del Norte[3]; (ii) Federación Colombiana de Municipios[4]; (iii) Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible -ASOCARS-[5]; (iv) Federación Nacional de Departamentos -FND-[6]; (v) Departamento Administrativo de la Presidencia de la República -DAPRE-, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Departamento Nacional de Planeación[7]; (vi) Universidad Libre de Colombia[8]; (vii) Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico -CRA-[9]; (viii) Defensoría del Pueblo[10]; y (ix) Universidad Externado de Colombia[11]. 8. El 4 de julio de 2025, el procurador general de la Nación, Gregorio Eljach Pacheco, presentó impedimento para conceptuar frente a la demanda de la referencia[12]. La Sala Plena lo declaró infundado mediante Auto 1172 del 30 de julio de 2025. En consecuencia, el 1 de octubre de 2025, el procurador general presentó el concepto de rigor. 1.2. Texto de la norma demandada 9. El texto del artículo demandado, tal como fue publicado en el Diario Oficial n.º 52.400 del 19 de mayo de 2023, se transcribe a continuación: «LEY 2294 DE 2023 (mayo 19) por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida” EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA […] ARTÍCULO 34. Consejos territoriales del agua. Créense Consejos Territoriales del Agua en cada una de las eco regiones y territorios estratégicos priorizados en el Plan Nacional de Desarrollo “Colombia Potencia Mundial de la Vida 2022-2026”, cuyo objeto será fortalecer la gobernanza multinivel, diferencial, inclusiva y justa del agua y el ordenamiento del territorio en torno al agua buscando la consolidación de territorios funcionales con enfoque de adaptabilidad al cambio climático y gestión del riesgo. Para tal efecto, el Gobierno nacional, a través del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, reglamentará la conformación, funcionamiento y articulación de estos Consejos con otros espacios de participación y consulta previstos en los instrumentos de la política nacional de gestión integral del recurso hídrico, o la que haga sus veces, y en los instrumentos de ordenamiento del territorio» 1.3. La demanda 1.3.1. Cargo por vulneración del principio de reserva de ley orgánica (arts. 151 y 288 de la C.P.) 10. Para el demandante, con la expedición del artículo acusado «el legislador ordinario creó una nueva instancia de participación territorial en torno al agua, cuyo objeto es básicamente fortalecer la organización territorial». En su criterio, esto desconoce que «los aspectos medulares de la organización territorial, en todo aquello que no fue directamente definido por el Constituyente, sólo pueden ser regulados a través de la ley orgánica territorial». 11. Conforme indica el actor, la norma acusada «regula aspectos que están relacionados directamente con el desarrollo y la organización territorial, específicamente el “fortalecimiento” de la gobernanza y el “ordenamiento del territorio”. Estos asuntos, afirma, «deben ser regulados a través de una ley orgánica y no mediate una ley del plan nacional de desarrollo, que no ostente dicha categoría». 12. El actor explica que el objeto de los Consejos Territoriales del Agua «abarca o incluye competencias en materia de desarrollo y ordenamiento territorial que la Constitución Política le atribuyó específicamente a las distintas entidades territoriales». En este sentido, «teniendo en cuenta que la asignación de funciones y el objeto que se desarrolla para los Consejos Territoriales […] pretende fortalecer la gobernanza multinivel y el ordenamiento del territorio, esto también se encuentra dentro del alcance de la reserva de ley orgánica». 13. Finalmente, agrega que, según la jurisprudencia constitucional, específicamente la Sentencia C-053 de 2019, «deben hacer parte de la legislación orgánica “ciertos mecanismos de participación relacionados con el ordenamiento territorial”». Por lo tanto, «si lo que se pretende es crear una instancia de participación territorial en torno al agua, cuyo objeto es el fortalecimiento de la organización territorial, esto debe materializarse a través de una ley orgánica». 1.3.2. Cargo por vulneración del principio de unidad de materia (art. 158 de la C.P.) 14. El demandante sostiene que el artículo 34 de la Ley 2294 de 2023 (Ley del PND 2023) vulnera el principio de unidad de materia consagrado en el artículo 158 superior, por cuanto tiene un carácter permanente y, por tal razón, transgrede la naturaleza transitoria de las normas de la Ley del PND 2023. Además, considera que carece de conexión directa e inmediata con los objetivos del PND. 15. En cuanto a lo primero, el accionante argumenta que el artículo demandado «está creando una nueva instancia territorial que, […] no reviste una naturaleza temporal que se acompase con la duración del PND». Por el contrario, «pretende introducir una reforma estructural en el largo [plazo] que suplanta la competencia legislativa encomendada al Congreso, ello en claro desconocimiento del principio democrático». 16. Al respecto, recuerda que la Corte Constitucional «ha declarado la inexequibilidad de normas de la ley del PND que, como el artículo 34 aquí demandado, han permitido introducir organismos sin atender a la temporalidad de las disposiciones instrumentales del PND». En ese sentido, cita la Sentencia C-489 de 2024, que «declaró inexequible el artículo 162 de la propia Ley 2294 de 2022, mediante la cual se intentó crear el Instituto Nacional de Donación y Trasplante […] al considerar que la introducción de un órgano autónomo -al igual que los “Consejos Territoriales” previstos en el artículo 34 demandado- no reviste el carácter instrumental y temporal requerido para las normas de la ley del plan». 17. En cuanto a lo segundo, explica que el PND está compuesto por «cinco ejes de transformación, entre los cuales se incluyó el denominado eje de “Ordenamiento del territorio alrededor del agua”, que buscó “un cambio en la planificación del ordenamiento y del desarrollo del territorio, donde la protección de los determinantes ambientales y de las áreas de especial interés para garantizar el derecho a la alimentación sean objetivos centrales”» (subrayado original). Dentro de este eje, se incluyeron seis catalizadores, entre ellos El agua, la biodiversidad y las personas, en el centro del ordenamiento territorial, mediante el cual «se introdujo la figura de los Consejos Territoriales del Agua. 18. Además, indica que «para la consecución del objetivo anteriormente dicho», se incluyó, entre otros programas y proyectos, la «[g]obernanza, para fortalecer el poder para la gente en las decisiones que inciden en su territorio, asegurar la transparencia y el acceso a la información, así como desarrollar el proceso de implementación de las determinantes del ordenamiento territorial asociadas al ciclo del agua, definiendo las jerarquías y la coordinación entre entidades para la gestión del agua» (subrayado original). 19. En su criterio, si bien el artículo demandado «regula aspectos que están relacionados con el desarrollo y la organización territorial, específicamente con el “fortalecimiento” de la gobernanza y el “ordenamiento del territorio”, lo cierto que no guarda conexión directa e inmediata con los objetivos del PND”, por las siguientes razones: (i) La creación de los Consejos Territoriales del Agua «no establece un vínculo directo y verificable con dichos objetivos. Se trata, más bien, de una disposición genérica que, al carecer de especificidad sobre sus competencias reales y mecanismos operativos, imposibilita determinar cómo contribuirá efectivamente a la protección de determinantes ambientales o a garantizar el derecho a la alimentación» (subrayas originales). A su juicio, la conexión de la disposición demandada con los objetivos del PND es mediata y remota, porque su ejecución e implementación requiere el cumplimiento de otra condición o circunstancia, esto es, su reglamentación por parte del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. (ii) La Ley del PND 2023 se utilizó «para incorporar normas cuyo propósito fue ejercitar la potestad legislativa reconocida el Congreso de la República, en este caso, en lo que respecta a la expedición de leyes orgánicas», circunstancia que, «por sí sola, configura una violación autónoma del principio de unidad de materia». En su criterio, «al incluir en el PND normas que corresponden al legislador orgánico, se está quebrando la naturaleza esencial de las leyes de planeación, que deben limitarse a disposiciones instrumentales y temporales para la ejecución del plan». En este caso, advierte, se «utiliza la ley del plan como vehículo para legislar materias estructurales que requieren el debate democrático del procedimiento ordinario». 1.4. Intervenciones 20. La presente síntesis de intervenciones se circunscribe exclusivamente a los argumentos relacionados con los cargos admitidos, esto es, la presunta vulneración del principio de reserva de ley orgánica y del principio de unidad de materia. En consecuencia, no se reseñarán las consideraciones formuladas por algunos intervinientes en torno al cargo por vulneración de la autonomía territorial, el cual no fue admitido. 21. El siguiente cuadro sintetiza la posición de cada interviniente frente a los cargos admitidos: Interviniente Reserva de ley orgánica Unidad de materia Universidad del Norte Inexequible Inexequible Federación Colombiana de Municipios Inexequible Inexequible Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales -ASOCARS- Inexequible Inexequible Federación Nacional de Departamentos Inexequible Inexequible DAPRE, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y DNP Exequible Exequible Universidad Libre Inexequible Exequible Comisión de Regulación de Agua Potable Exequible Exequible Defensoría del Pueblo Exequible Exequible Universidad Externado Inexequible Sin pronunciamiento expreso Tabla 1. Elaboración propia. 1.4.1. Intervenciones frente al cargo por vulneración del principio de reserva de ley orgánica 22. Inexequibilidad. Quienes solicitaron la declaratoria de inexequibilidad por este cargo[13] sostuvieron que los Consejos Territoriales del Agua regulan aspectos medulares de la organización territorial reservados a la ley orgánica conforme a los artículos 151 y 288 superiores. Argumentaron que la disposición acusada, al pertenecer a una ley ordinaria, no cumple con los requisitos exigidos para las leyes orgánicas, las cuales deben regular aspectos esenciales como el plan general de desarrollo y la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales. 23. En esta línea, advirtieron que la norma establece una distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales sin que una ley orgánica previa hubiera fijado los principios generales de dicha distribución, lo cual está expresamente prohibido por la jurisprudencia constitucional[14]. Asimismo, que los consejos tendrán incidencia en la toma de decisiones sobre ordenamiento territorial, configurándose como instancias de gobernanza multinivel con injerencia en la ordenación territorial en el marco de la elaboración y expedición de los instrumentos de política nacional[15]. 24. Adicionalmente, cuestionaron que la norma faculta al Gobierno Nacional para reglamentar la conformación, funcionamiento y articulación de los consejos, invadiendo así a la esfera materialmente reservada al legislador orgánico[16]. 25. Exequibilidad. Por el contrario, quienes defendieron la exequibilidad[17] argumentaron que los consejos no constituyen entidades territoriales sino órganos permanentes de consulta orientados a fortalecer la gobernanza multinivel, diferencial, inclusiva y justa del agua. Precisaron que estos consejos no ejercen función pública ni administrativa, no profieren actos administrativos ni fungen como autoridades territoriales, razón por la cual no puede afirmarse que se les asigna competencias en el sentido jurídico del término. Invocaron jurisprudencia del Consejo de Estado para definir «competencia» como la aptitud o autorización para ejercer funciones y la autoridad asignada por la Constitución o la ley, concluyendo que los consejos son instancias de participación ciudadana para consultar la opinión de las comunidades. 26. En apoyo de esta tesis, sostuvieron que la reserva de ley orgánica debe interpretarse de manera restrictiva y las dudas han de resolverse a favor del legislador ordinario, de donde concluyeron que materias no enumeradas expresamente en la Constitución pueden regularse por ley ordinaria[18]. Añadieron que las regulaciones orgánicas territoriales involucran formas de «repartir espacialmente el poder» y que los aspectos medulares de la organización territorial se refieren a su «contenido nuclear», de suerte que la asignación de competencias sin poder decisorio, que solo crean espacios de participación y consulta, no configura un reparto espacial de poder[19] 27. Finalmente, destacaron que el propio artículo demandado ordena articular estos consejos con instrumentos existentes de gestión hídrica y ordenamiento territorial, lo cual evidencia una intención complementaria y no paralela o superior respecto de las competencias previamente asignadas a las entidades territoriales y autoridades ambientales[20]. 1.4.2. Intervenciones frente al cargo por vulneración del principio de unidad de materia 28. Inexequibilidad. Quienes solicitaron la inexequibilidad por este cargo[21] argumentaron que la disposición acusada no guarda relación de conexidad en ningún aspecto con la materia predominantes del Plan Nacional de Desarrollo. Sostuvieron que el artículo crea una nueva institucionalidad pública de carácter permanente sin estar directamente instrumentalizada para la ejecución de programas, proyectos o metas específicas del plan, lo cual configura una reforma estructural al régimen de gobernanza ambiental y territorial que excede tanto el marco temático como el temporal del instrumento de planeación. 29. Invocaron jurisprudencia constitucional según la cual las leyes del Plan Nacional de Desarrollo están sometidas a un escrutinio más estricto del principio de unidad de matera, que exige una conexión directa, inmediata y verificable entre las disposiciones instrumentales y los objetivos del plan, requisitos que, a juicio de estos intervinientes, el artículo demandado no satisface al no presentar tal conexión sustantiva con los fines esenciales del documento de planeación[22]. 30. Exequibilidad. En sentido contrario, quienes respaldaron la constitucionalidad de la norma[23] sostuvieron que existe conexidad causal, teleológica y sistemática entre el artículo demandado y las Bases del Plan Nacional de Desarrollo. Destacaron que el Plan está divido en cinco ejes de transformación, siendo el primero el «Ordenamiento del territorio alrededor del agua», cuyo catalizador número dos trata sobre «el agua, la biodiversidad y las personas, en el centro del ordenamiento territorial». 31. Explicaron que, según las Bases del Plan, se diseñará e implementará una estrategia nacional para la adaptación al cambio climático, y que el ordenamiento territorial alrededor del agua incluirá la protección de océanos, zonas costeras e insulares con reconocimiento de las comunidades que habitan el territorio, para lo cual se crearán los Consejos Territoriales del Agua[24]. Adicionalmente, explicaron que la norma demandada se encuentra ubicada en la Sección II «El agua y las personas, en el centro del ordenamiento territorial» del Capítulo II «Ordenamiento del territorio alrededor del agua y justicia ambiental» del Título III sobre mecanismos de ejecución del Plan, lo cual evidencia su correlación directa con los objetivos del instrumento[25]. 32. En cuanto a la naturaleza de la disposición, argumentaron que la norma tiene vocación ejecutiva, tal como lo demuestra su ubicación en el Título III de la ley, y que los consejos materializan procesos de planificación territorial participativos donde las voces comunitarias son escuchadas e incorporadas, conforme a la exposición de motivos del PND que enfatiza el fortalecimiento de instancias de gobernanza participativa con enfoque de justicia ambiental[26]. 33. Frente al argumento relativo a la vocación permanente de la norma, planteado por el demandante, argumentaron que resultan admisibles disposiciones de carácter permanente en las leyes del plan cuando estas ostentan naturaleza instrumental y guardan conexidad verificable con las políticas, objetivos y metas del instrumento de planeación[27]. 34. Sobre esta base, concluyeron que los Consejos Territoriales del Agua tienen un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan cuatrienal, lo que los distingue de aquellas reformas aisladas sin relación con los objetivos generales del plan, que han sido declaradas inexequibles por la Corte Constitucional[28]. Subrayaron que, incluso pendiente de reglamentación, el marco general del artículo demandado es suficiente para materializar el ordenamiento participativo alrededor del agua y realizar la priorización territorial efectuada en las bases del plan. II. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN 35. El 1 de octubre de 2025, el procurador general de la Nación, Gregorio Eljach Pacheco, solicitó declarar la exequibilidad del artículo 34 de la Ley 2294 de 2023. 36. Respecto del cargo de violación del principio de reserva de ley orgánica, la Procuraduría argumenta que el artículo 34 no vulnera este mandato constitucional. A partir de jurisprudencia constitucional[29] explica que las materias reservadas a la ley orgánica tienen relación directa con la estructura y organización territorial, específicamente con el régimen jurídico básico de las entidades territoriales. A modo de ejemplo, indica que en Sentencia C-273 de 2016, la Corte declaró inexequible una disposición del Código de Minas por prohibir a entidades territoriales determinar zonas excluidas de minería, afectando directa y definitivamente su competencia para ordenar sus territorios. Sin embargo, aclara que no todas las materias sobre entidades territoriales están sujetas a reserva de ley orgánica, en referencia a las sentencias C-540 de 2001 y C-538 de 2005 sobre la creación de distritos mediante ley ordinaria. 37. En cuanto al concepto de gobernanza del agua, la Procuraduría cita documentos del Ministerio de Ambiente y el Departamento Nacional de Planeación que definen este concepto como reconocimiento de la prioridad del agua en procesos de coordinación y cooperación entre actores sociales, sectoriales e institucionales. Subraya que la gobernanza plantea nuevas maneras de entender la gobernabilidad, ubicando la autoridad estatal en función de su capacidad de comunicación y concertación con roles y responsabilidades claras para acceder al agua de manera responsable, equitativa y sostenible. Concluye que el objetivo de los Consejos es fortalecer la gobernanza multinivel y el ordenamiento territorial en torno al agua, sin atribuirles competencia para adoptar decisiones sobre dichos asuntos, constituyendo mecanismos para implementar participación comunitaria en gestión del agua y ordenamiento territorial sin afectar aspectos medulares o nucleares de estructura, organización y funciones de entidades territoriales. 38. Sobre el principio de unidad de materia, la Procuraduría considera que la norma demandada lo respeta porque existe conexidad entre su contenido y la parte general de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. Cita la Sentencia C-161 de 2022 que establece la metodología para analizar la presunta violación: determinar ubicación y alcance de normas demandadas, definir si en la parte general del plan existen objetivos relacionados y constatar que exista conexidad directa e inmediata entre normas cuestionadas y objetivos del plan. Explica que el precepto objeto de control se encuentra ubicado en el Título III «Mecanismos de ejecución del Plan», Capítulo II «Ordenamiento del territorio alrededor del agua y justicia ambiental» de la sección II. Invoca jurisprudencia que establece que las estrategias en la parte general del PND no son únicamente de carácter presupuestal, citando las sentencias C-363 de 2012 y C-049 de 2022 que permiten adoptar disposiciones instrumentales destinadas a permitir la puesta en marcha del propio plan. 39. El Ministerio Público resalta que las Bases del PND 2022-2026 señalan los motivos para ordenar el territorio alrededor del agua, mencionando dinámicas urbanas, transformación energética, sistemas productivos y estrés hídrico. Destaca que los Consejos Territoriales del Agua forman parte de la estrategia para ejecutar el eje de transformación del PND «Ordenamiento del territorio alrededor del agua y justicia ambiental», priorizando la financiación en territorios específicos como Amazonía, Insular, La Mojana, Ciénaga Grande-Sierra Nevada, Cartagena, Ciénagas de Zapatosa-Perijá, Catatumbo, Altillanura, Páramos, Macizo Colombiano, Valle de Atriz, Pacífico y Sabana de Bogotá. Explica que la creación de estos consejos se realiza dentro de iniciativas que no responden a una división político-administrativa del Estado, siendo ecorregiones y territorios estratégicos divisiones previstas por el PND para cumplimiento de metas sin limitar competencias territoriales ni modificar ordenamiento territorial. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 40. Con fundamento en lo dispuesto por el artículo 241.4 de la Constitución Política, este tribunal es competente para conocer de la demanda, la cual está dirigida contra una disposición de la Ley 2294 de 2023. 3.2. Planteamiento del problema jurídico y estructura de la decisión 41. Conforme los antecedentes descritos, la Sala Plena debe resolver los siguientes problemas jurídicos: 42. En relación con el cargo por presunto desconocimiento del principio de reserva de ley orgánica: ¿El artículo 34 de la Ley 2294 de 2023 (Plan Nacional de Desarrollo), al establecer la creación de los Consejos Territoriales del Agua, desconoce la reserva de ley orgánica en materia territorial contenida en los artículos 151 y 288 superiores? 43. Respecto del cargo por desconocimiento del principio de unidad de materia: ¿El artículo 34 de la Ley 2294 de 2023 (Plan Nacional de Desarrollo), al establecer la creación de los Consejos Territoriales del Agua, desconoce el principio de unidad de materia contenido en el artículo 158 superior? 44. Para dar solución a estos interrogantes, en primer lugar, la Sala analizará el contenido de la norma acusada y su alcance en el contexto del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 y del ordenamiento jurídico en general. La relevancia de iniciar por este estudio radica en que de él se nutrirá el análisis de los cargos admitidos. Luego, reiterará su jurisprudencia en relación con (i) el principio de reserva de ley orgánica y (ii) el principio de unidad de materia en las leyes aprobatorias del Plan Nacional de Desarrollo. La Sala resolverá cada cargo concreto una vez exponga los fundamentos jurídicos que sirven de sustento para hacerlo. 3.3. Contenido y alcance del artículo 34 del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 45. El artículo 34 crea los Consejos Territoriales del Agua en las «ecorregiones y territorios estratégicos priorizados» en el Plan Nacional de Desarrollo, con el objeto de «fortalecer la gobernanza multinivel, diferencial, inclusiva y justa del agua y el ordenamiento del territorio en torno al agua». 46. Aunque la disposición establece el marco general de estos Consejos, su texto no define con precisión varios conceptos estructurales, lo que permite un amplio margen de interpretación que debe resolverse acudiendo a las Bases del Plan Nacional de Desarrollo, que conforme al artículo 2 de la misma ley del Plan son parte integral de este, y a las normas vigentes del ordenamiento ambiental colombiano. 47. En primer lugar, en las Bases del Plan, los Consejos Territoriales del Agua se mencionan en el eje de transformación del Plan denominado «Ordenamiento del territorio alrededor del agua». Este eje de transformación cuenta con seis catalizadores: (i) justicia ambiental y gobernanza inclusiva; (ii) el agua, la biodiversidad y las personas, en el centro del ordenamiento territorial; (iii) coordinación de los instrumentos de planificación de territorios vitales; (iv) capacidades de los gobiernos locales y las comunidades para la toma de decisiones de ordenamiento y planificación territorial; (v) consolidación del catastro multipropósito y tránsito hacia el Sistema de Administración del Territorio (SAT); y (vi) tenencia en las zonas rural, urbana y suburbana formalizada, adjudicada y regularizada. 48. El segundo catalizador está integrado por cuatro «determinantes ambientales», que cuentan con una doble función: «Por un lado, orientan los modelos de ocupación del territorio, permitiendo la gestión del recurso hídrico alrededor de las cuencas y el ordenamiento en torno al agua. Y, por el otro, protegen el suelo rural para el derecho a la alimentación, a la vivienda y al hábitat». Los determinantes son los siguientes: (i) ciclo del agua como base del ordenamiento territorial; (ii) implementación y jerarquización de los determinantes de ordenamiento; (iii) reglamentación e implementación de los determinantes para la protección del suelo rural como garantía del derecho a la alimentación; y (iv) personas en el centro de la planeación del territorio[30]. 49. El primer determinante ambiental, referido al ciclo del agua como base del ordenamiento territorial, establece como objetivo la actualización de la política de gestión integral del recurso hídrico alrededor de cuatro dimensiones: (i) oferta; (ii) demanda; (iii) disponibilidad y (iv) gobernanza. Esta última dimensión busca «fortalecer el poder para la gente en las decisiones que inciden en su territorio, asegurar la transparencia y el acceso a la información, así como desarrollar el proceso de implementación de las determinantes del ordenamiento territorial asociadas al ciclo del agua, definiendo las jerarquías y la coordinación entre entidades para la gestión del agua»[31]. 50. De acuerdo con las Bases del Plan, en el referido determinante ambiental «[e]l ordenamiento territorial alrededor del agua incluirá la protección de océanos, zonas costeras e insulares, con el reconocimiento de las comunidades que habitan en el territorio. Se crearán los consejos territoriales del agua para fortalecer la implementación de los programas territoriales de ordenamiento y gobernanza alrededor del ciclo del agua con enfoque de derechos y justicia ambiental, para la resolución de conflictos socioambientales y la gestión adaptativa a la crisis climática, priorizando la financiación de proyectos en territorios como la Amazonía; Insular; La Mojana; Ciénaga Grande-Sierra Nevada; Cartagena; Ciénagas de Zapatosa-Perijá; Catatumbo; Altillanura; Páramos; Macizo Colombiano; Valle de Atriz; Pacífico y la Sabana de Bogotá»[32]. 51. Conforme lo expuesto, en cuanto a las ecorregiones y territorios donde se crearán los Consejos Territoriales del Agua, el artículo 34 del PND no los menciona, pero de acuerdo con el determinante ambiental sobre el ciclo del agua como base del ordenamiento territorial, existen unos territorios priorizados donde se implementarán dichos Consejos. Por tanto, es razonable afirmar que estos son las ecorregiones y territorios estratégicos priorizados para tal fin. 52. Además, el listado de zonas priorizadas constituye un referente interpretativo para determinar el ámbito geográfico de aplicación del artículo 34, sin que esto signifique excluir la posibilidad de creación de Consejos Territoriales del Agua en otras ecorregiones que cumplan con criterios de importancia hídrica estratégica. Se trata de un listado enunciativo, mas no taxativo.[33] 53. Las ecorregiones no constituyen una categoría creada por la Ley 2294 de 2023. Se trata de una noción con arraigo constitucional, introducida mediante el Acto Legislativo 01 de 2009, cuyo artículo transitorio identifica expresamente las siguientes ecorregiones: la Sierra Nevada de Santa Marta, la Ciénaga de Zapatosa, la Serranía de Perijá, los Llanos Orientales, Amazonía, Región del Catatumbo, Orinoquía, Chocó Biogeográfico, los Montes de María, la Mojana y los pueblos polifitos del Magdalena y el Pacífico. Una comparación entre este listado y los trece territorios priorizados en las Bases del Plan revela una correspondencia sustancial: Amazonía, La Mojana, Ciénaga Grande-Sierra Nevada, Catatumbo y Pacífico figuran en ambos. Esto confirma que cuando el artículo 34 dispone la creación de Consejos en «ecorregiones y territorios estratégicos priorizados en el Plan Nacional de Desarrollo», no emplea un concepto indeterminado o huérfano de referente normativo, sino que se inscribe en una categoría reconocida por el ordenamiento constitucional y desarrollada por las Bases del Plan con identificación territorial precisa. En consecuencia, las ecorregiones del Plan Nacional de Desarrollo constituyen el ámbito geográfico de actuación de los Consejos, sin que ello las dote de un régimen jurídico diferenciado ni las convierta en entidades territoriales. 54. En segundo lugar, la expresión «gobernanza multinivel» empleada por el artículo 34 debe interpretarse conforme al desarrollo que las Bases del Plan hacen de este concepto en diferentes secciones. Según se expuso en la dimensión de «Gobernanza» de la Política de Gestión Integral del Recurso Hídrico, las Bases establecen que esta busca «fortalecer el poder para la gente en las decisiones que inciden en su territorio» y «definiendo las jerarquías y la coordinación entre entidades para la gestión del agua»[34]. Esta formulación indica que lo multinivel comprende tanto la articulación vertical entre diferentes niveles de gobierno, que deben coordinarse entre sí, como la participación de actores no estatales (la gente) en el proceso de toma de decisiones sobre el recurso hídrico. 55. Adicionalmente, las Bases señalan que «se fortalecerán las capacidades territoriales y la gobernanza ambiental a través del SINA [Sistema Nacional Ambiental] para el ordenamiento alrededor del agua»[35], lo que evidencia que la gobernanza multinivel se instrumentaliza mediante el Sistema Nacional Ambiental, compuesto por entidades de diferentes niveles territoriales. Finalmente, al desarrollar el Sistema de Administración del Territorio (SAT), las Bases lo definen como «eje de la gobernanza multinivel para la toma de decisiones informada sobre el territorio» y precisan que este sistema debe promover «la colaboración armónica interinstitucional y ciudadana»[36]. Esta última expresión confirma que la gobernanza multinivel, en el contexto del Plan, no se limita a la coordinación entre entidades públicas de distintos niveles, sino que incorpora la participación ciudadana como componente estructural del modelo. 56. En tercer lugar, en cuanto a la naturaleza jurídica de los Consejos Territoriales del Agua, el artículo 34 tampoco la establece, lo que constituye un vacío que deberá ser llenado por la reglamentación que expida el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. No obstante, el texto de la norma y el contexto en que esta se inscribe permiten inferir que los Consejos tienen una naturaleza de órganos de concertación y coordinación, mas no de autoridad ambiental. La disposición legal emplea el verbo «fortalecer», no «ejercer» ni «decidir», para describir su función respecto de la gobernanza multinivel y el ordenamiento territorial, lo que sugiere un rol de apoyo y articulación. 57. Además, ordena la articulación de los Consejos con «espacios de participación y consulta previstos en los instrumentos de la política nacional de gestión integral del recurso hídrico», lo que indica una naturaleza análoga a dichos espacios. El referente normativo más cercano son los Consejos de Cuenca, regulados por el Decreto 1640 de 2012[37], hoy compilado en el Decreto 1076 de 2015[38], definidos como «instancia consultiva y representativa de todos los actores que viven y desarrollan actividades dentro de la cuenca hidrográfica». Esta naturaleza consultiva implica que sus pronunciamientos no son vinculantes para las autoridades ambientales competentes, aunque deben ser considerados en los procesos de toma de decisiones. Por analogía institucional, y ante la ausencia de habilitaciones legales expresas para el ejercicio de funciones de autoridad, los Consejos Territoriales del Agua siguen un modelo similar de instancia consultiva y de concertación, con participación de la ciudadanía. 58. En cuarto lugar, la articulación con los instrumentos de ordenamiento territorial que ordena el artículo 34 debe leerse sistemáticamente con el artículo 32 de la misma Ley 2294 de 2023, que modificó el artículo 10 de la Ley 388 de 1997 estableciendo una nueva jerarquía de determinantes de ordenamiento territorial. Según esta disposición, el Nivel 1 de prevalencia corresponde a las determinantes relacionadas con «la conservación, la protección del ambiente y los ecosistemas, el ciclo del agua, los recursos naturales, la prevención de amenazas y riesgos de desastres, la gestión del cambio climático y la soberanía alimentaria». Esta prevalencia del ciclo del agua como determinante de máxima jerarquía establece el marco dentro del cual los Consejos Territoriales del Agua deberán ejercer sus funciones de gobernanza: cualquier decisión de ordenamiento territorial debe acatar esas determinantes, y los Consejos serían espacios para la concertación de su implementación. 59. Asimismo, los Consejos deberían articularse con los Planes de Ordenación y Manejo de Cuencas Hidrográficas (POMCA)[39] y con los Planes de Ordenamiento del Recurso Hídrico (PORH)[40], que son los instrumentos técnicos de planificación del recurso hídrico a escala de cuenca y de cuerpo de agua, respectivamente. 60. Finalmente, el artículo 34 establece que los Consejos buscan la «consolidación de territorios funcionales con enfoque de adaptabilidad al cambio climático y gestión del riesgo». El concepto territorio funcional no tiene una definición legal expresa en el ordenamiento colombiano, pero las Bases del Plan lo desarrollan como una unidad de planificación que trasciende los límites político-administrativos tradicionales para organizarse en torno a dinámicas ecosistémicas, particularmente el ciclo del agua, y socioeconómicas compartidas. Esta noción se conecta con el enfoque de cuenca hidrográfica como unidad de gestión que la legislación ambiental colombiana ha adoptado desde el Decreto Ley 2811 de 1974, artículo 316, y que el Decreto 1076 de 2015 desarrolla extensamente. 61. Enseguida, las Bases del Plan establecen que se priorizará la integración de la gestión del riesgo de desastres asociados a inundaciones y sequías dentro de la planificación territorial. En materia de agua potable y saneamiento básico, se fortalecerán las políticas de gestión del riesgo frente a la variabilidad y el cambio climático, con la adopción de herramientas metodológicas, normativas y participativas orientadas a reducir las condiciones de riesgo preexistentes y a mitigar los efectos de las emergencias por falta de agua para consumo humano, incluidas aquellas ocasionadas por acciones antrópicas[41]. 62. Igualmente, el documento señala que se impulsará el acceso a tecnologías que permitan un tratamiento adecuado de las aguas residuales domésticas y la recuperación de la calidad de las fuentes hídricas. Se expedirán directrices para la gestión de aguas lluvias, el manejo de escorrentías y los excedentes hídricos en zonas urbanas. Finalmente, sostiene que se formulará y ejecutará una estrategia nacional de reasentamiento que articule la regularización urbanística, el mejoramiento integral de barrios y viviendas, la gestión del suelo y el diseño de instrumentos financieros para la administración de los predios que pasen a ser suelo de protección, con el fin de prevenir su reocupación[42]. 63. Por su parte, el «enfoque de adaptabilidad al cambio climático y gestión del riesgo» debe interpretarse en concordancia con la Ley 1931 de 2018[43] y con la Ley 1523 de 2012[44], normativas que establecen obligaciones de incorporación de estos enfoques en los instrumentos de planificación territorial. Los Consejos Territoriales del Agua serían, en este contexto, espacios para concertar las medidas de adaptación climática y gestión del riesgo hídrico (inundaciones, sequías, desabastecimiento) en las ecorregiones estratégicas, articulando las competencias de las autoridades ambientales, las entidades territoriales y los actores comunitarios. 64. En síntesis, del análisis del artículo 34 de la Ley 2294 de 2023 y de las Bases del Plan Nacional de Desarrollo se derivan las siguientes características de los Consejos Territoriales del Agua: (i) su ámbito territorial corresponde las ecorregiones y territorios estratégicos priorizados en las Bases del Plan, sin perjuicio de su creación en otras zonas de importancia estratégica; (ii) su objeto es fortalecer la gobernanza multinivel del agua, lo que implica la articulación entre entidades de distintos niveles territoriales (nacional, departamental y municipal) y la participación ciudadana en la toma de decisiones; (iii) su naturaleza jurídica corresponde a la de órganos de concertación, coordinación y consulta, análogos a los Consejos de Cuenca; (iv) deben articularse con los instrumentos de ordenamiento territorial y de planificación del recurso hídrico, en el marco de la prevalencia del ciclo del agua como determinante de primer nivel; y (v) su finalidad es la consolidación de territorios funcionales con enfoque de adaptabilidad al cambio climático y gestión del riesgo. Estas características configuran a los consejos como espacios de participación para la gobernanza del agua, cuyo alcance específico dependerá de la reglamentación que expida el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 65. Esta caracterización se ve confirmada por la intervención conjunta de Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y el Departamento Nacional de Planeación. El Gobierno nacional precisó que los Consejos Territoriales del Agua son instancias de articulación que no reemplazarán ni sustituirán instancias y espacios existentes para el ordenamiento territorial del agua y el recurso hídrico. Además, indicó que los Consejos no fungen como autoridades territoriales ni toman decisiones por medio de actos administrativos. Esta precisión, proveniente del órgano encargado de reglamentar el funcionamiento de los Consejos conforme el artículo 34, delimita el margen de interpretación de la norma y confirma que se trata de espacios consultivos sin potestad decisoria. 66. Así, las ecorregiones y los territorios estratégicos priorizados en las Bases del Plan no constituyen entidades territoriales, no tienen un régimen jurídico propio ni autoridades propias, ni reemplazan las entidades territoriales que las conforman. Son unidades de gestión ambiental definidas con fines de planificación del recurso hídrico, cuyo ámbito geográfico trasciende los límites político-administrativos sin alterar la división territorial del Estado. 3.4. El principio de reserva de ley orgánica. Reiteración de jurisprudencia 67. Fundamentos constitucionales y generalidades de la reserva de ley orgánica. La Constitución Política distingue varios tipos de leyes[45] por su trámite y materia, entre ellas las leyes ordinarias (arts. 154 a 170) y las orgánicas (art. 151). 68. Las leyes ordinarias son la regla general del ejercicio legislativo, mientras que las leyes orgánicas constituyen «un texto normativo dirigido a regular la actividad legislativa del Congreso sobre determinadas materias o contenidos preestablecidos de manera taxativa en la Carta Política»[46]. Estos tipos de norma tienen fundamento en el artículo 151 superior, el cual define su carácter orientador de la actividad legislativa y señala las materias que deben abarcar. Conforme a esta norma, por medio de este tipo de leyes el Congreso establecerá «los reglamentos del Congreso y de cada una de las Cámaras, las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo, y las relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales». De igual modo, precisa que estas leyes requieren, para su aprobación, la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara. 69. En la Sentencia C-600A de 1995 la Corte definió el concepto de vulneración de la reserva así: «se viola la reserva de ley orgánica cuando el Congreso regula por medio de una ley ordinaria un contenido normativo que la Constitución ha reservado a las leyes orgánicas, pues la Carta distingue entre leyes orgánicas y leyes ordinarias, y atribuye a cada una de ellas la regulación de materias diversas»[47]. 70. Desde sus inicios, la jurisprudencia constitucional ha definido varias reglas que aclaran el contenido y alcance de la reserva de ley orgánica: 71. Es un vicio de competencia, no de procedimiento. Esto se explica por cuanto «el Congreso no puede tramitar y aprobar por medio del procedimiento y la forma de la ley ordinaria ciertas materias que la Constitución ha reservado al trámite y la forma más exigentes de la ley orgánica»[48]. En consecuencia, no caduca la posibilidad de que un ciudadano formule este tipo de cuestionamientos en cualquier tiempo[49]. 72. Las leyes orgánicas ocupan una posición intermedia en el ordenamiento jurídico. Son superiores a las leyes ordinarias que regulan las mismas materias, pero inferiores a la Constitución. Su superioridad frente a las leyes ordinarias se explica porque estas últimas deben ajustarse a los parámetros que aquellas establecen, tal como lo dispone el artículo 151 superior. Sin embargo, las leyes orgánicas no tienen rango constitucional, pues no crean el orden jurídico constitucional, sino que lo desarrollan y organizan. Mientras la Constitución es norma originaria y no deriva su validez de ninguna otra, la ley orgánica es norma derivada: aplica los mandatos constitucionales y, simultáneamente, establece las reglas a las que debe ceñirse el legislador ordinario en determinadas materias[50]. 73. Una ley ordinaria no puede derogar una ley orgánica ni invadir su órbita de competencia, porque dejaría de sujetarse a los parámetros de la ley orgánica[51]. De igual modo, para la Corte es inadmisible que el Congreso tramite como leyes orgánicas materias que corresponden a la legislación ordinaria, por cuanto implicaría conferir una estabilidad propia de la norma orgánica a contenidos que el Constituyente quiso someter al debate propio de las mayorías simples, que es la regla general de la aprobación de las leyes ordinarias. 74. No obstante, en estos eventos la Corte ha considerado que no procede declarar la inexequibilidad de tales disposiciones. El principio de conservación del derecho exige que el juez constitucional preserve, en lo posible, la labor legislativa dentro de los márgenes constitucionales. Además, las mayorías exigidas para aprobar una ley orgánica satisfacen el requisito de mayoría simple de las leyes ordinarias. Basta entonces con declarar que esas normas carecen de naturaleza orgánica y que pueden ser modificadas mediante leyes ordinarias. 75. Presunción a favor del legislador ordinario. En aplicación del principio de reserva de ley orgánica, la jurisprudencia constitucional ha señalado que cuando los criterios interpretativos resultan insuficientes para determinar si una materia está reservada, la duda debe resolverse a favor del legislador ordinario. Esta regla se fundamenta en que la cláusula general de competencia corresponde al legislador ordinario, mientras que las materias orgánicas requieren interpretación restrictiva. Además, las leyes especiales con mayorías cualificadas, cuya exigencia obedece a la protección de las minorías parlamentarias y a la búsqueda de consensos amplios, restringen el ámbito del legislador ordinario, por lo que su alcance debe interpretarse restrictivamente para preservar la cláusula general de competencia legislativa ordinaria[52]. 76. Aprobación mediante mayoría reforzada. La sujeción de la actividad legislativa a las leyes orgánicas obedece a la protección de valores constitucionales de primer orden: el respeto por las minorías parlamentarias y la estabilidad en la estructura del Estado. En efecto, las leyes orgánicas «tienden a precisar y complementar las disposiciones constitucionales relativas a la organización y funcionamiento del poder público, por lo cual tienen vocación de permanencia»[53] y estabilidad, de allí la relevancia de que su modificación no esté sujeta a la mayoría simple, sino a un procedimiento más exigente propio de la mayoría reforzada[54]. 77. La reserva de ley orgánica en materia de ordenamiento territorial. La jurisprudencia constitucional ha explicado el alcance del artículo 288 superior al señalar que «la voluntad del constituyente fue flexibilizar el tema, dejando a las leyes orgánicas el papel de marco normativo general al cual debería ajustarse la futura actividad legislativa en la materia, caracterizada, a su vez, por un grado mayor de previsión y concreción»[55]. Por tanto, una ley orgánica de ordenamiento territorial «no puede caracterizarse por entrar en los detalles y precisiones». Pues de ser así estaría petrificando el ejercicio de la actividad legislativa y vaciando las competencias del legislador ordinario. 78. La Sentencia C-077 de 2012 estableció en qué consiste la reserva de ley orgánica en materia territorial. Conforme esta sentencia, el contenido orgánico recae principalmente en (i) la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, y (ii) las reglas de formación de entidades territoriales cuyo proceso de constitución corresponde al Legislador. «Se trata, en el primer caso, de que el poder que conforma el concepto de autonomía territorial se halle preservado en normas superiores a las meramente legales; y, en segundo término, que la conformación de entidades territoriales se regule por reglas legales especiales -orgánicas- que no puedan ser modificadas casuísticamente»[56]. 79. Asimismo, la Corte aclaró que «el criterio literal no es suficiente para determinar las materias que requieren tramitarse a través del procedimiento propio de la ley orgánica territorial, por cuanto […] ‘también hay otros contenidos que la Carta tácitamente ha deferido a este tipo de estatuto, aun cuando los artículos constitucionales respectivos no hayan utilizado, de manera literal, la expresión “ley orgánica de ordenamiento territorial”. Por ello, la determinación del contenido general de esta legislación requiere de una interpretación sistemática y finalística, esto es, una hermenéutica que ligue aquellos artículos que expresamente hablan de legislación orgánica de ordenamiento territorial con los principios constitutivos del Estado colombiano’»[57]. 80. Jurisprudencia relevante en materia de reserva de ley orgánica territorial. En la Sentencia C-795 de 2000, la Corte resolvió una demanda contra el artículo 7 de la Ley 388 de 1997 por presunta vulneración de la reserva de ley orgánica en materia territorial. La norma asignaba competencias en materia de ordenamiento territorial al nivel departamental. Dentro de estas competencias estaba la de elaborar las directrices y orientaciones para el ordenamiento de la «totalidad o porciones específicas de su territorio», e integrar y orientar la proyección espacial de los planes sectoriales departamentales, los de sus municipios «y territorios indígenas», en concordancia con las directrices nacionales. 81. En el caso concreto, la Corte reparó en el contenido de la norma acusada y afirmó que de ella podía concluirse con facilidad que «no corresponde a un desarrollo de una previa ley orgánica en la materia que hubiese confiado a la ley ordinaria su desarrollo en cuanto a asuntos no pertenecientes a su ámbito esencial de reserva, lo cual sería perfectamente posible»[58]. En consecuencia, declaró inexequible la norma por vulneración del artículo 288 superior. 82. La Sentencia C-979 de 2010[59] resolvió una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 6 de la Ley 1151 de 2007 (PND 2006-2010). El demandante argumentaba que la norma, al ordenar a municipios y distritos hacer posible el servicio de telemedicina, vulneraba la reserva de ley orgánica por distribuir competencias territoriales mediante ley ordinaria. 83. La Corte declaró exequible la norma al considerar que la orden a municipios y distritos «no [tiene] relación con un verdadero reparto de competencias en salud entre la Nación y los municipios». Para la Corte, es una norma que regula y desarrolla las competencias generales en salud ya asignadas por virtud de leyes orgánicas como la Ley 60 de 1993 y la Ley 715 de 2001, «en el sentido de incorporar tecnologías de transmisión de voz y datos a la prestación de servicios de salud para facilitar el acceso a la población que se encuentra en zonas apartadas. No se varía con esta función el esquema de prestación de servicios de salud en los niveles territoriales». 84. En la Sentencia C-494 de 2015, la Corte estudió la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 8, 9 y 18 de la Ley 1617 de 2013, normas que establecieron los requisitos para la creación de Distritos; y los criterios y autoridades competentes para la fijación y modificación de los límites distritales. El demandante cuestionaba tanto aspectos formales de la aprobación como el contenido material de las normas acusadas. En cuanto a lo primero, identificó el procedimiento legislativo de aprobación de las normas para destacar que no tuvieron la mayoría especial establecida por el artículo 151 superior. En cuanto a lo segundo, precisó que las materias correspondías a la reserva de ley orgánica. 85. Esta sentencia destacó la relevancia del principio competencial que establece que una materia propia de ley orgánica puede modificar o derogar válidamente disposiciones, pero una norma ordinaria no puede regular materias orgánicas. Por el contrario, una ley orgánica no podría regular asuntos que son competencia de la ley ordinaria, por cuanto podría entrar a petrificar materias de carácter ordinario. 86. Para determinar si las normas que establecían los requisitos para la creación de Distritos vulneraban la reserva de ley orgánica, la Corte primero identificó si la materia regulada era propia de este tipo de ley. Al respecto concluyó que «los contenidos normativos demandados cumplen con la característica que es esencial de las leyes orgánicas por cuanto condicionan, autolimitan y sujetan el ejercicio de la facultad legislativa ordinaria, en materia de creación de los distritos (art. 8º), fijación y modificación de límites (art. 9º) y modificación de límites (art. 18)»[60], lo cual perm...