Sentencia T-886 de 2014

T-886-14 Sentencia T-886/14 DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA O ADECUADA-Elementos de asequibilidad y habitabilidad DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Relación entre su garantía efectiva y la dignidad humana El derecho a la vivienda digna está estrictamente ligado con la dignidad humana entendida como valor, puesto que la disposición de un sitio de habitación adecuado es absolutamente necesaria para el desarrollo del proyecto de vida toda vez que facilita la supervivencia del sujeto y, además, es allí donde transcurre una porción importante de su vida y la de su familia. OBLIGACIONES VINCULADAS CON EL DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Cumplimiento progresivo DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Fundamental autónomo Las personas en situación de desplazamiento forzado tienen un derecho especial a la vivienda digna toda vez que este fenómeno, por definición, implica el despojo, la usurpación, la destrucción o el abandono forzado del lugar de residencia. Razón por la cual, se caracterizan porque: (i) han tenido que prescindir de sus viviendas de manera forzada y repentina, y (ii) carecen de los recursos necesarios para acceder de forma oportuna a soluciones habitacionales temporales o definitivas en el lugar de recepción o reubicación, toda vez que las precarias condiciones económicas en las que vivían antes de la violencia se vieron agravadas con el desplazamiento. La gran mayoría de personas en situación de desplazamiento no cuentan con tenencia sobre una vivienda propia o ajena y les es imposible adquirirla por sus propios medios; hecho que les impide elegir y reconstruir libremente su plan de vida, así como reincorporarse a la sociedad desarrollando un papel activo en ella. Esta situación los diferencia de los otros grupos poblacionales en condiciones de vulnerabilidad dado que estos últimos no suelen vivir la misma privación y desprotección con igual intensidad. La ausencia de una vivienda les representa a las personas en situación de desplazamiento una amenaza directa y grave a sus otros derechos fundamentales porque, o bien estos se ven afectados directamente por la ausencia de una residencia, o bien porque, con el ánimo de adquirir una, se ven en la obligación de sacrificar el goce efectivo de sus otros derechos prescindiendo, por ejemplo, del pago de seguridad social, de una alimentación adecuada, de los servicios de educación o de su mínimo vital, entre otros. Como consecuencia de esto, su acceso a la vivienda digna es especial, preferente, prioritario, integral, excepcional y expedito, toda vez que su privación condiciona directamente el goce efectivo de sus otros derechos fundamentales, desconoce la existencia de un derecho subjetivo y fundamentalmente autónomo y agrava sus marcadas condiciones de vulnerabilidad y exclusión. DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Se debe garantizar en condiciones de asequibilidad por parte del Estado DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Procedencia de la acción de tutela DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Orden de garantizar una solución habitacional temporal a las víctimas del desplazamiento forzado que sean beneficiarias del subsidio de vivienda de interés social hasta que se verifique la entrega material de las viviendas Referencia: Expediente T-4379788 y T-4432223 (acumulados) Expediente T-4379788: Acción de tutela presentada por Martha Janeth Prieto Machado contra el municipio de Villavicencio y otros. Expediente T-4432223: Acción de tutela presentada por Deyanira Gómez Gómez contra el departamento del Meta. Magistrada ponente: MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Bogotá D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil catorce (2014) La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo y Luis Guillermo Guerrero Pérez, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y previo al cumplimiento de los requisitos y trámites legales y reglamen­tarios, ha proferido la siguiente: SENTENCIA En el trámite de revisión de los fallos proferidos: 1. En primera (1ª) instancia, por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Meta el veintiuno (21) de agosto de dos mil trece (2013) y, en segunda (2ª) instancia, por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura el veintiséis (26) de febrero de dos mil catorce (2014), en el proceso de tutela iniciado por la señora Martha Janeth Prieto Machado contra el municipio de Villavicencio, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Villavivienda E.I.C. del orden municipal vinculada al municipio de Villavicencio, la Unión Temporal de Vivienda Pro Orinoquía Llanos, Seguros Cóndor S.A. y la Caja de Compensación Familiar Regional del Meta (COFREM), siendo vinculadas, igualmente, el Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda), el Banco Agrario de Colombia, el departamento del Meta y la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV). 2. En única instancia por el Juzgado Segundo (2º) Penal del Circuito de Villavicencio el veintisiete (27) de enero de dos mil catorce (2014) en el proceso de tutela iniciado por la señora Deyanira Gómez Gómez contra el departamento del Meta, siendo vinculados, igualmente, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Fonvivienda, la Dirección Regional del Meta de la UARIV, el municipio de Granada, Meta, y la Corporación para el Avance Social y Ambiental de América (CASA). Los procesos de la referencia fueron seleccionados para revisión por la Sala de Selección Número Siete (7) de la Corte Constitucional, mediante Auto proferido el veinticinco (25) de julio de dos mil catorce (2014). DEMANDA Y SOLICITUD En los procesos objeto de revisión, dos (2) mujeres que manifiestan ser madres cabeza de familia y víctimas del desplazamiento forzado, exigen la protección de su derecho fundamental a la vivienda digna toda vez que no les han entregado las casas de interés social que les fueron asignadas en virtud de un subsidio de vivienda otorgado por el Estado colombiano. En ambos casos, el retraso en la entrega de los inmuebles obedece al incumplimiento contractual en el que incurrieron las empresas privadas que se asociaron con las entidades territoriales demandadas y que quedaron encargadas de la construcción de las residencias. Las accionantes reclaman la pronta entrega de sus casas y, adicionalmente, una de ellas solicita la asignación de un subsidio de arriendo hasta que ocurra lo primero. 1. Expediente T-4379788. Caso de la señora Martha Janeth Prieto Machado 1.1. La accionante funda su solicitud de tutela en los siguientes hechos: 1.1.1. Martha Janeth Prieto Machado es una señora de cuarenta y ocho (48) años de edad[1] que manifiesta ser de escasos recursos[2], víctima del desplazamiento forzado[3] y madre cabeza de familia de dos (2) hijos mayores de edad[4]. Después de postularse con éxito ante la Caja de Compensación Familiar Regional del Meta (COFREM), Fonvivienda le otorgó un subsidio familiar para la adquisición de una residencia urbana, nueva y de interés social en julio de dos mil siete (2007) por un valor de ocho millones doscientos mil pesos ($8.200.000.oo) en el departamento del Meta para ser utilizado durante los seis (6) meses siguientes a la fecha de la publicación de la respectiva resolución[5]. Seguidamente, el veinticinco (25) de octubre de dos mil siete (2007), Villavivienda, Empresa Industrial y Comercial del orden municipal vinculada al municipio de Villavicencio[6], le otorgó un lote en la Ciudadela San Antonio como subsidio en especie[7]. La construcción de la vivienda quedó a cargo de la Unión Temporal conformada por la empresa municipal y la sociedad Vivienda Pro Orinoquía Llanos, con quien la accionante celebró un contrato de construcción[8]. En desarrollo de este último, el catorce (14) de julio de dos mil ocho (2008) pagó cuatro millones novecientos setenta mil pesos ($4.970.000.oo); cifra que le correspondía asumir para que iniciaran las obras[9]. 1.1.2. A través de la Resolución No. 286 del once (11) de abril de dos mil once (2011), ratificada posteriormente por la Resolución No. 230 del seis (6) de marzo de dos mil doce (2012), Fonvivienda declaró que Villavivienda había incumplido las obligaciones contraídas como oferente en los términos del Decreto 975 de 2004[10], luego de que el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo (FONADE) constatara que, a pesar de los avances en las obras urbanísticas, para ese entonces el avance físico en la construcción de las casas equivalía al cero por ciento (0%)[11]. Como consecuencia, ordenó que se hiciera efectiva la garantía constituida a su favor, consagrada en dos (2) pólizas suscritas por Villavivienda y expedidas por Seguros Cóndor S.A.[12] por un valor total de cuatrocientos cincuenta y un millones de pesos ($451.000.000.oo). 1.1.3. No habiendo recibido su casa, el dieciocho (18) de agosto de dos mil once (2011) y el veinticinco (25) de abril de dos mil doce (2012), la accionante presentó derecho de petición a Villavivienda y a la Unión Temporal de Vivienda Pro Orinoquía Llanos solicitándoles información sobre la razón del retraso y la verdadera fecha de entrega[13]. La empresa municipal le indicó que la “[…] Administración tiene toda la disposición de dar solución a la problemática de las familias que llevan más de tres años esperando su vivienda, razón por la cual Villavivienda en conjunto con las diferentes entidades como lo son Fonvivienda, la aseguradora y la Unión Temporal Pro-Orinoquía Llanos se encuentran estudiando la situación presentada en la Ciudadela San Antonio, a fin de realizar las gestiones pertinentes ante los mandatarios Municipal y Gubernamental y de esta forma dar cumplimiento a la construcción y entrega de las viviendas.”[14] La Unión Temporal, por su parte, guardó silencio. 1.1.4. Fonvivienda y Seguros Cóndor S.A. suscribieron un Acuerdo General de Pago de Siniestro en el que establecieron que la aseguradora (i) pagaría la suma equivalente al ciento diez por ciento (110%) del valor de los subsidios asignados a los beneficiarios amparados en las pólizas, o el valor asegurado en ellas, o (ii) terminaría la construcción de las viviendas en lo amparado por las pólizas y legalizaría los subsidios familiares correspondientes con sus propios recursos[15]. Fonvivienda, por su parte, se comprometió a prorrogar la vigencia de los subsidios de acuerdo con lo establecido en el Decreto 2190 de 2009[16]. 1.1.5. El cuatro (4) de septiembre de dos mil doce (2012), el Municipio de Villavicencio y Seguros Cóndor S.A. suscribieron un Acuerdo para la terminación y legalización del proyecto de vivienda San Antonio Etapa II, donde convinieron que (i) la aseguradora ejecutaría y legalizaría las obras necesarias para la terminación de las viviendas directamente o a través de terceros dentro de los dieciocho (18) meses siguientes y (ii) el municipio movilizaría todos los recursos necesarios para el cierre financiero del proyecto a una cuenta de encargo fiduciario[17]. 1.1.6. Teniendo en cuenta los anteriores hechos, el seis (6) de agosto de dos mil trece (2013) la señora María Janeth Prieto interpuso la acción de tutela objeto de revisión contra el municipio de Villavicencio, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Villavivienda E.I.C. del orden municipal vinculada al municipio de Villavicencio, la Unión Temporal de Vivienda Pro Orinoquía Llanos, Seguros Cóndor S.A. y la Caja de Compensación Familiar Regional del Meta (COFREM) por una presunta vulneración a sus derechos fundamentales a la vivienda digna en su calidad de víctima del conflicto armado interno. 1.2. Respuesta de las entidades accionadas 1.2.1. El municipio de Villavicencio contestó a la acción de tutela señalando que no existía prueba alguna de que hubiera incurrido en una acción u omisión en desmérito de los derechos fundamentales de la peticionaria en cuanto no estaba llamada a responder por el incumplimiento de un contrato de construcción celebrado entre la accionante y la Unión Temporal de Vivienda Pro Orinoquía Llanos. Adicionalmente, argumentó que la acción era improcedente porque (i) la tutelante contaba con otros mecanismos judiciales de defensa que eran idóneos y efectivos para resolver sus reclamos; (ii) la acción de tutela por ella impetrada no procedía como mecanismo subsidiario ya que no existía un perjuicio irremediable, y (iii) no se cumplía con el principio de inmediatez puesto que habían pasado más de seis (6) años desde el incumplimiento contractual, hasta la fecha de interposición de la acción. 1.2.2. El Ministerio de Vivienda señaló que no tuvo ninguna injerencia sobre los hechos planteados en el escrito de tutela toda vez que, de acuerdo con el Decreto 3571 de 2011[18], no estaba dentro de sus competencias coordinar, otorgar, asignar y/o rechazar los subsidios de vivienda de interés social, así como tampoco realizar labores de inspección, vigilancia y control a dichos proyectos. Por consiguiente, solicitó ser desvinculado del proceso por una falta de legitimación por pasiva. Señaló que la entidad competente para efectos de la demanda era Fonvivienda porque era ella la encargada de ejecutar las políticas del Gobierno Nacional en materia de vivienda de interés social urbana, así como de diseñar, poner en funcionamiento y mantener los mecanismos de control y seguimiento físico y financiero. 1.2.3. Villavivienda argumentó que ella no era responsable de la construcción del inmueble reclamado por la peticionara pues su papel en el desarrollo del proyecto Ciudadela San Antonio se limitaba a la realización de las obras de urbanismo. Estas ya habían sido efectuadas y entregadas a satisfacción[19], con excepción de aquella correspondiente a la supermanzana cuatro (4), donde la accionante no tenía ningún interés. Adicionalmente, explicó que el cuatro (4) de septiembre de dos mil doce (2012), el municipio de Villavicencio acordó con Seguros Cóndor S.A. que esta última ejecutaría y legalizaría las obras necesarias para la terminación del proyecto dentro de los dieciocho (18) meses siguientes. Por último, indicó que el subsidio otorgado a la accionante había vencido el treinta y uno (31) de marzo de dos mil once (2011), siéndole aplicable una sanción, salvo que el juez de tutela ordenara la extensión del plazo hasta cuando la vivienda fuera efectivamente entregada. 1.2.4. A pesar de haber sido debidamente notificada, la Unión Temporal de Vivienda Pro Orinoquía Llanos no dio contestación a la acción de tutela objeto de revisión. 1.2.5. Seguros Cóndor S.A. informó que no había celebrado ningún contrato de seguro de cumplimiento con la accionante, que ella no figuraba en sus bases de datos como asegurada, tomadora o beneficiaria y que, por esas razones, debía ser desvinculada del proceso. 1.2.6. COFREM argumentó que, en lo que a ella respecta, había una carencia actual de objeto por hecho superado porque ya se le había asignado el subsidio de vivienda a la accionante y posteriormente se había hecho el desembolso del mismo. 1.3. Respuesta de las entidades vinculadas 1.3.1. Mediante auto del seis (6) de agosto de dos mil trece (2013), la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Meta, quien conoció de la acción de tutela en primera (1ª) instancia, vinculó a Fonvivienda, al Banco Agrario de Colombia y al departamento del Meta. 1.3.2. Fonvivienda[20] expresó que, ante el incumplimiento en la terminación del proyecto, la administración municipal era la llamada a responder en cuanto era la encargada de realizar el seguimiento a la ejecución de las viviendas y de ejercer el control urbanístico de acuerdo con el artículo 63 del Decreto 1469 de 2010[21] y los artículos 3º y 187 de la Ley 136 de 1994[22]. Razón por la cual, solicitó ser desvinculada del proceso por no existir legitimación por pasiva en su contra. 1.3.3. El Banco Agrario de Colombia solicitó ser desvinculado del proceso por falta de legitimación por pasiva dado que, según los Decretos 1160 de 2010[23] y 0900 de 2012[24], sólo es competente para administrar los subsidios de vivienda otorgados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y, en el caso objeto de revisión, el subsidio fue entregado por el Ministerio de Vivienda. 1.3.4. El departamento del Meta indicó que no tuvo ninguna participación contractual en la construcción de la Ciudadela San Antonio distinta a la realización de las obras de urbanismo, las cuales fueron ejecutadas en su totalidad. Así mismo, aclaró que la edificación de los inmuebles era responsabilidad exclusiva de Villavivienda, Empresa Industrial y Comercial del orden municipal vinculada al municipio de Villavicencio. Razón por la cual, solicitó ser desvinculado del proceso por falta de legitimación en la causa por pasiva. 1.4. Decisión del juez de tutela en primera instancia Mediante Sentencia del veintiuno (21) de agosto de dos mil trece (2013), la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Meta resolvió no conceder el amparo solicitado por considerar que la acción de tutela era improcedente porque (i) el derecho a la vivienda digna solamente adquiere el carácter fundamental cuando se trata de una persona en situación de desplazamiento forzado y la accionante, pese haber argüido ser víctima del conflicto armado, no acreditó tal condición; (ii) la accionante no desplegó todas las acciones disponibles para la protección de su derecho; (iii) cuenta con otros recursos judiciales idóneos y efectivos, como la acción de cumplimiento ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y (iv) no acreditó la ocurrencia de un perjuicio irremediable al no demostrar que estaba en una situación de vulnerabilidad que pusieran en peligro el goce efectivo de sus derechos fundamentales. 1.5. Escrito de impugnación El veintiséis (26) de agosto del dos mil trece (2013), la accionante impugnó la decisión de primera (1ª) instancia argumentando que (i) sí era víctima del desplazamiento forzado, tal como obraba en el certificado expedido por el Personero Municipal de Villavicencio, aportado al proceso; (ii) que se encontraba ante la amenaza de un perjuicio irremediable toda vez que carecía del dinero suficiente para pagar el arriendo de su casa, y (iii) que era inadmisible la respuesta dada por Seguros Cóndor S.A. pues no era posible que ella no figurara en su bases de datos si ellos estaban encargados de construir su casa. 1.6. Decisión del juez de tutela en segunda instancia Mediante Sentencia del veintiséis (26) de febrero de dos mil trece (2014), la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura confirmó el fallo de primera (1ª) instancia al considerar que la tutela era improcedente porque no se había cumplido con el requisito de inmediatez. A su juicio, la accionante había dejado transcurrir más de seis (6) años desde el día en que se presentó el retraso hasta cuando interpuso la acción de tutela sin ofrecer una explicación al respecto ni desplegar la suficiente actividad administrativa o judicial tendiente a obtener la protección de su derecho. 1.7. Pruebas aportadas por las partes y evaluadas por el juez de tutela Cuando se profirió el fallo de primera (1ª) y segunda (2ª) instancia, en el Expediente obraban las siguientes pruebas: (i) copia de la cédula de ciudadanía de la accionante[25]; (ii) copia de la Resolución No. 208 del veinticinco (25) de octubre de dos mil siete (2007), proferida por Villavivienda[26]; (iii) copia del certificado expedido por la Junta de Acción Comunal del Barrio Los Comuneros el tres (3) de octubre de dos mil siete (2007)[27]; (iv) copia de la declaración extrajuicio rendida por la peticionaria ante la Notaría Tercera (3ª) de Villavicencio el cuatro (4) de octubre de dos mil siete (2007)[28]; (v) copia del contrato de construcción No. 164, celebrado entre la accionante y la Unión Temporal de Vivienda Pro Orinoquía Llanos el treinta y uno (31) de agosto de dos mil siete (2007)[29]; (vi) copia de la carta enviada por el Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (hoy Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio), en donde se le informa a la tutelante el contenido de la Resolución No. 210 de julio de dos mil siete (2007), proferida por el Fonvivienda[30]; (vii) copia del certificado expedido por la Personería Municipal de Villavicencio el doce (12) de julio de dos mil diez (2010)[31]; (viii) copia de los derechos de petición presentados por la accionante ante Villavivienda y la Unión Temporal de Vivienda Pro Orinoquía Llanos[32]; (ix) respuesta dada por Villavivienda al derecho de petición presentado por la tutelante[33]; (x) copia del recibo de consignación de los aportes hechos por la señora María Janeth Prieto para la adquisición de su casa[34]; (xi) copia de la comunicación emitida por Villavivienda el veintitrés (23) de agosto de dos mil once (2011) en donde se le informó a la accionante que las obras urbanísticas ya se habían terminado[35]; (xii) impresión del pantallazo de la base de datos de la Unión Temporal de Cajas de Compensación Familiar en donde se observa la composición del núcleo familiar de la señora Martha Janeth Prieto[36]; (xiii) copia el acta de acuerdo celebrada por el municipio de Villavicencio y Seguros Cóndor S.A. el cuatro (4) de septiembre de dos mil doce (2012)[37]; (xiv) copia de la Resolución No. 230 proferida el seis (6) de marzo de dos mil doce (2012) por Fonvivienda[38], y (xv) copia de la Resolución No. 286 proferida el once (11) de abril de dos mil once por Fonvivienda[39]. 1.8. Trámite surtido en sede de revisión ante la Corte Constitucional 1.8.1. Por petición de la Sala de Revisión, el ocho (8) de septiembre de dos mil catorce (2014) el Director de Registro y Gestión de la Información de la UARIV informó que la accionante había rendido declaración alegando ser desplazada, pero esta se encontraba todavía en proceso de valoración[40]. 1.8.2. Mediante auto del seis (6) de octubre de dos mil catorce, la Sala de Revisión vinculó a la UARIV para que en el término de cinco (5) días hábiles contados a partir de la notificación de dicha providencia judicial se pronunciara acerca de las pretensiones y del problema jurídico planteado en la tutela y, particularmente, para que informara (i) si la accionante le solicitó un subsidio de arrendamiento, y (ii) si actualmente cuenta con uno. 1.8.3. El veintiuno (21) de octubre de dos mil catorce (2014), la UARIV contestó a la acción de tutela haciendo un breve recuento sobre los trámites que debía adelantar la accionante si quería acceder a la oferta estatal en vivienda, educación y salud, pero guardó silencio sobre las dos (2) preguntas específicas que le formuló la Sala de Revisión[41]. 2. Expediente T-4432223. Caso de la señora Deyanira Gómez Gómez 2.1. La accionante funda su solicitud de tutela en los siguientes hechos: 2.1.1. Deyanira Gómez Gómez es una mujer de treinta y ocho (38) años de edad[42], víctima de desplazamiento forzado y madre cabeza de familia de dos (2) menores de edad[43]. El Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda) le otorgó un subsidio familiar por quince millones cuatrocientos cincuenta mil pesos ($15.450.000.oo) para el mejoramiento, construcción o adquisición de un inmueble nuevo o usado y rural o urbano, con el ánimo de ayudarla a lograr su restablecimiento económico toda vez que este se vio afectado por el conflicto armado interno. La asignación del subsidio le fue notificada mediante la Resolución 750 del ocho (8) de junio de dos mil diez (2010), acto en el que se dispuso que su entrega se haría dentro de los seis (6) meses siguientes contados a partir del primero (1º) de julio del mismo año[44]. 2.1.2. Manifestó no haber podido adquirir la vivienda debido a que el departamento del Meta no hizo efectivo el pago de seis millones quinientos cincuenta mil pesos ($6.550.000.oo), cifra a la que se había comprometido con el propósito de complementar el subsidio recibido por la accionante. También indicó que no le han asignado un lote para la construcción del inmueble, vive en arriendo y se ha visto en la obligación de cubrir sin ayuda dicho gasto pues, al estar inscrita como beneficiaria del programa de vivienda, las autoridades competentes le han negado el subsidio de arrendamiento[45]. 2.1.3. Teniendo en cuenta los anteriores hechos, el trece (13) de enero de dos mil catorce (2014), la señora Gómez presentó la acción de tutela objeto de revisión contra el departamento del Meta por una presunta vulneración a su derecho fundamental a la vivienda digna. En este sentido, solicitó el pago del complemento monetario al que se comprometió la entidad territorial, la entrega de la vivienda y, mientras sucede lo anterior, la asignación de un subsidio de arriendo. 2.2. Respuesta de la entidad accionada El veintiuno (21) de enero de dos mil catorce (2014), el departamento dio contestación a la acción de tutela señalando que la accionante se encontraba incluida en el Proyecto de Vivienda de Interés Social El Recreo, ubicado en el municipio de Granada, Meta, como persona víctima del desplazamiento forzado[46]. Explicó que no había podido hacer la efectiva entrega del inmueble dado que la construcción del proyecto se encontraba suspendida como resultado del incumplimiento del Convenio 1406 de 2009 que había celebrado con la Corporación para el Avance Social y Ambiental de América (CASA)[47] para la edificación de las viviendas[48]. En este sentido, indicó que estaba trabajando “[…]en las gestiones administrativas necesarias para la continuidad de las obras y lograr la entrega de la vivienda a la accionante”. En relación con el subsidio de arrendamiento, afirmó que no le era posible otorgarlo porque no contaba con un rubro para el pago de este tipo de prestaciones ya que su suministro no estaba dentro de sus funciones, metas o programas. 2.3. Respuesta de las entidades vinculadas El Juzgado Segundo (2º) Penal del Circuito de Villavicencio, quien conoció de la acción de tutela en primera (1ª) instancia, vinculó oficiosamente a la Dirección Regional del Meta de la UARIV mediante auto fechado el catorce (14) de enero de dos mil catorce (2014). A su juicio, esta entidad era la encargada de la ayuda humanitaria de arrendamiento y de llevar el Registro Único de Víctimas (RUV), base de datos que le permitiría verificar si la accionante estaba debidamente registrada. No obstante la UARIV guardó silencio pese haber sido debidamente notificada. 2.4. Decisión del juez de tutela en única instancia En la sentencia proferida el veintisiete (27) de enero de dos mil catorce (2014), el Juzgado Segundo (2º) Penal del Circuito de Villavicencio no concedió el amparo solicitado bajo el argumento de que la tutela era improcedente. A su juicio, la accionante no se encontraba “[…] en ninguna circunstancia especial, para que surja la procedencia de este amparo de manera excepcional, porque no se encuentra acreditado que sea sujeto de especial protección constitucional […]”. 2.5. Pruebas aportadas por las partes y evaluadas por el juez de tutela Cuando se profirió el fallo de única instancia, en el Expediente obraban las siguientes pruebas: (i) copia de la cédula de ciudadanía de la accionante[49], y (ii) copia de la Resolución 750, proferida por Fonvivienda el ocho (8) de junio de dos mil diez (2010)[50]. 2.6. Trámite surtido en sede de revisión ante la Corte Constitucional 2.6.1. Por petición de la Sala de Revisión, el ocho (8) de septiembre de dos mil catorce (2014) el Director de Registro y Gestión de la Información de la UARIV informó que la accionante y sus hijos Edwin Duban Escobar Gómez y Cristian Camilo Escobar Gómez, fueron víctimas del desplazamiento forzado por los hechos ocurridos en el municipio de San Vicente del Caguán, Caquetá, el veintiocho (28) de diciembre de dos mil seis (2006)[51]. Razón por la cual, se encontraban incluidos en el Registro Único de Víctimas (RUV) desde el veintinueve (29) de enero de dos mil siete (2007). 2.6.2. En escrito radicado en la Secretaría de esta Corporación el nueve (9) de octubre de dos mil catorce (2014), la accionante manifestó que (i) ella era la única responsable de la manutención de sus dos (2) hijos toda vez que no recibía mayor auxilio económico por parte de su padre, quien no vivía con ellos; (ii) que ante su precaria situación financiera, se había visto en la obligación de arrendar un cuarto como lugar de habitación; (iii) que a pesar de haberle solicitado a la UARIV la prórroga del subsidio de arrendamiento, esta se lo había negado por considerar que ella ya gozaba de una solución habitacional permanente al haber recibido un subsidio para la adquisición de una residencia nueva, y (iv) que el proyecto de vivienda de interés social del que era beneficiaria no había hecho entrega de ninguna de las casas, razón por la cual, los demás propietarios se encontraban en su misma situación[52]. 2.6.3. Mediante auto del seis (6) de octubre de dos mil catorce, la Sala de Revisión vinculó al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, al Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda), al municipio de Granada, Meta y a la Corporación para el Avance Social y Ambiental de América (CASA) para que en el término de cinco (5) días hábiles contados a partir de la notificación de dicha providencia judicial se pronunciaran acerca de las pretensiones y del problema jurídico planteado en la respectiva acción de tutela. 2.6.4. Mediante escrito fechado el quince (15) de octubre de dos mil catorce (2014), el alcalde del municipio de Granada, Meta, informó que la urbanización El Recreo comprende quinientas catorce (514) viviendas y está siendo construida en un lote de propiedad del departamento del Meta. Adicionalmente, aportó copia del acta de visita de supervisión que realizó FONADE el siete (7) de mayo del año en curso, donde constató lo siguiente: (i) las obras de acueducto y alcantarillado sanitario y pluvial fueron desarrolladas en un ciento por ciento (100%); (ii) la construcción de las redes eléctricas va en un dieciséis por ciento (16%); (iii) los andenes están en un once por ciento (11%); (iv) los sardineles van por el cuarenta por ciento (40%); (v) la construcción de las vías vehiculares tiene un ochenta y cinco por ciento (85%) de avance; (vi) no se ha realizado la asignación de los lotes a los beneficiarios; (vii) las obras de las viviendas se encuentran paralizadas y el porcentaje total de construcción equivale al veintiuno punto dos por ciento (21.2%); (viii) las casas construidas presentan un estado de deterioro debido a la exposición a la intemperie y la presencia de material vegetal que las invade; (ix) el atraso del proyecto obedece a la falta de actualización de la estructura de costos del proyecto y el no refinanciamiento del mismo por el departamento a través de un subsidio complementario, y (x) se espera la adjudicación del contrato a un nuevo contratista y el inicio de las obras restantes en septiembre de dos mil catorce (2014)[53]. 2.6.5. El dieciséis (16) de octubre de dos mil catorce (2014), el Ministerio de Vivienda informó que no es la entidad competente para coordinar, otorgar, asignar y/o rechazar los subsidios de vivienda de interés social, toda vez que le corresponde formular, dirigir y coordinar las políticas, regulación, planes y programas en materia habitación integral, sin tener funciones de inspección, vigilancia y control sobre la materia. Teniendo en cuenta lo anterior, argumentó su falta de legitimación en la causa por pasiva y solicitó ser desvinculado del proceso[54]. 2.6.6. El representante legal de la Corporación CASA señaló que la Secretaría de Vivienda del Meta, mediante la Resolución 048 del dieciocho (18) de abril de dos mil trece (2013)[55], declaró unilateralmente el incumplimiento del Convenio 1406 de 2009, en virtud del cual dicha empresa se había comprometido a construir quinientas catorce (514) viviendas de interés social en la urbanización El Recreo, así como a desarrollar las respectivas obras de urbanismo[56]. Según la mencionada resolución, la empresa inició actividades el ocho (8) de febrero de dos mil diez (2010) y el plazo original vencía el ocho (8) de junio del dos mil once (2011). Sin embargo, pese a que la administración realizó todos los desembolsos y el convenio fue prorrogado en tres (3) ocasiones, extendiéndose el plazo en dos (2) años, para el mes de febrero de dos mil trece (2013), el avance en la realización de las obras de urbanismo era sólo del cincuenta y cinco punto diez por ciento (55.10%), y la construcción de las casas iba apenas en el diecinueve punto noventa y siete por ciento (19.97%). Razón por la cual, la Secretaría de Vivienda del Meta resolvió (i) terminar el contrato; (ii) multar a la Corporación CASA con el pago del cero punto cinco por ciento (0.5%) del valor total del contrato; (iii) obligarle a pagar el diez por ciento (10%) del mismo en virtud de la cláusula penal pecuniaria pactada; (iv) exigirle la devolución del saldo restante, equivalente a dos mil seiscientos noventa y nueve millones cincuenta y cinco mil trescientos treinta y tres pesos ($.2.699.055.333), y (v) declarar la ocurrencia del siniestro amparado por la garantía única constituida con Seguros Cóndor S.A., compañía de seguros generales, para que esta concurriera en el pago de las sumas señaladas anteriormente. Teniendo en cuenta lo anterior, el representante legal de la Corporación CASA le solicitó a la Corte desvincular a la empresa del proceso por ser la administración departamental la única responsable de ejecutar el proyecto. 2.6.7. Fonvivienda, pese haber sido debidamente notificada, no contestó a la acción de tutela. Se le volvió a enviar notificación del auto a otra dirección en espera de una respuesta. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela proferidos dentro de los trámites de referencia, con fundamento en lo dispuesto en el inciso 3º del artículo 86 y el numeral 9º del artículo 241 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991[57]. 2. Presentación del caso y planteamiento del problema jurídico 2.1. En los casos objeto de revisión, dos (2) mujeres que manifiestan ser madres cabeza de familia y víctimas del desplazamiento forzado, exigen la garantía de su derecho fundamental a una vivienda digna porque no han podido acceder a las casas de interés social, que iban a adquirir con la ayuda de unos subsidios de los que fueron beneficiarias en los municipios de Granada y Villavicencio, Meta. Agrego que han pasado más de cuatro (4) y siete (7) años, respectivamente, y las constructoras involucradas no han terminado de edificar los inmuebles. 2.2. Frente a esta situación, la Sala de Revisión debe resolver el siguiente problema jurídico: ¿vulneran el derecho fundamental a la vivienda digna de las personas en situación de desplazamiento forzado las entidades territoriales y las empresas constructoras que no hacen efectiva la entrega de las soluciones habitacionales a las que aquellas tienen derecho, bajo el argumento de que su construcción no ha terminado, pues se ha presentado incumplimiento contractual, a pesar de que el plazo respectivo se encuentra vencido, las accionantes requieren de sus viviendas con urgencia por carecer de una propia y carecen de dinero suficiente para cancelar un arrendamiento, sin sacrificar con esto el goce efectivo de sus otros derechos fundamentales? 2.3. Para dar respuesta a este interrogante, la Sala recordará su jurisprudencia sobre el derecho fundamental a la vivienda digna haciendo especial énfasis en el alcance que tiene esta garantía constitucional cuando su titular ha sido víctima del desplazamiento forzado. Posteriormente, explicará cuáles son los requisitos generales y específicos de procedibilidad de la acción de tutela en esta materia[58]. Finalmente, abordará el estudio de los casos concretos analizando su procedencia y determinando si hubo una afectación a los derechos fundamentales de las accionantes. 3. Contenido del derecho fundamental a la vivienda de la población en situación de desplazamiento forzado – reiteración de jurisprudencia 3.1. El derecho a la vivienda digna está consagrado en el artículo 51 de la Constitución Política de 1991 en los siguientes términos: “[t]odos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda”. En el plano internacional, este derecho está desarrollado en diferentes instrumentos suscritos y ratificados por Colombia, así como en los pronunciamientos de los órganos internacionales autorizados para interpretarlos[59]. El artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, por ejemplo, sostiene que: “[t]oda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios […]” (negrillas fuera de texto original). Por su parte, el numeral 1º del artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales[60], establece lo siguiente: “Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia […]” (negrillas fuera de texto). Este artículo fue desarrollado en la Observación General No. Cuatro del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales, de la siguiente manera: “El derecho a la vivienda no se debe interpretar en un sentido estricto o restrictivo que lo equipare, por ejemplo, con el cobijo que resulta del mero hecho de tener un tejado por encima de la cabeza o lo considere exclusivamente como una comodidad. Debe considerarse más bien como el derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte. Y así debe ser por lo menos por dos razones. En primer lugar, el derecho a la vivienda está vinculado por entero a otros derechos humanos y a los principios fundamentales que sirven de premisas al Pacto. Así pues, la dignidad inherente a la persona humana, de la que se dice que se derivan los derechos del Pacto, exige que el término vivienda se interprete en un sentido que tenga en cuenta otras diversas consideraciones, y principalmente que el derecho a la vivienda se debe garantizar a todos, sean cuales fueren sus ingresos o su acceso a recursos económicos. En segundo lugar, la referencia que figura en el párrafo 1 del artículo 11 no se debe entender en sentido de vivienda a secas, sino de vivienda adecuada. Como han reconocido la Comisión de Asentamientos Humanos y la Estrategia Mundial de Vivienda hasta el Año 2000 en su párrafo 5: el concepto de vivienda adecuada significa disponer de un lugar donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada, iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada y una situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos, todo ello a un costo razonable”. 3.2. En desarrollo de estas normas, la Corte ha señalado que todos los ciudadanos tienen derecho a disponer de un sitio habitable que revista las características suficientes para refugiarse de las inclemencias externas y realizar allí su proyecto de vida[61]. De esta manera, ha puesto de presente las tres (3) dimensiones que abarca el derecho: (i) la libertad del uso y la defensa de la vivienda cuando su disfrute se ve obstruido ilegal, ilícita o injustamente por los particulares o por el Estado[62], y (ii) la tenencia de una vivienda propia o ajena[63], y (iii) las calidades que esta ha de tener para que su habitante pueda vivir en condiciones mínimas de dignidad y seguridad. 3.3. En cuanto a las características generales de este derecho, la Corte ha precisado los siguientes siete (7) elementos básicos[64]: (i) seguridad o protección jurídica de las distintas formas de tenencia contra el desahucio, el hostigamiento, o cualquier interferencia arbitraria e ilegal; (ii) disponibilidad de los servicios, materiales e infraestructura necesaria para garantizar la salud, la seguridad, la comodidad y la nutrición de sus ocupantes[65]; (iii) gastos de tenencia soportables de un nivel tal que no comprometan la satisfacción de otros bienes necesarios para la garantía de la vida digna de sus residentes[66]; (iv) vivienda habitable que cumpla con los requisitos mínimos de higiene, calidad y espacio necesarios para que una persona y su familia puedan resguardarse de las inclemencias del clima y ocuparla sin peligro para su integridad física o salud; (v) asequibilidad en términos de una oferta de vivienda suficiente y de posibilidades de acceso a los recursos requeridos para satisfacer alguna modalidad de tenencia[67]; (vi) ubicación en zonas que no pongan en riesgo la salud de los habitantes y con fácil acceso a opciones de empleo, servicios de atención de la salud, centros de atención para niños, escuelas y otros servicios sociales[68], y (vii) adecuación respecto a las características culturales de sus habitantes sin sacrificar el acceso a los servicios tecnológicos[69]. El primero (1º), el tercero (3º) y el quinto (5º) elemento se refieren a la segunda (2ª) dimensión del derecho a la vivienda digna, a saber, la tenencia de una vivienda propia o ajena. Los tres (3) elementos restantes, corresponden a la tercera (3ª) dimensión: las calidades que ha de tener la vivienda para ser considerada digna. 3.4. En relación con su titularidad, esta Corporación ha señalado que la vivienda digna no es un bien jurídico de carácter exclusivamente individual[70]. Antes bien, frecuentemente es disfrutada por un grupo: la familia. Esta ostenta una protección constitucional especial en virtud del artículo 42 superior y requiere de un espacio determinado para desarrollarse en conjunto con los procesos sociales que le son propios[71]. Dicho espacio corresponde a la vivienda y las condiciones antes indicadas, que cualifican su dignidad y benefician a cada uno de sus integrantes, son de suma importancia para su sobrevivencia. Sin la mencionada protección, esta se ve desprotegida y corre el riesgo de disolverse[72]. 3.5. Como ocurrió con los demás derechos económicos, sociales y culturales, desde sus primeros pronunciamientos la jurisprudencia constitucional negó la iusfundamentalidad del derecho a la vivienda digna señalando que, como se trataba de un derecho de carácter prestacional, su contenido debía ser precisado en forma programática por las instancias del poder que han sido establecidas con fundamento en el principio democrático y de conformidad con las condiciones jurídico materiales disponibles en cada momento histórico[73]. Sin embargo, la competencia del juez constitucional fue paulatina y progresivamente reivindicada hasta el punto de que hoy se reconoce el carácter fundamental de este derecho de manera autónoma[74]. 3.6. En un primer momento, la Corte señaló que respecto de la faceta de libertad de uso y defensa del derecho a la vivienda digna, la acción de tutela era procedente frente a injerencias arbitrarias de las autoridades estatales o de los particulares cuando se satisfacían los requisitos generales de procedibilidad e, incluso, cuando no existían desarrollos normativos al respecto[75]. Seguidamente, sostuvo que la vivienda digna era un derecho fundamental cuando la ausencia de su reconocimiento oportuno vulneraba o amenazaba de manera ostensible un derecho del cual no existía discusión sobre su naturaleza fundamental[76]. Posteriormente, amplió esa tesis reconociendo su fundamentalidad cuando se evidenciaba una afectación al mínimo vital como resultado del despojo ilegal de la vivienda y, especialmente, cuando la parte actora se encontraba en una situación de debilidad manifiesta o era un sujeto de especial protección constitucional[77]. Poco tiempo después, señaló que el derecho adquiría un carácter fundamental cuando su contenido había perdido la vaguedad e indeterminación que obstaculizaba su exigencia en sede de tutela[78]. 3.7. Finalmente la Corte reconoció el carácter fundamental de esta garantía de manera autónoma dada la relación directa que sostiene con la dignidad humana[79]; tesis que ha sido sostenida por la Corporación hasta la actualidad. Según la jurisprudencia constitucional, la dignidad humana se manifiesta de tres (3) maneras: (i) como autonomía o como posibilidad de diseñar un plan vital y de determinarse según esa elección (vivir como se quiere); (ii) como acceso al conjunto de las circunstancias materiales necesarias para desarrollar el proyecto de vida (vivir bien), y (iii) como intangibilidad de los bienes no patrimoniales, integridad física e integridad moral (vivir sin humillaciones)[80]. A su vez, la Corte ha señalado que la dignidad humana es protegida y promovida como (i) principio fundante del ordenamiento jurídico o valor, (ii) principio constitucional, y (iii) derecho fundamental autónomo. Teniendo esto en mente, la Corporación ha considerado que el derecho a la vivienda digna está estrictamente ligado con la dignidad humana entendida como valor, puesto que la disposición de un sitio de habitación adecuado es absolutamente necesaria para el desarrollo del proyecto de vida toda vez que facilita la supervivencia del sujeto y, además, es allí donde transcurre una porción importante de su vida y la de su familia. De esta manera, autorizando la Constitución el reconocimiento de derechos fundamentales no positivizados explícitamente en su capítulo primero (1º), la Corte incluyó dentro de esta categoría a la vivienda digna como una condición para lograr la libertad de elección del plan de vida concreto y la posibilidad de funcionar en la sociedad desarrollando un papel activo en ella. En estos términos, calificar como fundamental el derecho a la vivienda digna a pesar de que hace parte de los derechos económicos, sociales y culturales, llevó a esta colegiatura a adoptar una postura más cercana al ideario plasmado por los Constituyentes y, adicionalmente, más respetuosa de los compromisos adquiridos por el Estado colombiano a nivel internacional[81]. 3.8. Al introducir esta lectura sobre el derecho a la vivienda digna, la Corte aclaró que sostener la idea contraria, afirmando que ese derecho no es fundamental autónomamente porque tiene una faceta prestacional, es desconocer que todos los derechos constitucionales, con independencia de si son civiles, políticos, económicos, sociales, culturales o del medio ambiente, poseen un matiz prestacional. Sin importar la generación a la cual se adscriba su reconocimiento, todo derecho comprende tanto un mandato de abstención (protección y respeto), como de prestación (garantía), y ello no es óbice para negar su naturaleza fundamental o para restringir su defensa en sede de tutela. Tampoco se debe afirmar que los únicos derechos que pueden ser exigidos mediante esta acción son aquellos cuyo contenido ha sido plenamente desarrollado, dado que todos gozan de un grado de indeterminación propio del lenguaje con el que se redactan las cartas políticas. La distinción entre derechos civiles y políticos de un lado a derechos económicos, sociales y culturales, (DESC), de otro, solamente responde a razones históricas y metodológicas, y no necesariamente a que unos sean más relevantes que otros, todos son. De esta manera, si se adoptara la tesis descrita, no se podría predicar la fundamentalidad de ninguno de los derechos; ni siquiera del derecho a la vida misma toda vez que para garantizarlo el Estado debe, por ejemplo, financiar la creación y el funcionamiento de una fuerza pública encargada de velar por la seguridad de la ciudadanía. Por consiguiente, el carácter fundamental de una garantía o una libertad consagrada en la Constitución no reside, como se creía antes, en la posibilidad de ordenar su amparo de manera inmediata sino, por el contrario y como ya se dijo, en su relación intrínseca con una de las facetas de la dignidad humana, pilar del Estado Social de Derecho. 3.9. Ahora, si bien es obvio que el respeto y la protección del derecho a la vivienda digna pueden ser exigibles de manera inmediata en sede de tutela, no todos los aspectos que se derivan de la garantía de este derecho pueden ser exigidos del mismo modo porque el cumplimiento completo de algunas de estas obligaciones se extiende necesariamente en el tiempo dada la inversión de recursos humanos y económicos que involucran. Así, por ejemplo, se le puede exigir al Estado que se abstenga de lesionar directamente el derecho a la vivienda digna y que impida que otras personas lo hagan, pero no todos los ciudadanos pueden, en principio, exigirles a las autoridades que les garanticen completamente el goce efectivo de su derecho. La Constitución admite que la satisfacción plena de algunos derechos exige una inversión considerable de recursos públicos con los cuales el Estado no cuenta de manera inmediata. Por ello, dada su escasez, la satisfacción de algunas aristas de ciertos derechos está sometida a una cierta ‘gradualidad progresiva’. De esta manera, si bien hoy se reconoce el carácter fundamental del derecho a la vivienda digna, al Estado colombiano sólo le son exigibles algunos contenidos mínimos o esenciales en el corto plazo puesto que, en relación con los demás, su obligación se agota en iniciar inmediatamente el proceso encaminado a su completa realización con miras a obtener el resultado esperado y definitivo en el mediano y largo plazo[82]. 3.10. En cuanto a las facetas que deben cumplirse de inmediato o en períodos breves de tiempo, la Corte ha señalado que, cuando menos, puede decirse que son las siguientes: (i) garantizar unos contenidos mínimos o esenciales del respectivo derecho a todos sus titulares; (ii) iniciar cuanto antes el proceso encaminado a la completa realización del derecho (como mínimo, disponer de un plan); (iii) garantizar la participación de los involucrados en las decisiones; (iv) no discriminar injustificadamente; (v) proteger especialmente a las personas desaventajadas, en circunstancias de vulnerabilidad relevantes, o que se encuentran en peor situación; (vi) no interferir arbitrariamente en el contenido ya garantizado del derecho, y (vii) no retroceder de forma injustificada en el nivel de protección alcanzado.[83] En cuanto a las obligaciones de cumplimiento progresivo, el Estado debe asegurarles progresivamente a todas las personas el derecho a una vivienda en cabales y plenas condiciones de seguridad jurídica, disponibilidad, sostenibilidad, habitabilidad, asequibilidad, adecuación espacial y adecuación cultural. 3.11. Las personas en situación de desplazamiento forzado tienen un derecho especial a la vivienda digna toda vez que este fenómeno, por definición, implica el despojo, la usurpación, la destrucción o el abandono forzado del lugar de residencia[84]. Razón por la cual, se caracterizan porque: (i) han tenido que prescindir de sus viviendas de manera forzada y repentina, y (ii) carecen de los recursos necesarios para acceder de forma oportuna a soluciones habitacionales temporales o definitivas en el lugar de recepción o reubicación, toda vez que las precarias condiciones económicas en las que vivían antes de la violencia se vieron agravadas con el desplazamiento[85]. La gran mayoría de personas en situación de desplazamiento no cuentan con tenencia sobre una vivienda propia o ajena y les es imposible adquirirla por sus propios medios; hecho que les impide elegir y reconstruir libremente su plan de vida, así como reincorporarse a la sociedad desarrollando un papel activo en ella. Esta situación los diferencia de los otros grupos poblacionales en condiciones de vulnerabilidad dado que estos últimos no suelen vivir la misma privación y desprotección con igual intensidad. La ausencia de una vivienda les representa a las personas en situación de desplazamiento una amenaza directa y grave a sus otros derechos fundamentales porque, o bien estos se ven afectados directamente por la ausencia de una residencia, o bien porque, con el ánimo de adquirir una, se ven en la obligación de sacrificar el goce efectivo de sus otros derechos prescindiendo, por ejemplo, del pago de seguridad social, de una alimentación adecuada, de los servicios de educación o de su mínimo vital, entre otros. Como consecuencia de esto, su acceso a la vivienda digna es especial, preferente, prioritario, integral, excepcional y expedito, toda vez que su privación condiciona directamente el goce efectivo de sus otros derechos fundamentales, desconoce la existencia de un derecho subjetivo y fundamentalmente autónomo y agrava sus marcadas condiciones de vulnerabilidad y exclusión. 3.12. El conjunto de contenidos mínimos o esenciales del derecho a la vivienda digna ha sido precisado para el caso de la población en situación de desplazamiento forzado. Así pues, la jurisprudencia ha señalado que las autoridades responsables del manejo y atención de esta población tienen las siguientes obligaciones mínimas en materia de vivienda, cuyo cumplimiento les es exigible en el inmediato o en el corto plazo[86]: (i) reubicar a las personas que, debido al desplazamiento, se han visto obligadas a asentarse en terrenos de alto riesgo; (ii) brindarles alojamiento temporal en condiciones dignas hasta tanto no se provea una mejor alternativa para asegurar el derecho a la vivienda digna[87]; (iii) facilitarles, posteriormente, el acceso a una vivienda permanente aplicando la normatividad vigente con el ánimo de ofrecerles una solución definitiva, adoptando una interpretación favorable de la misma[88] y asegurando la protección constitucional reforzada a que tiene derecho esta población a través de la promoción y ejecución de planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas para la ejecución de dichos programas, entre otros; (iv) garantizarles la seguridad jurídica de la tenencia de las viviendas; (v) proporcionarles asesoría sobre los procedimientos que deben seguir para acceder a los programas informándoles acerca de las posibilidades de acceso a los subsidios de vivienda, acompañándolas en el trámite de dichos subsidios y absteniéndose de imponerles requisitos adicionales para postularse a los mismos; (vi) adoptar un enfoque diferencial en el diseño de los planes y programas tomando en consideración las especiales necesidades de la población desplazada y de los subgrupos que existen a su interior (personas de la tercera edad, madres cabeza de familia, niños, personas en situación de discapacidad, etc.)[89], y (vii) eliminar las barreras que les impiden acceder a los programas de asistencia social del Estado, entre otras. Hasta tanto el Estado no cumpla con todas las anteriores obligaciones y, en particular, con la tercera (3ª) y cuarta (4ª) referente a las soluciones habitacionales definitivas y jurídicamente protegidas, no se puede afirmar que cesaron sus obligaciones constitucionales en materia de vivienda con respecto a la población desplazada. 3.13. Según el Decreto 4800 de 2011[90], la obligación de brindar una solución de alojamiento temporal a las víctimas del desplazamiento forzado hace parte de las tres (3) etapas de la ayuda humanitaria que se les debe brindar. En la primera de estas etapas (ayuda inmediata), el alojamiento temporal debe ser garantizado desde la ocurrencia del hecho y hasta la inscripción de las personas en el RUV y puede consistir en auxilios monetarios, convenios de alojamiento con particulares o construcción de modalidades de alojamiento temporal con los mínimos de habitabilidad y seguridad integral requeridos. En la segunda (ayuda de emergencia), el alojamiento se otorgará durante el año siguiente al hecho victimizante. En la tercera y última (ayuda de transición), el alojamiento se debe ofrecer cuando la persona todavía carece de una vivienda adecuada como consecuencia del desplazamiento forzado a pesar de que este haya ocurrido hace más de un año. Según los artículos 108, 109, 113 y 116 del mencionado Decreto, el alojamiento es responsabilidad de la entidad territorial durante la primera (1ª) etapa, de la UARIV durante la segunda (2ª) y de ambas entidades de manera conjunta durante la tercera (3ª). Según el artículo 117 de la norma citada, la suspensión de estas ayudas está condicionada, entre otros factores, a la participación del hogar en los programas sociales orientados a satisfacer sus necesidades en materia de vivienda. Requisito que, atendiendo a su finalidad, sólo puede darse por satisfecho cuando el acceso a dichos programas se transforma en soluciones reales y efectivas. Esto es, cuando la persona, por ejemplo, adquiere una vivienda propia a través de un programa de vivienda de interés social. 3.14. Por disposición del artículo 131 del Decreto 4800 de 2011[91], la obligación de brindar una solución habitacional de carácter permanente a las víctimas del desplazamiento forzado está en cabeza del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio en el área urbana, y del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en el área rural. Estas entidades tienen la función de atender a la población desplazada garantizando su acceso prioritario y preferente a las bolsas ordinarias o específicas vigentes de subsidio familiar de vivienda para contribuir a la restitución de las residencias que, con ocasión del conflicto armado interno, se vieron afectadas por el despojo, el abandono, la pérdida o el menoscabo. Las entidades territoriales, por su parte, están comisionadas por mandato expreso del artículo 135 del mencionado Decreto 4800 de 2011 a contribuir en la ejecución de la política habitacional para las víctimas a través de: (i) la generación de alternativas que incentiven el desarrollo y la ejecución de proyectos de vivienda para esta población; (ii) habilitando el suelo para su construcción, y (iii) ejecutando proyectos de mejoramiento de vivienda y titulación de bienes inmuebles ocupados con vivienda de interés social en atención a lo dispuesto por las Leyes 388 de 1997 y 1001 de 2005, entre otras. 3.15. Ahora bien, en relación con el tema específico del que se ocupará la Sala de Revisión al abordar los casos concretos, a saber, la falta de acceso a una solución habitacional permanente para la población desplazada como consecuencia del incumplimiento contractual de las empresas constructoras, la Corte Constitucional se ha pronunciado en, al menos, cuatro (4) ocasiones. En tres (3) de ellas la discusión de fondo ha estado relacionada con el desarrollo del proyecto Ciudadela San Antonio en Villavicencio, Meta, del cual la señora Martha Janeth Prieto Machado (Expediente T-4379788) es beneficiaria. A continuación, se har...