Sentencia T-576 de 2019

T-576-19 Sentencia T-576/19 LEGITIMACION POR ACTIVA DEL MENOR-Cualquier persona está legitimada para solicitar amparo constitucional de sus derechos fundamentales DERECHO DE ACCESO AL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Marco legal REGIMEN SUBSIDIADO DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Reglas para el acceso de la población vulnerable extranjera al Sisbén En materia de acceso al SGSSS existen reglas claras para permitir la afiliación de población vulnerable extranjera en el régimen subsidiado, incluso, tanto el ejecutivo como el legislador han previsto aquellos eventos en donde la persona no cuenta con un documento que permita identificarla. Así también, resulta relevante el rol que ejercen los municipios al materializar la labor de identificación de aquellas personas que por sus condiciones de vulnerabilidad deben estar afiliadas al régimen subsidiado. DERECHO DE ACCESO AL SISTEMA DE SALUD DE NIÑOS Y NIÑAS VENEZOLANOS EN COLOMBIA DERECHO A LA SALUD Y AFILIACION A LA SEGURIDAD SOCIAL DE EXTRANJEROS NO REGULARIZADOS-Orden de afiliar al Sisbén, a menor venezolano que solicita ser inscrito DERECHO A LA SALUD Y AFILIACION A LA SEGURIDAD SOCIAL DE EXTRANJEROS NO REGULARIZADOS-Orden de afiliar al Sisbén, a familia de venezolanos que solicitan ser inscritos Referencia: Expediente T-7.436.486 y T-7.455.650 Acciones de tutela presentadas individualmente por (i) Gabriel Salas Martínez en representación de su hijo menor IASR[1], contra la Alcaldía Mayor de Cartagena (Bolívar) y otros; y por (ii) Bárbara Andreina Mathison Laurens, en representación de su núcleo familiar, contra el Instituto Departamental de Salud de Norte de Santander y otro. Magistrada Ponente: CRISTINA PARDO SCHLESINGER Bogotá D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados José Fernando Reyes Cuartas, Alberto Rojas Ríos y la magistrada Cristina Pardo Schlesinger, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política, ha proferido la siguiente: SENTENCIA En el trámite de revisión de los fallos proferidos (i) El 1 de abril de 2019, en decisión única de instancia, por el Juzgado Cuarto Penal Municipal para Adolescentes con Función de Control de Garantías de Cartagena, dentro de la acción de tutela presentada por Gabriel Salas Martínez actuando en representación de su hijo menor de dos años, IASR, contra la Alcaldía Mayor de Cartagena y el Departamento Administrativo Distrital de Salud -DADIS- de esa ciudad; y (ii) el 25 de octubre de 2018, en decisión única de instancia, por el Juzgado Segundo Penal Municipal para Adolescentes con Función de Control de Garantías de Cúcuta, dentro de la acción de tutela interpuesta por Bárbara Andreina Mathison Laurens, actuando en nombre propio y como agente oficiosa de su esposo e hija menor de 18 años, contra la Alcaldía de Cúcuta y el Instituto Departamental de Salud de Norte de Santander. Conforme lo consagrado en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección Número Siete de la Corte Constitucional seleccionó para efectos de su revisión los expedientes de la referencia, los cuales correspondieron por reparto a este despacho, quien tras advertir que presentaban unidad de materia decidió acumularlos para ser fallados en una sola sentencia[2]. I. ANTECEDENTES 1. EXPEDIENTE T-7.436.486 1.1. Solicitud El 20 de marzo de 2019, el señor Gabriel Salas Martínez, ciudadano venezolano, actuando en representación de su hijo de dos años, IASR, interpuso acción de tutela contra la Alcaldía Mayor de Cartagena y el Departamento Administrativo Distrital de Salud –DADIS- de esa ciudad, por considerar que estas entidades vulneraron a su hijo los derechos fundamentales a la salud y a la seguridad social por no garantizar su afiliación al régimen subsidiado a través de la EPS Mutual Ser. En consecuencia, solicitó al juez de tutela ordenar a las entidades accionadas garantizar el acceso a los servicios de salud de su hijo de dos años, IASR, “CON LA AFILIACIÓN AL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD EN LA EPS MUTUAL SER DONDE NOS ENCONTRAMOS AFILIADOS EL RESTO DE LA FAMILIA”[3]. 1.2. Hechos narrados por el accionante en el escrito de tutela 1.2.1. Relató que junto a su núcleo familiar, conformado por su pareja (Keila Andreina Romero) y dos hijos menores de edad (IASR y LAVR[4]), tuvieron que salir de Venezuela debido a la crisis económica para, a comienzos de 2018, instalarse en la ciudad de Cartagena, Colombia. 1.2.2. Sostuvo que desde enero de 2018 a todos los integrantes de su núcleo les fue aplicada la encuesta del SISBEN. Como consecuencia, fueron afiliados a la EPS Mutual Ser, a excepción de su hijo menor de dos años, IASR, en razón a que no tiene pasaporte. 1.2.3. Afirmó que el hecho de que su hijo no esté afiliado a la EPS Mutual Ser ha impedido que acceda a los servicios de salud cuando lo ha necesitado, oportunidades en las cuales, asegura, la EPS responde que no se encuentra grave de salud. A juicio del actor, esto comporta una vulneración del derecho a la seguridad social de los extranjeros que se encuentran en Colombia “de recibir un mínimo de atención por parte del Estado en casos de necesidad y urgencia con el fin de atender sus necesidades más elementales y primarias”[5]. 1.3. Traslado y contestación de la acción de tutela Mediante auto del 21 de marzo de 2019, el Juzgado Cuarto Penal Municipal para Adolescentes con Función de Control de Garantías de Cartagena admitió la acción de tutela, ordenó correr traslado a las entidades accionadas para que ejercieran su derecho de defensa y, por considerarlo necesario, vinculó a la EPS Mutual Ser. Posteriormente, en auto del 27 de marzo de 2019, el juez de conocimiento ordenó la vinculación de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, al ser la entidad a cargo de la expedición de los Permisos Especiales de Permanencia, que deben tramitar los ciudadanos venezolanos para transitar por el país. 1.3.1. Contestación de la EPS Mutual Ser La EPS Mutual Ser informó que no era posible hacer la afiliación solicitada por el accionante porque “a la fecha no existen los documentos PE [Permiso Especial de Permanencia] del menor accionante, en su lugar existen registros con nombres y apellidos pero con tipo y número de documento diferente, lo cual genera inconsistencias”[6]. Afirma que este documento es exigido por la Resolución 3015 de 2017, artículo 1, del Ministerio de Salud y Protección Social. 1.3.2. Contestación del Departamento Administrativo Distrital de Salud de Cartagena –DADIS- El Departamento Administrativo Distrital de Salud de Cartagena –DADIS- señaló que no tenía legitimación en la causa por pasiva. En cuanto a los hechos que originaron la tutela, solicitó que se ordene a la EPS Mutual Ser la afiliación del menor de dos años, por estar todo el núcleo familiar del accionante vinculado a esa entidad. 1.3.3. Respuesta de la Alcaldía de Cartagena La Alcaldía de Cartagena coadyuvó la repuesta remitida por el DADIS y solicitó que se ordene a la EPS Mutual Ser la afiliación del menor de dos años que requiere los servicios de salud. Así también, consideró que tampoco tiene legitimación en la causa por pasiva y pide que se niegue la tutela respecto de la administración municipal, en tanto no ha vulnerado ningún derecho fundamental del accionante. 1.3.4. Respuesta de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia La Unidad Administrativa Especial Migración Colombia informó que el niño IASR se encuentra en situación migratoria irregular, pues ninguno de los puestos de control migratorio habilitados por esa entidad registró su ingreso formal al país. Es por esto que no tiene Permiso Especial de Permanencia –PEP-. En tal sentido, invitó al padre del niño a que junto con este se acercara a un Centro Facilitador, a efectos de expedir un salvoconducto al menor, documento válido para la afiliación al Sistema de Seguridad Social en Salud. Esto, mientras se resuelve la situación migratoria, lo que implica solicitar la respectiva visa ante el Ministerio de Relaciones Exteriores y, posteriormente, la expedición de la cédula de extranjería. 1.4. Declaración del accionante ante el juez de conocimiento El 27 de marzo de 2019, el Juzgado Cuarto Penal Municipal para la Adolescencia con Funciones de Control de Garantías de Cartagena citó al accionante a rendir declaración con el fin de aclarar los hechos que generaron la acción de tutela. En la diligencia, tras ser preguntado sobre los motivos que lo llevaron a solicitar el amparo, el señor Gabriel Arturo Salas Martínez contestó: “…porque como familia logre (sic) obtener PEP (Permiso Especial de Permanencia), a excepción de mi hijo [IASR], porque este no tenía pasaporte, ya que salimos huyendo de Venezuela por los conflictos político-sociales y no logre (sic) sacarle pasaporte al niño, quien salió de Venezuela con tan solo siete meses de nacido, lo saque (sic) solo con la partida de nacimiento porque en Venezuela en ese entonces no estaba expidiendo pasaportes y ahorita tampoco; a través del PEP, logramos sisbenizar la familia y ya con el Sisben logramos la afiliación a la EPS MUTUAL SER, sin incluir al niño más pequeño por la falta de pasaporte; me entere (sic) que otros niños sin pasaporte lograron tener sisben por ser menores de 7 años, eso escuche (sic) en el SISBEN, fui y efectivamente logre (sic) sisbenizarlo ya con la afiliación del sisben fui a la EPS a ver si lo podían afiliar a mi grupo familiar en la EPS, me dijeron que no porque no tenía ni PEP ni pasaporte. Ya he ido a Migración Colombia a diligenciar el PEP y ellos lo que me dicen es que sin pasaporte no puedo obtenerlo, también he ido a migración Venezuela y no están expidiendo pasaporte. Yo solicite (sic) la afilia (sic) a la EPS verbalmente, y cuando me la negaron solicite (sic) que me dijeran por escrito porque me lo negaban y no accedieron. El niño está en guardería son (sic) con documentos (crecimiento y desarrollo, vacunas) y me exigen estos documentos, además ha estado enfermo (fiebre, diarrea y vómitos por tres días) y de (sic) médico le negó la atención, porque no lo veía de gravedad. Como lo del niño me preocupa, fui al DADIS y allá me mandaron para migración Colombia (sic), de allí a Migración Venezuela y no solucionaron nada, es un tira y encoje, de aquí para allá. No he podido resolver nada y en el colegio me requieren la afiliación a una EPS, no me han dicho que lo van a retirar pero me exigen que solución (sic) la situación, porque a ellos los vigilan y necesitan los documentos de los niños en orden y la situación de mi hijo los afecta, siendo muy probable que no pueda seguir asistiendo”[7]. 1.5. Decisiones objeto de revisión Sentencia única de instancia En sentencia única de instancia, fechada el 1 de abril de 2019, el Juzgado Cuarto Penal Municipal para Adolescentes con Función de Control de Garantías de Cartagena negó el amparo solicitado. No halló probado que el menor de edad agenciado haya visto obstruida la prestación de algún tipo de servicio médico de urgencia. En cuanto a la no afiliación a una EPS del régimen subsidiado por no contar con documento de identificación válido, a causa de la falta de regularización de la situación migratoria del niño, el juez estimó que esto no implica desconocer el derecho fundamental a la salud, pues es una exigencia prevista por las autoridades para la prestación a inmigrantes de los servicios de salud diferentes a urgencias. 1.6. Pruebas relevantes que obran en el expediente Aportadas por el accionante 1.6.1. Copia del pasaporte del señor Gabriel Salas Martínez, expedido en la República Bolivariana de Venezuela (folio 10, cuaderno principal). 1.6.2. Copia del Permiso Especial de Permanencia expedido el 4 de agosto de 2017 en favor del señor Gabriel Salas Martínez (folio 10, cuaderno principal). 1.6.3. Copia del pasaporte de la señora Keila Andreina Romero Romero, expedido por la República Bolivariana de Venezuela (folio 11, cuaderno principal). 1.6.4. Copia del acta de nacimiento de IASR, acompañada de la certificación suscrita por el Jefe de la Oficina de Registro Civil de la Parroquia San Blas, Municipio Valencia, Estado Carabobo, en Venezuela (folios 12 a 14, cuaderno principal). 1.6.5. Copia de la certificación de registro en el SISBEN a nombre de los dos menores, la señora Keila Andreina Romero Romero y el accionante, Gabriel Arturo Salas Martínez (folios 14 a 17, cuaderno principal). 1.6.6. Copia de un “certificado de vecindad” expedido el 18 de enero de 2018 por la Junta de Acción Comunal del Barrio Lo Amador de la ciudad de Cartagena, dando constancia de que el accionante y su núcleo familiar residen allí (folio 19, cuaderno principal). 1.6.7. Certificado de afiliación expedido por la EPS Mutual Ser el 27 de marzo de 2019, a nombre de Keila Andreina Romero Romero, Gabriel Salas Martínez y LAVR. Aportadas por la EPS Mutual Ser 1.6.7. Copia de un documento titulado “GUÍA PARA REGISTRAR A LOS EXTRANJEROS EN EL SISBÉN”, fechado en agosto de 2017 y con membrete del Departamento Nacional de Planeación (folios 35 a 42, cuaderno principal). 2. EXPEDIENTE T-7.455.650 2.1. Solicitud El 10 de octubre de 2018, la señora Bárbara Andreina Mathison Laurens, actuando a nombre propio y en representación de su núcleo familiar conformado por Jesús Alberto Velásquez Maiga y la niña DAVM[8], presentó acción de tutela contra el Instituto Departamental de Salud de Norte de Santander y la Secretaría de Salud de Cúcuta, por considerar que estas entidades vulneraron sus derechos fundamentales a la salud y a la seguridad social, al negarles la inscripción en el SISBÉN con fundamento en que no allegaron una factura de servicio público domiciliario que permitiera acreditar su lugar de residencia. Por tal razón, solicitó al juez de tutela proteger sus derechos fundamentales y los de su núcleo familiar a la vida digna y a la salud, y ordenara a las entidades accionadas aplicarles la encuesta del SISBÉN y garantizarles el acceso al sistema de seguridad social en salud bajo el régimen subsidiado 2.2. Hechos narrados por la accionante en el escrito de tutela 2.2.1. Señaló que es ciudadana venezolana e ingresó a Colombia por el puente internacional Simón Bolívar el 2 de febrero de 2018. 2.2.2. Informó que el 9 de abril de 2018 su esposo y ella realizaron el Registro Administrativo de Migrantes Venezolanos –RAMV-, con fundamento en la Resolución 6370 del 1 de agosto de 2018, expedida por el Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia. 2.2.3. Manifestó que su núcleo familiar está conformado por su esposo y su hija, nacida el 10 de abril de 2018 en el Hospital Universitario Erasmo Meos de la ciudad de Cúcuta, Norte de Santander, razón por la cual la menor tiene Registro Civil de Nacimiento temporal. 2.2.4. Indicó que en julio de 2018, junto a su núcleo familiar, se acercó a la Alcaldía de Cúcuta para solicitar la aplicación a su hija de la encuesta del SISBÉN, donde una funcionaria le informó que no era posible porque los papás son de nacionalidad venezolana, sugiriéndoles buscar a una persona colombiana que estuviera afiliada e incluyera a la niña en el núcleo familiar. 2.2.5. El 2 de agosto de 2018, regresaron a la Alcaldía de Cúcuta para solicitar nuevamente la aplicación de la encuesta SISBÉN a su hija, esta vez, aclarando que ella y su esposo estaban inscritos en el Registro Administrativo a Migrantes Venezolanos, lo cual los hace beneficiarios del Permiso Especial de Permanencia. Sin embargo, señala, recibieron la misma respuesta, con la novedad de que un funcionario les informó que no podían acceder a la oferta institucional al no tener un lugar de residencia estable. 2.2.6. Narró que su situación económica no es la más favorable pues deriva su sustento de la venta de café en la calle. Además, que se encuentran viviendo temporalmente en un local en el centro de Cúcuta, cuyo dueño les manifestó que debían buscar otro sitio donde vivir pues tenía pensado hacer remodelaciones en el lugar. 2.3. Traslado y contestación de la acción de tutela Mediante auto del 11 de octubre de 2018, el Juzgado Segundo Penal Municipal para Adolescentes con Función de Control de Garantías de Cúcuta admitió la acción de tutela, ordenó correr traslado a las entidades accionadas y vinculó a la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, a los ministerios de Relaciones Exteriores y de Salud, a efectos de que ejercieran su derecho de defensa. 2.3.1. Respuesta del Ministerio de Relaciones Exteriores El Ministerio de Relaciones Exteriores respondió que no era competente para otorgar el registro en el SISBEN y, por tanto, no tenía legitimación en la causa por pasiva. En consecuencia, solicitó ser desvinculado del trámite judicial. 2.3.2. Respuesta de la Alcaldía de Cúcuta La Alcaldía de Cúcuta manifestó que la accionante y su núcleo familiar no pueden acceder al Sistema General de Seguridad Social en Salud porque están en situación migratoria irregular. Sostuvo que, si bien cuentan con pasaporte venezolano válido para la afiliación, este no puede aceptarse hasta tanto no formalicen su estatus migratorio a través del salvoconducto de permanencia. Finalmente, indicó que si no corrigen tal circunstancia, únicamente pueden ser atendidos a través del servicio de urgencias. 2.3.3. Respuesta de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia La Unidad Administrativa Especial Migración Colombia informó que tanto la accionante como su pareja cuentan con Permiso Especial de Permanencia, documento de identificación válido ante el sistema de salud, según el artículo 1º de la Resolución 03015 del 18 de agosto de 2017, expedida por el Ministerio de Salud. En cuanto a la pretensión de la tutela, consideró que no ha vulnerado ningún derecho fundamental y solicitó la desvinculación del trámite procesal. 2.3.4. Respuesta de la Oficina de Caracterización Socioeconómica-SISBEN de la Alcaldía de Cúcuta La Oficina de Caracterización Socioeconómica – SISBEN de la Alcaldía de Cúcuta intervino para señalar que, efectivamente, la accionante se acercó a esa dependencia solicitando el registro en el SISBEN de su núcleo familiar, ante lo cual la orientaron así: “Para todas las personas mayores de siete (7) años de edad se requiere cédula de ciudadanía venezolana y el PEP Permiso Especial de Permanencia. Para menores de siete (07) años de edad se requiere la partida de nacimiento venezolano o el registro civil colombiano. En cualquiera de los dos eventos se requiere de manera adicional, que la persona suministre un recibo de agua o luz reciente, porque el DNP exige que la persona que hace parte de nuestra base de datos tenga un sitio fijo de residencia, al menos sea temporal, porque es requisito suministrar una dirección en la ficha, donde efectivamente se pueda ubicar al usuario del Sisben”[9]. Conforme lo descrito, aseguró que nunca ha impedido el acceso a los servicios requeridos por la accionante, dado que le informaron que “solo (sic) le hacía falta el recibo de agua o luz original actualizado, para poderla vincular a ella y a su núcleo familiar, teniendo en cuenta que habían logrado la obtención del PEP Permiso Especial de Permanencia”[10]. Precisó que estos requisitos no pueden ser desconocidos por la administración municipal. Por ello, solicitó ser desvinculada del proceso de tutela. 2.3.5. Respuesta del Instituto Departamental de Salud de Norte de Santander El Instituto Departamental de Salud de Norte de Santander afirmó no ser responsable del registro en el SISBÉN, por tanto, solicitó que se declare improcedente la acción de tutela respecto de esa entidad. 2.4. Decisión judicial objeto de revisión Sentencia única de instancia En sentencia del 25 de octubre de 2018, el Juzgado Segundo Penal Municipal para Adolescentes con Función de Control de Garantías de Cúcuta negó el amparo solicitado al considerar que a la accionante y a su núcleo familiar no les están impidiendo el registro en el SISBÉN, sino condicionándoselo a la satisfacción de todos los requisitos, esto es, el aporte de un recibo de servicio público que se le exige a todos los ciudadanos sin distinción alguna; respecto de lo cual, sostiene el juez, la población extranjera no tiene ninguna prerrogativa que los priorice sobre los nacionales. 2.5. Pruebas relevantes que obran en el expediente Aportadas por la accionante 2.5.1. Copia de la cédula de identidad venezolana de la señora Bárbara Andreina Mathison Laurens (folio 13, cuaderno principal). 2.5.2. Copia de la cédula de identidad venezolana de Jesús Alberto Velásquez Maiga, a quien la accionante identifica como su esposo (folio 14, cuaderno principal). 2.5.3. Copia del Registro Civil de Nacimiento de DAVM, hija de la accionante, expedido por la Registraduría Nacional del Estado Civil de Colombia el 13 de junio de 2018 (folio 15, cuaderno principal). 2.5.4. Copia de los Permisos Especiales de Permanencia de la accionante y su esposo, expedidos por Migración Colombia el 2 de agosto de 2018. 3. Actuaciones surtidas en sede de revisión En autos proferidos el 16 de agosto de 2016, la suscrita magistrada sustanciadora consideró necesario decretar pruebas dentro de los asuntos de la referencia. Por tanto, según cada expediente, se expondrá lo solicitado a las partes y entidades vinculadas, así como las respectivas respuestas recibidas. 3.1. Expediente T-7.436.486 3.1.1. Gabriel Salas Martínez Al accionante se le preguntó si se había acercado a un Centro Facilitador de Servicios Migratorios con el fin de expedir el salvoconducto en favor de su hijo y así lograr la afiliación de este a la EPS Mutual Ser. No se obtuvo respuesta en este sentido, pese a que el auto que ordenó las pruebas fue comunicado a las direcciones de notificación, física y de correo electrónico, mencionadas por el actor en el escrito de tutela. 3.1.2. Unidad Administrativa Especial Migración Colombia –Migración Colombia- A esta entidad se le solicitó informar acerca de los documentos exigidos a los nacionales venezolanos que pretenden ingresar a Colombia a través de pasos fronterizos oficiales, así también acerca de la forma en que ellos debe proceder cuando cruzan de manera irregular. En respuesta, la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia respondió a cada una de las preguntas formuladas, así: 3.1.2.1. “¿Qué documentos de identificación son exigidos a un menor de edad venezolano para obtener el Permiso Especial de Permanencia?” Informó que el Permiso Especial de Permanencia fue creado por el Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia mediante Resolución No. 5797 de 2017. Se trata de un documento concedido a los ciudadanos venezolanos que cumplan con lo establecido en su artículo 1º, esto es: “1. Que se encuentren en territorio colombiano al día 28 de julio de 2017, fecha en la cual entró en vigencia la Resolución 5797 del 25 de julio de 2017. 2. Que haya ingresado de manera regular al territorio nacional por Puesto de Control Migratorio habilitado. 3. Que no tenga antecedentes judiciales a nivel nacional e internacional. 4. Que no tenga una medida de expulsión o deportación vigente”. Indicó que, posteriormente, en razón de la alta movilidad de venezolanos, el Ministerio de Relaciones Exteriores extendió el plazo antes referido y dispuso que también cubriera a aquellas personas que estuvieran en territorio colombiano para el 2 de febrero de 2018, quienes además debían cumplir los requisitos descritos anteriormente. Destacó que debido al aumento exponencial del ingreso masivo de ciudadanos venezolanos a Colombia, no sólo a través de los controles migratorios oficiales sino también por rutas de acceso irregular al país, el referido ministerio expidió el Decreto 542 del 21 de marzo de 2018, mediante el cual creó el Registro Administrativo de Migrantes Venezolanos (RAMV), cuyo objetivo es el siguiente: “Artículo 2. Objeto del Registro. El registro administrativo de migrantes venezolanos en territorio nacional tiene efectos informativos y no otorga ningún tipo de estatus migratorio, no constituye autorización de permanencia o regularización, no reemplaza los documentos de viaje vigentes, no genera derechos de orden civil o político, ni el acceso a planes o programas sociales u otras garantías diferentes a las dispuestas en la oferta institucional de las entidades del Estado, de conformidad con la normas legales vigentes”. Informó que según el artículo 3º del referido decreto, el RAMV tendría un plazo de dos meses a partir del 6 de abril de 2018, el cual podía ser prorrogado por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD). Igualmente, sostuvo que con el fin de adoptar medidas que garantizaran el acceso de las personas inscritas en el RAMV a la oferta institucional, la Presidencia de Colombia profirió el Decreto 1288 de 2018, por medio del cual ordenó al Ministerio de Relaciones Exteriores que modificara los requisitos para expedir el Permiso Especial de Permanencia y estableciera que este fuera otorgado a quienes se encontraran inscritos en el RAMV; medida plasmada en la Resolución No. 6370 del 1 de agosto de 2018[11]. Por tanto, a partir de la fecha de expedición de este último acto administrativo, y dentro de los siguientes cuatro meses[12], los ciudadanos venezolanos que estuvieran en el RAMV debían acercarse a Migración Colombia para obtener el Permiso Especial de Permanencia, por lo que la oportunidad para hacerlo se cerró el 2 de diciembre del 2018. 3.1.2.2. “Si el menor venezolano no cuenta con los documentos exigidos ¿Qué alternativas existen para poder expedir en su favor el Permiso Especial de Permanencia?” Señaló que para la fecha de remitido el informe, el Gobierno Nacional no había previsto nuevas fechas de expedición del Permiso Especial de Permanencia. Por tanto, informó que hoy en día si un extranjero desea regularizar su estatus migratorio deberá “acercarse al centro facilitador migratorio más cercano a su lugar de residencia y solicitar que les sea expedido el Salvoconducto 2”. Sobre este último documento, Migración Colombia aclaró que es la responsable de expedir el salvoconducto tipo SC2, “que es considerado documento válido para la afiliación al Sistema General de Seguridad Social de los extranjeros”, según lo dispuesto por la Corte Constitucional en la sentencia T-314 de 2016[13]. 3.1.2.3. “Según sus registros administrativos ¿el señor Gabriel Salas Martínez se ha acercado a algún Centro Facilitador de Servicios Migratorios para solicitar el salvoconducto en favor de su hijo?” Informó que de acuerdo con el reporte recibido por la sede regional de Migración Colombia respectiva, el cual citan en la respuesta, era posible concluir que “ni el ciudadano GABRIEL SALAS MARTÍNEZ, ni su hijo han presentado algún tipo de trámite ante esta entidad. Adicionalmente los ciudadanos se encuentran en condición migratoria irregular, pues no ingresaron a territorio nacional por un Puesto de Control Migratorio, no hicieron proceso de control migratorio, no son titulares del Permiso Especial de Permanencia que les permite acceder a la oferta institucional en materia de salud, educación, trabajo”. 3.1.2.4. “¿Cuáles son los documentos que debe presentar un ciudadano venezolano que ingresa a Colombia a través de un Puesto de Control Migratorio habilitado para poder permanecer en el país en situación migratoria regular?” Precisó que con fundamento en el artículo 2.2.11.2.1 del Decreto 1067 de 2015, el documento válido es el pasaporte. 3.1.2.5. “Cuando un ciudadano venezolano no ingresa a Colombia a través de un Puesto de Control Migratorio ¿a dónde debe acudir y qué trámites debe realizar para reglar su condición migratoria, más cuando no porta consigo ningún documento de identificación del país de origen?” Indicó que cuando un extranjero se encuentra en condición irregular dentro del territorio colombiano, debe acudir al Centro Facilitador cercano a su residencia y solicitar la expedición del Salvoconducto SC2, a efectos de regularizar su estatus migratorio. 3.1.2.6. “¿Deben los niños, niñas y adolescentes venezolanos soportar los mismos trámites que los adultos para regular su condición migratoria, cuando no cuentan con documento de identificación de su país de origen o cuando no han ingresado por un Puesto de Control Migratorio?” La respuesta fue: “Sí, los niños, niñas y adolescentes deberán realizar los mismos trámites en el Centro Facilitador más cercano a su lugar de residencia, solicitando un Salvoconducto SC2 por medio de su representante legal o por medio de sus padres”. 3.1.2.7. “Además del salvoconducto y el Permiso Especial de Permanencia ¿qué otro tipo de documentos son válidos para que los ciudadanos venezolanos puedan acceder a servicios de salud diferentes a urgencias, en la oferta del Sistema General de Seguridad Social en Salud colombiano?” Al respecto, la entidad respondió que se trata del Salvoconducto SC2, documento válido para acceder al Sistema General de Seguridad Social en Salud. 3.1.2.8. “¿Cuánto tiempo y qué costo en dinero debe asumir un ciudadano venezolano para expedir la cédula de extranjería, cuando no cuenta con un documento de identificación de su país de origen?” Sobre el particular, Migración Colombia indicó que los extranjeros que no cuenten con pasaporte ni visa, no podrán recibir la cédula de extranjería. Además, que para acceder a una visa con vigencia superior a tres meses deben presentar: (i) pasaporte original, (ii) fotocopia de la página donde constan los datos biográficos del pasaporte, (iii) original de la visa vigente, (iv) diligenciar el Formulario Único de Trámites a través de la página web de la entidad y (v) el recibo de pago por expedición de cédula de extranjería. Para más información al respecto, remitió a un enlace web. Finalmente, la entidad solicitó la desvinculación del proceso de la referencia por no existir fundamentos fácticos y jurídicos que permitan establecer su responsabilidad. 3.1.3 Departamental Administrativo de Salud Distrital –Cartagena- Esta entidad manifestó que la EPS Mutual Ser es la responsable de autorizar de manera inmediata la afiliación del niño IASR, “por estar todo su núcleo familiar en esa Entidad, sin que le sea dable achacar responsabilidad alguna al ente territorial o al DADIS”, ya que no es de su competencia “afiliar o desafiliar usuarios en las EPS”. Con fundamento en lo anterior, solicitó “declara improcedente” la acción de tutela en lo que toca al DADIS y ordenar a Mutual Ser EPS afiliar a IASR. 3.2. Expediente T-7.455.650 3.2.1. Bárbara Andreina Mathison Laurens La suscrita magistrada preguntó a la señora Mathison Laurens si ella y su núcleo familiar ya habían sido registradas en el SISBÉN. Sin embargo, no se recibió respuesta alguna aun cuando la comunicación de la Corte Constitucional fue enviada a la dirección de notificación que indicó en el escrito de tutela. 3.2.2. Departamento Nacional de Planeación –DNP- El Departamento Nacional de Planeación explicó en qué consiste y el fundamento normativo del SISBÉN[14], lo que resume al señalar que se trata de un sistema de información que tiene por objeto identificar a la población más pobre y vulnerable. En virtud de lo anterior, sostuvo que “existe el derecho de los extranjeros a ser encuestados o incluidos en determinado núcleo familiar, siempre y cuando estén correctamente identificados, para que de esta forma puedan acceder a los programas sociales, que como el régimen subsidiado en salud, utilizan al Sisbén como herramienta focalizadora en la selección de sus beneficiarios”. En cuanto a los documentos que deben presentar los ciudadanos venezolanos para ser registrado en el SISBÉN, informó lo siguiente: Edad Tipo de documento Mayor de edad Cédula de extranjería para mayor de edad (6 dígitos) Salvoconducto: 1. En Tipo de salvoconducto aparece: Para permanecer en el país 2. En Motivo de expedición aparece: Refugiado o Asilado Permiso Especial de Permanencia (PEP o PEP-RAMV)- Únicamente para ciudadanos venezolanos. En este caso es obligatorio que la persona presente también el pasaporte o el Documento Nacional de Identidad Menor de edad, mayor de siete (7) años Cédula de extranjería para menor de edad Salvoconducto: 1. En Tipo de salvoconducto aparece: Para permanecer en el país 2. En Motivo de expedición aparece: Refugiado o Asilado Permiso Especial de Permanencia (PEP o PEP-RAMV)- Únicamente para ciudadanos venezolanos. En este caso es obligatorio que la persona presente también el pasaporte o el Documento Nacional de Identidad Menor de edad, menor o igual de siete (7) años Pasaporte Documento Nacional de Identidad (del país de origen) (DNI) Permiso Especial de Permanencia (PEP o PEP-RAMV)- Únicamente para ciudadanos venezolanos. En este caso es obligatorio que la persona presente también el pasaporte o el Documento Nacional de Identidad Aclaró que los documentos señalados en la tabla anterior tienen un término de vigencia, por lo que sólo pueden registrarse quienes los expidan oportunamente. Indicó que, de conformidad con el artículo 2.2.8.3.1 del Decreto 441 de 2017, cualquier persona natural puede solicitar su inclusión en el SISBÉN, para lo cual “la entidad territorial aplicará la ficha de caracterización socioeconómica en la dirección de residencia habitual del solicitante, quien suministrará la información requerida para el diligenciamiento de la totalidad de las variables de la misma, con el fin de realizar una correcta identificación y caracterización”. A juicio del DNP, esto último significa que “no es necesario contar con documentos adicionales (recibos) a los de identificación y la información personal de la personas que se van a registrar en el Sisbén”. Igualmente, describió la forma como el DNP realiza el proceso de validación de las bases de datos del SISBÉN enviadas por los municipios a nivel nacional, los términos para ejecutar el referido procedimiento y las fechas de publicación de los resultados. Por último, anexó el instructivo para el registro de personas extranjeras en el SISBÉN, expedido por Migración Colombia y aplicado en todas las oficinas del SISBÉN a nivel nacional. 3.2.3. Alcaldía de San José de Cúcuta La Alcaldía de San José de Cúcuta allegó dos escritos suscritos por la misma funcionaria, esto es, la “Jefe de Oficina de Caracterización Socioeconómica – Sisbén”. En el primero de ellos, allegado vía correo electrónico el 30 de agosto de 2019, informó que para ingresar a su base de datos, los ciudadanos extranjeros deben regularizar su estadía en el país ante Migración Colombia, entidad que expide el Permiso Especial de Permanencia. Afirmó que con este documento pueden ser incluidos en el registro administrativo, pero además “se solicita allegar una dirección donde se compruebe su lugar de residencia, no es necesario aportar un recibo de servicios en físico, solo dando la información de la dirección se procederá a realizar la visita”. Aclaró que el “SISBÉN Cúcuta, tiene competencia con las personas residentes en el Municipio de Cúcuta, se rige por lineamientos nacionales presentando una solicitud de encuesta y vinculación para lo que se exige una dirección de residencia del Municipio de Cúcuta que es verificada en recibo de agua o luz allegado por el solicitante”. Frente al caso concreto, señaló que no es obligación que la accionante presente un recibo de servicios públicos para su vinculación al SISBÉN. En consecuencia, precisó que la señora Mathison Laurens puede acercarse a su despacho y allegar “fotocopia del documento de identidad legible, la fotocopia del Permiso Especial de Permanencia PEP de cada uno de los integrantes de su núcleo familiar, e indicando la dirección de residencia para realizar la respectiva inclusión”. En el segundo escrito presentado a esta Corporación el 20 de septiembre del mismo año por igual medio de correspondencia, la referida funcionaria de la Alcaldía de San José de Cúcuta presentó el “fundamento del porque (sic) se exige el recibo original de agua o luz reciente”. En este sentido, manifestó lo siguiente: “La base de datos del Sisben (sic) se compone de dos partes, la base de datos municipal que nosotros la certificamos, quiere decir esto que damos fe que la persona efectivamente vive en el lugar de residencia que ha manifestado, la persona presenta el recibo para posteriormente realizarle la visita y nosotros una vez realizada la visita certificamos que efectivamente vive ahí y es parte de nuestro municipio”. Señaló que no es promotora de tratos discriminatorios y que el señalado requisito “se le exige a todo mundo”, en cumplimiento de su deber de certificar hechos que puedan verificarse, pues de lo contrario “estaría contrariando mis funciones como jefe de la entidad que represento”. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia y procedencia de la acción de tutela La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional es competente de conformidad con los artículos 86 y 241 de la Constitución y con el Decreto 2591 de 1991, para revisar los fallos de tutela adoptados en los procesos de la referencia. 2.2. Análisis de procedencia de las acciones de tutela bajo revisión Previo a definir el problema jurídico que deberá resolver la Sala, es necesario determinar si los casos bajo estudio reúnen los requisitos de procedencia de la acción de tutela. 2.2.1. Legitimación en la causa por activa y por pasiva El artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona puede interponer acción de tutela por sí misma o por quien actúe a su nombre, para solicitar la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando estén siendo vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública. Los rasgos generales de esta disposición son reproducidos por el artículo 1º del Decreto 2591 de 1991. La lectura de la anterior norma permite extraer tres premisas. Primero, la acción de tutela no distingue si la persona que puede interponerla debe ser nacional o extranjera, por lo que se admiten ambas categorías, más cuando el artículo 100 superior dispone que los extranjeros tienen “los mismos derechos civiles” que se conceden a los nacionales[15]. Segundo, la amenaza o vulneración de derechos fundamentales debe estar siendo padecida por el individuo que solicita su protección. Tercero y último, el desconocimiento de tales derechos debe ser causado por la acción u omisión de una autoridad pública, aunque no exclusivamente, pues el Decreto 2591 de 1991 amplía el margen de sujetos contra quien se puede dirigir la acción de tutela e incluye a los particulares cuando, por ejemplo, estos estén encargados de la prestación de un servicio público o cuando el solicitante tenga una relación de subordinación o indefensión respecto del particular, así como otras eventualidades contenidas en el art. 42 de la mencionada norma. A partir de tales premisas, un paso necesario para que el juez de tutela pueda determinar a quién protege o no sus derechos fundamentales y contra quién se emite la orden para que cese la vulneración o amenaza de los mismos, es verificar si las partes involucradas cuentan con legitimación para actuar. Igualmente, la acción de tutela puede ser ejercida por un representante. Esta opción está contemplada en el artículo 1º del Decreto 2591 de 1991 cuando señala que su ejercicio está en cabeza del directo afectado o “por quien actúe a su nombre”[16], es decir, “a través de representante”[17]. Allí mismo, la norma abre paso a la figura del agente oficioso, que opera cuando el titular de los derechos “no esté en condiciones de promover su propia defensa”[18], circunstancia que, de ser así, deberá ser manifestada en la solicitud. En suma, la acción de tutela puede ser interpuesta de tres formas: “(a) el ejercicio directo, cuando quien interpone la acción de tutela es a quien se le está vulnerando el derecho fundamental; (b) por medio de representantes legales, como en el caso de los menores de edad, los incapaces absolutos, los interdictos y las personas jurídicas; (c) por medio de apoderado judicial, caso en el cual el apoderado debe ostentar la condición de abogado titulado y al escrito de acción se debe anexar el poder especial para el caso o en su defecto el poder general respectivo; y finalmente, (d) por medio de agente oficioso”[19]. En el caso de los niños, niñas y adolescentes, la jurisprudencia constitucional ha aceptado de manera general la posición tomada inicialmente en la sentencia T-408 de 1995[20], según la cual, una interpretación del inciso 2 del artículo 44 de la Constitución Política permite concluir que “cualquier persona está legitimada para interponer acción de tutela en nombre de un menor, siempre y cuando en el escrito o petición verbal conste la inminencia de la violación de los derechos fundamentales del niño, o la ausencia de representante legal”[21]. Sobre este último requisito, se indicó que pretende evitar “intervenciones ilegítimas e inconsultas”, es decir, que cuando quiera que exista presencia de uno de los progenitores del niño, lo razonable es que estos interpongan la acción de tutela en representación de aquél, salvo cuando la vulneración provenga los padres, caso en el cual un tercero que advierta tal situación podría, como agente oficioso, solicitar la protección del menor, manifestando en el escrito de tutela tal circunstancia. Ahora, en caso de que los progenitores consideren que existe una vulneración o amenaza de los derechos fundamentales de sus hijos menores de 18 años, al tener la titularidad de la representación legal de estos, pueden interponer acción de tutela para solicitar la protección de sus derechos. Evento en el cual el juez constitucional no está exento de una verificación sumaria de tal circunstancia, con el fin de evitar representaciones ilegítimas e inconsultas, sin tornar tal comprobación en una barrera infranqueable, puesto que siempre deben observarse los principios de eficacia de los derechos fundamentales, prevalencia del derecho sustancial e interés superior del niño. En el expediente T-7.436.486, el señor Gabriel Salas Martínez dice actuar en representación de su hijo de dos años, IASR, respecto de quien solicita la protección de los derechos fundamentales a la salud y a la seguridad social. Por tanto, para la Sala resulta relevante establecer si el señor Gabriel Salas Martínez puede actuar en nombre del menor IASR. Ello, con el fin de evitar que cualquier persona ejerza dicha representación sin estar autorizado por la Constitución Política, la ley o el titular del derecho[22]. En este sentido, el accionante adjuntó como prueba un documento titulado “Certificado de Nacimiento EV-25”[23], expedido por el Ministerio del Poder Popular para la Salud venezolano y que pretende constatar el lugar y fecha de nacimiento del niño IASR. Allí, además, se puede apreciar que en la casilla donde se deben incluir los datos del padre está consignado el nombre del señor Salas Martínez. Si bien se trata de un documento extranjero que no está apostillado en su país de origen y carece de validez en territorio colombiano, la Sala lo apreciará como prueba sumaria suficiente para soportar que el señor Salas Martínez es el representante legal del niño IASR y, por tanto, está legitimado para actuar en favor de este. Conclusión a la que se llega con fundamento en los principios de eficacia de los derechos fundamentales, primacía del derecho sustancial y el de informalidad que caracteriza la acción de tutela. La Sala encuentra igualmente acreditada la legitimación en la causa por pasiva en cabeza de la Alcaldía Mayor de Cartagena, el Departamento Administrativo Distrital de Salud de esa ciudad y la EPS Mutual Ser, esta última vinculada en el trámite ante el juez de instancia. Se trata de las entidades que tienen a su cargo la garantía de los servicios de salud en la ciudad donde reside el actor y a las que este atribuye la presunta vulneración de los derechos fundamentales de su hijo a la seguridad social y a la salud, por la no afiliación a la mencionada EPS, al no contar con pasaporte. Por su lado, en el expediente T-7.455.650, la señora Bárbara Andreina Mathison Laurens, actuando en nombre propio y en representación de su núcleo familiar, conformado por su pareja y su hija de un año de edad, interpuso acción de tutela por considerar vulnerados sus derechos fundamentales y los de su grupo familiar a la seguridad social y a la salud, ante la negativa de la Secretaría de Salud de Cúcuta y el Instituto Departamental de Salud de Norte de Santander para registrarlos en el SISBÉN. La Sala valorará el cumplimiento de la legitimación en la causa por activa respecto de la accionante y su núcleo familiar. La señora Mathison Laurens narra en los hechos de la tutela que el ingreso al SISBÉN le ha sido negado a su hija menor, no a ella, aunque en las pretensiones solicita que se ordene la inclusión de todo el núcleo familiar, razón por la cual la Sala considera que ella también tiene interés en estar en dicha base de datos. Así, se configura en su caso legitimación en la causa por activa, toda vez que es titular de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados. En cuanto a la niña menor de un año, la Sala advierte que la señora Mathison, en calidad de madre, tiene su representación legal y, por tanto, puede acudir a las autoridades judiciales para solicitar en su nombre la garantía de sus derechos fundamentales. Esto se desprende del Registro Civil de Nacimiento de la niña, documento expedido por la Registraduría Nacional del Estado Civil colombiana, donde consta que la accionante es su progenitora. Respecto de la legitimación en la causa por pasiva, la Sala encuentra que durante el trámite procesal el juez de instancia tuvo como entidades accionadas al “SISBEN CUCUTA, SECRETARIA DE SALUD MUNICIPAL, INSTITUTO DEPARTAMENTAL DE SALUD”[24] y ordenó la vinculación como litisconsorte necesario “por pasivo” a la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia Regional Oriente, y a los ministerios de Relaciones Exteriores y de Salud y Protección Social. Por falta de competencia funcional frente a la facultad legal de inscribir a las personas en el SISBÉN, Migración Colombia y los ministerios de Relaciones Exteriores, y de Salud y Protección Social, solicitaron su desvinculación del proceso de tutela. Bajo el mismo argumento el Instituto Departamental de Salud de Norte de Santander pidió que frente a esa entidad la acción de tutela se “declare improcedente”[25]. En cuanto al “SISBEN CUCUTA” y la Secretaría de Salud de Cúcuta, la Sala advierte que se trata de una misma dependencia que funciona al interior de la Alcaldía Municipal de Cúcuta, quien no solicitó ser desvinculada y explicó las razones por las cuales no inscribió en el SISBÉN a la accionante y su núcleo familiar. Conforme lo anterior, la Sala concluye que aun cuando algunas entidades solicitaron su desvinculación por no tener legitimación en la causa por pasiva, lo cierto es que tal determinación deberá ser tomada al momento de resolver el caso concreto, toda vez que es allí donde se concluirá qué obligaciones caben a cada una respecto de la protección de los derechos fundamentales de la accionante y su núcleo familiar, y en donde no exista vulneración alguna, procederá a su desvincularla. Por lo pronto, su legitimidad por pasiva está constatada dado que todas desempeñan un rol en la cadena de atención a la población migrante, tanto en materia de expedición del documento de identificación como en la garantía del acceso al sistema de salud colombiano. 2.2.2. Inmediatez La acción de tutela busca “la protección inmediata de sus derechos fundamentales constitucionales”[26], solicitud que el juez de conocimiento debe resolver dentro de los diez días siguientes a la presentación del amparo[27]. De allí que la tutela se caracterice por ser expedita, pues, ante una necesidad de protección urgente, la respuesta judicial debe ser igualmente rápida. Sobre este asunto, la Corte Constitucional ha precisado que la acción de tutela no tiene término de caducidad, es decir, puede ser interpuesta en cualquier tiempo con posterioridad a la ocurrencia del hecho que vulneró o amenaza con vulnerar los derechos fundamentales de la persona. Sin embargo, esto no significa que no se exija acudir a este mecanismo de protección judicial en un término prudencial y oportuno, dado el supuesto de que si no se hace así, entonces no se trata de una necesidad de protección urgente y la intervención del juez de tutela no tendría lugar. En el expediente T-7.436.486, de acuerdo con lo narrado por el señor Gabriel Salas Martínez en el escrito de tutela, el hecho presuntamente vulnerador de derechos fundamentales consistió en la no afiliación de su hijo menor a la EPS Mutual Ser. El actor no indicó cuándo le negaron dicha petición, sin embargo, como referencia temporal únicamente se cuenta con la fecha en que el niño IASR fue registrado en el SISBÉN, lo cual ocurrió el 29 de mayo de 2018. Por su lado, en el escrito de contestación de la tutela, la EPS Mutual Ser tampoco precisó cuándo el accionante le solicitó, verbalmente o por escrito, la afiliación de su hijo menor, pues solamente expuso las razones por las cuales negó la mencionada solicitud. Así entonces, como única fecha de referencia tenemos la del 29 de mayo de 2018, por lo que el hecho presuntamente vulnerador debió ocurrir en un momento cercano posterior a esta. Según se desprende del acta individual de reparto que obra en el expediente, la acción de tutela fue presentada el 20 de marzo de 2019[28], fechas entre las cuales transcurrieron aproximadamente 11 meses, término que podría considerarse desproporcionado. Pero no debe perderse de vista que se trata del derecho a la salud de un menor de edad cuya garantía de acceso al sistema puede estar en riesgo. Por tal razón, la Sala concluye que dicho lapso es proporcional y acorde con las condiciones particulares del caso, por prevalecer el interés superior del menor, con lo cual se cumple el requisito de inmediatez. En el expediente T-7.455.650, de la narración de los hechos realizada por la señora Bárbara Andreina Mathison, se infiere que el hecho presuntamente vulnerador de derechos fundamentales ocurrió el 2 de agosto de 2018, fecha en la cual, una vez obtenidos los Permisos Especiales de Permanencia, ella y su núcleo familiar se dirigieron a la “oficina del SISBEN” donde les negaron el diligenciamiento de la ficha para la inscripción en dicha base de datos. En consecuencia, interpuso acción de tutela el 10 de agosto de 2018, por lo que entre el primer y segundo evento transcurrieron menos de un mes, término que es muestra de haber actuado con diligencia y en un término prudencial para solicitar la protección de los derechos fundamentales a la salud y a la seguridad social. Por ello, se encuentra suficientemente acreditado el presupuesto de inmediatez. 2.2.3. Subsidiariedad La Constitución Política de Colombia consagra en su artículo 86 que la acción de tutela “sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”[29]. Esta disposición es replicada por el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, el cual señala que el amparo no procederá “(c)uando existan otros mecanismos de defensa judiciales, salvo aquella que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”[30]. De los anteriores postulados la Corte Constitucional ha resaltado que la acción de tutela está caracterizada por el principio de subsidiariedad, dado que no pretende suplantar los mecanismos judiciales ordinarios previstos en el ordenamiento jurídico, mediante los cuales se puede lograr la protección de los derechos fundamentales[31]. Así, la tutela solo procede si la persona que considera afectados sus derechos fundamentales no cuenta con otro instrumento judicial para reclamar la garantía de estos; salvo cuando esté en presencia de un perjuicio irremediable, evento en el que procede de manera transitoria “sólo durante el término que la autoridad judicial competente utilice para decidir de fondo sobre la acción instaurada por el afectado”[32], quien, en todo caso, “deberá ejercer dicha acción en un término máximo de cuatro (4) meses a partir del fallo de tutela”[33], tras lo cual, de no haberla interpuesto, cesan los efectos de la decisión[34]. En este evento, el Decreto 2591 de 1991 dispone que la existencia del mecanismo principal debe ser evaluada en concreto “en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante”[35]. Lo anterior significa que la existencia de un mecanismo de protección judicial principal no autoriza al juez de tutela a declarar automáticamente la improcedencia de la acción de tutela. Como lo ha sostenido esta Corporación, debe valorarse si dicho medio ordinario resulta idóneo y eficaz para promover la garantía de los derechos fundamentales en el caso concreto, en la misma forma en que lo haría el recurso de amparo[36], esto es, que sea “apto para obtener la protección requerida, con la urgencia que sea del caso”[37]. Es más, la jurisprudencia constitucional ha considerado que la instancia ordinaria puede llegar a ser desplazada por la acción de tutela si de las circunstancias fácticas y probatorias del caso, el juez constitucional “infiere que su intervención ofrece mayores garantías para la protección y salvaguarda de lo solicitado por el afectado, y logra así evitar que una decisión adoptada en otras instancias resulte tardía o irrelevante para los propósitos pretendidos”[38]. Por ejemplo, debe establecerse si se trata de un sujeto de especial protección constitucional en virtud de su situación de vulnerabilidad, como los adultos mayores, las mujeres embarazadas, las víctimas del conflicto por desplazamiento u otros hechos victimizantes, personas en condición de discapacidad, o niños, niñas y adolescentes, etc. Ahora bien, en los expedientes de tutela bajo revisión, la pretensión de los accionantes es que se ordene la afiliación a una EPS y la inscripción en el SISBÉN, respectivamente. Con base en ello, la Sala analizará a través de qué medio o medios ordinarios de protección previstos en el ordenamiento jurídico los actores pueden encausar su solicitud y, si existen, establecer si son un mecanismo idóneo y eficaz para obtener la protección de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados. En materia de derecho a la salud y seguridad social, la jurisprudencia constitucional ha identificado dos instancias judiciales principales. La primera está consagrada en el numeral 4 del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, que otorga competencia al juez laboral para conocer “las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”[39]. En principio, este mecanismo ante la justicia ordinaria laboral pareciera ser idóneo y eficaz para resolver las pretensiones de los accionantes. En efecto, los casos concretos tratan sobre controversias relacionadas con la afiliación a una EPS y el acceso al régimen subsidiado a través del SISBEN, y esto se enmarcaría razonablemente en el concepto de “servicios de la seguridad social”. No obstante, el medio no resulta idóneo en atención a que para acudir ante el juez laboral en primera instancia y en asuntos sin cuantía, como los que se revisan, es necesario hacerlo mediante apoderado judicial[40]. Carga procesal que no es exigida en la acción de tutela. Por este simple hecho, sin entrar a revisar tiempos de respuesta, la Sala considera que no es una vía judicial idónea por la mencionada barrera formal, que no está prevista en la acción de tutela. El segundo instrumento jurídico es la solicitud ante la Superintendencia Nacional de Salud, entidad que cuenta con función jurisdiccional otorgada mediante la Ley 1122 de 2007, con el fin de “garantizar la efectiva prestación del derecho a la salud de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud”[41], a partir de lo cual “podrá conocer y fallar en derecho, con carácter definitivo y con las facultades propias de un juez”[42]. La ley señala que este es un procedimiento caracterizado por ser “preferente, sumario, con arreglo a los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia, garantizando debidamente los derechos al debido proceso, defensa y contradicción”[43]. En desarrollo de esta competencia, la referida autoridad administrativa puede resolver asuntos relacionados con: (i) La puesta en riesgo o amenaza de la salud del usuario ante la negativa de las entidades del sector salud en cubrir los procedimientos, actividades e intervenciones del plan obligatorio de salud. (ii) El reconocimiento económico de los gastos en que haya incurrido un usuario tras ser atendido por una IPS que no tenga contrato con la respectiva EPS. (iii) La multiafiliación dentro del SGSSS; y (iv) Conflictos entre usuarios y aseguradoras (EPS) relacionados con la libre elección, o con la movilidad dentro del SGSSS. Posteriormente, el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011 agregó más competencias a la Superitendencia Nacional de Salud, facultándola para atender los siguientes asuntos: (i) Prestaciones excluidas del Plan de Beneficios; (ii) Facturaciones entre entidades del SGSSS. (iii) El pago de prestaciones económicas por parte de la EPS o del empleador[44]. Según la norma, para acudir a este mecanismo los usuarios del SGSSS deberán expresar con claridad el motivo y el derecho que consideren vulnerado, describiendo brevemente las circunstancias de tiempo, modo y lugar que originaron la afectación. Al prevalecer la informalidad, no requiere de ningún trámite como la autenticación, y puede hacerse a través de memorial, fax u otro medio de comunicación escrito[45]. Recibida la solicitud, la Superitendencia Nacional de Salud deberá, dentro de los diez días siguientes, tomar una decisión y comunicarla por un medio expedito que asegure su cumplimiento. Dicha determinación podrá impugnarse dentro de los tres días siguientes a la notificación[46] y la autoridad que conocerá en segunda instancia será la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial del domicilio del recurrente[47]. Con ocasión de la función jurisdiccional, dicha entidad está facultada para decretar medidas cautelares para la protección del usuario, y podrá definir provisionalmente la Entidad que atenderá al demandante como afiliado, mientras se resuelve el conflicto originado en la multiafiliación. Como se observa, es un trámite que guarda semejanza con la acción de tutela, pues cuenta con un término de...