Sentencia T-679 de 2015

T-679-15 Sentencia T-679/15 ACCION DE TUTELA Y REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD-Flexibilidad en caso de sujetos de especial protección constitucional ACCION DE TUTELA PARA SOLICITAR RESTITUCION DE TIERRAS DESPOJADAS O ABANDONADAS-Procedencia excepcional DERECHOS DE LAS VICTIMAS A LA VERDAD JUSTICIA Y REPARACION-Jurisprudencia constitucional DERECHOS DE LAS VICTIMAS A LA VERDAD, JUSTICIA Y REPARACION-Contenido y alcance en la Constitución Política y Jurisprudencia constitucional DERECHO A LA JUSTICIA-Concepto y alcance DERECHO A LA VERDAD-Concepto/DERECHO A LA VERDAD-Alcance DERECHO A LA VERDAD-Criterios jurisprudenciales DERECHO A LA REPARACION-Concepto y características DERECHO A LA REPARACION INTEGRAL DE LAS VICTIMAS-Incluye medidas de restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición RESTITUCION DE TIERRAS COMO COMPONENTE DEL DERECHO A LA REPARACION INTEGRAL DE VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO DERECHO A LA RESTITUCION-Componente preferente y principal de la reparación integral a víctimas/DERECHO A LA RESTITUCION-Instrumentos internacionales/RESTITUCION-Concepto DERECHO A LA RESTITUCION-Jurisprudencia constitucional DERECHO A LA RESTITUCION DE TIERRAS DESPOJADAS-Procedimiento contenido en la ley 1448/11 PROCESO DE RESTITUCION DE TIERRAS-Etapas administrativa y judicial PROCESO DE RESTITUCION DE TIERRAS-Desarrollo en su fase administrativa PROCESO DE RESTITUCION DE TIERRAS DESPOJADAS-Principios de progresividad, gradualidad RESTITUCION DE TIERRAS-Etapas de macrofocalización y microfocalización DERECHO A LA RESTITUCION DE TIERRAS DESPOJADAS, DIGNIDAD HUMANA Y MINIMO VITAL-Caso en que Unidad de tierras se negó a continuar con trámite de restitución, basándose en que zona de inmueble, aún no ha sido microfocalizada, y no existen condiciones apropiadas de seguridad para continuar con el procedimiento DERECHO A LA RESTITUCION DE TIERRAS DESPOJADAS, DIGNIDAD HUMANA Y MINIMO VITAL-Orden a Unidad de Restitución de Tierras, responda solicitud elevada por la accionante, justificando su negativa de microfocalizar pronta y razonadamente DERECHO A LA RESTITUCION DE TIERRAS DESPOJADAS, DIGNIDAD HUMANA Y MINIMO VITAL-Exhortar a Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, para que, de manera concurrente y articulada con el Gobierno Nacional, proceda a elaborar y publicar un plan estratégico de restitución de tierras Referencia: Expediente T–4.573.722 Acción de tutela instaurada por María Clementina Jacanamijoy Juajivioy en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas. Magistrado Ponente: LUIS ERNESTO VARGAS SILVA Bogotá, D.C., tres (3) de noviembre de dos mil quince (2015). La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2591 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA En el trámite de revisión de los fallos proferidos por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá y el Juzgado Treinta y Nueve Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Bogotá, que decidieron la acción de tutela interpuesta por la ciudadana María Clementina Jacanamijoy Juajivioy en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas (en adelante Unidad de Tierras o Unidad). I. ANTECEDENTES De los hechos y la demanda. El dieciocho (18) de Julio de dos mil catorce (2014) la ciudadana María Clementina Jacanamijoy interpuso acción de tutela en procura de la protección de sus derechos fundamentales a la vida, restitución de tierras, vida digna, vivienda y mínimo vital, los cuales estimó vulnerados por la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas (en adelante Unidad o Unidad de Tierras). Fundamentó su demanda en los siguientes hechos: 1. En febrero de mil novecientos noventa y seis (1996), la accionante adquirió un predio, a través de documento privado, ubicado en la vereda San Joaquín del Municipio de Puerto Leguízamo en el Departamento del Putumayo. Ese lugar se caracterizó por ser un sitio en el que se presentaron frecuentes combates entre distintos actores armados. 2. Ese mismo año, los enfrentamientos se agudizaron, motivo por el cual, la demandante tuvo que desplazarse junto con su hija Rosa Bernarda, al Municipio de Florencia, Caquetá. Su hija Rosa decidió continuar su viaje hasta Bogotá y la actora vivió en Florencia por ocho años más, hasta que, nuevamente por razones del conflicto, en el dos mil cuatro (2004), decide desplazarse a la ciudad de Bogotá. Ese mismo año fue incluida en el Registro Único de Predios y Territorios Abandonados (RUPTA). 3. El doce (12) de marzo de dos mil trece (2013), la peticionaria acudió a la Unidad de Tierras para solicitar la restitución de los predios abandonados. Sin embargo, le informaron que una vez asegurada la zona por parte de la fuerza pública se daría inicio al trámite para la correspondiente inscripción del inmueble en el registro de tierras despojadas y abandonadas. 4. Fue así como, nuevamente, en noviembre de dos mil trece (2013) elevó una petición a la Unidad solicitando información sobre el estado del trámite de restitución. En respuesta a su comunicación le indicaron que “la jurisdicción donde se encuentra el predio que reclama el solicitante no se ha implementado el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente, por lo cual su trámite se iniciará una vez se lleve a cabo la microfocalización”[1]. 5. La accionante indica que tiene setenta años de edad, motivo por el cual, sostiene que no puede esperar hasta el 2021 (tiempo previsto para la restitución de todos los predios) para ver satisfechos sus derechos fundamentales a la vida digna y restitución de tierras. 6. De la misma forma, puntualiza pertenecer a una comunidad étnica, ser mujer y persona de la tercera edad. Por ello, dice que debería tener prelación sobre las demás reclamaciones de tierras. En consecuencia, solicita que se realice la “microfocalización”[2] de los predios, o en su defecto, se implementen las medidas compensatorias previstas en la Ley 1448 de 2011. Intervención de la parte demandada. La Unidad de Tierras manifestó que no ha vulnerado los derechos fundamentales de la actora. En su criterio, no ha sido posible continuar con la etapa administrativa del proceso de restitución de tierras, no por negligencia de la Unidad, sino porque el área reclamada aún no ha sido microfocalizada. De ahí, realizaron las siguientes consideraciones: 1. Indicaron que una vez verificadas las bases de datos de la Unidad, se constató que efectivamente la peticionaria radicó una solicitud de inscripción en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente, el doce (12) de marzo de dos mil trece (2013) ante la Dirección Territorial de Bogotá. Ese día, le informaron las características y procedimiento de la Ley 1448 de 2011 en relación con los criterios de macro y microfocalización de los predios, así como las oportunidades para presentar las pruebas que quiera hacer valer[3]. 2. De la misma manera, puntualizaron que la Ley 1448 de 2011 estableció como requisito de procedibilidad, la inscripción de los predios reclamados en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente. Para ello, las víctimas de desplazamiento deben presentar una solicitud con los requisitos previstos en el artículo 8 del Decreto 4829 de 2011[4]. Allí, inicia una etapa administrativa que culminará con el acto administrativo de registro. 3. Pese a ello, ese procedimiento debe dar cumplimiento a “ciertas condiciones especiales (seguridad, densidad del despojo y condiciones para el retorno)”[5] que son “totalmente externas a la Unidad de Restitución”[6]. De ahí que para iniciar la etapa judicial del proceso de restitución se requiere que “la zona en la cual se encuentra el predio objeto de restitución se encuentre en un área Macrofocalizada y Microfocalizada”[7]. 4. Posteriormente, explicaron los principios de progresividad y gradualidad en la restitución de tierras incorporados por la Ley 1448 de 2011. En ese sentido, manifestaron que la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre la constitucionalidad del artículo 17 de la ley de víctimas y restitución de tierras, encontrándolo acorde con la Carta. Así, sostuvieron que los principios de progresividad y gradualidad, son materializados por los procedimientos de macro y microfocalización. 5. En ese orden, precisaron que la noción de macrofocalización hace referencia “a las áreas geográficas de mayor extensión dentro del territorio nacional (por ejemplo los departamentos), en las que el Consejo de Seguridad Nacional (sector defensa) determina que es viable la implementación del Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente”[8]. De esta manera, ese paso debe estar coordinado con el Ministerio de Defensa, de conformidad con el artículo 6 del Decreto 4829 de 2011, el cual aporta insumos a la unidad a través del Centro de Inteligencia para la Restitución de Tierras (CI2RT) para que sea el Consejo de Seguridad Nacional quien defina si esa área será objeto de macrofocalización. 6. Por su parte, la microfocalización “se entiende como la definición de áreas geográficas de una extensión menos (municipios, corregimientos, veredas o predios), que se encuentran dentro de las macro-zonas, y en las que se determina que existen las condiciones adecuadas para adelantar”[9] el registro del predio. Así, sostuvieron que es indispensable que el sector defensa haya aprobado el área geográfica donde se encuentra el bien para que se pueda llegar a la microfocalización. 7. A partir de ahí, solo es posible llegar a la microfocalización cuando se cumpla con ese procedimiento que, por demás, no es competencia exclusiva de la Unidad. En consecuencia, no es posible determinar con exactitud la fecha en la que comenzará dicho estudio, pues aún no se conoce con certeza las condiciones de seguridad, densidad del despojo y condiciones propicias para el retorno. Del fallo de primera instancia El Juzgado Treinta y Nueve Penal del Circuito de Conocimiento de Bogotá, mediante sentencia del nueve (09) de julio de dos mil catorce (2014) resolvió no tutelar los derechos fundamentales invocados por la peticionaria. En criterio de este juez, las razones esgrimidas por la accionada son argumentos que buscan la protección de las víctimas para que, en el retorno, se garanticen sus derechos fundamentales. Lo anterior, con base en lo siguiente: En primer lugar, el juez de primera instancia sostuvo que el propósito de la accionante era que se le protegiera el derecho de petición consagrado en la Constitución de 1991, como un derecho fundamental. Así, “resulta susceptible de ampararse por vía de la acción de tutela, siendo presupuesto necesario para ello la existencia de actos u omisiones provenientes de autoridad pública o de los particulares que impidan u obstruyan su ejercicio, o no se resuelva oportunamente”[10]. En consecuencia, la tutela se convierte en el mecanismo apropiado para discutir este tipo de asuntos. Ahora bien, en relación con la solicitud de microfocalización, señala el juez que la ley 1448 de 2011 incorporó en el ordenamiento jurídico colombiano los principios de gradualidad y progresividad en la restitución de tierras. Esa norma fue declarada exequible por la Corte Constitucional a través de la sentencia C-715 de 2012. De esta manera, es necesario que el Estado tenga en cuenta la situación de seguridad, la densidad histórica del despojo y la existencia de condiciones para el retorno, procedimiento, que ha sido denominado como macro y microfocalización. Así, indicó, resulta claro que “la Corte Constitucional ha sostenido que la conformación del Registro de tierras despojadas, con todos sus requisitos y pasos (principios de gradualidad y progresividad) no es un obstáculo ni una vulneración a los derechos de los ciudadanos como en este caso”[11]. Por el contrario, resulta lógico que para poder restituir la tierra despojada el Estado debe garantizar mínimamente unas condiciones que el predio que le es entregado no se encuentra en riesgo y no existe posibilidad ostensible de que nuevamente se recaiga en algún tipo de vulneración. Igualmente, no es posible que un juez de tutela verifique la legalidad y/o constitucionalidad de una norma, de manera que solo deben seguir el precedente de la Corte Constitucional. Por estos motivos, decide negar el amparo constitucional. Impugnación La ciudadana Jacanamijoy impugnó la decisión del juez de primera instancia. Así, luego de reiterar los argumentos esgrimidos en su escrito de tutela, indicó que el juez se equivocaba pues debía tenerse en cuenta, aspecto que no consideró, el enfoque diferencial que trata la Ley 1448 de 2011. De esta manera, sostuvo que su petición radicaba en analizar sus condiciones particulares, pues se trata de una mujer perteneciente a una comunidad étnica, pero además, adulta mayor. Esa situación, dijo, debe ser valorada por la Unidad y en consecuencia, inaplicar el requisito de la microfocalización y poder acudir al juez de tierras para solicitar la compensación. Del fallo de segunda instancia La Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá decidió confirmar la decisión. En su criterio, dijo que “no es posible conceder la pretensión de la actora, pues con ello se desconocerían los procedimientos implementados y los derechos que a otras personas en condiciones similares les pueden asistir”. De acuerdo con lo anterior, el enfoque diferencial no es un mecanismo para excluir a una persona del cumplimiento del procedimiento para requerir sus tierras. Eso dejaría de lado el principio de legalidad. Por ello, no fueron amparados sus derechos. Actuaciones surtidas en la Corte Constitucional Con base en lo dispuesto en el artículo 57 del Reglamento de la Corte Constitucional y con el objeto de contar con mayores elementos probatorios para adoptar la decisión, el Magistrado Sustanciador, mediante auto de fecha del veintiséis (26) de enero de dos mil quince (2015), procedió a decretar algunas pruebas y solicitar concepto de expertos en la materia. Por este medio, ordenó oficiar: (i) a la profesora Beatriz Londoño Toro del Grupo de Investigación en Derechos Humanos de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario; (ii) al Observatorio de Restitución de Tierras de la Universidad de los Andes; (iii) a el profesor Francisco Gutiérrez Sanín del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales (IEPRI) de la Universidad Nacional de Colombia; (iv) al profesor Roberto Vidal López de la Universidad Javeriana; (v) al Centro de Estudios de Derecho Justicia y Sociedad (Dejusticia); (vi) a la Comisión Colombiana de Juristas; y (vii) a la Fundación Forjando Futuros; para que prestaran su concepto respecto de los siguientes puntos: a) La relación que existe entre el conflicto armado colombiano y la tenencia de la tierra. Actores, incidencia, trayectoria, cifras, etc.; b) La restitución de tierras como una forma de reparación a las víctimas del conflicto armado colombiano. Alcances y limitaciones; c) Balance general sobre el proceso de restitución de tierras implementado por la Ley 1448 de 2011 y sus decretos reglamentarios, en sus años de vigencia. Obstáculos sociales, culturales, políticos, económicos, institucionales, etc. que han impedido que las víctimas del conflicto armado vean satisfecho su derecho a la tierra; d) Problemas y virtudes de los criterios de macro y microfocalización de predios, dentro de la etapa administrativa del proceso de restitución de tierras de la ley 1448 de 2011. Igualmente, los parámetros a los que debe sujetarse, en su criterio, la macro y microfocalización de predios por parte de la Unidad de Tierras para que los predios sean efectivamente restituidos. En otros términos, cuáles son, a su juicio, las alternativas jurídicas para solucionar los problemas presentados. e) Teniendo en cuenta que el conflicto armado en Colombia no ha finalizado, en su concepto cómo se deberían conciliar los procesos de justicia transicional, particularmente, la restitución de tierras, con hostigamientos y difíciles condiciones de seguridad para los reclamantes de tierras en múltiples zonas del país. A continuación se sintetizan los principales argumentos de cada una de las intervenciones. Universidad del Rosario El investigador Ricardo Álvarez Morales del Observatorio de Restitución y Regulación de Derechos de Propiedad Agraria de la Universidad del Rosario, en conjunto con el profesor Francisco Gutiérrez Sanín de la Universidad Nacional de Colombia, respondieron a los requerimientos de esta Sala, en los términos que se reseñan a continuación. Como primera medida indicaron que el problema de la tenencia y distribución de la tierra ha estado relacionado con el conflicto armado, al menos, de cinco maneras. En primer lugar, indicaron que “una de las hipótesis más aceptadas en nuestros estudios sociales es que el actual ciclo de conflicto, que comenzó en la década de 1960, tuvo origen agrario”. Así, estos asuntos estuvieron en el centro de los programas y discusiones guerrilleras. Es más, la historia sugiere que el nuevo ciclo de conflicto “comenzó por la incapacidad del Estado de enfrentar adecuadamente la superposición de diversas exclusiones sociales e institucionales, por un lado, y la pesada herencia de La Violencia, por el otro”. En segundo lugar, sostuvieron en su documento que la desigualdad agraria sería otra forma de relación entre la tierra y el conflicto armado. En efecto, expresaron que gracias a diversas formas de exclusión social e institucional, las guerrillas pudieron desarrollarse y crecer. Así, diversos estudios han señalado cómo estos problemas causaron incentivos y condiciones para “salirse del sistema desde abajo”. Así, “no se pueden concebir las dinámicas del reclutamiento de los grupos armados ilegales en el país sin pasar por la profunda crisis por las que ha atravesado el mundo rural en las últimas décadas”. En tercer lugar, la relación entre conflicto armado y la tierra “también dio incentivos para salirse desde arriba”. En efecto, “en la medida en que la capacidad de regulación institucional sobre la tierra era entre nula y mínima, grandes fundos constituyeron eventualmente importantes recursos militares, que permitieron a terratenientes radicalizados organizar bandas armadas para que dispararan contra los campesinos, ya desde la década de 1960”. En cuarto lugar, “la expansión del conflicto armado está relacionada con diversas formas de ocupación territorial, que a su vez se relacionan con una expansión de la frontera agraria que se concebía como alternativa para políticas de redistribución de activos”. En quinto lugar, el conflicto armado generó grandes problemas de desigualdad agraria y de destrucción de bienes y vidas de los campesinos colombianos. Aunque se está lejos de saber la cuantificación de los hechos, al menos se sabe que se sufrió al menos 1983 masacres, 10.000.000 personas perdieron la vida y más de seis millones de personas fueron desplazadas de las cuales, al menos 2 millones de personas fueron despojadas de su propiedad agraria. Por otra parte, señalaron que la restitución de tierras tan solo es una medida de la reparación integral, la cual es un concepto más amplio. De igual forma, “se ha establecido que el derecho a la restitución es un derecho en sí mismo e independiente del hecho de que la víctima retorne[12] (Corte Constitucional. Sentencias T-159 de 2011 y C-715 de 2012). De no ser posible la restitución del bien, se contemplan como medidas subsidiarias, en su orden, la restitución por equivalente o el reconocimiento de una compensación monetaria[13]. Tales medidas tienen relación con los derechos a la reubicación o reasentamiento, y a la voluntariedad misma de la restitución”. Estas formas subsidiarias de la restitución cobran relevancia pues la reubicación, por ejemplo, ha sido considerada como una alternativa viable de cara a los derechos de las víctimas. Pese a ello, estimaron que la actual Ley de Víctimas limita esas obligaciones del Estado. Finalmente, en relación con el balance de la Ley 1448 de 2011, específicamente con el tema de restitución de tierras, sostuvieron que a pesar de que el tema agrario volvió a la agenda pública, aún existen problemas de coordinación entre agencias del Estado y los esquemas de participación de las víctimas. Igualmente, resaltan que la Unidad de Víctimas logró crear bases de datos para cuantificar el número total de desplazados que, en sus registros, superan los 6 millones. Pese a los beneficios de la ley, el problema es “el desconocimiento --sintomático en sí mismo-- que tienen la sociedad, la academia y el estado sobre los diversas sub-categorías que contiene el universo de desplazados, y en particular de la magnitud de la población potencial de beneficiarios de la política de restitución”. No obstante, el principal problema que ha enfrentado la política de restitución de tierras es la demora en el proceso que, naturalmente, tiene que ver con lo expuesto anteriormente (magnitud y medios disponibles). En su concepto: “La restitución se puede ver como una fila anidada (Gutiérrez, 2013). Por una parte, los individuos hacen fila para ser atendidos, y por otra los municipios hacen fila para ser focalizados. Como el diseño y el esfuerzo inicial estuvieron orientados a disminuir significativamente la demora al nivel de cada proceso particular, aquí hubo varios éxitos notables. De hecho, el promedio de atención a cada víctima es bastante bueno, como se puede constatar en la Tabla 1, según la cual, de las solicitudes inscritas el 72,9% están en la etapa judicial y de ellas el 23,4% tienen ya sentencia. Sin embargo, la atención individuo por individuo --que ha constituido el procedimiento por mucho más utilizado en el proceso-- hace que, incluso con estos tiempos de atención bastante buenos, se haya creado una congestión "fenomenal" (Gutiérrez, 2013, p. 19) que conduce a que los tiempos reales de espera a que están sometidas las víctimas sean geológicos y no humanos. El Observatorio de Restitución llegó a la conclusión de que las últimas devoluciones de tierras a las víctimas podrían tener lugar dentro de miles de años[14]. En la Tabla 2, se presenta el ritmo de avance de la Unidad de Tierras frente a la magnitud del problema que enfrenta: se observa que el proceso se asemeja a un embudo, en el que la tasa de éxito es cada vez menor. En la Tabla 3 se presentan las duras realidades fiscales al momento de la aprobación de la política (cuando todavía estábamos en vacas gordas, con precios de petróleo altos y crecimiento económico vigoroso). El presupuesto para la Unidad de Tierras se mantendrá a niveles relativamente altos hasta el 2016, y después se planeaba que fuera disminuyendo gradualmente. Aunque esto estaba planteado para 2013, no ha habido cambios sustanciales en el esquema. Por consiguiente, lo que no se obtenga con el actual diseño institucional hasta 2016 difícilmente se materializará después”. En lo que tiene que ver con los criterios de macro y microfocalización, consideraron que presentan dos virtudes fundamentales. Por una parte, evitan que la víctima esté expuesta a distintos riesgos. No estaría bien instalar a los restituidos en zonas donde no se les puede garantizar su vida o derechos patrimoniales. Por otra parte, es buena para realizar la restitución de manera sistemática y ordenada pues si en algunas partes el Estado es débil, es sensato solucionar el problema por partes. No obstante, “la forma concreta en que ha operado la focalización va en contra de cualquier política orientada a favor de las víctimas”. Primero, sostienen que existen riesgos relativos a que el proceso sea lento por intereses locales y regionales poco favorables a las víctimas. En ese sentido, los procesos de macro y microfocalización se establecieron de acuerdo con el principio de implementación gradual y progresiva, teniendo en cuenta la situación de seguridad, la densidad histórica del despojo y la existencia de condiciones para el retorno. Así, el Decreto 4829 de 2011 estableció que las zonas macrofocalizadas son aquellas definidas por el Consejo de Seguridad Nacional en las cuales se implementará el Registro Único de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente. Por su parte, “[e]l Consejo de Seguridad Nacional determina estas zonas a partir de los insumos en materia de seguridad e identificación de riesgos para el proceso de restitución de tierras que una instancia de coordinación de responsabilidad del Ministerio de Defensa Nacional le provea. Tal instancia de coordinación se denomina el Centro Integrado de Inteligencia para la Restitución de Tierras (CI2RT). En esta instancia tiene participación la Unidad de Gestión en Restitución de Tierras Despojadas”. A diferencia de la macrofocalización, la microfocalización corresponde a municipios, veredas y corregimientos ubicados en zonas macrofocalizadas establecidas por una instancia de coordinación operativa definida por el Gobierno Nacional. Mediante Decreto 599 de 2012 se dijo que la autoridad que decidirá la microfocalización sería la Unidad de Tierras. De igual forma seguirá los criterios definidos anteriormente. “También se creó otra instancia encargada de la articulación, implementación, planeación, ejecución y seguimiento al proceso de registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente, denominada Comité Operativo Local de Restitución y Formalización de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente (COLR). Los COLR los integran: 1. El Director Territorial de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas - UAEGRT - o el Delegado del Director Nacional de la Unidad, quien presidirá el COLR. 2. Los representantes de la Fuerza Pública delegados para participar en esta instancia, según lo dispuesto por el Ministerio de Defensa Nacional, los cuales serán oficiales superiores con capacidad de decisión. 3. Un (1) delegado de la Procuraduría Judicial para la Restitución de Tierras”. Ante estas circunstancias, ninguna norma que reglamenta la focalización, prevé términos perentorios para que esos procedimientos se realicen en ciertas zonas del país, por lo cual no existen razones para negar indefinidamente la implementación del registro en ciertas zonas. De igual manera, las víctimas no cuentan con participación directa o indirecta en el proceso y el Estado no puede “alegar su propia incapacidad para demorar la reparación de las víctimas, en la medida en que él debe considerarse un responsable de primer nivel del acto victimizante, tanto por acción como por omisión (comenzando por el hecho de que es el soberano). Debe tenerse en cuenta que, como se dijo más arriba, la reparación establecida en la Ley 1448 es muy positiva pero a la vez limitada. Ante esta situación, el discurso de las agencias estatales no puede ser "les ofrezco alguna compensación, sometida a que les pueda llegar"”. Comisión Colombiana de Juristas Gustavo Gallón Giraldo, Jhenifer Mojica, Juan Francisco Soto, María Margarita Moreno y Jorge Abril, integrantes de la Comisión Colombiana de Juristas (en adelante CCJ), respondieron al requerimiento realizado por esta Corporación, señalando lo siguiente: En relación con la primera pregunta, sostuvieron que el conflicto social y armado en Colombia encuentra sus antecedentes en problemas sobre la tenencia de la tierra que, dijeron, hasta el momento no han sido resueltos. En los años sesenta se inició un proceso de reforma agraria que fue seguido por una “una agresiva contrarreforma, expresada especialmente en el Pacto de Chicoral de 1972, seguida por la persecución sangrienta al movimiento campesino y por la descomunal usurpación de tierras efectuada a través del paramilitarismo”[15]. De igual manera, la concentración de tierras por parte de actores económicos ha ocasionado un constante conflicto por el uso de la tierra, de manera que se privilegia el modelo de “plantación, en detrimento de la soberanía alimentaria y del papel del campesino. Entre 1960 y 1997 los propietarios de más de mil hectáreas alcanzaron a detentar la propiedad del 44,99% de superficie agrícola; en el 2010 el 13,7% de propietarios de más de mil hectáreas detentaba el 77,6 % de las tierras”. De esta manera, el despojo de tierras ha sido un fenómeno cíclico presente en la realidad colombiana que no ha sido utilizado solamente por grupos paramilitares. En muchas oportunidades, esos actos han sido perpetrados por grupos insurgentes o por el mismo Estado. Sin embargo, este fenómeno, a pesar de ser permanente y generalizado, se ha acentuado en las regiones y es allí donde se presenta la “mayor tasa de victimización por desplazamiento forzado y masacres, por ejemplo, se confirma la tendencia al aumento del índice de concentración e inequitativa distribución de la tierra[16]. Los departamentos con mayor desigualdad en materia de concentración de tierras de acuerdo al coeficiente Gini son el Valle del Cauca y los de la zona oriental del país[17]”. Por otra parte, los intervinientes realizaron una aproximación al conflicto por la tierra en el Putumayo y el Caquetá, teniendo en cuenta que es en esas zonas donde se sitúa el predio objeto de la controversia. Así, esos departamentos “también han sido territorios en disputa en los cuales el conflicto ha estado fundamentalmente asociado al cultivo, procesamiento y distribución de la coca, a la riqueza del petróleo, los recursos mineros y a los megaproyectos viales. El abandono histórico del Estado hacia la región y sus elevados índices de pobreza y exclusión social, han sido elementos contextuales del desarrollo del conflicto y del ordenamiento del territorio, el cual ha sido reglado más que por el Estado por la iniciativa privada de empresas nacionales y extranjeras, narcotraficantes, guerrillas y grupos paramilitares”. Desde los años sesenta, por ejemplo, las FARC han hecho presencia en esa región en donde se han desarrollado eventos de conflicto armado ocasionando lesiones en los derechos de la población civil. Es así como el Putumayo y Caquetá presentan los mayores índices de abandono forzado de tierras, solo superado por Antioquia. Sobre los problemas y virtudes de los criterios de micro y macro focalización, sostuvieron que la posición de la Comisión Colombiana de Juristas ha sido defendida en otras intervenciones en la Corte, especialmente, en la discusión sobre la constitucionalidad del artículo 76 parcial de la ley de víctimas. En aquella ocasión, ofrecieron argumentos respecto de la constitucionalidad condicionada de esa disposición y la implementación gradual y progresiva del Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente. En ese sentido, reiteraron aquella intervención. Fue así como indicaron que el proceso de restitución de tierras creado por la ley 1448 de 2011 estableció que la restitución se implementará de manera gradual y progresiva de conformidad con los criterios de seguridad, densidad histórica del despojo y condiciones para el retorno, así como a lo que se disponga en el desarrollo reglamentario del artículo. En consecuencia, El Gobierno estableció un procedimiento regulado por los decretos 4829 de 2011 y 599 de 2012, normas que permiten definir cuáles serán las áreas geográficas en las cuales se realizará el estudio de las solicitudes de tierras. Pese a ello, indicaron, “es importante afirmar que existe un vacío legal respecto de este procedimiento ya que el legislador no previó un término fijo para la focalización. Es decir, no existe norma alguna que determine cuánto tiempo debe tomar el estudio que hace la URT para decidir si un área debe o no ser focalizada ni tampoco lo establece para las instancias que deben emitir sus conceptos. Esta situación altera las expectativas de la población frente al procedimiento de restitución, ya que el inicio del estudio “previo” de la solicitud no es la presentación de la misma ante la URT, como muchas víctimas lo consideran, sino la actuación de ésta hasta veinte días después de realizada la focalización, para la cual, como se ha dicho, no existe un término establecido”. Así, ese vacío normativo puede implicar una violación al derecho a la justicia, pues la microfocalización es la puerta de entrada a la obtención del requisito de procedibilidad para solicitar ante los jueces un determinado predio. En consecuencia “si bien es muy difícil precisar cuándo se dan las condiciones para focalizar, es necesario determinar algunos criterios de priorización que acoten un término razonable para activar el procedimiento de restitución de tierras en las diversas regiones del país”. Incluso, según información de la URT, hasta el 30 de junio de 2014 se han recibido 64.815[18] solicitudes de restitución de tierras en el territorio nacional donde se han macrofocalizado 14 regiones de 16 departamentos y microfocalizado 213 zonas en 117 municipios. Dentro de estas zonas 56.218 solicitudes, correspondientes al 86.7% del total de las mismas, se encuentran en zonas macrofocalizadas, mientras que apenas 22.479 solicitudes, correspondientes al 34.6%, se encuentran en zonas microfocalizadas[19]. En conclusión, “consideramos necesario que la H. Corte se pronuncie definiendo cómo frente a condiciones de especial vulnerabilidad, es indispensable tomar medidas de enfoque diferencial que garanticen un trato igualitario a la víctima, sin que su posibilidad de acceso a la restitución se vea sometida al trámite general de la focalización, con las complejidades y dilaciones por el vacío normativo que dicho trámite implica”. Fundación Forjando Futuros Sobre la relación que existe entre la tenencia de tierras y el conflicto armado, indicó la fundación que han logrado identificar que los distintos actores armados tienen intereses diferentes sobre la tierra, según el tipo de región. Es así como, por ejemplo, en el Bajo Cauca Antioqueño, la tenencia de la tierra ha estado relacionada o ligada al control de la minería y de los cultivos ilícitos. Sin embargo, en el Urabá Antioqueño, existe un interés particular por la ganadería extensiva, los cultivos de banano, la explotación maderera y los monocultivos. Es por esa razón que “para tratar de entender la problemática de la tierra en Colombia se puede partir desde distintos momentos de la historia o diferentes regiones del país”. Sostuvieron que por el abandono histórico del Estado colombiano, algunos grupos armados propiciaron “la ocupación de campesinos a tierras baldías o de propiedad de poderosos latifundistas con el fin de que mejoraran sus condiciones de vida, dada la concentración de la tenencia de la tierra que se ha mantenido a lo largo de los años en un 0.4% de la población, que posee el 62% de la tierra productiva en Colombia”. De igual manera, en otros casos, la fuerza militar de la guerrilla permitió su asentamiento territorial en algunas zonas del país, dominio con el cual los latifundistas y campesinos tuvieron que convivir. En este contexto, dijeron, la propagación de los grupos armados a lo largo del territorio “causó que la población civil tuviera que abandonar sus tierras desplazándose por amenazas o por temor a su vida y en otros casos originó que latifundistas, otros campesinos, empresarios o miembros de grupos armados, se aprovecharan de la situación de violencia para despojar de las tierras a sus propietarios o poseedores, a través de negocios jurídicos fraudulentos, valiéndose de falsificaciones de documentos, intimidación e incluso de relaciones con funcionarios públicos de diferentes entidades”. A partir de ahí, el conflicto armado ha ocasionado que se presenten serios problemas sobre la tenencia de la tierra pues se ha dicho que los casos de abandono y de despojo “ascienden a 360.000 en un área de extensión de 6´556.978 hectáreas[20], y hasta la fecha de las 714 sentencias analizadas de las aproximadamente 1.000 que se han proferido, solo se ha tomado una decisión sobre 1492 casos sobre 84.224,03 Hectáreas, es decir el 1.2% es la tierra restituida judicialmente”. En relación con la consulta sobre la restitución de tierras como una forma de reparación a las víctimas y el balance general sobre el proceso de restitución de tierras, conceptuó la Fundación que efectivamente la Ley 1448 de 2011 presenta profundos beneficios pero también problemas que están siendo difíciles de solucionar. Así, “se resalta de las 714 sentencias analizadas por la Fundación Forjando Futuros, que los jueces han ordenado al Incoder la adjudicación de 317 predios a 329 solicitantes, en 17.279,69 Hectáreas, así mismo, en las mismas sentencias los jueces han declarado la adquisición de 243 a 251 solicitantes que fueron reconocidos como poseedores, en 3.981 Hectáreas, saneando la propiedad para estas víctimas y contribuyendo a la reducción de los índices de informalidad de la propiedad”. De igual forma, se han resuelto “1492 solicitudes beneficiando a 1504 personas en 16 Departamentos de Colombia, ordenando el alivio de los pasivos pendientes y la exoneración de impuesto predial por 2 años. En este mismo sentido se han proferido fallos en los que se aplica de manera razonada el enfoque diferencial, en casos de mujeres, adultos mayores o discapacitados, ordenando la compensación o la restitución de los predios solicitados, analizando la situación concreta de estas víctimas[21]”. De la misma forma se superó la discusión sobre si esta Ley acogía solo a los predios rurales o también a los urbanos. En efecto, se han restituido 38 predios urbanos en los departamentos de Antioquia, Cauca, Cesar, Meta, Norte de Santander, Putumayo, Tolima y Valle del Cauca, en favor de 57 personas. Pese a ello, la Fundación sostuvo que han identificado una serie de problemas, principalmente en la etapa administrativa de la restitución de tierras, que a continuación se sintetizarán: · Las victimas de despojo y abandono forzado de tierras no han acudido al proceso de restitución para reclamar sus derechos: Hasta el 21 de noviembre del año 2014 las solicitudes de ingreso al registro de tierras ascendían a 70.634 de las 360.000 que se espera que se tramiten hasta el año 2021[22], ello puede deberse a la desconfianza en las autoridades, al temor por la presencia de actores violentos o a la desinformación que persiste. · Trato discriminatorio para las víctimas despojadas u obligadas a emigrar de las parcelas ubicadas en zonas de reserva forestal, pues se les niega la posibilidad de acceder a la jurisdicción especializada en restitución de tierras, en donde los jueces pueden optar por otorgar una compensación, ya que se les niega la inclusión en el registro de tierras despojadas o abandonadas. · Existe un exceso en las exigencias probatorias para la identificación y georreferenciación de los predios, tanto en la etapa administrativa como en la judicial, toda vez que se convirtió en la práctica en un requisito de procedibilidad aportar un levantamiento topográfico en la solicitud que se tramita ante los jueces. Esto incluso en predios que tienen los documentos que demuestran la titularidad del predio y se encuentran delimitados en el Catastro Departamental o en el Agustín Codazzi, encareciendo los costos del proceso judicial y retrasando las decisiones en algunos eventos. · Falta de articulación de las entidades públicas, lo cual dificulta el retorno de las víctimas y el cumplimiento de las sentencias. · En los eventos en los cuales las víctimas han retornado a los predios baldíos que han explotado durante años, no se tramita la restitución administrativa, pues el Incoder al conocer de la existencia de una solicitud de restitución de tierras, prefiere esperar a que se resuelva en la sentencia y que un juez le ordene la adjudicación, que ir adelantando el proceso administrativo de adjudicación que les compete. · Falta de seguridad y protección para las víctimas, funcionarios y líderes reclamantes de tierras: hasta la fecha y desde el 2008, han sido asesinadas 70 personas por problemas de tierras, lo cual sin duda afecta el proceso, pues el Estado colombiano a través de la Unidad Nacional de Protección se ha preocupado por asignar y suspender esquemas de seguridad ante una amenaza y la ausencia de la misma, sin lograr aún el desmantelamiento de las estructuras criminales que han despojado las tierras a lo largo de la historia del país. · Falta de protagonismo de las víctimas, pues en la Ley 1448 de 2011 se les limitó su intervención a las mesas de participación: municipales, departamentales y nacionales, dejándoles por fuera de discusiones como la micro focalización de los territorios que se pretenden restituir. · La micro focalización sin duda es la mayor dificultad para que el proceso de restitución avance. Sobre este último aspecto, puntualizaron que la microfocalización ha sido el principal problema en los procesos de restitución de tierras. En criterio de la Fundación, la Unidad de Tierras “viene escudando su incapacidad institucional a partir del Decreto 4829 de diciembre 20 de 2011 y el Decreto 599 de marzo 21 de 2012 y así ha limitado el avance en los procesos de decisión sobre el registro de los predios que las víctimas vienen solicitando en Restitución sin una verdadera aplicación de los principios de progresividad y gradualidad, avalados por la Corte Constitucional en Sentencia C-715 de 2012”. Estimaron que en esa decisión, la Corte, al avalar los principios de progresividad y gradualidad, no le dio potestad al Estado colombiano para que a través del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la Unidad de Tierras, desconocieran otros derechos fundamentales, pasando por alto una ponderación de principios constitucionales. De esa forma, manifestaron que el procedimiento para la microfocalización de tierras es arbitrario pues “se ha restringido por completo la decisión de intervenir una zona básicamente a una sola entidad, sin participación de las víctimas o sociedad civil, ni la presencia de instancias internacionales o representantes de la administración municipal de la zona y siempre bajo los criterios de retorno que considere el funcionario de turno de la [Unidad]”. En consecuencia, la inadecuada regulación sobre los criterios de microfocalización, dijeron, “viene a contrastarse con una actitud pasiva de la [Unidad]”. De este modo, a finales de 2014 se presentaron a la Unidad “70.634 solicitudes, sobre las cuales en 48.153 no se ha iniciado el estudio y por lo tanto no se encuentran en zonas micro focalizadas, esperando a que se den los conceptos favorables de seguridad y la Entidad Pública decida micro focalizar[23]”. II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE 1. Competencia. Esta Corte es competente para conocer del fallo materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política, en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y en virtud del auto del diez (10) de noviembre de dos mil catorce (2014) expedido por la Sala de Selección Número Once de esta Corporación, que decidió seleccionar el presente asunto para su revisión. 2. Problema jurídico y temas jurídicos a tratar 2.1 La accionante considera que la Unidad de Tierras ha vulnerado sus derechos fundamentales por la negativa de continuar con el trámite administrativo de restitución, previsto en la Ley 1448 de 2011, específicamente, la etapa de microfocalización de la zona. La ciudadana Jacanamijoy adquirió a través de documento privado un terreno en el Departamento del Caquetá del cual fue desplazada violentamente, hasta llegar a la ciudad de Bogotá. Fue así como acudió a la Alcaldía de esa ciudad para solicitar acompañamiento jurídico. En ese contexto, la peticionaria solicitó a la Unidad de Tierras la inscripción de su predio en el registro de tierras despojadas, pero le indicaron que no es posible por cuanto esa zona aún no ha sido microfocalizada. 2.2 Por su parte, los juzgados de instancia negaron el amparo propuesto por la actora, ya que, en su criterio, no era posible a través de la acción de tutela ordenar la restitución de tierras despojadas y mucho menos la microfocalización del predio. En concepto de los jueces, ya existe un procedimiento previsto en la Ley 1448 de 2011 que regula ese asunto y es apropiado para ventilar sus pretensiones. De igual forma, estimaron que los criterios de micro y macro focalización fueron establecidos para garantizar la seguridad e integridad de la víctima. Por ello, lejos de impedir el acceso a sus tierras, lo que buscan es que la víctima del conflicto pueda acceder a ella de manera pacífica y sin exponer su vida. Por ello, no puede un juez de tutela, sin conocimiento, ordenar la microfocalización sin saber las condiciones de seguridad del predio discutido. 2.3. En ese contexto, la Sala Novena de Revisión Constitucional debe resolver si la Unidad de Tierras desconoció los derechos fundamentales a la dignidad humana y restitución de tierras de la ciudadana María Clementina Jacanamijoy, al negarse a continuar con el trámite administrativo de restitución de tierras, específicamente, con la inscripción de su predio en el registro de tierras despojadas de la Ley 1448 de 2011, basándose en que (i) la zona en la que se encuentra el inmueble aún no ha sido microfocalizada y, (ii) no existen las condiciones apropiadas de seguridad para continuar con el procedimiento. 2.4 Así las cosas, como cuestión previa, esta Corte advierte la necesidad de pronunciarse sobre la procedibilidad de la acción de tutela, toda vez que la Ley 1448 de 2011 prevé un procedimiento específico para estos casos. Una vez resuelto el examen de subsidiariedad, y en caso de encontrarlo procedente, resolverá el fondo del asunto. En ese orden, presentará (i) los estándares nacionales e internacionales del derecho a la restitución de tierras como componente de la reparación a las víctimas del conflicto; (ii) expondrá la jurisprudencia constitucional sobre los principios de gradualidad y progresividad, (iii) revisará la normatividad vigente relacionada con los criterios de micro y macrofocalización para así, a partir de lo anterior, finalizar (iv) con la solución del caso concreto. 3. Procedencia excepcional de la acción de tutela para solicitar la restitución de tierras despojadas o abandonadas. Requisito de subsidiariedad. 3.1. De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución, toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando resulten amenazados por la actuación u omisión de cualquier autoridad pública, o, excepcionalmente, de particulares. La misma disposición establece que sólo será procedente cuando no exista en el ordenamiento jurídico otro mecanismo para defenderse. Esa exigencia ha sido definida por la Corte como el requisito o principio de subsidiariedad. 3.2. Este requisito ha sido desarrollado por la Corte desde sus primeras decisiones. Por ejemplo, en la sentencia C-543 de 1992, esta Corporación manifestó que la acción de tutela es un recurso excepcional, lo que significa que solo ante la eventual carencia de un mecanismo en el ordenamiento jurídico, el amparo cobra vigencia y se torna procedente. De lo contrario, la tutela se convierte en un remplazo de las vías ordinarias y su carácter residual, pierde contenido. Como se aprecia, en esta primera etapa de la jurisprudencia constitucional se buscó entregarle un papel relevante a las demás jurisdicciones, pues, como sucede ahora, todos los jueces en sus decisiones son guardianes de la Constitución. 3.3. Esa regla fue variando a medida que el conocimiento de nuevos casos aportó a la Corte elementos de juicio para construir una posición diferente. A partir de varios fallos, este Tribunal advirtió que “la sola existencia de otro mecanismo judicial no constituye una razón suficiente para declarar la improcedencia de la acción. El medio debe ser idóneo, lo que significa que debe ser apto para producir el efecto protector de los derechos fundamentales. Además, debe ser eficaz, esto es, que debe estar diseñado de forma tal que brinde oportunamente una protección al derecho”[24]. Esa circunstancia introdujo nuevas reglas en el examen de procedibilidad de la acción de tutela, pues a la Corte no le bastó con verificar la simple existencia de un recurso judicial. En efecto, ahora el mecanismo analizado debe ser idóneo y eficaz para que se entienda cumplido el requisito de subsidiariedad[25]. En suma, el mecanismo es eficaz siempre que sea oportuno, e idóneo si tiene la virtualidad de producir los efectos esperados. En otras palabras, la eficacia significa que con el recurso se garantice la vigencia de los derechos fundamentales en el momento indicado, mientras que con la idoneidad que el medio de defensa esté diseñado para cumplir con los propósitos que requiere la persona. Pese a lo anterior, el requisito de subsidiariedad debe ser cotejado con los elementos, circunstancias y condiciones fácticas del caso en estudio, ya que ningún recurso es idóneo y/o eficaz en abstracto[26]. 3.4. A su vez, el análisis de subsidiariedad también determina los efectos de la sentencia del juez de tutela. La Corte ha puntualizado que una vez realizado el examen se deben establecer los efectos del fallo, esto es, si las órdenes serán definitivas o transitorias[27]. La primera hipótesis surge cuando el recurso no supera los estándares de idoneidad y eficacia, evento en el cual, lo decidido por el juez constitucional debe resolver de fondo y definitivamente el asunto. Por el contrario, en la segunda hipótesis, el recurso es idóneo y eficaz, pero existe un riesgo de que se cause un perjuicio irremediable sobre el derecho fundamental amenazado. En ese caso, las órdenes del juez serán transitorias hasta tanto y por máximo cuatro meses, la persona acuda a la vía apropiada y el juez ordinario decida el fondo del asunto[28]. 3.5. Al mismo tiempo, esta Corporación ha manifestado la importancia que tiene el hecho de que el recurso judicial ordinario tenga la misma fuerza protectora de los derechos fundamentales, frente a la que ofrece la acción de tutela. Por ejemplo, en sentencia T-414 de 1992, reiterada por la SU-961 de 1999, esta Corte sostuvo que “es claro entonces que el otro medio de defensa judicial a que alude el artículo 86 debe poseer necesariamente, cuando menos, la misma eficacia en materia de protección inmediata de derechos constitucionales fundamentales que, por su naturaleza, tiene la acción de tutela. De no ser así, se estaría haciendo simplemente una burda y mecánica exégesis de la norma, en abierta contradicción con los principios vigentes en materia de efectividad de los derechos y con desconocimiento absoluto del querer expreso del Constituyente”. En otros términos, el otro medio de defensa ha de ofrecer igual o mejor garantía a la de la acción de tutela. No basta, pues, con la existencia en abstracto de otro medio de defensa judicial si su eficacia es inferior a la del amparo constitucional[29]. 3.6. Dicho lo anterior, solo basta por preguntarse si las reglas fijadas por la Corte en relación con el requisito de subsidiariedad son aplicables con la misma intensidad, respecto de los sujetos de especial protección constitucional. La jurisprudencia que ha discutido ese asunto, concluye que el análisis de procedibilidad de la acción no puede hacerse de la misma manera respecto de aquellas personas que se encuentran en un grado superior de vulnerabilidad, ya que, por una parte, la subsidiariedad se verifica caso a caso y, por otra, en esos eventos el examen se flexibiliza atendiendo a las condiciones particulares del sujeto[30]. Conviene subrayar que “el operador judicial debe examinar la situación fáctica que define el asunto sometido a su conocimiento, y las particularidades de quien reclama el amparo constitucional, pues, si se trata de sujetos de especial protección constitucional (personas de la tercera edad o en condición de discapacidad, etc.) o de personas que se encuentren en condiciones de debilidad manifiesta, el análisis de procedibilidad se flexibiliza haciéndose menos exigente”[31]. Es necesario recalcar que no es una medida constitucionalmente admisible, aplicar el requisito de subsidiariedad sin atención a las características de los sujetos de especial protección constitucional, pues eso llevaría a la Corte a dejar sin contenido el derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución. 3.7. A partir de lo anterior, en el presente caso la Sala advierte, preliminarmente, un problema constitucional que debe ser resuelto en aras de analizar el caso concreto. En efecto, este Tribunal debe fijar una posición en relación con la procedibilidad de la acción de tutela cuando su pretensión principal sea la restitución de predios abandonados o despojados forzosamente. Por ende, es necesario establecer los criterios esenciales derivados del derecho a la restitución de tierras, con el fin de medir su impacto en términos de evaluación sobre la subsidiariedad de la acción de tutela. 3.8. El derecho a la restitución de tierras es un tema relativamente reciente en la discusión constitucional. A pesar de que la Corte en distintos pronunciamientos ha resaltado la importancia que tiene el acceso a la tierra para las víctimas de desplazamiento forzado, solo hasta después del año 2011 comenzó con el estudio de casos que tratan específicamente ese tema. Eso se explica, en buena medida, porque antes de ese año no existían en el ordenamiento jurídico normas legales que dieran cuenta de la necesidad de restituir los predios que fueron despojados[32]. Aunque se avanzó en la consolidación de estándares normativos sobre el derecho a la reparación, la restitución de tierras, en particular, no fue un asunto primordial en la agenda nacional. 3.9. En consonancia con lo anterior, la promulgación de la Ley 1448 de 2011 fue un factor determinante para el análisis de procedibilidad de la acción de tutela en materia de tierras, pues la Corte reconoció que el Legislador y el Gobierno realizaron un esfuerzo importante en la creación e implementación de un proceso judicial adecuado para ventilar esta clase de controversias. Antes de la expedición de dicha Ley, la posición de la Corte era clara en el sentido de que el amparo constitucional era el mecanismo adecuado para solicitar la restitución de tierras, ya que los demás trámites previstos para ello no eran idóneos y/o eficaces[33]. Con la nueva Ley el panorama cambió. 3.10. Por ejemplo, en la Sentencia T-821 de 2007 la Corte tuteló los derechos de una víctima de desplazamiento forzado que solicitaba los beneficios consagrados en la Ley 387 de 1997. Esa norma consagra unas medidas de protección patrimonial que tienen por objetivo evitar transferencias del dominio de inmuebles ubicados en zonas donde existe riesgo de despojo violento. En aquella ocasión, este Tribunal ordenó la inscripción del predio en el Registro Único de Predios Despojados (RUPTA) e instó al gobierno para que incluyera a la peticionaria en programas de reparación por ser víctima del conflicto. Si bien la orden no fue explícita, constituyó una de las primeras decisiones en las que este Tribunal estudió la posibilidad de que a través de tutela se garantizaran los derechos sobre la tierra de la población desplazada. De manera semejante, en sentencia T-159 de 2011 la Corte reiteró su regla luego de resolver un caso que involucraba a una persona obligada a abandonar su predio por las amenazas constantes que sufría por parte de grupos armados al margen de la ley. Sobre el terreno de su propiedad recaía una medida de protección prevista en la ley 387 de 1997, lo que no le permitía transferir el derecho de dominio del inmueble sin la anuencia del INCODER. La víctima solicitó a esa entidad el levantamiento de la medida para poder transferir el dominio, pero su petición fue resuelta negativamente en varias ocasiones. A pesar de no solicitarse la restitución de la tierra, la Corte tuteló los derechos del accionante a la vez que reiteró la regla de procedibilidad reseñada en párrafos anteriores, relativa a la idoneidad de la tutela para proteger el derecho a la tierra de las víctimas del conflicto. Para esta Corporación, la condición especial de los desplazados convertía el amparo constitucional en el conducto más apropiado para reclamar derechos sobre la tierra presuntamente despojada. 3.11. Poco tiempo después se profirió la sentencia T-669A de 2011, fallo que presentó supuestos fácticos similares al caso expuesto con anterioridad. Esa vez, los peticionarios solicitaron ante los jueces de tutela la protección del derecho sobre sus tierras, en razón a que no se les permitía enajenarlas por cuanto recaía sobre ellas una medida de protección patrimonial, prevista en la Ley 387 de 1997. Pese a ello, su petición fue negada pues en criterio de este Tribunal, la solicitud de la víctima podía poner en riesgo su vida y aumentar las posibilidades de que el predio fuera usurpado ilegalmente. A pesar de negar el amparo, fue la primera sentencia que se refirió a la Ley 1448 de 2011 y su aplicación en materia de reparación y restitución de tierras, a la vez que comenzó a variar la posición de la Corte respecto de la procedencia del amparo para formular esta clase de pretensiones. En concepto de este Tribunal, el Legislador expidió una norma de carácter especial diseñada para ese propósito, lo que implicó que la tutela perdiera el carácter de mecanismo judicial principal, dando paso a este nuevo trámite en materia de tierras. 3.12. Como se anunció previamente, con la promulgación de la Ley 1448 de 2011 las subreglas fijadas sobre este tema fueron diferentes. En sentencias más recientes, esta Corporación restringió la posibilidad de que la tutela fuera el medio de defensa adecuado para solicitar la restitución de tierras. En su criterio, el nuevo panorama normativo ofrece a las víctimas todo un aparato administrativo y judicial tendiente a que los predios que fueron despojados o abandonados por causa de la violencia, sean restituidos material y jurídicamente en el menor tiempo posible. 3.13. Luego de la entrada en vigencia de la mencionada Ley, se expidió la sentencia T-415 de 2013 que recogió el criterio señalado en párrafos anteriores. En ese caso la Corte decidió sobre la petición de una persona que reclamaba la restitución de sus tierras presuntamente despojadas, pese a existir sobre el inmueble medidas de protección por parte del INCODER. En esa providencia, sostuvo lo siguiente: “Teniendo en cuenta de un lado, el concepto jurídico de la Unidad de Restitución de Tierras, y del otro, el estudio técnico aportado por la Unidad de Desarrollo y Análisis Estadístico de la Sala Administrativa del CSJ, esta Sala considera que la protección de los derechos invocados por los accionantes, eventualmente conculcados por las presuntas irregularidade...