Sentencia T-602 de 2013

T-602-13 Sentencia T-602/13 Sentencia T-602/13 DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Naturaleza jurídica, alcance y contenido El concepto de vivienda digna implica contar con un lugar, propio o ajeno, que le permita a la persona desarrollarse en unas mínimas condiciones de dignidad y satisfacer su proyecto de vida. Igualmente, el artículo 51 de la Constitución Política consagra el acceso a una vivienda digna como un derecho de todas las personas, y asigna al Estado la obligación de fijar las condiciones necesarias para hacerlo efectivo a través de la promoción de planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas para la ejecución de dichos programas. el derecho a la vivienda digna está íntimamente relacionado con el derecho a la vida en condiciones dignas y que de conformidad con la Observación General No 4, debe procurarse que la materialización del derecho no adolezca de a) la seguridad jurídica de la tenencia; b) disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura; c) gastos soportables; d) habitabilidad; e) asequibilidad; f) lugar y g) adecuación cultural. DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Procedencia de la acción de tutela La jurisprudencia de esta Corporación ha perfilado una consolidada línea frente a la garantía de los derechos fundamentales en cabeza de quienes, por sus características particulares, son considerados sujetos de especial protección constitucional. Es por ello que en reiterados fallos, a través del mecanismo constitucional de la tutela, las personas en situación de desplazamiento han sido objeto de especial protección debido a las condiciones de vulnerabilidad que padecen y por ser sujetos pasivos de la masiva vulneración de sus derechos constitucionales fundamentales. la acción de tutela es procedente como mecanismo constitucional de protección de los derechos fundamentales de la población desplazada, lo cual, a su vez, visto desde el punto de vista de la naturaleza y alcance de los derechos económicos, sociales y culturales, en especial, la vivienda digna, contiene un matiz particular, en tanto la población desplazada ha sufrido un evidente desarraigo. Por lo tanto, es válido concluir que el amparo resulta necesario cuando se ejerce con el objetivo de proteger el derecho a una vivienda digna de dicha población. SUBSIDIO DE VIVIENDA-Mecanismo para el desarrollo progresivo del derecho a la vivienda digna DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Marco legal OBLIGACIONES DEL ESTADO EN MATERIA DE VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Debe ofrecer soluciones de cumplimiento inmediato Las responsabilidades de las autoridades públicas frente a la garantía del derecho a la vivienda de la población desplazada, adquiere una mayor dimensión dado que ellos tuvieron que abandonar sus lugares de residencia o actividades económicas habituales para afrontar condiciones inapropiadas de alojamiento, alimentación y estadía, lo que hace necesaria y ostensible la protección del Estado. POSTULACION DE POBLACION DESPLAZADA AL SUBSIDIO DE VIVIENDA FAMILIAR ANTE FONVIVIENDA-Régimen jurídico y procedimiento Las Cajas de Compensación deben desarrollar por su cuenta los procesos de divulgación, comunicación, información, recepción de solicitudes, verificación y revisión de la información, digitación, ingreso al RUP (Registro Único de Postulantes del Gobierno Nacional), pre-validación, apoyo a las actividades de asignación a cargo de FONVIVIENDA, seguimiento y verificación de los documentos para hacer efectivo el pago de los subsidios familiares de vivienda en todas sus modalidades, con el fin de garantizar la debida inversión de los recursos, de acuerdo con las leyes y disposiciones que rigen el subsidio familiar de vivienda. Dentro de las obligaciones establecidas en el contrato de encargo de gestión, las Cajas de Compensación deben preparar la información que luego es entregada a los aspirantes al subsidio de vivienda, la cual debe incluir los requisitos y procedimientos de acceso al mismo. Una vez recibida la información, ésta debe ser revisada por cada una de las cajas, garantizando que se hayan presentado todos los documentos requeridos, actividad que estará precedida por la oportuna orientación y aclaración a cada uno de los postulantes para el cumplimiento de los requisitos. Una vez recopilada la información por parte de las Cajas de Compensación, aquella debe ser remitida a FONVIVIENDA, quien se encargará de revisarla para posteriormente expedir el correspondiente acto administrativo señalando quiénes lograron ser calificados para la asignación del subsidio y quienes fueron rechazados. POLITICA PUBLICA DE ATENCION A POBLACION DESPLAZADA EN MATERIA DE VIVIENDA DIGNA-Disposiciones sobre la oferta de proyectos para la aplicación del subsidio Las soluciones de vivienda para las cuales se puede aplicar el subsidio son aquéllas que pueden o no construir directamente los oferentes. Estos, a su vez, están caracterizados por ser una persona natural o jurídica, con patrimonio autónomo y cuyo vocero es una sociedad fiduciaria o la entidad territorial. El proyecto de vivienda presentado por el oferente debe advertir la prohibición expresa de que el mismo se encuentre localizado en “i) barrios no legalizados por el respectivo municipio; ii) zonas de alto riesgo no mitigable; iii) zonas de protección de los recursos naturales; iv) zonas de reserva de obra pública o de infraestructuras básicas del nivel nacional, regional o municipal; v) áreas no aptas para la localización de vivienda, de acuerdo con los planes de ordenamiento territorial”. Los oferentes deben contar con el permiso adecuado para poder construir conforme las normas urbanísticas. A esto se le denomina elegibilidad, acto formal a través de la cual, y según la documentación aportada por el oferente, la entidad evaluadora “emite concepto favorable de viabilidad a los planes de soluciones de vivienda a los cuales los beneficiarios aplicarán el subsidio familiar de vivienda. La elegibilidad se emitirá previa verificación del cumplimiento de los requisitos exigidos por las normas urbanísticas, arquitectónicas y de sismoresistencia (…)”.el proceso de asignación de subsidios para la aplicación de los mismos en los proyectos de vivienda destinados a la población en situación de desplazamiento cuenta con dos grandes etapas. La primera de ellas consiste en la constitución de la oferta de vivienda en cada una de las entidades territoriales, en donde estas presentarán planes o proyectos de solución de vivienda de acuerdo a los parámetros señalados en el Decreto 2190 de 2009. La segunda es consecuencia de la anterior, en tanto una vez se conocen cuáles proyectos de vivienda cuentan con el certificado de elegibilidad, Fonvivienda asignará los subsidios de acuerdo a la postulación que haya hecho cada beneficiario. PROYECTOS DE VIVIENDA PARA POBLACION DESPLAZADA-Reglas sobre la supervisión y vigilancia SUBSIDIO DE VIVIENDA PARA LA POBLACION DESPLAZADA-Reglas sobre la vigencia El artículo 51 del Decreto 2190 de 2009, contempla dos clases de vigencia de acuerdo al origen de los recursos y, según sea el caso, también establece la respectiva prorroga así: (i) si el subsidio es otorgado con cargo a los recursos del Presupuesto Nacional, tendrá una vigencia de seis meses contados desde el primer día del mes siguiente a la fecha de su asignación; (ii) si es asignado por la Caja de Compensación Familiar, la vigencia será de doce meses. DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Vulneración por retraso en la ejecución de proyectos de vivienda para aplicar subsidio Observa la Sala que así el proyecto de vivienda ya no se lleve a cabo, sí se ha vulnerado el derecho a la vivienda digna de las accionantes y sus núcleos familiares, pues lo que realmente ha puesto en una situación de constante vulnerabilidad a las peticionarias es la espera que han soportado para poder lograr aplicar el subsidio y, finalmente, recibir la vivienda a satisfacción. La Sala concluye que los retrasos presentados, vulneraron el derecho a la vivienda digna de las accionantes, pues a pesar de que han cumplido a cabalidad los requisitos para ser beneficiarias del subsidio, aún hoy se encuentran a la espera de que el acceso a una vivienda digna se materialice. DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Orden a Unidad para la Atención y Reparación Integral de Víctimas reconocer componente de alojamiento temporal a los accionantes hasta tanto reciban la vivienda para la cual se postularon SUBSIDIO DE VIVIENDA PARA LA POBLACION DESPLAZADA-Llamado a Fonvivienda para que, en razón a las facultades de investigar y sancionar a los constructores de los proyectos de vivienda, cumpla sus funciones La Sala no puede pasar por alto el papel fundamental que cumple Fonvivienda en la implementación de la política de vivienda. Se hace necesario resaltar esto, debido a que en respuesta a las acciones de tutela, señaló que su única función comprendía el otorgamiento de los respectivos subsidios. La Sala hace un llamado de atención a dicha entidad al considerar que su papel va mucho más allá, pues también le compete vigilar la adecuada implementación de las políticas gubernamentales en esta materia, dentro de lo cual se resalta su deber de investigar y sancionar a los oferentes, constructores y demás sujetos intervinientes en el proceso de desarrollo de los planes de vivienda, cuando quiera que estos incumplan en la ejecución de los mismos, tal como sucede en los casos que se revisan; todo ello con fundamento en el artículo 22 de la Ley 1537 de 2012. Referencia: expedientes T-3.872.851 y T-3.881.621 Acción de tutela presentada por Graciela del Carmen Salcedo López (T-3.872.851) y Balvina Rico Salcedo (T-3.881.621), contra el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el Fondo Nacional de Vivienda -Fonvivienda-, la Financiera de Desarrollo Territorial -FINDETER-, la Asociación de Vivienda Popular -Asoviter- y la Caja de Compensación Familiar de la Guajira (COMFAGUAJIRA). Magistrado Ponente: JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB Derechos fundamentales invocados: vida y vivienda digna Bogotá D.C., treinta (30) de agosto de dos mil trece (2013) La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub -quien la preside– Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, y específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, ha proferido la siguiente SENTENCIA En la revisión de los fallos proferidos por la Sala Civil, Familia, Laboral del Tribunal Superior de Riohacha, que confirmó la sentencia proferida por el Juzgado Primero Promiscuo de Maicao (Guajira), dentro de la acción de tutela incoada por Graciela del Carmen Salcedo López (T-3.872.851) y Balvina Rico Salcedo (T-3.881.621), contra el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el Fondo Nacional de Vivienda -Fonvivienda-, la Financiera de Desarrollo Territorial -Findeter-, la Asociación de Vivienda Popular -Asoviter- y la Caja de Compensación Familiar de la Guajira (Comfaguajira). 1. ANTECEDENTES En escritos presentados de forma separada, las accionantes interpusieron acción de tutela en contra de las entidades antes referidas, por considerar que estas vulneraron sus derechos fundamentales a la vida y a la vivienda digna, en razón a los retrasos que se han presentado en la construcción del proyecto de vivienda al cual aplicaron el subsidio otorgado por Fonvivienda. La solicitud de amparo está sustentada en los siguientes: 1.1. HECHOS 1.1.1. Las señoras Graciela del Carmen Salcedo López (T-3.872.851) y Balvina Rico Salcedo (T-3.881.621), actuando en nombre propio y en representación de sus hijos menores de 18 años, interpusieron acción de tutela en contra del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el Fondo Nacional de Vivienda -Fonvivienda-, la Financiera de Desarrollo Territorial -Findeter-, la Asociación de Vivienda Popular -Asoviter- y la Caja de Compensación Familiar de la Guajira (Comfaguajira), a quienes les atribuyen la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la vida digna, a la vivienda digna, a la familia, a la igualdad, al libre desarrollo de la personalidad, a la protección especial de la población desplazada y a los derechos de los niños. 1.1.2. Comentan las accionantes en sus respectivos escritos de tutela, que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, mediante Resolución No. 940 del 22 de noviembre de 2011[1], les asignó un subsidio familiar de vivienda urbana por un valor de $16.068.000, para ser aplicado al proyecto de vivienda “Urbanización Luna del Río” en el municipio de Albania, departamento de la Guajira. 1.1.3. Señalan que de acuerdo con el acto administrativo, el subsidio puede ser usado únicamente para acceder a la solución de vivienda ofertada en el proyecto “Urbanización Luna del Río”, teniendo en cuenta que fue para el cual se inscribieron en los procesos efectuados previamente[2]; en tal sentido, cuentan que se estableció un plazo de seis meses para la implementación del proyecto, contados a partir del primer día del mes siguiente a la fecha de publicación de la resolución en el Diario Oficial. 1.1.4. Arguyen que con un subsidio de $16.000.000 no se puede conseguir una vivienda sin ningún tipo de gravamen. Además, indican que se dirigieron a la Caja de Compensación Familiar de la Guajira para averiguar el estado del proyecto, donde, según cuentan, les informaron que la construcción excedería el plazo de seis meses inicialmente previsto. 1.1.5. En el mismo sentido, sostienen que el proyecto “Urbanización Luna del Rio” “no cuenta con las garantías mínimas, debido a que se describe un lote diferente al que corresponde al descrito en la escritura pública No 235 de 2009 (sic), la cual se refiere a un lote de 20 has, cuya medida se encuentra en los documentos aportados, así, mismo (sic) el estudio del suelo se ha realizado sobre un predio ubicado entre las calles 8 y 8B y las carreras 21 y 22ª en el casco Urbano del municipio de Albania-La Guajira, en el cual esta nomenclatura no existe (…)”. Aunado a esto, afirman que el 23 de marzo de 2012, Findeter manifestó que aún no se había elegido a la persona jurídica encargada de implementar dicho proyecto. 1.1.6. Para los accionantes, lo anterior demuestra la improvisación de las entidades demandadas y la falta de respeto con la población desplazada, pues son constantes los problemas de coordinación, insuficiente apropiación de recursos, obstáculos administrativos y procedimientos innecesarios, lo cual ha agravado su condición de vulnerabilidad. 1.1.7. Conforme a lo anterior, solicitan al juez de tutela que, de acuerdo con las obligaciones de cada entidad demandada, se ordene: (i) el reconocimiento pleno y efectivo de los derechos fundamentales invocados, (ii) la actualización del valor asignado a los subsidios de vivienda, para que exista la posibilidad de adquirir una vivienda nueva, (iii) otorgarles un albergue temporal mientras subsista su estado de vulnerabilidad, y (iv) la indemnización de los daños causados. 1.2. PRUEBAS DOCUMENTALES Obran en cada uno de los expedientes las siguientes pruebas documentales: 1.2.1. Copia de los documentos de identificación de cada una de las accionantes y de sus respectivos hijos menores de dieciocho años. 1.2.2. Copia del certificado de elegibilidad No. POD-2012-0005, expedido por Findeter el 20 de enero de 2012. 1.2.3. Copia del certificado expedido por la Administración Pública Cooperativa de Albania-Triple A el 2 de diciembre de 2011, en donde señala que la red matriz del sistema de acueducto y alcantarillado del Albania se encuentra disponible para ser interconectada con las redes del proyecto de vivienda “Luna del Río”. 1.2.4. Copia del certificado expedido por la Corporación Autónoma de la Guajira -Corpoguajira- el 22 de diciembre de 2011, donde señala que el predio La Unión, donde se va a desarrollar el proyecto de vivienda “Luna del Río”, cuenta con el permiso para el plan de aprovechamiento forestal. 1.2.5. Copia del certificado expedido por el Jefe de Desarrollo Urbano municipal de Albania el 21 de diciembre de 2011, donde manifiesta que “el predio ubicado entre calles 1 y 5 y cras 7 y 16, identificado con cedula catastral No. 00000200060008000 en zona urbana del municipio de Albania –la Guajira, es apto para urbanizar por tanto la servidumbre que presenta el lote por parte de Ecopetrol, Centragas y Gases de la Guajira S.A. E.S.P., no afecta en ningún aspecto el proyecto ya que este es un inmueble de 20 HAS y la proyección de la urbanización cumple con todos los requerimientos para su ejecución, de acuerdo a lo establecido en la Resolución 0895 de 2011 artículo 12 numeral 2 literal b”. 1.2.6. Copia de la Resolución No. 455 del 25 de noviembre de 2011, expedida por la Secretaría de Planeación Municipal de Albania y “POR EL CUAL SE CONCEDE UNA LICENCIA URBANÍSTICA CLASE CONSTRUCCIÓN EN PREDIO URBANO”, en concreto, para el proyecto de vivienda de interés social denominado “Luna del Río”. 1.3. ACTUACIONES PROCESALES 1.3.1. Aclaración previa Las acciones de tutela de la referencia fueron presentadas por separado, sin embargo, la Sala observa que se trata del mismo escrito y, además, las entidades demandadas son las mismas. Igualmente, fueron conocidas por el mismo juez en primera y segunda instancia, quienes profirieron fallos similares cuyas diferencias versan en la forma y no en el fondo. Por esta razón, en adelante la Sala se referirá a los expedientes acumulados como si fueran uno solo, salvo en las decisiones judiciales, donde discriminará en qué fecha fueron proferidas cada una de ellas. 1.3.2. Contestación de la demanda Inicialmente, las acciones de tutela fueron conocidas en primera instancia por la Sala Penal del Tribunal Superior de Riohacha, quien profirió sentencia favorable a las accionantes el 3 de agosto de 2012. Una vez concedido el recurso de alzada, la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia advirtió su falta de competencia porque uno de los demandados era el Fondo de Nacional de Vivienda, por tanto, al ser esta una entidad del sector descentralizado por servicios, la competencia en primera instancia radica en el juez con categoría de circuito. En razón a ello, decretó la nulidad de todo lo actuado a partir del auto que avocó conocimiento de las acciones de tutela, sin perjuicio de la validez de las pruebas incorporadas. Como consecuencia de lo anterior, sometidas nuevamente a reparto las solicitudes de amparo, su conocimiento correspondió en primera instancia al Juez 1º Promiscuo del Circuito de Maicao (Guajira), autoridad judicial que admitió las demandas y corrió traslado a las entidades accionadas, las cuales respondieron de la siguiente forma: 1.3.1. Fondo Nacional de Vivienda -Fonvivienda-. El Fondo Nacional de Vivienda -Fonvivienda- manifestó su oposición a la prosperidad de las acciones de tutela por considerar que no ha violado derecho fundamental alguno de las accionantes. En tal sentido, adujo que, dentro del ámbito de sus competencias, ha venido realizando todas las actuaciones necesarias para garantizar el beneficio habitacional de los hogares en situación de desplazamiento. Frente a las accionantes, indicó que ellas son beneficiarias de un subsidio de vivienda por el valor de $16.068.000 conforme con la Resolución No. 940 del 22 de noviembre de 2011, y que solo puede ser aplicado a la urbanización “Luna del Río” en el municipio de Albania, Guajira, teniendo en cuenta que fue a este proyecto habitacional al que se postularon y en vista de las condiciones establecidas en la Resolución No. 22 de 2012, artículos 7 y 8. Además, informó que el subsidio tiene una vigencia de seis meses y está vigente hasta el 1º de octubre de 2012. 1.3.2. Caja de Compensación Familiar de la Guajira -Comfaguajira- La Caja de Compensación de la Guajira -Comfaguajira- adujo que en razón al contrato de gestión contraído con Fonvivienda, sus obligaciones son netamente operativas. Así, aclaró que la entidad encargada de validar la información, rechazar, calificar, asignar y pagar las solicitudes para subsidio de vivienda con recursos del presupuesto nacional es Fonvivienda. Por esta razón, sostuvo que en ningún momento ha vulnerado los derechos fundamentales de los accionantes. 1.3.3. Alcaldía Municipal de Albania La Alcaldía Municipal de Albania solicitó declarar improcedentes las acciones de tutela. Al respecto, indicó que para la ejecución pronta del proyecto “Luna del Río”, el certificado de elegibilidad No. POD-2012-0005 fue expedido por FINDETER el 20 de enero de 2012 y sólo se notificó hasta el 17 de julio ese año, fecha a partir de la cual se cuenta con un plazo de diez días para impugnarlo, recurso que el municipio tiene intención de ejercer “en razón a que se han encontrado múltiples inconsistencias e irregularidades en la expedición de actos internos emanados de la alcaldía durante la pasada administración y en actuaciones adelantadas por ASOVITER y por FINDETER que han venido a afectar la continuación del proyecto”. Sobre las inconsistencias, indicó que las dimensiones del lote señaladas en el proyecto no son las reales y que el mismo está “montado” sobre unas medidas que no existen de acuerdo a la escritura del predio. Por lo anterior, aduce que estas situaciones “no pueden dar lugar a que el municipio sea el único que responda y en un tiempo tan estrecho como es un mes para que continúe los trámites administrativos que siguen para el desembolso de los recursos y constitución de la fiducia por cuanto deberán primero surtirse los trámites administrativos relacionados con las OBJECIONES que estamos próximos a presentar ante FINDETER contra la certificación de elegibilidad expedida”. 1.3.4. Financiera de Desarrollo Territorial -Findeter- La Financiera de Desarrollo Territorial –Findeter- manifestó no ser la entidad encargada de resolver la petición de los accionantes por la supuesta violación de sus derechos fundamentales. Señaló que expidió el certificado de elegibilidad No. POD-2012-0005 d el 20 de enero de 2012, cuyas características son las siguientes: “- Nombre del Proyecto: Urbanización Luna del Río - Municipio: Albania – Guajira - Tipo: VIP - Modelo: A - No. Soluciones de vivienda: 384 - Área construida por modelo: 40.8 m2 - Valor soluciones de vivienda: $8.265.081.017 - Valor por solución de vivienda: $21.523.648 - Radicado en la Regional Caribe (Barranquilla) bajo el código: F44-0000052. - Evaluador: Liliana Patricia Gómez - Licencia de urbanismo y/o construcción vigente hasta: 25 de noviembre de 2013 - Disponibilidad inmediata e incondicional de servicios públicos, acueducto, alcantarillado y energía de conformidad con las certificaciones expedidas por las correspondientes empresas de los servicios públicos”. Aclaró que emitió dicho certificado con base en la documentación aportada por el municipio de Albania, quien es el oferente del proyecto denominado urbanización “Luna del Río”, de acuerdo al convenio asociativo entre este y la Asociación de Vivienda Popular La Terminal -ASOVITER-. En este orden de ideas, citó las normas que establecen sus funciones y concluyó que dentro de sus competencias no está la asignación de subsidios de vivienda, pagos de arrendamiento de vivienda, ni facultades relacionadas con la adopción de medidas encaminadas a reubicar temporal o definitivamente a las familias desplazadas. Asimismo, precisó que a Findeter le corresponde actuar como evaluadora de los proyectos de vivienda, los cuales deben someterse a un proceso para obtener la elegibilidad y calificación, para que luego los hogares beneficiados con el subsidio de vivienda apliquen al proyecto previamente declarado elegible por esa entidad. 1.3.5. Asociación de Vivienda Popular La Terminal -ASOVITER- La Asociación de Vivienda Popular La Terminal -ASOVITER- respondió frente a cada uno de los hechos de la tutela en la siguiente forma: 1.3.5.1. Respecto a la nomenclatura: Manifestó que una vez realizó la visita al predio, encontró que la nomenclatura otorgada no coincidía y, por tanto, que debía rediseñarse el proyecto. En razón a ello, solicitó a FINDETER la rectificación y ratificación de la nomenclatura del proyecto en cada documento donde aparecía el error, puesto que es una cuestión formal y no sustancial. 1.3.5.2. Respecto al estudio de suelos: Indicó que este también fue objeto de correcciones, “en cuanto a que inicialmente la administración nos habían asignado esta nomenclatura, pero una vez visitado el terreno, se despejaron las dudas respecto a ello, la funcionaria de findeter fue atendida por el secretario de infraestructura del municipio, en donde se determinaron estos correctivos”. 1.3.5.3. Respecto a la servidumbre: Señaló que todos los planos fueron puestos a consideración de la Alcaldía de Albania para su respectiva valoración y aprobación, pues es dicha administración la que tiene plenamente identificados los sectores por donde pasan tales servidumbres. Al respecto, anotó que la Alcaldía municipal de Albania certificó que la servidumbre no afecta el proyecto. En otros apartes de su informe, se refirió a la elegibilidad del proyecto, el banco de proyectos del municipio, reiterando hechos descritos por las otras entidades demandadas. Además, frente a la existencia de recursos, señaló que el subsidio otorgado a las familias que aplicaron al proyecto “no se ha solicitado ni tramitado ante ninguna entidad dicho cobro, por lo menos por parte de Asoviter, estos recursos no han podido avanzar por que el procedimiento a seguir es de tener una póliza de cumplimiento y un encargo fiduciario ambos aperturados por el municipio, porque solo hasta el 28 de junio de 2012 no enteramos que teníamos elegibilidad”. Finalmente, en cuanto a la situación y estado del proyecto, indicó que “Para la tranquilidad de estas familias el atraso en el proyecto ha sido por no haber tenido a la mano una elegibilidad que Findeter nunca notifico (sic)”, por lo que solicita que esa entidad señale si el certificado expedido es válido o no, teniendo en cuenta las objeciones que el municipio pudo presentar. Por ello, indicó que si hay elegibilidad “se procede a la expedición de una póliza y apertura de encargo fiduciario por parte del municipio, y solicitud de desembolso de los subsidios, y si no hay elegibilidad de acuerdo a la resolución 022 de 2012 (…) las familias pueden aplicar a cualquier lugar de Colombia, no solo zona Urbana sino rural, y no pasar por más contratiempos por parte de entidades que no buscan una solución a este tema”. 1.3.6. Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas La Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral de Víctimas, luego de reseñar la situación actual de cada uno de los accionantes de acuerdo con la información que reposa en su base de datos, solicitó declarar improcedente la acción de tutela respecto de esa unidad por falta de legitimación por pasiva, ya que no tiene el manejo operativo, institucional o fiscal para establecer el acceso y goce del derecho a la vivienda materializable a través del subsidio. Frente a la señora Graciela del Carmen Zambrano y su núcleo familiar, señaló que se encuentra incluida en el Registro Único de Víctimas desde el día 9 de julio de 2010 y que se le han efectuado dos pagos correspondientes a la ayuda humanitaria, uno en enero de 2011 y el otro en febrero de 2012. Respecto de la señora Balvina Rico Salcedo, informó que ella y su núcleo familiar se encuentran incluidos en el Registro Único de Víctimas, y se le realizó un pago correspondiente a la ayuda humanitaria de emergencia en el mes de enero de 2010. 2. DECISIONES JUDICIALES 2.1. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA – JUZGADO 1º PROMISUCO DE MAICAO En sentencias proferidas el 23 de agosto de 2012 (caso de la señora Graciela del Carmen Zambrano) y el 23 de octubre del mismo año (en el caso de la señora Balvina Rico Salcedo), el Juzgado 1º Promiscuo de Maicao concedió el amparo a los derechos fundamentales de las accionantes. Para fundamentar su decisión, el despacho hizo algunas consideraciones generales sobre la acción de tutela, luego realizó un recuento normativo y jurisprudencial acerca del derecho fundamental a la vivienda digna, destacando principalmente su alcance y contenido. En el caso concreto, tras tomar en cuenta los elementos probatorios obrantes en el expediente, el juez coincidió con la apreciación de Fonvivienda en el sentido de que es el oferente a quien le corresponde ejecutar el proyecto dado que el mismo es viable y se encuentra vigente según la certificación emitida por Findeter. Bajo este argumento, el despacho señaló que la falta de gestión realizada por parte del ente territorial constituyó una limitación a la materialización del subsidio reconocido a las accionantes. En consecuencia, ordenó a la Alcaldía Municipal de Albania que, en un término inferior a 30 días, iniciara las acciones pertinentes ante las entidades correspondientes, con el fin de que se lograra la construcción del proyecto de vivienda. Respecto de las demás entidades accionadas no se pronunció. Sin embargo, requirió a la Unidad para la Atención y Reparación Integral de Víctimas para que, en un término máximo de siete días, evaluara la situación actual de las accionantes y sus núcleos familiares para que, a partir de ello, determinara la viabilidad de otorgarles un albergue. A esto agregó que de llegarse a verificar que persistían las condiciones de insatisfacción habitacional, se les debía entregara una solución de vivienda mientras la situación era superada. 2.2. IMPUGNACIÓN La Alcaldía Municipal de Albania impugnó la decisión por considerar equivocada la apreciación del juzgado, puesto que en tutelas similares a esta, la decisión ha ido encaminada ordenar a Fonvivienda emitir una resolución donde se amplíe la prórroga en el plazo para hacer efectivo el subsidio de vivienda. Igualmente, señaló que “sería una irresponsabilidad por parte del ente territorial iniciar la construcción de un proyecto de vivienda sobre un terreno por el cual pasa el ducto de gas, que ocupa una servidumbre cerca del 30% del área disponible y que adicionalmente tendrían que considerar la posibilidad de tráfico encima del gasoducto, no se debe considerar que se ponga en riesgo la vida, la tranquilidad y la primacía del estado social de derecho de las personas beneficiadas en dicho proyecto”. Finalmente, resaltó que en las actuales condiciones en que se encuentra el proyecto “Luna del Río”, no es posible que en 30 días se pueda continuar con trámite alguno para la construcción del mencionado proyecto. 2.3 SEGUNDA INSTANCIA – SALA CIVIL, FAMILIA, LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE RIOHACHA En fallos proferidos el 24 de enero de 2013 y el 28 de febrero del mismo año, la Sala Civil, Familia, Laboral del Tribunal Superior de Riohacha decidió confirmar la protección otorgada por el a quo, pero modificándola en tanto adicionó algunas órdenes dirigidas a Fonvivienda. En sus consideraciones, el Tribunal compartió lo decidido por el a quo. En tal sentido, determinó que al ser el ente territorial el oferente, es quien debe propiciar la ejecución del proyecto, pero ello no ha sido posible por “confrontaciones e inconsistencias entre Administración Municipal (sic) y Asociación de Vivienda Popular La Terminal – Asoviter”, situaciones que truncaron la iniciación del proyecto afectando gravemente el derecho fundamental de las accionantes a una vivienda digna, “en tratándose de una persona de especial protección constitucional por encontrarse en situación de indefensión o debilidad manifiesta, quien no tiene por qué asumir el descuido o la falta de comunicación y coordinación del ente territorial en la ejecución del proyecto”. De otro lado, ante el vencimiento del plazo concedido para la aplicación del subsidio de vivienda, la Sala consideró que debía concederse una prórroga del término establecido en el parágrafo 2 del artículo 51 del Decreto 2190 de 2009, para de este forma salvaguardar la expectativa legítima de las accionantes y garantizar el goce efectivo del subsidio. Esto, porque el término otorgado inicialmente se agotó “por causas no imputables a la demandante y demás beneficiarios, sino a las entidades que concurren para la viabilidad y ejecución del proyecto, quienes invirtieron el orden reglado de realización de los trámites consagrados en el Decreto 2190 de 2009 y las demás normas concordantes (…), tornándose en un imposible jurídico y físico la adquisición de una vivienda en seis (6) meses, en tratándose de un proyecto de ni siquiera estaba autorizado para ese momento y que por ende aún no debía ser iniciada sus ejecución material”. Hechas estas precisiones, el Tribunal tomó la siguiente decisión: “ORDENAR a la Alcaldía Municipal de Albania (La Guajira), en cabeza de su Alcaldesa –o de quien la llegare a remplazar en cualquier causa o evento- que, en el improrrogable término de un mes, contado desde la notificación de la presente acción de tutela, realice todas las gestiones y procedimientos que sean requeridos para constituir la póliza de garantía y el encargo fiduciario previstos en el artículo 13 de la Resolución 1024 de 2011, emanada del entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, hoy, Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. Y dentro del mismo plazo, deberá realizar las restantes gestiones y actos señalados por la normatividad, si todavía no los ha realizado, en orden a que se pueda iniciar la pronta y plena ejecución del proyecto de vivienda ‘Urbanización Luna del Río’. ORDENAR al Fondo Nacional de Vivienda, FONVIVIENDA que en el término de 48 horas hábiles subsiguientes a la notificación de esta sentencia, profiera los actos administrativos necesarios para habilitar el término de vigencia del subsidio de vivienda otorgado a la señora Balvina Rico Salcedo [y también a Graciela del Carmen Zambrano] y su núcleo familiar, hasta tanto sea posible materializar el desembolso de los recursos en el término señalado por mandato legal ORDENAR a la Asociación de Vivienda Popular La Terminal -Asoviter-, que en el improrrogable término de un (1) mes, contado desde la notificación de la presente sentencia que, realice el cronograma de actividades para la ejecución de la obra, según exige el artículo 13 de la Resolución 022 de dieciocho (18) de enero recién pasado, documento necesario para el encargo fiduciario, además de coordinar con la Alcaldía Municipal de Albania las gestiones necesarias en aras de cumplir con la contratación del encargo fiduciario en el tiempo aquí previsto”. 2.4. PRUEBAS DECRETADAS POR LA SALA DE REVISIÓN Mediante auto calendado el 2 de agosto de 2013, el Magistrado sustanciador ordenó a cada una de las entidades accionadas que informaran a esta Corporación qué gestiones habían realizado para cumplir lo ordenado por la Sala Civil, Laboral, Familia del Tribunal Superior de Riohacha en la sentencia del 24 de enero de 2013 y el 28 de febrero atrás anotadas. Al respecto, únicamente se allegó la siguiente comunicación: 2.4.1. Fonvivienda Mediante escrito allegado a esta Corporación el 21 de agosto de 2013, dicha entidad informó que: “(…) el Oferente del proyecto mencionado, presentó ante FONVIVIENDA renuncia voluntaria a los cupos promoción de oferta y demanda, la cual fue autorizada mediante Resolución No. 0822 del 30 de octubre de 2012 ‘Por la cual se autoriza la renuncia a cupos de asignación de recursos destinados a financiar las actividades de promoción de oferta y demanda determinados a los planes de adquisición y construcción de vivienda de interés social prioritario ‘El Cisne’, ‘Urbanización Luna del Río’, ‘Ciudadela San Antonio Etapa 2’ y ‘Paz y Progreso’’. En la Resolución mencionada se dispuso autorizar la renuncia a la totalidad de los cupos del plan de vivienda Urbanización Luna del Río en el Municipio de Albania, en el cual aparecían inscritos los hogares de las accionantes, y adicionalmente se señaló que los hogares inscritos en este plan de vivienda, podrán aplicar el subsidio asignado en las modalidades de adquisición de vivienda nueva o usada y construcción en sitio propio, en cualquier parte del país, en zona urbana o rural. En razón de lo anterior, esos hogares podrán aplicar el subsidio familiar de vivienda asignado en el municipio que desee antes de la fecha de vencimiento que se encuentra prevista para el 16 de septiembre de 2013”. (Subrayado y negrillas propias). 3. CONSIDERACIONES DE LA CORTE 3.1 COMPETENCIA Y OPORTUNIDAD La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9° de la Constitución, es competente para revisar el fallo de tutela adoptado en el proceso de esta referencia. 3.2. PROBLEMA JURÍDICO Las accionantes manifiestan ser beneficiarias de un subsidio de vivienda otorgado por FONVIVIENDA, luego de que participaran en las convocatorias hechas por esta entidad dirigidas a fomentar la adquisición de vivienda por parte de la población desplazada. El subsidio, cuya vigencia es de seis meses, debe ser aplicado al respectivo proyecto de vivienda para el cual se hayan postulado los beneficiarios. En este caso, las accionantes se postularon a un proyecto de urbanización llamado “Luna del Río”, ubicado en el municipio de Albania, Guajira. Debido a dificultades administrativas de otro tipo, las cuales tienen que ver con la expedición tardía del certificado de elegibilidad e irregularidades en el terreno donde se pretenden construir las viviendas, se ha venido presentando un retraso en la construcción del proyecto. Para las tutelantes, esto ha afectado considerablemente su derecho a la vida y a la vivienda digna, por lo cual solicitaron su protección por parte del juez constitucional. Así las cosas, la Sala deberá entrar a determinar si las entidades demandadas han vulnerado los derechos fundamentales invocados por las accionantes debido a los atrasos en el inicio de la construcción del proyecto de vivienda al cual aplicaron el subsidio de vivienda familiar que les fue otorgado. Para resolver este problema, la Sala primero abordará la jurisprudencia relativa al derecho a la vivienda digna, particularmente cuando se trata de personas desplazadas, y sobre el especial trato que merecen por ser sujetos de especial protección constitucional. Como segundo aspecto, describirá la normativa sobre políticas de vivienda para dicho grupo poblacional. En una tercera etapa del análisis, se referirá a la regulación del proceso de adjudicación de los subsidios dentro del programa de vivienda que lleva a cabo Fonvivienda. Por último, resolverá los casos concretos. 3.3. EL DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA. 3.3.1. Naturaleza Jurídica De conformidad con el Estado Social de Derecho como modelo adoptado por la Constitución de 1991, su parte dogmática establece una carta de derechos que el Estado debe garantizar. Entre ellos se encuentran los derechos económicos, sociales y culturales, los cuales abarcan prerrogativas que progresivamente deben tener la oportunidad de gozar y ejercer todos los ciudadanos colombianos. En efecto, la garantía de estos derechos está en cabeza del Estado, pero dado su carácter principalmente prestacional, en principio no pueden ser garantizados de forma inmediata, sino que requieren de un desarrollo progresivo. 2.3.1.1. Por estas razones, el derecho a una vivienda digna consagrado en el artículo 51 de la Constitución no fue inicialmente tratado por la jurisprudencia como un derecho fundamental que pudiera ser exigido a través de la acción de tutela, por encontrarse dentro de los denominados derechos de segunda generación –económicos, sociales y culturales- que se caracterizan principalmente por su contenido prestacional. Además, se señalaba que dicho derecho requiere de un desarrollo legal previo que garantice su eficacia. Esta postura fue adoptada en algunos de los primeros pronunciamientos de la Corte Constitucional, como en la sentencia T-495 de 1995[3], en la cual manifestó lo siguiente: “El derecho a la vivienda digna es un derecho de carácter asistencial que requiere un desarrollo legal previo y que debe ser prestado directamente por la administración o por las entidades asociativas que sean creadas para tal fin, sin olvidar que su aplicación exige cargas recíprocas para el Estado y para los asociados que pretendan beneficiarse de los programas y subsidios. Así, las autoridades deben facilitar la adquisición de vivienda, especialmente en los sectores inferiores y medios de la sociedad, donde aparece detectado un déficit del servicio; para tal efecto los particulares deben cumplir con los requisitos establecidos por la ley.”[4] En igual sentido, la sentencia T-258 de 1997[5] reafirmó el carácter asistencial que la jurisprudencia le venía otorgando al derecho a la vivienda digna: “La Constitución señaló el derecho que tienen toda persona para acceder a la vivienda en condiciones dignas. Dicho derecho, que se cataloga como de segunda generación y que se sitúa junto con otros derechos de carácter económico, no tiene la protección inmediata que le puede brindar la acción de tutela, pues en su condición de derecho asistencial, le corresponde al Estado la obligación de desarrollar planes de vivienda, ya sea directamente o por medio de contratos con particulares, todo de acuerdo con la ley. Por tal motivo, las condiciones jurídicas, económicas y materiales son las que determinarán la efectiva materialización de tal derecho”. 2.3.1.2. Sin embargo, la posición de la Corte no ha sido unívoca en torno al tema de la naturaleza jurídica del derecho a la vivienda digna y ha ido cambiando con el paso del tiempo. De este modo, la jurisprudencia ha distinguido algunas situaciones bajo las cuales existe un derecho subjetivo fundamental, sea por transmutación, por su conexidad con un derecho respecto del cual no existe discusión sobre su naturaleza fundamental[6] o por la afectación del mínimo vital[7], casos en los cuales es posible que se brinde la protección a través de la acción de tutela. En el caso de la transmutación, la Corte Constitucional en la Sentencia T-304 de 1998[8] explicó que dado el carácter programático de los derechos económicos, sociales y culturales, éstos “tienden a transmutarse hacia un derecho subjetivo, en la medida en que se creen los elementos que le permitan a la persona exigir del Estado la obligación de ejecutar una prestación determinada, consolidándose, entonces, lo asistencial en una realidad concreta en favor de un sujeto específico”. Así, según esta tesis, el derecho a la vivienda digna se convierte en fundamental cuando es dotado de contenido mediante la implementación de medidas legislativas y administrativas dirigidas a hacerlo efectivo. Respecto de la exigibilidad de esta clase de derechos prestacionales a través del criterio de conexidad, ésta Corporación ha indicado en el caso del derecho a la vivienda digna que “en abstracto no haría parte de los derechos fundamentales, pero en algunas circunstancias lo sería si está en conexidad con otros derechos fundamentales. La efectividad de la tutela respecto a la petición de una persona para que su vivienda sea digna dependerá de las condiciones jurídico-materiales del caso concreto.”[9] En cuanto a la protección fundada en la hipótesis de la vulneración del mínimo vital del accionante, ésta va dirigida a que el juez de tutela pueda proteger el derecho a la vivienda digna, “cuando dadas las circunstancias particulares de debilidad manifiesta en que se encuentra quien la posee, es o puede ser injustamente despojado de ella y con ello se afecta su mínimo vital o el de su familia, o cuando adquiere el rango de fundamental por el factor de conexidad con otro derecho fundamental”[10] 2.3.1.3. Ahora bien, más recientemente dentro de la amplia jurisprudencia constitucional se puede encontrar un criterio más por el cual la protección de los derechos económicos, sociales y culturales resulta exigible a través de un mecanismo como la acción de tutela. Se trata de su concepción como derechos fundamentales de forma autónoma. En este sentido, la Corte ha afirmado que el carácter programático de dichos derechos y su necesaria dependencia de una erogación presupuestaria no es suficiente para sustraerles su carácter fundamental: “Al respecto, se dice, debe repararse en que todos los derechos constitucionales fundamentales – con independencia de si son civiles, políticos, económicos, sociales, culturales, de medio ambiente - poseen un matiz prestacional de modo que, si se adopta esta tesis, de ninguno de los derechos, ni siquiera del derecho a la vida, se podría predicar la fundamentalidad. Restarles el carácter de derechos fundamentales a los derechos prestacionales, no armoniza, por lo demás, con las exigencias derivadas de los pactos internacionales sobre derechos humanos mediante los cuales se ha logrado superar esta diferenciación artificial que hoy resulta obsoleta así sea explicable desde una perspectiva histórica”.[11] En este orden de ideas, no puede asumirse que por el hecho de estar frente a la exigencia de un derecho económico, social o cultural, la tutela no sea procedente. Así por ejemplo, en el caso paradigmático del derecho a la salud[12], a pesar de que en un comienzo la jurisprudencia no fue unánime respecto a su naturaleza, razón por la cual se valió de caminos argumentativos como el de la conexidad y el de la transmutación en derecho fundamental en los casos de sujetos de especial protección constitucional, hoy la Corte acepta la naturaleza fundamental autónoma de tal derecho, atendiendo, entre otros factores, a que por vía normativa y jurisprudencial se han ido definiendo sus contenidos, lo que ha permitido que se torne en una garantía subjetiva reclamable ante las instancias judiciales. 2.3.1.4. En el desarrollo jurisprudencial de la tesis del carácter fundamental autónomo del derecho a la vivienda digna, la Corte ha descartado el argumento de que su contenido principalmente prestacional y de desarrollo progresivo impide su reconocimiento como fundamental. Como bien lo ha precisado esta Corporación en numerosos fallos, todos los derechos fundamentales tienen una faceta prestacional y progresiva –incluso los tradicionales derechos civiles y políticos- sin que ello tenga incidencia sobre su naturaleza constitucional[13]. Lo determinante es su relación directa con el principio de dignidad humana. Así pues, la Corte ha reconocido entonces que le vivienda digna es un derecho fundamental autónomo, dada su relación intrínseca con la dignidad humana. Al respecto, la sentencia T-986A de 2012[14] definió claramente las razones principales de esta afirmación: “En primer lugar, la Corte ha reconocido que, a la luz de las normas internacionales que consagran las obligaciones del Estado colombiano en relación con la protección de los Derechos Humanos, todas las prerrogativas agrupadas bajo esta categoría deben ser garantizadas, sin que sea posible distinguir entre los denominados derechos civiles, políticos, económicos, sociales o culturales. La Corte ha dejado claro que la distinción entre derechos civiles y políticos, de un lado, y DESC, de otro, solamente responde a razones históricas y metodológicas, y no a una diferencia de importancia de los derechos En segundo lugar, la adopción del modelo de Estado Social de Derecho, su nueva concepción del individuo y su preocupación por la desigualdad material, conlleva el reconocimiento de los DESC como derechos fundamentales. En este orden de ideas, [l]a consagración a nivel constitucional de estos derechos ha estado además acompañada con la creación de mecanismos para su justiciabilidad, bajo la premisa de que la realización efectiva de los derechos –no solamente su reconocimiento legal- es un fin primordial del Estado Social de Derecho.[15] Por ejemplo, bajo esa nueva concepción, la Constitución impone un mandato al legislador de desarrollar este tipo de derechos sujetándose (i) al contenido que de estos ha fijado la Constitución, el bloque de constitucionalidad y el juez constitucional y, (ii) a los principios de no discriminación y, progresividad y no regresividad. En tercer lugar, todos los derechos, sin importar la generación a la cual se adscriba su reconocimiento, comprenden tanto mandatos de abstención, como de prestación, y ello no es óbice para negar su naturaleza fundamental[16]. En cuarto lugar, si bien es cierto que el derecho a la vivienda digna (…) se caracteriza por cierto grado de indeterminación en relación con las prestaciones que su satisfacción requiere, las cuales deben ser precisadas por las instancias del poder definidas con fundamento en el principio democrático, tal connotación no puede conducir a negar el carácter iusfundamental del mismo y tampoco a descartar de plano la procedencia del amparo constitucional cuando se advierta su vulneración.[17] (Resaltado fuera del texto) Lo anterior por cuanto es común a todos los derechos constitucionales cierto grado de indeterminación, propio del lenguaje con que se redactan las cartas políticas. 3.3.2. Alcance y contenido del derecho a la vivienda digna. El concepto de vivienda digna implica contar con un lugar, propio o ajeno, que le permita a la persona desarrollarse en unas mínimas condiciones de dignidad y satisfacer su proyecto de vida[18]. Igualmente, el artículo 51 de la Constitución Política consagra el acceso a una vivienda digna como un derecho de todas las personas, y asigna al Estado la obligación de fijar las condiciones necesarias para hacerlo efectivo a través de la promoción de planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas para la ejecución de dichos programas. Conforme con lo indicado por la Observación General No. 4 el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas[19], para que una vivienda pueda considerarse adecuada en los términos del PIDESC (Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales), es necesario lo siguiente: “7. En opinión del Comité, el derecho a la vivienda no se debe interpretar en un sentido estricto o restrictivo que lo equipare, por ejemplo, con el cobijo que resulta del mero hecho de tener un tejado por encima de la cabeza o lo considere exclusivamente como una comodidad. Debe considerarse más bien como el derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte. Y así debe ser por lo menos por dos razones. En primer lugar, el derecho a la vivienda está vinculado por entero a otros derechos humanos y a los principios fundamentales que sirven de premisas al Pacto. Así pues, "la dignidad inherente a la persona humana", de la que se dice que se derivan los derechos del Pacto, exige que el término "vivienda" se interprete en un sentido que tenga en cuenta otras diversas consideraciones, y principalmente que el derecho a la vivienda se debe garantizar a todos, sean cuales fueren sus ingresos o su acceso a recursos económicos. En segundo lugar, la referencia que figura en el párrafo 1 del artículo 11 no se debe entender en sentido de vivienda a secas, sino de vivienda adecuada. Como han reconocido la Comisión de Asentamientos Humanos y la Estrategia Mundial de Vivienda hasta el Año 2000 en su párrafo 5: "el concepto de "vivienda adecuada"... significa disponer de un lugar donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada, iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada y una situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos, todo ello a un costo razonable.” Igualmente, esta Corporación, con fundamento en la Observación General No. 4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, fijó los requisitos para que una vivienda digna sea considerada como tal. Al respecto, la Sentencia T-585 de 27 de julio de 2006, M.P Marco Gerardo Monroy Cabra, expresó que: “En primer lugar, debe presentar condiciones adecuadas, las cuales dependen de la satisfacción de los siguientes factores, entre otros: (i) Habitabilidad, es decir, que la vivienda cumpla con los requisitos mínimos de higiene, calidad y espacio necesarios para que una persona y su familia puedan ocuparla sin peligro para su integridad física y su salud. (ii) Facilidad de acceso a los servicios indispensables para la salud, la seguridad, la comodidad y la nutrición de sus ocupantes. (iii) Ubicación que permita el fácil acceso a opciones de empleo, centros de salud y educativos, y otros servicios sociales, y en zonas que no pongan en riesgo la salud de los habitantes. (iv) Adecuación cultural a sus habitantes. En segundo lugar, debe rodearse de garantías de seguridad en la tenencia, condición que comprende, entre otros aspectos: (i) Asequibilidad, que consiste en la existencia de una oferta suficiente de vivienda y de posibilidades de acceso a los recursos requeridos para satisfacer alguna modalidad de tenencia, entre otros. (…). (ii) Gastos soportables, que significa que los gastos de tenencia –en cualquier modalidad- deben ser de un nivel tal que no comprometan la satisfacción de otros bienes necesarios para la garantía de una vida digna de los habitantes de la vivienda. Para satisfacer este componente, el Estado debe, por ejemplo, crear subsidios para quienes no puedan sufragar el costo de la tenencia y sistemas de financiación que permitan a las familias acceder a la vivienda sin comprometer su vida en condiciones dignas, proteger a los inquilinos contra aumentos desproporcionados en los cánones de arrendamiento y facilitar el acceso a materiales de construcción. (iii) Seguridad jurídica en la tenencia, que implica que las distintas formas de tenencia estén protegidas jurídicamente, principalmente contra el desahucio, el hostigamiento, o cualquier forma de interferencia arbitraria e ilegal”. (Negrilla y subrayado fuera del texto). En el mismo sentido, en Sentencia C-444 de 8 de julio de 2009, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, se destacaron como importantes los siguientes conceptos sobre el derecho a la vivienda digna, contenidos en la Observación General No. 4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas: “a) El contenido del derecho a la vivienda digna abarca las condiciones de habitabilidad de la vivienda, que consisten en que ella pueda “ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y de protegerlos del frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de riesgos estructurales y de vectores de enfermedad. Debe garantizar también la seguridad física de los ocupantes.[20] (Negrillas fuera del texto original) b) En relación con la habitabilidad de la vivienda digna, los Estados miembros del PIDESC (Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales) tienen la obligación de adoptar “medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho”, de conformidad con lo que al respecto indica el artículo 11 de dicho Pacto.” Del contenido de las referidas sentencias se desprende que el derecho a la vivienda digna está íntimamente relacionado con el derecho a la vida en condiciones dignas y que de conformidad con la Observación General No 4 antes citada, debe procurarse que la materialización del derecho no adolezca de a) la seguridad jurídica de la tenencia; b) disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura; c) gastos soportables; d) habitabilidad; e) asequibilidad; f) lugar y g) adecuación cultural. 3.3.3. El derecho fundamental a la vivienda digna de la población desplazada por la violencia y su protección a través de la acción de tutela. Reiteración de jurisprudencia. La jurisprudencia de esta Corporación ha perfilado una consolidada línea frente a la garantía de los derechos fundamentales en cabeza de quienes, por sus características particulares, son considerados sujetos de especial protección constitucional. Es por ello que en reiterados fallos, a través del mecanismo constitucional de la tutela, las personas en situación de desplazamiento han sido objeto de especial protección debido a las condiciones de vulnerabilidad que padecen y por ser sujetos pasivos de la masiva vulneración de sus derechos constitucionales fundamentales. Fue precisamente por esta constante y masiva vulneración de derechos fundamentales que la Corte Constitucional, en sentencia T-025 de 2004[21], declaró el estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento forzado interno, fallo en el que igualmente explicó las razones por las cuales éste fenómeno social debía ser tratado como un problema estructural por parte de las autoridades encargadas de brindar la asistencia necesaria a esta parte de la población: “(…) por las circunstancias que rodean el desplazamiento interno, las personas –en su mayor parte mujeres cabeza de familia, niños y personas de la tercera edad ‑ que se ven obligadas “a abandonar intempestivamente su lugar de residencia y sus actividades económicas habituales, debiendo migrar a otro lugar dentro de las fronteras del territorio nacional”[22] para huir de la violencia generada por el conflicto armado interno y por el desconocimiento sistemático de los derechos humanos o del derecho internacional humanitario, quedan expuestas a un nivel mucho mayor de vulnerabilidad[23], que implica una violación grave, masiva y sistemática de sus derechos fundamentales[24] y, por lo mismo, amerita el otorgamiento de una especial atención por las autoridades: “Las personas desplazadas por la violencia se encuentran en un estado de debilidad que los hace merecedores de un tratamiento especial por parte del Estado”[25]. En ese mismo orden de ideas, ha indicado la Corte “la necesidad de inclinar la agenda política del Estado a la solución del desplazamiento interno y el deber de darle prioridad sobre muchos otros tópicos de la agenda pública”[26], dada la incidencia determinante que, por sus dimensiones y sus consecuencias psicológicas, políticas y socioeconómicas, ejercerá este fenómeno sobre la vida nacional.” Como se indicó, la caracterización de las personas en situación de desplazamiento como sujetos de especial protección constitucional abarca igualmente la obligación de que a través de mecanismos de protección constitucional como la acción de tutela, se garantice el goce efectivo de sus derechos fundamentales. Así, es con base en dicho criterio que el juez de tutela debe observar los casos en que se perciba y constate la amenaza sobre algún derecho radicado en cabeza de ellos. De lo expuesto, es claro que la acción de tutela es procedente como mecanismo constitucional de protección de los derechos fundamentales de la población desplazada, lo cual, a su vez, visto desde el punto de vista de la naturaleza y alcance de los derechos económicos, sociales y culturales, en especial, la vivienda digna, contiene un m...