Sentencia T-559 de 2023

T-559-23 TEMAS-SUBTEMAS Sentencia T-559/23 DERECHOS A LA VIDA, LA INTEGRIDAD FÍSICA, LA SALUD Y LA LIBRE LOCOMOCIÓN-Obligación de las autoridades locales y nacionales de mitigar los riesgos y efectos de los desastres naturales DERECHO DE PETICION-Vulneración por falta de respuesta (Las entidades accionadas) vulneraron el derecho de petición del actor, pues no respondieron oportunamente y en debida forma la petición que ese personero elevó. CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO-Accionada dio respuesta de fondo al derecho de petición, antes de la expedición del fallo de instancia CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO-Entidades territoriales adoptaron medidas para atender y proteger la población damnificada por desastres naturales LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA-Presentación por Personero Municipal ACCION DE TUTELA Y ACCION POPULAR-Procedencia cuando se afectan derechos fundamentales directamente relacionados con la vulneración de derechos colectivos ACCION DE TUTELA EN MATERIA DE DERECHO DE PETICION-Procedencia de manera directa por ser derecho fundamental de aplicación inmediata DERECHO DE PETICION-Respuesta debe ser de fondo, oportuna, congruente y tener notificación efectiva JUEZ DE TUTELA-Facultad de fallar extra y ultra petita EXHORTO-Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD) REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL Sala Cuarta de Revisión SENTENCIA T-559 DE 2023 Referencia: Expediente T-9.130.570 Acción de tutela instaurada por la Personería del Municipio de Puerto Escondido (Córdoba) en contra de la Alcaldía Municipal de esa población, la Gobernación de ese Departamento y la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres –UNGRD Magistrado Ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar Bogotá D.C., quince (15) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por el Magistrado (E) Miguel Efraín Polo Roseo y los Magistrados Antonio José Lizarazo Ocampo y Jorge Enrique Ibáñez Najar, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente de las previstas en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política; y, 33 y siguientes del Decreto Ley 2591 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA En el trámite de revisión del fallo de instancia proferido el 11 de octubre de 2022 por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Montería (Córdoba), el cual resolvió, por una parte, declarar improcedente el amparo solicitado y, por otra, tutelar el derecho fundamental de petición del accionante. I. ANTECEDENTES 1. El 27 de septiembre de 2022, la Personería Municipal de Puerto Escondido (Córdoba) presentó acción de tutela contra la Alcaldía de ese Municipio, la Gobernación de ese Departamento y la Unidad para la Gestión del Riesgo de Desastres –UNGRD, por la presunta amenaza a los derechos fundamentales a la vida, salud, integridad física y libre locomoción, los cuales denominó colectivos. 2. El actor señaló que las autoridades accionadas vulneraron los derechos fundamentales anotados, ante la falta de medidas de atención inmediatas destinadas a atender alrededor de 250 familias de Puerto Escondido, damnificadas por las fuertes lluvias que tuvieron lugar los días 16 y 18 de septiembre de 2022, las cuales ocasionaron la inundación de ciertos barrios de ese municipio. El actor también requirió que se ordenase adelantar las gestiones administrativas y financieras necesarias para construir una serie de taludes en una parte de esa población. Hechos y pretensiones 3. En la noche del 16 de septiembre de 2022 tuvo lugar en Puerto Escondido, Córdoba, un episodio de fuertes lluvias que ocasionaron graves inundaciones que afectaron, de acuerdo con la demanda, aproximadamente a 250 familias que vivían en dicho municipio.[1] Tales inundaciones causaron daños materiales (pérdida de enseres y afectación de viviendas) en los barrios Villa Juany, Las Marías y Ciudad Futuro, cuyos canales de desagüe fueron insuficientes para desviar el cauce de las lluvias. 4. De acuerdo con el escrito de tutela, ante la emergencia, la Alcaldía de Puerto Escondido trasladó a las familias damnificadas, incluyendo los niños, niñas y adolescentes, a la Casa de las Etnias y al Centro del Adulto Mayor. Un nuevo episodio de luvias tuvo lugar el 18 de septiembre de 2022, el cual empeoró la situación pues aumentó el número de familias damnificadas. 5. En otro lugar de la cabecera municipal de Puerto Escondido, la avalancha ocasionada por las fuertes lluvias agravó el estado de “la vía que conduce al sector ‘El Hoyito’, a la altura de la cabaña de la Virgen”,[2] la cual ya se encontraba en malas condiciones, dada su cercanía al mar y “la erosión marítima que cada día va en aumento”.[3] Según explican en la acción de tutela, “la administración municipal y el departamento han hecho caso omiso”[4] de esa problemática, que pone en riesgo la vida y la seguridad personal de los habitantes del sector, pues puede ocasionar que las viviendas expuestas a ese fenómeno sean, incluso, derrumbadas por el mar. 6. Así, las fuertes lluvias acaecidas los días 16 y 18 de septiembre de 2022, sumado a la erosión persistente en el municipio de Puerto Escondido suponen una amenaza para los derechos incoados en la acción de tutela. De acuerdo con el personero municipal accionante, los habitantes de esa población son sujetos o comunidades “de especial protección, teniendo en cuenta que el 80% de la población del Puerto es afro y el 20% restante indígena”.[5] 7. En línea con el escrito de tutela, mediante comunicación del 21 de abril de 2022, el personero municipal de Puerto Escondido solicitó ante las autoridades accionadas, la destinación urgente de recursos para contrarrestar la erosión marítima que aqueja a esa población. Según el actor, para la fecha en que se presentó la tutela, tal solicitud no había sido respondida ni por la Alcaldía del municipio, ni por la Gobernación de Córdoba, ni por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. 8. El 20 de septiembre de 2022,[6] la Alcaldía Municipal de Puerto Escondido estimó que los damnificados ascendían a 350 familias, y que esta cifra iría en aumento, conforme se avanzaba en el censo de los afectados. Adujo que la emergencia había sido causada por el taponamiento de los desagües del municipio con basura y sedimento, especialmente en ciertos barrios en los cuales había construcciones de invasión ubicadas en zonas de alto riesgo. Solicitud de tutela 9. Con base en lo anterior, la Personería Municipal de Puerto Escondido formuló las siguientes pretensiones en su tutela: “PRIMERA: Que, dentro de las 48 horas a la admisión (sic) de la presente acción, ORDENE al municipio de Puerto Escondido, Gobernación de Córdoba y la Unidad Nacional de Gestión de Riesgo y Desastres para que adopten las acciones y/o actos urgentes tendientes a proteger a los habitantes del Municipio de Puerto Escondido. “SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, ORDENAR a las accionadas para que realicen la gestiones administrativas y financieras necesarias e inicien la construcción de taludes en la orilla del mar desde El Bolivita hasta El Hoyito – zona urbana del municipio de Puerto Escondido y así controlar y evitar desastres de índole natural y pérdidas humanas, priorizando la zona conocida como la Virgen, donde se evidencia el mayor riesgo. “TERCERO: Que se envíen las ayudas necesarias a los albergues temporales ubicados en la Casa de las Etnias y el Centro del Adulto Mayor (alimentos no perecederos, colchones, frazadas, etc.).” 10. En la demanda también incluyó una petición de medida provisional, conforme a lo establecido en el artículo 7º del Decreto 2591 de 1991. Solicitó la protección inmediata de los derechos invocados, en consideración a las lluvias continuas, la amenaza de avalancha y el desbordamiento latente de los cauces del municipio. La fundamentó en una referencia al Auto 691 de 2022 (adoptado en el expediente T-8.298.253). 11. De acuerdo con lo manifestado por el Personero de Puerto Escondido, la presente acción de tutela es procedente, ya que su finalidad es proteger los derechos fundamentales a la vida, la salud, la integridad física y la libre locomoción de los habitantes del municipio, los cuales están en riesgo como consecuencia de los desastres naturales advertidos. Tal circunstancia hace necesaria la intervención urgente del juez constitucional mediante una orden a las autoridades accionadas que las lleve a actuar “de forma rápida en esta zona y eviten una tragedia de grandes magnitudes donde se pueden ver involucradas vidas humanas”.[7] Lo anterior, con fundamento en el inciso segundo del artículo 86 de la Constitución y los artículos 1º, 2º, 5º y 9º del Decreto 2591 de 1991. Actuaciones de instancia en el proceso de tutela 12. Mediante Auto del 27 de septiembre de 2022, el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Montería, Córdoba, dispuso: (i) admitir la presente acción de tutela presentada por el personero municipal de Puerto Escondido, en contra de la Alcaldía de ese municipio, la Gobernación de Córdoba y la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres; (ii) tener como pruebas los documentos aportados con el escrito de amparo; (iii) oficiar a las entidades accionadas para que en el término máximo de tres días rindieran su informe detallado y preciso sobre la situación fáctica planteada en la tutela, y (iv) abstenerse de decretar la medida provisional. 13. En relación con el último punto, el juez de tutela determinó que, como la medida provisional solicitada corresponde a las mismas pretensiones de la demanda debía abstenerse de proferirla. Esto, pues no contaba con los elementos probatorios que respaldaran con suficiencia la adopción de cualquier orden, así como ante la necesidad de garantizar el derecho al debido proceso y de contradicción de todas las partes involucradas en ese trámite. Contestación de la Alcaldía Municipal de Puerto Escondido (Córdoba) 14. La Alcaldesa Municipal de Puerto Escondido (Córdoba) respondió la acción de tutela mediante oficio allegado el 29 de septiembre de 2022.[8] Indicó que, (i) si bien las imágenes incluidas en la demanda son reales, el estado de la vía evidenciado en ellas corresponde a una causa extraña y no a la omisión de la administración local. Para remediar esa problemática, la alcaldía municipal radicó ante la Gobernación de Córdoba el proyecto denominado “Estabilización de los Taludes en la orilla del Mar del Casco Urbano del Municipio de Puerto Escondido, Departamento de Córdoba”,[9] el cual también será presentado ante la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. Según la alcaldesa, es necesario el apoyo de otras autoridades, toda vez que Puerto Escondido es un municipio de sexta categoría que no cuenta con los recursos suficientes para acometer esa obra. Igualmente, (ii) se opuso a cada una de las pretensiones pues, a su parecer, la administración local ha adelantado todas las gestiones administrativas y financieras adecuadas para remediar la situación descrita en la tutela, dentro de los límites de su capacidad financiera; por ende no se le puede endilgar una actuación omisiva, y (iii) explicó que no depende de la administración del municipio de Puerto Escondido la construcción de los taludes necesarios para combatir la erosión marítima que pone en riesgo las zonas afectadas, pues tal obra de realizarse con recursos del Departamento de Córdoba o de la Nación. Contestación de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres 15. La Oficina Asesora Jurídica de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres –UNGRD respondió la presente solicitud de amparo en oficio de fecha 29 de septiembre de 2022.[10] En su contestación, se opuso a las pretensiones de la acción de tutela y solicitó su desvinculación del proceso por falta de legitimación en la causa por pasiva. 16. En primer lugar, señaló que, de acuerdo con los artículos 4º del Decreto 4147 de 2011 y 14 de la Ley 1523 de 2012, es responsabilidad de la alcaldía municipal y no de la UNGRD, adoptar las acciones necesarias o urgentes tendientes a proteger a los habitantes de Puerto Escondido (Córdoba) ante el fenómeno de lluvias. En segundo lugar, y por disposición de las mismas normas (y de los artículos 11 y 13 de la Ley 1523 de 2012), no es responsabilidad de la UNGRD realizar las gestiones administrativas y financieras necesarias para iniciar la construcción de taludes en la orilla del mar de Puerto Escondido (desde el lugar conocido como ‘El Bolivita’ hasta ‘El Hoyito’). Esto pues esa Unidad no actúa de manera directa en los entes territoriales, sino conforme a los principios de concurrencia y subsidiariedad del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres –SNGRD. 17. En tercer lugar, observó que: “[N]o se ha allegado ninguna declaratoria de calamidad pública emitida por la Alcaldía Municipal de Puerto Escondido (Córdoba) con ocasión a las graves inundaciones causadas por las fuertes lluvias ocurridas el 16 de septiembre de 2022, ni tampoco se ha realizado ninguna activación y entrega de Asistencia Humanitaria de Emergencia – AHE (alimentaria y no alimentaria) de forma directa para el referido municipio desde el Grupo de Gestión de Servicios.”[11] 18. En cuarto lugar, precisó que debido a que el 93.33% del territorio del departamento de Córdoba es susceptible de sufrir inundaciones, “es pertinente que el Municipio de Puerto Escondido realice la solicitud de AHE (alimentaria y no alimentaria) directamente a la Gobernación de Córdoba y no [a] la UNGRD, esto en cumplimiento del principio de subsidiariedad positiva establecido en el numeral 11 del artículo 3º de la Ley 1523 de 2012”.[12] 19. En quinto lugar, precisó que la responsabilidad de reubicar población afectada por una emergencia o desastre natural está en cabeza de las autoridades locales y no de la UNGRD. Lo anterior, a partir de lo previsto en el artículo 6º de la Ley 1551 de 2012 y en el artículo 76 de la Ley 715 de 2001, entre otras. Por último, adujo que no existe un nexo de causalidad entre el daño reclamado y un hecho generador imputable a la Unidad, razón por la cual no hay legitimación en la causa por pasiva. Dicho de otra manera, no es posible predicar vulneración alguna para la UNGRD respecto de los hechos de la tutela, por lo que solicita su desvinculación del trámite. Contestación de la Gobernación de Córdoba 20. De acuerdo con la Sentencia de tutela del 11 de octubre de 2022, “el DEPARTAMENTO DE CÓRDOBA, guardó silencio frente al requerimiento hecho por este censor judicial”.[13] No obstante, en el expediente obra un memorial[14] de fecha 4 de octubre de 2022 (enviado el día 7 del mismo mes) dirigido al “Juzgado Promiscuo Municipal de Puerto Escondido”[15] mediante el cual la Gobernación de Córdoba dio respuesta a la acción de tutela. En su misiva indicó que no está llamado a responder por las pretensiones elevadas por el accionante. Esto pues, de acuerdo con el artículo 14 de la Ley 1523 de 2012, son los alcaldes, como jefes de la administración local, los directos responsables de la implementación de procesos de gestión del riesgo en sus distritos o municipios, lo cual incluye el conocimiento, reducción del riesgo y el manejo de desastres en su área de jurisdicción. Decisión objeto de revisión 21. El 11 de octubre de 2022,[16] el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Montería, Córdoba, (i) declaró improcedente la tutela respecto de la solicitud de ayuda para conjurar los estragos causados por las lluvias del 16 y 18 de septiembre de 2022, así como en lo relacionado con la construcción de taludes en una parte del municipio de Puerto Escondido, y (ii) tuteló el derecho de petición del actor y le ordenó a la parte accionada responder a la petición realizada el 21 de abril de 2022 por el personero municipal, en un término de cinco (5) días contados a partir de la fecha de notificación de la sentencia. 22. El juez constitucional consideró lo siguiente en su decisión. En primer lugar, adujo que la acción de tutela no es el mecanismo constitucional encaminado a proteger o defender derechos colectivos o garantías fundamentales presuntamente vulneradas a la población de Puerto Escondido. Para ese propósito existen otros mecanismos de defensa judicial como las acciones populares o de grupo. 23. En segundo lugar, explicó que el caso no reúne los criterios materiales de procedencia de la acción de tutela por perturbación de derechos colectivos, de conformidad con lo establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-1116 de 2001. Específicamente, en lo que respecta al criterio de conexidad, debe haber una relación entre la vulneración del derecho colectivo y el desconocimiento o amenaza de un derecho fundamental, de suerte que lo segundo sea consecuencia inmediata y directa de la perturbación del derecho colectivo. Frente a eso, el juez de tutela consideró que la Alcaldía de Puerto Escondido ha emprendido acciones para resolver la emergencia que motivó la tutela. Por ejemplo, “realizó la activación de usuarios para el registro en la plataforma del Registro Único de Damnificados – RUD”.[17] Asimismo, mediante oficio enviado a la Gobernación de Córdoba el 22 de agosto de 2022, solicitó apoyo complementario para el municipio ante la segunda temporada de lluvias de ese año. También “realizó la solicitud de AHE (alimentaria y no alimentaria)”.[18] 24. En relación con el criterio de legitimación, la sentencia de tutela indicó que el peticionario debe ser la persona directamente afectada en su derecho fundamental, dada la naturaleza subjetiva de la tutela. Ahora bien, aunque el Personero de Puerto Escondido representa a la comunidad en nombre del Ministerio Público, no se demostró una afectación directa de los derechos fundamentales como “la salud y la vida, integridad física de ninguno de sus habitantes; siendo el resto de los solicitados derechos colectivos”.[19] 25. Sobre la prueba de amenaza o vulneración, el juez constitucional precisó que esta no debe ser hipotética, sino real, por lo que debe estar probada en el expediente. A su juicio, no obra en el trámite de tutela evidencia que demuestre lo afirmado en la demanda. Solamente se encuentra acreditado, mediante material fotográfico, el estado de las vías del municipio, las cuales, según la Alcaldía de Puerto Escondido, se encuentran en gestiones de reparación. 26. Finalmente, en cuanto al objeto de la pretensión o efecto hipotético de la orden judicial, indicó que debe orientarse al restablecimiento del derecho fundamental afectado y no al derecho colectivo en sí mismo, para que con su decisión resulte protegido, igualmente, un derecho de carácter colectivo. Sin embargo, para el juez de tutela emitir una orden sería garantizar derechos colectivos “lo cual en si (sic) no es un derecho fundamental aunque la situación de riesgo dada por la naturaleza (lluvias nacionales, vientos y huracanes a nivel mundial) afecte a esta población costanera”.[20] Aunado a lo anterior, la sentencia de instancia estableció que no existe prueba en el expediente que demuestre que la acción popular no es idónea para proteger específicamente los derechos fundamentales que guardan relación con derechos colectivos. 27. Sin embargo, en relación con la petición elevada el 21 de abril de 2022 por el personero municipal de Puerto Escondido, el juez de tutela constató que ninguna de las autoridades a quienes se le dirigió esa petición la respondió. Ocurre que esas autoridades fueron también accionadas en la solicitud de amparo. Solamente la Alcaldía de Puerto Escondido manifestó haber dado repuesta y de manera verbal. Se trata de una solicitud urgente de recursos dirigidos a mitigar los efectos de la erosión en esa población. Por ende, hay lugar a tutelar el derecho de petición del accionante. 28. El 19 de octubre de 2022, la Alcaldía del Municipio de Puerto Escondido presentó solicitud de aclaración de la sentencia de tutela. Adujo que la parte considerativa no es congruente con el acápite resolutivo de la sentencia.[21] Esto pues, por una parte, se declara improcedente el amparo y, por otra, se tutela el derecho de petición. Frente a esa solicitud, mediante Auto del 2 de noviembre del mismo año,[22] el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Montería, Córdoba, estimó que la parte resolutiva de su fallo no dejaba espacio para dudas que requirieran de aclaraciones. Por ende, resolvió no aclarar la decisión del 11 de octubre de 2022 y remitir de forma inmediata el expediente a la Corte Constitucional para su revisión. Actuaciones en sede de revisión Auto de pruebas 29. El 22 de marzo de 2023, el Magistrado sustanciador profirió Auto de pruebas en el cual resolvió lo siguiente. En primer lugar, oficiar a la Alcaldía Municipal de Puerto Escondido (Córdoba) para que informara a la Corte Constitucional sobre los siguientes aspectos: “1. ¿Cuál es el estado actual de habitabilidad de las viviendas ubicadas en los barrios Villa Juany, Las Marías y Ciudad Futuro? En este punto, deberá́ determinar si los residentes de las viviendas ubicadas en esas zonas retornaron a sus hogares y cómo se encuentran actualmente en sus condiciones de seguridad física y ejercicio del derecho a la vivienda. En caso negativo, indicar dónde están ubicados, en qué condición y qué entidades les suministran protección y apoyos de diferente índole. “2. ¿Qué acciones ha adelantado la Alcaldía Municipal para atender a la población afectada por la ola invernal de septiembre de 2022? Para responder esta pregunta deberá́ explicar detalladamente las acciones realizadas y acompañar copia de los contratos suscritos por la administración municipal para el efecto, así́ como los informes de ejecución de estos. “3. ¿Ha realizado censos sobre la población afectada? En caso afirmativo ¿cuál es la caracterización etaria, por género, por origen étnico y por condición socioeconómica de los afectados? A fin de responder esta pregunta deberá́ presentar la información estadística y soportada con copia de los documentos relacionados con el censo efectuado. En caso de que no se haya realizado dicho censo, deberá́ explicar los avances que se hayan adelantado en ese sentido. “4. ¿Qué acciones ha realizado el municipio respecto de la prevención y mitigación de daños derivados tanto de la ola invernal como de la erosión de playas por el aumento del nivel del mar? Para resolver este interrogante el municipio deberá́ indicar específicamente las acciones que haya adelantado, así́ como aportar copia de los documentos soporte, entre ellos, estudios realizados, inspecciones, contratos de obra, proyectos y cualquier otra información que se considere pertinente. Asimismo, deberá́ señalar en cuáles de esas acciones ha recibido apoyo financiero, logístico o de asistencia técnica por parte de los gobiernos departamental y nacional. “5. Explique cuáles han sido las afectaciones concretas que ha tenido el municipio en cuanto a la ola invernal de 2022 y el fenómeno de erosión de playas por aumento del nivel del mar en la jurisdicción de la entidad territorial. Asimismo, deberá́ indicar cuál ha sido la población víctima de dichas afectaciones y su caracterización etaria, étnica, de género y socioeconómica. “6. ¿Con qué información cuenta sobre desplazamiento de personas residentes en el municipio y que hayan tenido que abandonarlo por razones vinculadas a la ola invernal o a la erosión de playas? “7. ¿Cuál es la normatividad municipal que regula la atención y mitigación del riesgo de desastres naturales? Para responder esta pregunta deberá́ remitir copia de los actos administrativos correspondientes. “8. ¿Cuál es la asignación presupuestal del municipio para la prevención y mitigación de emergencias, en general, y aquellas vinculadas a ola invernal y erosión de playas, en particular? “9. ¿Qué proyectos de infraestructura han sido completados y/o están en etapa de planeación o ejecución, dirigidos a atender la ola invernal y la erosión de playas en el municipio? ¿Cuáles son los requerimientos de nuevas obras civiles para esos mismos propósitos? “10. ¿Cuáles son los principales retos, dificultades y barreras institucionales para la implementación de planes y acciones tendientes a atender los riesgos y emergencias derivadas de la ola invernal y de la erosión de playas en el municipio? “11. La Alcaldía deberá́ aportar la demás información que estime pertinente para responder los interrogantes anteriores, así́ como toda aquella que ilustre la actuación de la administración municipal respecto de la atención de la ola invernal de 2022 y la erosión de playas en dicha jurisdicción.” 30. En segundo lugar, oficiar al Gobernador del Departamento de Córdoba para que informara sobre los siguientes aspectos: “1. ¿Qué acciones en específico ha llevado a cabo para atender a los damnificados por la ola invernal de 2022 y la erosión en las playas, ambos asuntos respecto del municipio de Puerto Escondido, Córdoba? Para responder esta pregunta la Gobernación deberá́ especificar las acciones adelantadas y acompañar su respuesta de copia de los contratos e informes de ejecución correspondientes, junto con la demás información que estime pertinente. “2. ¿Existen planes o proyectos definidos por la Gobernación para atender los riesgos derivados por ola invernal y erosión de playas en el Departamento y, de manera particular, en el municipio de Puerto Escondido? ¿En qué consisten esos proyectos y planes? ¿Existen cronogramas de ejecución de esos proyectos y planes? Para responder esta pregunta, la Gobernación deberá́ anexar toda la documentación que estime pertinente, en particular aquella que dé cuenta de los planes adelantados y sus avances. “3. ¿Cuáles son los planes existentes en el Departamento para la atención de emergencias, en general? ¿Qué normatividad (acuerdos departamentales, decretos de la Gobernación) regulan esos planes y cuáles son las autoridades encargadas de su ejecución? ¿qué actividades concretas se han desarrollado, al amparo de esos planes, para el caso particular de la población del municipio de Puerto Escondido? “4. ¿Qué obras de infraestructura la Gobernación ha planeado y/o ejecutado en el departamento, en los últimos cinco años, con el fin de atender las crisis invernales y la erosión de playas? ¿Cuáles de estos proyectos han incidido en la protección de los habitantes de Puerto Escondido? “5. ¿La Gobernación ha adelantado estudios técnicos o científicos sobre las causas y planes de mitigación de los efectos de crisis invernales, erosión de playas u otros eventos naturales similares? En caso afirmativo, deberá́ remitir copia de esos documentos y los demás que considere pertinentes.” 31. En tercer lugar, oficiar al director de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres para que respondiera a lo siguiente: “1. ¿Cuáles son sus competencias en materia de atención de emergencias en las entidades territoriales, referidas a olas invernales y erosión de playas? ¿qué apoyos específicos presta a los municipios con personas afectadas por esos fenómenos? ”2. ¿Qué acciones específicas ha adelantado la UNGRD para la atención de afectaciones por ola invernal y erosión de playas en el municipio de Puerto Escondido (Córdoba), en los últimos cinco años? “3. ¿Con qué estudios cuenta la UNGRD acerca de los efectos de la erosión de playas y ola invernal en términos de atención y mitigación del riesgo de desastres? Para responder esta pregunta, la UNGRD deberá́ adjuntar copia de esos estudios. “4. ¿Qué labores de coordinación con las entidades territoriales adelanta la UNGRD en relación con la atención de emergencias y mitigación de riesgo de desastres frente a ola invernal y erosión de playas? “5. La UNGRD deberá́ adjuntar a su informe toda la documentación que considere pertinente para sustentar las respuestas a los interrogantes anteriores.” 32. En cuarto lugar, oficiar a la señora ministra de Ambiente y Desarrollo Sostenible para que brindara información sobre lo siguiente: “1. ¿Qué planes en estado de diseño y/o ejecución tiene actualmente el Ministerio en relación con la atención de riesgos y daños ambientales derivados de las olas invernales y la erosión de playas? “2. ¿Qué estudios o planes en estado de diseño y/o ejecución adelanta en la actualidad el Ministerio con relación a los efectos del cambio climático en la pérdida de zonas de playa por erosión y en la intensificación de olas invernales periódicas, particularmente respecto de la región caribe? “3. ¿Qué acciones particulares ha adelantado el Ministerio en el departamento de Córdoba y en el municipio de Puerto Escondido, vinculadas a la atención de riesgos y desastres ambientales derivadas de la ola invernal de 2022 y de la erosión de playas? “4. Para responder estos requerimientos, el Ministerio deberá́ remitir copia de la documentación correspondiente y toda aquella otra que considere pertinente o útil para ilustrar a la Corte sobre los asuntos mencionados.” 33. El 25 de abril de 2023, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible presentó su informe de contestación al Auto de pruebas del 22 de marzo del mismo año.[23] A su turno, la Gobernación del Departamento de Córdoba, lo hizo a través de comunicación allegada el 26 de abril de 2023.[24] 34. Mediante Auto del 4 de mayo de 2023, el Magistrado sustanciador requirió nuevamente a la Alcaldía Municipal de Puerto Escondido (Córdoba) y al director de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres –UNGRD para que rindieran el informe respectivo y dieran respuesta a los cuestionamientos formulados en el Auto de Pruebas del 22 de marzo de 2023. 35. La Sala Cuarta de Revisión, mediante Auto del 9 de mayo de 2023,[25] en aplicación de lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 64 del Acuerdo 02 de 2015 (Reglamento de la Corte Constitucional), suspendió los términos para fallar el presente proceso por un lapso de tres meses contados a partir de la notificación de esa providencia. Esto, en consideración a la ausencia de respuesta por parte de algunas de las autoridades a quienes iba dirigido el Auto de Pruebas del 22 de marzo de 2023. 36. Mediante comunicación allegada a esta Corporación el 17 de mayo del mismo año, la Alcaldía del Municipio de Puerto Escondido (Córdoba) contestó el Auto de Pruebas.[26] A su vez, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo –UNGRD presentó su contestación al mencionado auto el 30 de junio de 2023.[27] 37. La Sala de Revisión precisa que el contenido de los escritos de respuesta al Auto de Pruebas remitidos por la Alcaldía de Puerto Escondido y por la Gobernación de Córdoba serán abordados en el acápite de resolución del caso concreto de esta sentencia. Respuesta del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible 38. En su escrito de respuesta, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible manifestó: a. Que esa entidad ha adelantado los siguientes planes para atender los riesgos derivados de las olas invernales y la erosión de las playas, a través de la Dirección de Asuntos Marinos, Costeros Acuáticos –DAMCRA: (i) Documento de Evaluación de Daños y Análisis de Necesidades Ambientales Marino Costeras de 2017. Documento-propuesta para el sector ambiental enfocado en identificar y registrar la gravedad de los daños ocasionados a los ecosistemas marinos y costeros, con el fin de establecer soluciones. (ii) Plan Maestro de Erosión Costera (2014-2017). Elaborado con el Reino de los Países Bajos. Contiene la visión y estrategia para la protección de la costa del país “de una manera integral y sostenible”. Tiene como fin brindar herramientas para las instituciones públicas y demás actores interesados para adoptar medidas que resuelvan o mitiguen la erosión costera. Para tal fin “pretende incluir una visión holística sobre los problemas de erosión costera y de la participación de los agentes institucionales a nivel local, regional y nacional”. Esto con el objetivo de definir la responsabilidad de cada uno de los actores en la prevención, mitigación y control de este fenómeno. Este documento sirvió de insumo para las actividades que en la materia previó el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. En el marco de ese Plan, y de su actualización realizada en el año 2020 con la DAMCRA y las diferentes corporaciones autónomas regionales, se identificaron un total de 104 puntos de erosión en el territorio nacional. (iii) Proyecto de Adaptación basada en los Ecosistemas para la Protección Costera en un Clima Cambiante. Iniciativa adelantada de la mano del gobierno alemán y su banco de crédito, en jurisdicción de CORPOGUAJIRA, CORPAMAG, CVS y CORPOURABÁ. Su propósito es reducir la vulnerabilidad y aumentar la resiliencia socio económica de los lugares en los que se presenta erosión. b. En el segundo semestre de 2021, “se adelantaron términos de referencia y fueron contratadas 3 medidas de adaptación basadas en ecosistemas (MABE), las cuales se encuentran actualmente en ejecución.” Por otra parte, según ese Ministerio, se celebró un convenio con IVEMAR en diciembre de 2021 con el fin diseñar un sistema de monitoreo de erosión. c. Con el fin de implementar el Plan Maestro de Erosión Costera, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible adelantó en 2020 y 2021 mesas de trabajo con la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. Esto con el objetivo de establecer recomendaciones técnicas que sirvan como base de proyectos e iniciativas dirigidas a mitigar la erosión costera. Así, en 2021, el Plan Maestro motivó la identificación de 12 puntos críticos de erosión en el país, en los departamentos de Guajira, Magdalena, Córdoba, Antioquia y la Isla de San Andrés. d. En el año 2021, el Comité Nacional de Reducción de Riesgo de Desastres aprobó la Recomendación 004. Ese documento fue el resultado de un trabajo conjunto entre el Ministerio de Ambiente, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, la Dirección General Marítima, la Federación de Departamentos, el Servicio Geológico Colombiano, INVEMAR y la DAMCRA. El documento establece, a partir de estudios técnicos, una serie de recomendaciones para implementar alternativas de solución que mitiguen o reduzcan la afectación causada por la erosión costera en los litorales colombianos. El documento contiene lineamientos dirigidos a gobernadores, alcaldes y corporaciones autónomas de las regiones afectadas por este fenómeno sobre la adecuada formulación de proyectos antierosión en sus jurisdicciones. Esa entidad hizo énfasis en lo que denominó Capítulo 2.3 Determinantes ambientales de la gestión del riesgo y cambio climático, cuyo contenido busca orientar la definición de aspectos ambientales en los planes de ordenamiento territorial. e. En lo que respecta a los planes o ejecución de proyectos relacionados con los efectos del cambio climático en la pérdida de zonas de playa por erosión y la intensificación de las olas invernales en la Costa Caribe, esa cartera señaló: (i) El 18 de noviembre de 2022, la DAMCRA llevó a cabo una mesa de trabajo con la participación de los alcaldes de los municipios de la costa Caribe. El objetivo fue ampliar su conocimiento sobre los riesgos de la erosión costera, sus causas, efectos, la identificación de riesgos, exposición y vulnerabilidad, así como la importancia del rol que juegan las comunidades en la preservación de los ecosistemas, como aporte a la adoptación que debe darse en la costa Caribe. (ii) En coordinación con la Dirección de Cambio Climático y Gestión del Riesgo del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la DAMCRA participó en las mesas técnicas temáticas de evaluación de daños, pérdidas, impactos y necesidades convocadas por el Fondo de Adaptación. Esto, como respuesta a la situación de desastre nacional ocasionada por el Fenómeno de la Niña 2021-2022 (Decreto 2113 de 2022). Tales sesiones tuvieron lugar el 12 de diciembre de 2022 y el 25 de enero de 2023. Se enfatizó en la inclusión del “formulario para la evaluación de daños, pérdidas, impactos y necesidades” como instrumento para adquirir información de parte de los entes territoriales. f. En relación con las actuaciones que el Ministerio de Ambiente ha desarrollado en el Departamento de Córdoba y en el municipio de Puerto Escondido, vinculadas a la atención de riesgos y desastres ambientales derivados de la ola invernal de 2022 y la erosión de las playas, esa cartera, a través de la DAMCRA, ha realizado lo siguiente: (i) La caracterización, diagnóstico y síntesis del Plan de Ordenación y Manejo Integrado de la Unidad Ambiental Costera Estuarina Río Sinú – Golfo de Morrosquillo (anexa al escrito de respuesta), con énfasis en el capítulo sobre amenazas, vulnerabilidad y riesgos del área costera. (ii) Orientaciones para la definición y actualización de determinantes ambientales para su incorporación en el plan de ordenamiento territorial. g. A su turno, en el año 2020, ese Ministerio requirió a la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge –CVS información sobre la situación costera en su jurisdicción. h. Por otra parte, en el marco del aludido proyecto de Adaptación basada en los Ecosistemas para la Protección Costera en un Clima Cambiante, adelantado con apoyo del gobierno alemán, se están ejecutando las siguientes medidas de adaptación en el área de jurisdicción de la CVS. (i) Restauración de ecosistemas de manglar en los municipios de San Bernardo del Viento y San Antero, con una inversión de 831 millones de pesos. Su propósito es rehabilitar 50 hectáreas de bosques de manglar. Para el efecto, se construyeron 4 viveros comunitarios, se rehabilitaron 50 hectáreas de manglares en la zona de Cispatá, así como la limpieza manual de 4.146 metros lineales de caños, restablecimiento los flujos hídricos en los sectores de Caño Salado, Mestizos y Tío Luna. (ii) Restauración de 80 hectáreas de manglares ubicados en el delta del Rio Sinú (municipios de Los Córdobas, Puerto Escondido, Moñitos y San Bernardo). La inversión asciende a 1.200 millones de pesos y se encuentra en fase de socialización con las comunidades. En esa medida, se les está capacitando en actividades de siembra y en el manejo de viveros comunitarios. Se espera beneficiar 2.000 habitantes de la zona. (iii) El proyecto también prevé la implementación de un sistema de monitoreo de las medidas de adaptación instituidas por INVERMAR. Respuesta de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres 39. En su escrito de repuesta, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres –UNGRD manifestó lo siguiente: a. Contextualizó el funcionamiento del Sistema Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres –SNGRD, a partir de lo previsto en la Ley 1523 de 2012. Especificó que tal sistema está enfocado en la planeación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas y acciones permanentes para el conocimiento del riesgo, así como el manejo de desastres, lo cual incluye tareas de recuperación, rehabilitación y reconstrucción. Esto, en un marco de seguridad, bienestar y calidad de vida de las personas y un desarrollo sostenible. En ese sistema concurren todas las entidades públicas del orden territorial y nacional que tienen dentro de sus competencias el manejo del riesgo y la atención de desastres. Especificó que, en principio, son los alcaldes y gobernadores los llamados a responder directamente ante eventos de riesgos y desastres, en sus áreas de jurisdicción. También refirió los principios que rigen el sistema nacional, entre los que se encuentran el sistémico, de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. b. Precisó las competencias de la UNGRD de acuerdo con el Decreto 4147 de 2011, el cual establece que el objeto de esa entidad es la implementación del sistema de riesgo de desastres, atendiendo políticas de desarrollo sostenible, así como la coordinación del funcionamiento y desarrollo del SNGRD. En el marco de esa atribución, la aludida entidad promueve a nivel nacional y territorial la preparación para la respuesta y recuperación frente a calamidades, así como define y coordina el diseño de guías y lineamientos sobre el tema. c. En cuanto a los apoyos específicos que puede prestar la UNGRD a municipios afectados por desastres se encuentra el suministro de maquinaria amarilla, la asistencia humanitaria ante emergencias alimentarias y no alimentarias, subsidios para alojamiento temporal de damnificados y la financiación de obras de rehabilitación y reconstrucción. d. La UNGRD precisó que es el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible la entidad nacional competente en asuntos marinos y costeros, por lo que dentro de sus responsabilidades se encuentra el diseño, formulación, complementación y seguimiento del Programa Nacional para la Investigación de la Erosión Costera y el Plan Maestro de Erosión Costera, el cual fue adoptado en el primer trimestre del año 2018. De acuerdo con lo anterior, ese ministerio e INVERMAR, a través del Comité Técnico Nacional del Plan Maestro de Erosión Costera, son las autoridades competentes para tramitar las intervenciones que sean requeridas ante problemas de erosión costera. e. Dada la responsabilidad y competencia directa que ostentan los entes territoriales en el manejo del riesgo en sus jurisdicciones, esas entidades tienen la posibilidad de solicitar recursos de cofinanciación del Fondo Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres –FNGRD para la implementación de proyectos de intervención correctiva del riesgo. Para el efecto, esos proyectos deben radicarse ante la UNGRD y deben cumplir con la metodología de presentación de proyectos, soportados en la documentación contenida en la Guía y Formulario para la Presentación de Proyecto de la UNGRD. f. En el marco de lo anterior, y revisados los archivos de la UNGRD, esa entidad encontró que la Alcaldía Municipal de Puerto Escondido radicó ante la Unidad el proyecto denominado “Estabilización de los Taludes en la Orilla del Mar del Casco Urbano del Municipio de Puerto Escondido, Departamento de Córdoba, Fase III”, mediante el cual se solicitaron recursos del FNGRD. Sin embargo, UNGRD determinó que el aludido proyecto no cumplía con la metodología de presentación de proyectos (procedimiento “Revisión de Proyectos PR-1702 SRR-02”). Adicionalmente, adujo que el objeto de esa iniciativa corresponde a una temática de carácter ambiental que no es de competencia de la UNGRD, por lo que fue devuelta a la alcaldía para que haga las gestiones que correspondan ante las autoridades competentes. Dicho lo anterior, la UNGRD precisó que no ha implementado proyectos de intervención correctiva por la ola invernal y control de la erosión de playas en el municipio de Puerto Escondido, durante los últimos cinco años. g. La UNGRD brindó una definición sobre la erosión costera, calificándola como el avance del mar sobre la tierra, en un periodo de tiempo suficientemente amplio para eliminar las fluctuaciones del clima, de las tormentas y de los procesos sedimentarios a nivel local (INVERMAR 2012). A su vez, identificó los factores que causan la erosión costera, entre los que se encuentra el sustrato que conforma el litoral, el oleaje, el aumento de las tormentas tropicales, la actividad tectono-diapírica, el aumento de los niveles del mar y la bio-erosión. Por otra parte, refirió los estudios realizados por distintas entidades encargadas de analizar y evaluar ese fenómeno en el país. Específicamente, hizo referencia al estudio conducido por INVERMAR en 2018, el cual indica lo siguiente[28]: “De acuerdo con el análisis comparativo del estado de la amenaza y vulnerabilidad en la costa Caribe, el Departamento de Córdoba presenta el caso más crítico, con valores altos en amenaza y vulnerabilidad. Esto indica que, al mismo tiempo que este departamento se encuentra expuesto a los fenómenos geofísicos (intensidad de oleaje, geología y configuración geológica) que intensifican la erosión de sus costas; la capacidad de recuperación y la resistencia de sus poblaciones costeras es muy baja. Llaman la atención los casos de Antioquia y Chocó-Caribe, Córdoba y Atlántico en donde, a pesar de que el porcentaje de amenaza de sus costas (alta y muy alta) no es tan alto, la capacidad de recuperación o resiliencia es baja (vulnerabilidad alta), evidenciando la fragilidad de estos departamentos frente a este fenómeno. En contraste, el Departamento de Bolívar presenta una vulnerabilidad baja, lo que indica una mejor resiliencia de este departamento. “Por otro lado, para la costa del Pacífico los resultados del análisis muestran que, a pesar de que las costas de sus departamentos presentan porcentajes de amenaza altos, como en los casos de Valle del Cauca y Chocó, la capacidad de recuperación de sus comunidades es muy alta (baja vulnerabilidad). Uno de los factores que puede estar influenciando esta relación es la baja concentración de poblaciones costeras respecto a la extensión de su costa, así como la fácil migración de sus comunidades, no obstante, esto genera un atraso en la economía de cada población.” Por otra parte, la UNGRD hizo referencia al Plan Maestro de Erosión Costera de Colombia, desarrollado por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en conjunto con otras organizaciones nacionales e internacionales, el cual identificó una serie de puntos críticos de erosión en la geografía del país, así como las medidas propuestas para enfrentar ese fenómeno. h. En el marco del CONPES 3990 “Colombia Potencia Bioceánica”, la UNGRD prestó asistencia técnica en la formulación y actualización de los planes de gestión del riesgo de desastres de los 47 municipios costeros del país. Ese documento constituye una hoja de ruta para que los entes territoriales formulen de manera adecuada sus planes municipales de gestión del riesgo con énfasis en fenómenos marino-costeros, de la mano de la Guía Metodológica para la Formulación y Actualización de los Planes de Gestión del Riesgo de Desastres elaborada por la UNGRD en 2021. Específicamente, el documento elaborado para Puerto Escondido corresponde a los lineamientos diseñados para el impacto de la erosión en ese municipio (se anexa ese documento al escrito de respuesta a la UNGRD). i. La UNGRD también refirió en su contestación otros lineamientos, documentos e iniciativas elaborados y adelantadas por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la DIMAR, la Vicepresidencia de la República y el Banco Mundial dirigidos a mitigar y reducir la afectación de la erosión costera en los litorales colombianos. Entre ellos, se incluyeron los términos de referencia para la contratación de un consultor a corto plazo, líder para la actualización del Plan Maestro de Erosión Costera. También se hizo referencia al “Proyecto Piloto de Reducción del Riesgo con Medidas de Mitigación basadas en Ecosistemas para el Escenario de Erosión Costera” formulado por la UNGRD, el cual está a la espera de asignación de recursos dentro del Plan de Acción 2023. j. Por último, la UNGRD incluyó una serie de enlaces en las que se enumeran las ayudas humanitarias entregadas por esa entidad entre los meses de diciembre de 2022 y enero de 2023, a los departamentos de Córdoba, Sucre, Bolívar, Atlántico, Magdalena, Cesar, La Guajira, Chocó, Valle del Cauca, Nariño, Cauca, Guaviare, Putumayo, Santander, Tolima y Norte de Santander. Solicitudes presentadas durante el trámite de revisión 40. Mediante comunicación del 31 de mayo de 2023, la Alcaldía del Municipio de Puerto Escondido (Córdoba) le solicitó a la Corte Constitucional ordenar una inspección judicial en ese municipio.[29] Fundamentó su petición en el sismo ocurrido el día 24 de mayo en esa población, el cual ocasionó, según el escrito, la activación del volcán de lodo que se encuentra cerca. Ante tal circunstancia, la Alcaldía ordenó la evacuación de las familias que se encontraban en la zona aledaña al volcán. Afirmó que desconocen la gravedad de la situación y que solamente hasta el día 30 de mayo de 2023, funcionarios del Servicio Geológico arribaron a la zona para evaluar el fenómeno. El documento lleva la siguiente indicación previa: “[e]s menester aclarar que la solicitud impetrada no guarda relación de forma directa con los hechos que originaron la presente acción de tutela ejercida por la personería municipal de Puerto Escondido, pero sí de forma indirecta, toda vez que lo que se busca es proteger a la población en general”[30]. 41. En un mismo sentido, el personero municipal de Puerto Escondido, en su calidad de accionante en la presente tutela, allegó a la Corte Constitucional memorial con fecha 14 de junio de 2023.[31] En su escrito, refirió que en la noche del 24 de mayo de 2023 tuvo lugar un sismo en la zona del Golfo de Urabá y la costa cordobesa, de magnitud 6.5 en la escala de Richter. En días posteriores, los habitantes de la Vereda del Cerro Santa Cruz de esa población advirtieron la aparición de grietas en distintos lugares del sector, las cuales fueron aumentando de tamaño paulatinamente. De acuerdo con el Personero, se dio aviso a la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge –CVS, a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, a la Cruz Roja, al Servicio Geológico Colombiano y a la Gobernación de Córdoba. 42. De acuerdo con el referido escrito, se han evidenciado distintas fallas geológicas en el Cerro Santa Cruz y en el volcán de lodo, las cuales “siguen avanzando con orientación al MAR CARIBE, con una gran proporción de tierra y gas metano…”.[32] Según el personero municipal, tal situación fue puesta en conocimiento del Centro de Investigaciones Oceanográficas e Hidrográficas. De acuerdo con el funcionario, el diapirismo de lodo y el desplazamiento de terreno en masa estarían acelerando la erosión marítima en el área y, particularmente, en Puerto Escondido. 43. Por ello, requieren la atención de la UNGRD y la Gobernación del Departamento de Córdoba, las cuales cuentan con disponibilidad presupuestal, para que realicen las gestiones dirigidas a intervenir y evitar la anotada erosión marítima. Señala que la circunstancia anterior evidencia la necesidad de proteger los derechos fundamentales a la vida, salud, integridad física, libre locomoción (colectivos) de los pobladores de Puerto Escondido. II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL A. Competencia 44. Con fundamento en las facultades conferidas por los artículos 86 y 241 –numeral 9º– de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar el fallo de tutela proferido en el proceso de la referencia. B. Planteamiento del objeto de análisis, de los problemas jurídicos y del esquema de solución 45. El personero municipal de Puerto Escondido, Córdoba, presentó acción de tutela en contra de la Alcaldía de ese municipio, la Gobernación de dicho departamento y la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, con el fin de proteger los derechos fundamentales a la vida, la salud, la integridad física y la libre locomoción de aproximadamente 250 familias afectadas por las lluvias acaecidas en esa población en los días 16 y 18 de septiembre de 2022. Solicitó la atención inmediata de esas personas, así como la construcción de taludes en la orilla del mar de un área del municipio afectada por la erosión, cuyas viviendas podrían resultar destruidas como resultado del peligro que generaron las fuertes lluvias. 46. El 11 de octubre de 2022, el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Montería, por una parte, declaró improcedente el amparo en relación con la protección de los derechos fundamentales incoados de las personas damnificadas por las inundaciones ocurridas en el municipio de Puerto Escondido. Lo anterior, en atención a que no se reunían los criterios necesarios para proteger derechos colectivos en sede de tutela. Por otra parte, tuteló el derecho fundamental de petición del personero municipal, ante la ausencia de respuesta por parte de las autoridades accionadas, ante una solicitud suya allegada a esas entidades el 21 de abril de 2022, dirigida a obtener recursos para la construcción de taludes en una vía del casco municipal afectada por la erosión marítima. 47. Para abordar la revisión de esta tutela, esta Sala de Revisión considera necesario dividir su análisis en tres escenarios diferentes. El primero de ellos corresponde a las pretensiones primera y tercera del escrito de amparo, las cuales están dirigidas a conjurar y proteger los derechos de la población de Puerto Escondido damnificada por las lluvias acaecidas en ese municipio en septiembre de 2022. El segundo relativo a la segunda pretensión de la tutela, mediante la cual el actor solicita se ordene a las autoridades accionadas, emprender las gestiones administrativas y financieras necesarias para la “construcción de taludes en la orilla del mar desde El Bolivita hasta El Hoyito – zona urbana del municipio de Puerto Escondido y así controlar y evitar desastres de índole natural y pérdida humanas, priorizando la zona conocida como la Virgen, donde se evidencia el mayor riesgo”. La tercera circunstancia se refiere a la orden del juez de instancia de tutelar el derecho fundamental de petición del Personero de Puerto Escondido, ante lo cual ordenó a las entidades accionadas responder la petición que realizó el 21 de abril de 2022. 48. A partir de los tres escenarios anteriormente diferenciados, la Sala, en primer lugar, realizará el análisis de procedencia de la acción de tutela respecto de cada uno de ellos. En segundo lugar, establecerá si sobre alguno de los tres escenarios identificados operó la carencia actual de objeto. Lo anterior, en consideración a las respuestas recibidas al Auto de Pruebas proferido en sede de revisión. En tercer lugar, se referirá específicamente al tercer escenario relacionado con el amparo del derecho fundamental de petición. En cuarto lugar, expondrá ciertas circunstancias particulares respecto de la erosión marítima advertida en Puerto Escondido. Por último, se pronunciará sobre las solicitudes presentadas por el accionante y la Alcaldía de Puerto Escondido en sede de revisión. 49. En el marco de este esquema, si la Sala de Revisión encuentra que es necesario pronunciarse de fondo respecto de alguno de los tres escenarios anotados, para el efecto, formulará el respectivo problema jurídico, las consideraciones que correspondan y la resolución puntual de ese escenario. C. Procedencia de la acción de tutela 50. En virtud del artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia de esta Corporación, la acción de tutela debe reunir ciertos requisitos de procedibilidad para que pueda estudiarse de fondo la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales invocados. Legitimación en la causa por activa 51. El Texto Superior en su artículo 86 establece la facultad que tiene cualquier persona de presentar acciones de tutela, por sí misma o por quien actúe en su nombre, con el fin de reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando estos resulten amenazados o vulnerados. Lo anterior quiere decir que la Constitución no limita la posibilidad de acudir a la tutela por razones de sexo, edad, raza, nacionalidad, etc. 52. Específicamente, el artículo 10º del Decreto 2591 de 1991 determina quién se encuentra legitimado para ejercer la solicitud de tutela, así: (i) la persona directamente afectada; (ii) su representante legal; (iii) un apoderado judicial, o (iv) un agente oficioso. A su vez, el inciso final del artículo 10º también faculta al Defensor del Pueblo y a los personeros municipales para ejercer la tutela directamente. El artículo 49 de ese mismo decreto complementa la regla anterior, pues dispone que el personero de cada municipio podrá, por delegación del Defensor del Pueblo, presentar acciones de tutela o representarlo en las que éste interponga directamente. 53. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha precisado que la legitimación por activa de los personeros municipales en materia de tutela se justifica en la posibilidad de asegurar, por todos los medios posibles y por distintas vías institucionales, la efectividad de los derechos básicos de las personas.[33] Así mismo, ha explicado que “si los factores de la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales tienen ocurrencia en el área de jurisdicción de la personería que acude a la tutela, también se encuentra justificada su facultad para actuar”.[34] 54. En lo concerniente a la acción de tutela objeto de estudio, tal y como ocurre con estos mecanismos constitucionales cuando son presentados por el Defensor del Pueblo, resulta necesario que el personero municipal instaure la acción de tutela a nombre de personas determinadas o determinables.[35] En efecto, la protección de derechos fundamentales a través la tutela requiere de la plena identificación (o la posibilidad de hacerlo) de aquellos sujetos en cuyo beneficio actúa el personero correspondiente. Es allí donde surge una de las diferencias entre la acción de tutela y la acción popular, pues la primera busca garantizar derechos fundamentales subjetivos que se imponen de manera directa e inmediata, de personas individualizadas o claramente determinables, mientras que la segunda no requiere que el grupo en favor de quien se presenta esté completamente determinado. Así, la acción de tutela es compatible con la protección de los derechos fundamentales de un número plural de personas, más es improcedente para salvaguardar los derechos de sujetos que, por el contenido del derecho o por su proyección, no puedan ser determinados de manera completa. 55. Otra diferencia sustancial entre la tutela y la acción popular está dada por los derechos que una y otra buscan proteger. La primera persigue amparar derechos fundamentales amenazados o vulnerados, mientras que la segunda tiene por objeto velar por la protección de derechos e intereses colectivos que no necesariamente corresponden a derechos fundamentales.[36] 56. Específicamente, para el caso del primer escenario, la Sala considera que la acción de tutela impetrada por el personero municipal de Puerto Escondido sí se refiere a un número determinable de personas y, por ende, cumple con el criterio de legitimación en la causa por activa. Aunque en la demanda, el accionante no enlista o identifica a los sujetos damnificados por las lluvias, es perfectamente posible constatar con precisión cuáles personas resultaron perjudicadas con ese fenómeno. Lo anterior, por cuanto: (i) en su escrito de respuesta a la acción de tutela, la Alcaldía de Puerto Escondido señaló que se encontraba efectuando un censo para establecer con precisión el número de personas afectadas por la emergenc...