Sentencia T-511 de 2023

T-511-23 TEMAS-SUBTEMAS Sentencia T-511/23 DERECHO FUNDAMENTAL A LA EDUCACION-Caso en que la infraestructura es inadecuada (Las entidades accionadas) incurrieron en una omisión constitucionalmente inaceptable al no garantizarles a los estudiantes una infraestructura escolar que efectivizara, especialmente, en un tránsito que se esperaba fuera seguro y eficaz hacia la presencialidad, su derecho a la educación, sin mayores barreras materiales a las ya impuestas y con garantía de la “€œprimacía de un mínimo”€ para resolver situaciones complejas que la ausencia de una planta física propia fue originando en el camino. CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR SITUACIÓN SOBREVINIENTE-Cumplimiento de orden judicial (...) teniendo en cuenta que la decisión proferida el 20 de agosto de 2021 satisface parte de las pretensiones invocadas en esta acción, se considera que, por lo menos, frente a las pretensiones de reactivación de la obra y la adopción de medidas de control y supervisión para garantizar su finalización, se configura una carencia actual de objeto por hecho sobreviniente DERECHO A LA EDUCACION DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Procedencia de la acción de tutela para su protección CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR SITUACIÓN SOBREVINIENTE-No impide a la Corte Constitucional pronunciamiento de fondo sobre la existencia de una violación de derechos fundamentales y futuras violaciones DERECHO A LA EDUCACIÓN-Importancia/DERECHO A LA EDUCACIÓN-Disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad ASEQUIBILIDAD O DISPONIBILIDAD COMO COMPONENTE ESENCIAL DEL DERECHO A LA EDUCACION DERECHO A LA EDUCACIÓN-Corresponde al Estado direccionar políticas necesarias asegurando el acceso a una infraestructura física digna ORDENES DEL JUEZ DE TUTELA-Simples y complejas ORDENES COMPLEJAS DE UNA TUTELA-Concepto/ORDENES DE EJECUCION COMPLEJA-Alcance ACEPTABILIDAD COMO COMPONENTE ESENCIAL DEL DERECHO A LA EDUCACION DERECHO A RECIBIR EDUCACION DE CALIDAD-Inspección y evaluación que debe cumplir el Estado para asegurar la calidad del sistema educativo INTERES SUPERIOR DE LOS NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Derecho a no padecer los efectos dañosos generados por las calamidades públicas DERECHO A LA EDUCACION DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Política pública, planeación presupuestal y coordinación con entidades territoriales DERECHO FUNDAMENTAL A LA EDUCACION-Importancia del acceso y permanencia en el sistema educativo/DERECHO A LA EDUCACIÓN-Condiciones para permanencia en establecimiento educativo REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL Sala Tercera de Revisión SENTENCIA T-511 de 2023 Referencia: Expediente T-8.228.940 Acción de tutela presentada por Julián Eduardo Rubio Zapata, en calidad de personero municipal de Málaga - Santander, contra la Nación -Ministerio de Educación Nacional, la Secretaría de Educación Departamental de Santander, la Sociedad GMP Ingenieros S.A.S.[1] y el Consorcio Sedes Educativas,[2] con vinculación oficiosa del colegio oficial Nuestra Señora del Rosario de Málaga - Santander y de la Contraloría General de la República. Magistrada ponente: Diana Fajardo Rivera Bogotá, D.C., veintisiete (27) de noviembre dos mil veintitrés (2023) La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la magistrada Diana Fajardo Rivera, quien la preside, y los magistrados Jorge Enrique Ibáñez Najar y Alejandro Linares Cantillo, en ejercicio de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, ha proferido la siguiente SENTENCIA En el proceso de revisión del fallo dictado, en primera instancia, por el Juzgado Promiscuo de Familia de Málaga - Santander el 17 de noviembre de 2020 y, en segunda instancia, por la Sala de Decisión Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga - Santander el 12 de enero de 2021, dentro de la acción de tutela promovida por Julián Eduardo Rubio Zapata, en calidad de personero municipal de Málaga, contra la Nación -Ministerio de Educación Nacional, la Secretaría de Educación Departamental de Santander, la Sociedad GMP Ingenieros S.A.S. y el Consorcio Sedes Educativas, con vinculación oficiosa del colegio oficial Nuestra Señora del Rosario de Málaga - Santander y de la Contraloría General de la República. El asunto de la referencia fue allegado a la Corte Constitucional en virtud de lo ordenado por los artículos 86, inciso 2, de la Constitución Política y 31 y 32 del Decreto 2591 de 1991. Mediante Auto del 19 de julio de 2021, la Sala de Selección Número Siete de la Corte Constitucional seleccionó el asunto[3] y, previo sorteo, lo asignó al despacho de la magistrada Diana Fajardo Rivera, para su sustanciación. En el marco del trámite del expediente, la Magistrada sustanciadora presentó el 22 de marzo de 2022 manifestación de impedimento a la Sala de Revisión, argumentando la posible configuración de la causal prevista en el numeral 1º del artículo 56 de la Ley 906 de 2004. En respuesta, mediante Auto No. 1213A del 23 de agosto de 2022, notificado al despacho sustanciador el 23 de noviembre de 2022 por la Secretaría General de la Corporación,[4] la Sala, integrada por los magistrados Jorge Enrique Ibáñez Najar y Alejandro Linares Cantillo, y el conjuez Jorge Gabino Pinzón Sánchez, estimó que el impedimento no se configuraba. I. ANTECEDENTES 1. Situación fáctica descrita en la acción de tutela[5] 1. El colegio Nuestra Señora del Rosario de Málaga - Santander es una institución pública que presta sus servicios a niños, niñas y adolescentes del municipio de Málaga y a la provincia García Rovira de Málaga, beneficiando a más de mil alumnos. De acuerdo con la parte accionante, la institución, que representa la historia, la cultura y academia de la región, ha alcanzado importantes resultados en las distintas pruebas oficiales de acceso a la educación superior, lo que refleja sus destacados niveles de calidad. Ello ha permitido “que sus egresados puedan ingresar a las mejores instituciones, [tanto] públicas como privadas en programas como Ser Pilo Paga.”[6] Sin embargo, explicó que inicialmente la dirección del plantel estaba a cargo directo de una comunidad religiosa y posteriormente su conducción fue asumida por el Estado, lo que conllevó a que “su planta física se [fuera] deteriorando y su cupo de estudiantes matriculados aumentando.”[7] 2. Desde entonces, indicó, “la institución no [es] segura, cómoda, accesible ni tampoco cuenta con las aulas suficientes ni los espacios académicos adecuados.”[8] En concreto, la planta física donde viene operando el plantel bajo la modalidad de arriendo es precaria; los salones de clase son reducidos, en su interior existe humedad y sobrecupo. Por ende, es imposible conservar “la distancia social prudente en tiempos ordinarios”.[9] 3. Expuso que, con la finalidad de solventar esta grave problemática en materia de asequibilidad o disponibilidad del derecho a la educación, la Nación-Ministerio de Educación Nacional, a través del Fondo de Financiamiento de la Infraestructura Educativa -FFIE y en el marco del Plan Nacional de Infraestructura Educativa, celebró con la Unión Temporal MEN 2016 el Contrato Marco de Obra No. 1380-37-2016 para promover proyectos de infraestructura educativa.[10] La inversión inicial para el caso de la Institución aquí comprometida fue de $7.821.949.962. Su propósito principal fue la provisión de una planta física propia con 42 aulas escolares, que permitiera favorecer las necesidades de 1030 estudiantes.[11] El 14 de diciembre de 2018, el Acuerdo de obra que recayó sobre la construcción del Colegio fue cedido parcialmente[12] por la Unión Temporal MEN 2016 a GMP Ingenieros S.A.S., quien en adelante se encargó de las labores de ejecución de la obra. 4. Advirtió el actor que, según lo acordado, las labores contratadas debían concluir en el término de un año a partir del mes de octubre del año 2018. Sin embargo, dicho plazo se incumplió. En efecto, además de que no se entregó la obra en la fecha convenida, al menos durante el primer periodo del año 2020 la construcción permaneció inactiva, evidenciándose su “estado de abandono y ruina.”[13] Ante esta situación, manifestó que desde la Personería Municipal, en desarrollo de la función preventiva a su cargo, se activó una alerta temprana por riesgo de corrupción y se recurrió ante la Alcaldía municipal de Málaga para conocer el estado del proyecto, indicándosele “que al no estar certificado en educación no era responsable de la ejecución de este tipo de proyectos ni de la administración de recursos para la educación del municipio.”[14] 5. Señaló que, además, el consejo directivo del centro educativo involucrado, ante la gravedad de lo ocurrido, requirió al Fondo de Financiamiento de la Infraestructura Educativa para que le informara sobre la fecha exacta de culminación y entrega de la obra contratada. Esta actuación la realizó el citado consejo mediante comunicación del 16 de julio de 2020, en la que puso de presente la urgencia de gestionar “el reinicio de las obras de construcción de la nueva planta física, para que, en un eventual retorno a clases presenciales, los estudiantes [pudieran] disfrutar de un espacio físico adecuado y con protocolos de bioseguridad que [garantizaran] el bienestar de la comunidad.”[15] Lo anterior, puesto que “a la fecha no [existía] ningún tipo de actividad en la ejecución de la obra en el lote que la alcaldía dispuso y adecuó para este proyecto; el cual fue entregado al FFIE y al contratista de esa fecha, UNION TEMPORAL MEN 2016.”[16] 6. Recalcó el consejo directivo del colegio en dicho escrito que, aunque la emergencia sanitaria decretada por el Gobierno Nacional en el mes de marzo del año 2020 había originado la parálisis total de las obras de infraestructura en el país, muchas de ellas a cargo del Fondo se habían reactivado desde abril de la citada anualidad con los debidos protocolos de bioseguridad y dada su importancia nacional, por lo que atendiendo a esta premisa se debía finalizar con premura el proyecto.[17] Ello especialmente considerando lo dicho por la directora del plantel,[18] quien afirmó que desde que asumió el cargo el 4 de agosto de 2015, a la fecha, no se había realizado ningún tipo de estudio técnico que permitiera conocer el estado presente de la infraestructura en la que venía operando el Colegio. Con todo, era evidente la insuficiencia de las condiciones físicas y sanitarias de la edificación para garantizar un adecuado proceso de formación.[19] 7. En atención al panorama descrito, el 28 de julio de 2020, el Personero Municipal de Málaga promovió acción de tutela en favor de los estudiantes, docentes y directivos del colegio Nuestra Señora del Rosario. En su criterio, se requería de la inmediata intervención judicial pues, además de las razones aducidas, “[e]sta obra en su estado de abandono”[20] representaba un peligro para los vecinos, al no contar con vigilante y estar caídas sus cercas, permitía el acceso de personas y niños que podían resultar lesionados con los elementos cortopunzantes que allí existían y que estaban a la intemperie sin ninguna señal de advertencia y “por no decir que [era] ahora un sitio propicio para la comercialización de drogas generando un foco de inseguridad en la zona.”[21] Concluyó que su culminación era necesaria no solo para garantizar el acceso efectivo a la educación de los estudiantes sino la reactivación de la economía local, “ofreciendo empleo formal, especializado y no especializado.”[22] 8. En consecuencia, solicitó (i) el amparo de los derechos fundamentales a la vida, salud y educación de los estudiantes, docentes y directivos docentes del colegio Nuestra Señora del Rosario de Málaga; (ii) la reactivación de la obra contratada por el Ministerio de Educación Nacional, con recursos del Fondo de Financiamiento de la Infraestructura Educativa; (iii) la constitución de una mesa de seguimiento a la obra referida, con participación de los órganos de control fiscal y disciplinario. Esto, en aras de evitar que ante la inactividad constatada en la ejecución del proyecto fuera necesario la aplicación de la Ley 2020 de 2020[23] o “ley de “Elefantes Blancos””[24] que contempla el Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas encaminado a hacerle frente a posibles actos de corrupción y (iv) las demás medidas que resultaran necesarias y adecuadas para efectuar “un control inmediato y preventivo a las obras de infraestructura estudiantil.”[25] 2. Respuesta de las accionadas y vinculadas de oficio 9. Inicialmente, mediante Auto del 29 de julio de 2020, el Juzgado Promiscuo de Familia de Málaga - Santander asumió el conocimiento de la solicitud de tutela y, en consecuencia, corrió traslado a las demandadas. Además, vinculó al trámite al colegio oficial Nuestra Señora del Rosario de Málaga - Santander y a la Contraloría General de la República.[26] El asunto se falló, en principio, el 12 de agosto de 2020, mediante providencia que concedió el amparo y ordenó la reactivación de la obra de construcción de la nueva sede del colegio en cuestión.[27] Sin embargo, al resolverse la impugnación, la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga, por medio de decisión del 29 de octubre de 2020, decretó la nulidad de todo lo actuado, a partir del auto que avocó conocimiento de la acción, ante la indebida notificación al trámite de tutela de la sociedad accionada, GMP Ingenieros S.A.S., y, por ende, ordenó devolver el expediente al juzgado de origen para que surtiera las actuaciones de rigor, respetando los derechos de defensa y contradicción.[28] A fin de subsanar la irregularidad advertida, el Juzgado de la referencia, mediante Auto del 30 de octubre de 2020, admitió nuevamente la tutela, notificó debidamente a todos los involucrados y reiteró la vinculación ordenada en un primer momento.[29] En el término de traslado, las convocadas rindieron informe de la manera que a continuación se presenta. 10. El 3 de noviembre de 2020, el Contralor Delegado Intersectorial 11 de la Unidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupción[30] atendió el llamado judicial efectuado.[31] Señaló que el Contralor General de la República declaró de impacto nacional las denuncias relacionadas con el manejo de los recursos de inversión asignados al Fondo de Financiamiento de la Infraestructura Educativa,[32] tendientes a cumplir con el Plan Nacional de Infraestructura Educativa[33] para la Jornada Única Escolar 2015-2018.[34] En virtud de ello, dispuso que la Unidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupción promoviera la acción fiscal en indagación preliminar[35] con el objeto de determinar la existencia de un riesgo inminente de afectación al patrimonio público. Esta investigación condujo a la apertura formal de un proceso ordinario de responsabilidad fiscal,[36] entre otros, por los hechos que involucraban la construcción de la institución Nuestra Señora del Rosario de Málaga.[37] De acuerdo con la información disponible, a junio de 2019, el colegio “se encontraba en etapa de obra, en la fase inicial de preliminares de obra, pero suspendida, aunque ni el interventor ni el Ministerio Nacional de Educación la reportaron a este despacho como abandonada. Se pudo verificar que el proyecto priorizado por la Junta Administradora, tenía un presupuesto total que ascendía a $7.145.418.950, de los cuales se ha pagado el 10.6% de los recursos.”[38] Con todo, a efectos de adoptar una decisión definitiva en el marco de dicho proceso se decretaron pruebas.[39] 11. El 4 de noviembre de 2020, el Ministerio de Educación solicitó su desvinculación del trámite.[40] Precisó que, el 12 de julio de 2016, el Consorcio FFIE Alianza BBVA suscribió con la Unión Temporal MEN 2016 el Contrato Marco de Obra No. 1380-37-2016, con un plazo inicial de ejecución de 36 meses. El 19 de julio de 2017, se suscribió entre las partes el Acuerdo de Obra No. 406039 para la construcción del colegio Nuestra Señora del Rosario de Málaga. El proyecto continuó “[desarrollándose] con normalidad”[41] hasta el 20 de marzo de 2020, momento en que la Fase 2 de construcción de la Institución Educativa se suspendió por disposición del Decreto Departamental 0201 del 19 de marzo de 2020, que ordenó el simulacro de aislamiento preventivo en Santander, desde la fecha enunciada hasta el 24 de marzo de 2020. Al momento de inicio del simulacro “el porcentaje de obra programado para este proyecto era del 47.80% y el ejecutado del 51.17% según informe semanal entregado por la interventoría Consorcio Sedes Educativas. (…) Por consiguiente, durante el primer trimestre del año 2020 [se] contó con la ejecución de obra incluso con un adelanto frente al porcentaje de obra programado.”[42] 12. Posteriormente, el contrato marco de obra y los acuerdos de obra derivados de este, entre ellos aquel relativo al colegio oficial Nuestra Señora del Rosario de Málaga, fueron nuevamente suspendidos durante 33 días, esto es, desde el 25 de marzo de 2020 hasta el 26 de abril siguiente. Ello, con ocasión de la emergencia sanitaria decretada en el país, consecuencia de la cual se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio en todo el territorio.[43] La reactivación del proyecto estuvo sujeta a la elaboración de un Plan de Aplicación del Protocolo Sanitario para la Obra -PAPSO-,[44] cuya aprobación se concretó el 28 de mayo de 2020 por el contratista de interventoría y el 15 de julio de 2020 por el municipio de Málaga. El 23 de julio de 2020, la Gobernación de Santander autorizó la disposición de los rendimientos financieros para la ejecución de obras complementarias y el Patrimonio Autónomo del Fondo de Financiamiento adelantó “la adición presupuestal correspondiente al contratista de obra y la interventoría, con la finalidad de reiniciar las actividades de obra en el mes de agosto de 2020.”[45] En concreto, las adecuaciones autorizadas iniciaron el 18 de agosto para “entregar a la comunidad una institución educativa con el lleno de las condiciones requeridas para su desarrollo académico.”[46] 13. El 4 de noviembre de 2020, la Directora del colegio Nuestra Señora del Rosario de Málaga solicitó conceder el amparo promovido en nombre de la comunidad educativa.[47] En su concepto, resultaba “urgente y necesario que se [agilizara] la reactivación y construcción [de la obra] sin más tropiezos”,[48] especialmente si la situación de salud pública del país exigía la implementación de condiciones de infraestructura adecuadas para asegurar un eventual retorno a clases en medio de la pandemia las cuales no podían ser garantizadas en la actual planta física del colegio que operaba en condiciones de precariedad. Resaltó que la implementación del modelo de alternancia que se planeaba acoger “estaría sujeto a la posibilidad de culminación de la obra”[49] cuya ejecución estaba contemplada para un año, a partir del mes de octubre de 2018, pese a lo cual se dilató su desarrollo y con ello se originó el riesgo de una obra inconclusa. 14. La Sociedad GMP Ingenieros[50] solicitó la improcedencia del amparo.[51] Sostuvo que el 15 de noviembre de 2018, el Consorcio Sedes Educativas dio la orden de inicio de la Fase 2, consistente en la ejecución de la obra de acuerdo con los diseños aprobados, en un plazo de 12 meses, es decir, con finalización prevista para el 15 de noviembre de 2019. El contratista encargado de ello sería la Unión Temporal MEN 2016. Sin embargo, dicho término se vio impactado por algunas circunstancias. De un lado, el 14 de diciembre de 2018, se acordó la cesión parcial del Contrato Marco de Obra No. 1380-37-2016, cediéndose a su favor la ejecución de 17 acuerdos de obra, incluido el No. 406039, correspondiente al colegio Nuestra Señora del Rosario de Málaga.[52] De otro lado, dicho acuerdo fue suspendido en 4 ocasiones, a saber, el 5 de diciembre de 2018, el 24 de abril de 2019;[53] el 27 de abril de 2020 y el 21 de mayo de 2021 por diferentes motivos asociados a la necesidad de verificar el estado de culminación de la Fase 1, la aclaración de la nueva vigencia contractual, a partir de las condiciones de ejecución acordadas con ocasión de la cesión, la autorización de obras complementarias fundamentales, la llegada de la pandemia junto con el aislamiento preventivo obligatorio y la consecuente elaboración, revisión e implementación de los protocolos de bioseguridad,[54] el desabastecimiento de materiales de construcción y sus sobrecostos, la coyuntura de orden público y la ola invernal. 15. Aclaró que lo anterior evidenciaba que “no [tenía] ninguna decisión ni responsabilidad en cuanto a la reactivación de las obras”[55] y que había actuado cuando las “condiciones técnicas y jurídicas”[56] se lo permitieron, advirtiendo, además, que la prestación del servicio público educativo no era una tarea a su cargo[57] y, en gracia de discusión, dicha garantía estaba protegida ya que se produjo el reinicio de la obra, el 3 de septiembre de 2020, existiendo así un hecho superado. 16. La Secretaría de Educación Departamental de Santander solicitó la desvinculación del trámite ante su ausencia de relación funcional con las pretensiones.[58] Explicó que el proyecto de construcción del colegio Nuestra Señora del Rosario de Málaga contó con recursos aportados por la Gobernación de Santander, entidad territorial que asumió un rol de supervisión del mismo pues “quien toma las decisiones de cualquier tipo es el FFIA.”[59] Aclaró que su ejecución venía dándose “de forma normal”[60] hasta cuando el país fue declarado en emergencia sanitaria de salud y se dispuso el aislamiento preventivo obligatorio en el territorio, con algunas excepciones como “[l]a ejecución de obras de infraestructura de transporte y obra pública”[61] para cuya reactivación se exigió la implementación de un Plan de Aplicación del Protocolo Sanitario para la Obra -PAPSO-[62] que en el caso en particular fue autorizado por la Alcaldía Municipal, el 15 de julio de 2020. Sin embargo, posteriormente el municipio de Málaga ordenó la cuarentena de los ciudadanos desde el 1 de agosto hasta el 1 de septiembre de 2020,[63] permitiendo la circulación restringida, a partir del 10 de agosto,[64] lo que causó nuevamente la paralización de la obra. 17. El Consorcio Sedes Educativas[65] se opuso a las pretensiones[66] y advirtió que “a pesar de ser parte dentro del proceso no [guarda] relación alguna con los intereses inmiscuidos.”[67] Explicó que, el 15 de julio de 2016, suscribió con el Patrimonio Autónomo del Fondo de Financiamiento de la Infraestructura Educativa el Contrato Marco de Interventoría No. 1380-53-2016 tendiente a “realizar y ejecutar la INTERVENTORÍA DE OBRA a los proyectos de infraestructura educativa requeridos por el PA- FFIE, [en] desarrollo del PNIE.”[68] El 19 de julio de 2017, suscribió el Acta de Servicios No. 406039, con el propósito de adelantar labores de interventoría sobre las fases de pre-construcción,[69] construcción y post-construcción de la obra nueva de la institución educativa Nuestra Señora del Rosario con una ejecución prevista de 3.5 meses, 12 meses y 1.5. meses, respectivamente. En el marco de este rol, actuó “de forma oportuna y diligente [mediante los protocolos y procedimientos], instando [a la Unión Temporal MEN 2016 y posteriormente] a la [Sociedad] GMP INGENIEROS S.A.S al cumplimiento de sus obligaciones contractuales.”[70] También alertó sobre el estado de cumplimiento de la obra, reactivada el 3 de septiembre de 2020,[71] con un avance del 57.10%, es decir, “un 5.19% [adelantado] respecto de lo programado”,[72] lo que advertía de la configuración de un hecho superado. 3. Decisiones de instancia que se revisan 18. En primera instancia, el Juzgado Promiscuo de Familia de Málaga - Santander, mediante decisión del 17 de noviembre de 2020, protegió el derecho a la educación de los niños, niñas y adolescentes estudiantes del colegio Nuestra Señora del Rosario de Málaga. En su criterio, las pruebas disponibles evidenciaban un incumplimiento del componente de disponibilidad o asequibilidad pues a “lo largo de este proceso, se han tenido, informes técnicos y material fotográfico que demuestran el pésimo estado de la infraestructura [donde ha venido operando el] colegio y el poco avance del nuevo colegio, de donde se desprende que la edificación no cumple con los requisitos básicos para salvaguardar la vida [e integridad] de los [miembros] de la institución educativa.”[73] En esencia, no permite garantizar un proceso de formación educativa adecuada. Agregó que aunque los estudiantes se encontraban de momento recibiendo clases virtuales, ante las medidas de aislamiento preventivo obligatorio decretadas por el Gobierno, ello eventualmente cambiaría y tendrían que regresar a las aulas “en un colegio que [además de precario] no se sabe si los recibirá dado que el comodato ya ha terminado y el colegio que les fue prometido no ha avanzado ni siquiera en un 50%.”[74] Así, las demoras en la ejecución de la obra “[perjudicaban] a los estudiantes quienes verían retrasado su estudio y su avance académico frente a [los] estudiantes de otros colegios.”[75] 19. En tal virtud le ordenó al Ministerio de Educación Nacional y a la Secretaría de Educación de Santander (i) que, en el término de 48 horas contadas a partir de la notificación del fallo, iniciaran los trámites administrativos necesarios para la reactivación de la obra de construcción de la nueva sede del colegio oficial Nuestra Señora del Rosario de Málaga; reactivación que debía materializarse en un término no menor a 15 días “al recibo de la comunicación del fallo con las variaciones que [fueran] pertinentes según las nuevas situaciones de aislamiento preventivo por la pandemia de Covid-19”;[76] (ii) que, a fin de evitar la posible ejecución de actos de corrupción, la Contraloría General y la Procuraduría[77] continuaran con las investigaciones sobre las acciones u omisiones en que habrían incurrido los contratistas y contratantes frente a la ejecución del contrato para determinar las causas y los responsables de su incumplimiento, sin que ello implicara la suspensión de la obra y (iii) la creación de un comité, integrado por la Secretaría de Educación de Santander, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, la Personería Municipal, la rectoría del colegio afectado, un representante de padres y otro de alumnos, que acompañara el cumplimiento de la sentencia y garantizara un permanente diálogo con los miembros de la comunidad educativa para evitar la deserción.[78] 20. En providencia de segunda instancia, del 12 de enero de 2021, la Sala Civil - Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga resolvió la impugnación presentada y revocó la providencia de tutela de primer grado, ante la configuración de una carencia actual de objeto por hecho superado.[79] Desde su perspectiva del asunto, las pruebas obrantes en el expediente de tutela daban cuenta que “las pretensiones concretas de la parte actora se [encontraban] debidamente satisfechas por parte de las entidades accionadas, con ocasión de la reactivación de la construcción del colegio tipo 10 [el 3 de septiembre de 2020] que se estaba ejecutando mediante contrato de construcción de la nueva sede del Colegio Nuestra Señora del Rosario de Málaga, número 1380-37-2016 del 12 de octubre 2018, situación que se presentó mucho antes de emitirse la sentencia recurrida.”[80] En concreto, el Ministerio de Educación, a través del Fondo de Financiamiento de la Infraestructura Educativa, venía adelantando las gestiones para alcanzar la materialización de la obra y, a la fecha, el proyecto presentaba una ejecución del 57,26% frente a un programado del 53.29%, según el informe presentado por la interventora Consorcio Sedes Educativas, con corte a 31 de octubre de 2020.[81] 4. Hechos relevantes probados a partir de la información disponible y recaudada en sede de revisión 21. A continuación, la Sala de Revisión evidenciará, a partir de la información disponible en el proceso y aquella allegada en virtud de los requerimientos probatorios realizados en sede de revisión,[82] los hechos más relevantes que subyacen al presente asunto en términos, por un lado, de la situación contractual que ha rodeado la construcción del colegio oficial Nuestra Señora del Rosario de Málaga y, por el otro, de la manera como se ha venido prestando el servicio educativo a los niños, niñas y adolescentes involucrados en este trámite. Situación contractual relevante que ha rodeado la construcción del colegio oficial Nuestra Señora del Rosario de Málaga 22. En el año 2016, el Consorcio FFIE Alianza BBVA, actuando como vocero y administrador del Patrimonio Autónomo del Fondo de Financiamiento de la Infraestructura Educativa[83] adelantó la convocatoria denominada “Invitación Abierta FFIE 006 de 2016” para seleccionar a los proponentes con quienes celebraría un “Contrato Marco de Diseños, Estudios Técnicos y Obra que ejecute los proyectos de infraestructura educativa requeridos por el FFIE, en desarrollo del PNIE[84] en ocho (08) grupos del país.”[85] El 12 de julio de 2016, entre el referido Consorcio y la Unión Temporal MEN 2016, se celebró el Contrato Marco de Obra No. 1380-37-2016 destinado al cumplimiento del propósito enunciado. Se estipuló que el contrato se ejecutaría mediante la suscripción de 18 acuerdos de obra particulares y tendría un término de ejecución de 36 meses. El 19 de julio de 2017, se suscribió entre las partes el Acuerdo de Obra No. 406039, en virtud del cual “el Contratista realizará las labores de i) Pre-Construcción, ii) Construcción y iii) Post-Construcción para la obra nueva de la Institución Educativa Nuestra Señora del Rosario.”[86] Se dispuso que la Fase 1 tendría una duración de 3.5 meses, la Fase 2 de 12 meses y la Fase 3 tardaría 1.5 meses. Con el objeto de supervisar la debida ejecución contractual se concertó una función de interventoría a cargo del Consorcio Sedes Educativas, mediante Acta de Servicios No. 406039 del 19 de julio de 2017 que posteriormente se le asignó a PAYC S.A.S. El 14 de diciembre de 2018, luego de una cesión acordada, las labores de ejecución y de terminación de la obra del centro escolar en mención quedaron a cargo de la Sociedad GMP Ingenieros. 23. La ejecución del proyecto sufrió algunas suspensiones iniciales, sustentadas en los ajustes a la vigencia contractual por, entre otros, presuntos “inicios tardíos”,[87] y más adelante se impactó el “rendimiento de la obra”[88] con la declaratoria de la emergencia sanitaria en el país. Con ella llegaron nuevas paralizaciones motivadas, en esencia, en (i) el aislamiento preventivo obligatorio impuesto en razón la pandemia; (ii) el proceso de autorización y movilización de recursos disponibles para la ejecutabilidad de obras complementarias; (iii) el desabastecimiento de materiales de construcción necesarios para el desarrollo de la obra y los sobrecostos que sobrevinieron a esta situación; (iv) la coyuntura de orden público originada por el Paro Nacional del año 2021, que generó fuertes traumatismos en la movilización y (v) las consecuencias adversas de la ola invernal que afectó al país durante el primer semestre del 2021. 24. Este conjunto de hechos generó desavenencias contractuales irreversibles que condujeron a que se terminara anticipadamente y de mutuo acuerdo el contrato marco de obra del que hacían parte GMP Ingenieros y el Consorcio Sedes Educativas.[89] En este sentido, según los términos contractuales iniciales, la obra debía estar culminada el 18 de julio de 2019, sin embargo, para el 9 agosto de 2021 -fecha hasta la que se prorrogó la entrega-, [90] el proyecto reportaba un avance del 71%- y seguía sin perspectiva de mayor avance dadas las reclamaciones entre las partes.[91] Así entonces, tras la cesión parcial del contrato suscrita el 14 de diciembre de 2018 por parte del contratista inicial y, por tanto, la vinculación de un nuevo encargado de llevar a cabo la construcción del colegio objeto de discusión -GMP Ingenieros-, fue necesaria una nueva actuación contractual -tercera modificación del contratista-, en virtud de la cual se suscribió el 12 de noviembre de 2021 el contrato No. 1380-1450-2021, entre el Consorcio FFIE Alianza BBVA -vocero y administrador del patrimonio autónomo del Fondo de Infraestructura Educativa FFIE- y la Unión Temporal Colegios 2019; Unión que, inicialmente, se comprometió a entregar las obras en el término de 7 meses. A su turno, como nuevo interventor de la obra se incorporó -y continúa actuando- el Consorcio Intereducativo. 25. Actualmente, según la información allegada por la Personería de Málaga, las secretarías de Educación de Málaga y del Departamento de Santander, y el colegio Nuestra Señora del Rosario, la obra sigue inconclusa y, aunque ha continuado, según lo dicho por la Contraloría General de la República, el avance real es del 71,69% -y avance físico del 96%- programándose su entrega, luego de que el término se ha desplazado en varias oportunidades, para luego del mes de septiembre de 2023, tras suscribirse una nueva prórroga el 20 de abril de 2023, por 6 meses.[92] 26. Sobre el seguimiento de este trámite contractual en curso, la Contraloría Delegada Intersectorial No. 9 de la Unidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupción informó que, al encontrarse el proceso de responsabilidad fiscal en etapa probatoria -trámite adelantado contra los contratistas iniciales-,[93] no existían aún “avances o hallazgos relevantes que impacten el derecho a la educación del colegio Nuestra Señora del Rosario de Málaga – Santander, ni de ninguna de las instituciones educativas que fueron construidas o intervenidas con recursos del Fondo de Financiamiento para la Infraestructura Educativa – FFIE, cuyas irregularidades se investigan en el mismo trámite.”[94] Tampoco, una determinación con incidencia en el patrimonio público ni de control preventivo.[95] La Procuraduría General de la Nación[96] también advirtió que, en sus sistemas de información disponibles,[97] no se habían reportado registros sobre la interposición de quejas o peticiones ni acerca de la iniciación de actuaciones de oficio de carácter disciplinario, preventivo o de intervención relacionados con los hechos que rodeaban la construcción de la institución.[98] 27. En su última intervención, oficio del 25 de abril de 2023, la Directora de Vigilancia Fiscal de la Contraloría Delegada para el Sector Educación, Ciencia y Tecnología, Cultura, Recreación y Deporte indicó que el contrato de obra No. 1380-1450-2021-, que recae sobre la construcción del Colegio y el cual hace parte la Unión Temporal Colegios 2019, es “actualmente objeto de control y vigilancia”: “La información más reciente suministrada por el FFIE indica que el contrato fue reasignado al contratista UT COLEGIOS 2019... y cuenta con avance físico de obra ejecutado de 72% y avance físico programado de 96%.” 28. Aunado a ello, la Contraloría precisó a la Sala de Revisión en el documento ya mencionado que, tras una visita técnica efectuada el 20 de abril de 2023, (i) se identifica un retraso en la ejecución de la obra, “posiblemente debido a la poca disponibilidad de personal en obra”, pero que el contratista entregó plan de contingencia al FFIE; (ii) solo se encontraron 14 trabajadores en la obra, “lo que dificulta que se dé la terminación de la obra en el tiempo estipulado”; (iii) el pago por el tiempo adicional de interventoría, dada la prórroga nueva de 6 meses de vigencia del contrato, será asumida por el contratista; (iv) los incumplimientos, según el contratista, obedecen a la inexistencia de planta de concreto cerca al municipio y al mal estado de las vías, dificultando “llevar concreto premezclado a la obra por lo que se debe preparar la mezcla en sitio”; y que (v) el FFIE manifestó que el término de 6 meses adicionales se concedió bajo el compromiso de que, si no se cumple este nuevo término, se aplicará el incumplimiento al contratista. Panorama relevante que evidencia las condiciones de prestación del servicio educativo a los menores involucrados en este trámite 29. El colegio oficial Nuestra Señora del Rosario de Málaga es una institución educativa, integrada por aproximadamente 1061 estudiantes desde preescolar hasta grado once -al 2023 cuenta con 1039 estudiantes-, que viene operando por “más de 50 años”[99] en una planta física arrendada de propiedad de la comunidad de religiosas de Santa Catalina de Siena. La edificación donde ha estado funcionando es deficiente, en términos de infraestructura pues, entre otros problemas estructurales, sus aulas escolares presentan hacinamiento, no se cuenta con suficientes unidades sanitarias ni adecuados espacios de interacción y de investigación, el acceso inclusivo, mediante rampas, se encuentra limitado, el inmueble no es sismorresistente y presenta humedad, además de que las herramientas tecnológicas disponibles son antiguas e ineficientes. Ante este panorama de desprotección, el colegio resultó beneficiado con el proyecto de construcción de una nueva sede para cuyo desarrollo el municipio de Málaga destinó un terreno de su propiedad y adicionalmente el Gobierno departamental y nacional, por medio del Fondo de Financiamiento de la Infraestructura Educativa, invirtió recursos.[100] 30. Como el proyecto ha presentado inconvenientes contractuales, durante un periodo por las medidas adoptadas como consecuencia de la pandemia del Covid 19, pero durante la mayor parte del tiempo, por otro tipo de razones,[101] su culminación dentro de los plazos previstos no se ha logrado, desplazándose el momento final en varias ocasiones. Por lo anterior, la población estudiantil continúa recibiendo clases en unas instalaciones deficientes. Esta situación implicó que, tras el levantamiento paulatino de las medidas sanitarias adoptadas por la pandemia, un porcentaje menor de la comunidad estudiantil regresara a la presencialidad, en cumplimiento de las previsiones del Ministerio de Educación, pero en las instalaciones precarias de la sede antigua que no cumplen los requerimientos técnicos mínimos para asegurar condiciones de retorno, seguras, dignas y bajo parámetros de calidad.[102] Ello, con el impacto que acarrea para quienes, por estas limitaciones estructurales, deben permanecer en la virtualidad y consideran no contar con iguales garantías de formación pues carecen, por ejemplo, de internet en sus hogares. En estas condiciones, para “atender presencialmente al 100% de la población estudiantil”[103] se requiere de la puesta en funcionamiento de la nueva edificación pues, por ejemplo, según la rectora del establecimiento en el municipio no existe otra infraestructura que permita atender a la población involucrada. [104] 31. Ante el retorno pleno a la presencialidad, para el año 2023 según se evidencia con claridad en el expediente, el Colegio y la Personería de Málaga dan cuenta de la precariedad de las instalaciones, los déficits en materia de espacio para impartir clases en condiciones adecuadas, la inexistencia de espacio suficiente para satisfacer la demanda de alimentación de los estudiantes, la inexistencia de accesibilidad para personas en situación de discapacidad, entre otras carencias. 32. El Ministerio de Educación insistió en que las entidades territoriales certificadas son “las encargadas de velar por que la infraestructura educativa con la que se presta el servicio este acorde a las necesidades de la comunidad educativa y que de esta forma se efectivice el derecho a la educación de los niños, niñas y jóvenes.”[105] Sin embargo, indicó que con el objeto de priorizar la educación presencial, debido a su impacto en una adecuada enseñanza y en el cierre de brechas sociales y económicas, autorizó la disposición de cuantiosos recursos para que las entidades territoriales, incluida Santander, financiaran los requerimientos de bioseguridad en las sedes escolares durante el periodo inmediatamente posterior a la pandemia. 33. El Personero Municipal de Málaga destacó que la Nación tiene plena responsabilidad frente al estado de “obsolescencia”[106] de la nueva obra, acordada hace más de 5 años, y que incluso no era la primera vez que el Fondo de Financiamiento de la Infraestructura Educativa, cuenta especial del Ministerio de Educación, presentaba problemas en la ejecución de proyectos de construcción de colegios en diferentes regiones del país por lo que la intervención del juez constitucional era imperiosa para frenar “un hecho más de corrupción.”[107] En efecto, precisó que, con miras a evitar su acaecimiento y en su rol protector de los derechos “no sólo de los estudiantes del Colegio Nuestra Señora del Rosario, sino también, de las 14 escuelas rurales y los otros 4 colegios públicos, en una población escolar de más de cinco mil alumnos [todos en condiciones precarias que atestiguan un olvido Estatal de décadas]”[108] promovió una nueva tutela, allegando como prueba el fallo proferido en primera -única- instancia.[109] 34. Tal documento da cuenta de la acción presentada por el señor Personero Municipal contra el Ministerio de Educación y el Fondo de Financiamiento de la Infraestructura Educativa - FFIE; con la cual (i) alegó que el 30 de julio de 2021, el FFIE le informó que el contrato de obra se suspendió por un término de 30 días -desde el 21 de mayo de 2021- y que, vencido el mismo, no se evidenció reanudación, por lo cual le solicitó a la interventoría los informes respectivos e iniciar trámite de incumplimiento. Agregó que el Colegio no estaba preparado, por sus condiciones de infraestructura, para el retorno a la presencialidad y que, aunque como consecuencia del fallo de primera instancia -anulado- en este trámite, se logró el avance de la obra, lo cierto es que nuevamente amenaza con convertirse en un elefante blanco. En atención a este recurso de amparo, (ii) el Juzgado Promiscuo de Málaga, el 20 de agosto de 2021, atendió favorablemente a las súplicas, protegiendo los derechos a la educación, igualdad y ambiente sano de los estudiantes, docentes y directivas docentes del Colegio.[110] II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 1. Competencia 35. Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela proferidos dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en el inciso 3 del artículo 86 y el numeral 9 del artículo 241 de la Constitución, en concordancia con los artículos 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991. 2. La acción de tutela presentada por el Personero municipal de Málaga es procedente para buscar la protección de los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes que asisten al colegio Nuestra Señora del Rosario de Málaga 36. En esta oportunidad, se cumplen los requisitos de procedencia de la acción de tutela, esto es, la legitimación por activa y pasiva, la inmediatez y la subsidiariedad. A continuación, se analizarán en detalle cada uno de los presupuestos mencionados, que sustentan dicha conclusión. 2.1. Cumplimiento del requisito de legitimación para actuar 37. Legitimación en la causa por activa y por pasiva.[111] En el presente caso se satisface el requisito de legitimación en la causa por activa y por pasiva. De un lado, la solicitud de amparo fue presentada por el señor Julián Eduardo Rubio Zapata, en calidad de personero municipal de Málaga, Santander. De acuerdo con el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales. Expresamente, el artículo 49 ibidem, establece que en “cada municipio, el personero en su calidad de defensor en la respectiva entidad territorial podrá, por delegación expresa del defensor del pueblo, interponer acciones de tutela o representarlo en los que éste interponga directamente.”[112] La jurisprudencia constitucional ha avalado este postulado al señalar que “los personeros municipales gozan de la potestad para incoar la acción de amparo no solo por el referido mandato legal, sino por su obligación constitucional de salvaguarda y promoción de los derechos humanos. [Su] función, entonces, es representar los intereses de toda la sociedad frente a la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales, a través del ejercicio inmediato y responsable de los mecanismos constitucionales, entre ellos, la acción de tutela.”[113] 38. Este mandato constitucional se refuerza cuando se hallan de por medio los derechos fundamentales de los niños, niños y adolescentes, respecto de los cuales el artículo 44 constitucional impone que “cualquier persona puede exigir de la autoridad competente su cumplimiento y la sanción de los infractores”, lo cual indica que el Defensor del Pueblo y el Personero, según el caso, podrían acudir al juez invocando apenas su condición de personas, para buscar [su] amparo.”[114] Dicho de otro modo, “la Constitución impone objetivamente la necesidad de su defensa, sin que interese realmente una especial calificación del sujeto que la promueve.”[115] 39. En esta ocasión, el promotor de la solicitud de amparo relata que activó el mecanismo de amparo con la intención de intervenir en la defensa de los derechos fundamentales de la comunidad estudiantil, particularmente, de los estudiantes del colegio Nuestra Señora del Rosario de Málaga.[116] De acuerdo con lo anterior, el Personero identificó plenamente a los sujetos en cuyo favor actúa y respecto de quienes se presume su situación de indefensión; en consecuencia, se encuentra habilitado para propiciar la intervención del juez constitucional, a fin de que evalúe una situación que, estima, está afectando la permanencia en el sistema educativo, en dignidad y calidad, de sujetos de protección prevalente como lo son los niños, niñas y adolescentes del colegio. 40. Aunado a lo anterior, el amparo de los derechos a la salud, vida y educación los predicó de los docentes y directivos docentes del colegio oficial Nuestra Señora del Rosario de Málaga -Santander. Para analizar el alcance de la presente acción respecto de este grupo, señala la Sala que la jurisprudencia constitucional ha considerado la necesidad de que se satisfagan las siguientes circunstancias: (i) que exista autorización expresa de la persona en favor de quien se invoca la protección, salvo en casos de menores de 18 años o personas en situación de incapacidad o de indefensión, (ii) que individualice o determine a la persona o personas en favor de quien o quienes interpone la acción, y que (iii) argumente la forma en la que se comprometen los derechos de aquella o aquellas.[117] En este contexto, además, se ha precisado que, en atención a la misión constitucional conferida a los personeros, no se requiere de poder alguno o exigencia similar para acreditar la legitimación. 41. En este contexto, el accionante incluyó en su escrito de tutela un documento suscrito por la rectora de la institución educativa, Jeny Patricia Niño Guerrero, en el que, luego de referirse a las condiciones de las instalaciones del Colegio, precisó que “[a]gradezco la gestión que usted pueda realizar en pro del bienestar de nuestra comunidad educativa”. Esta afirmación, pese al marco de informalidad del recurso de amparo y de la legitimación del Personero para invocarlo, no puede entenderse de manera tan amplia como para involucrar a los docentes y directivos docentes en una pretensión de tutela, dado que el enfoque de la información rendida por la Rectora, así como de la línea argumentativa de la demanda, recayó en la vulneración de los derechos de los niños, niñas y adolescentes estudiantes. Por lo anterior, aunque en este caso se identificó al grupo que beneficiaría la acción -más allá de los niños, niñas y adolescentes-, no se satisficieron los otros dos criterios descritos, por lo cual, se concluye que en este caso no le asiste legitimación al accionante para invocar la protección de los derechos de los docentes y directivos docentes. Esto no implica, sin embargo, que en caso de verificarse la violación de derecho alguno el alcance de la orden pueda alcanzar a los docentes y directivos docentes, asunto que se analizará más adelante. 42. De otro lado, la acción de tutela está dirigida contra la Nación-Ministerio de Educación Nacional, el Departamento de Santander-Secretaría de Educación, la Sociedad GMP Ingenieros S.A.S. y el Consorcio Sedes Educativas. Al trámite fueron vinculadas, en sede de instancia y de revisión, la Alcaldía municipal de Málaga, el colegio oficial Nuestra Señora del Rosario y la Contraloría General de la República. 43. En relación con la primera entidad pública, el Ministerio de Educación, la Ley 715 de 2001,[118] en su artículo 5, le atribuye la competencia para formular políticas en el sector de la educación, en sus niveles preescolar, básico y medio, en el área urbana y rural, dictar normas para la organización y prestación del servicio público, bajo condiciones de calidad, así como prestar asistencia técnica y administrativa a las entidades territoriales, cuando corresponda.[119] En materia de infraestructura, dispone que le corresponde “(…) 5.3. Impulsar, coordinar, financiar, cofinanciar y evaluar programas, planes y proyectos de inversión de orden nacional en materia de educación, con recursos diferentes de los del Sistema General de Participaciones.”[120] La Ley 1098 de 2006,[121] en su Artículo 41, le impone al Estado, en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal, varios deberes dirigidos a proporcionar condiciones óptimas para la educación de los niños, niñas y adolescentes. Dichas medidas buscan asegurar que existan condiciones que faciliten su acceso a la educación y les permitan mantenerse en el sistema educativo, todo ello en consonancia con el respeto a su dignidad humana. Esos deberes, entre otros, recaen en el Ministerio de Educación, pues, de acuerdo al Decreto 5012 de 2009, tiene la obligación de asesorar a las entidades territoriales en aspectos relacionados con la educación.[122] 44. Es pertinente precisar que el Fondo de Financiamiento de la Infraestructura Educativa es una cuenta especial del Ministerio de Educación Nacional,[123] sin personería jurídica, cuyo objeto principal es “la viabilización y financiación de proyectos para la construcción, mejoramiento, adecuación, ampliaciones y dotación de infraestructura educativa física y digital de carácter público en educación inicial, preescolar, educación básica y media, en zonas urbanas y rurales.”[124] Por lo anterior, la vinculación del Ministerio cuando quiera que se cuestiona una acción u omisión referida a las funciones del Fondo es una vía admisible. 45. Por su parte, el artículo 67 constitucional, establece que la “Nación y las entidades territoriales participarán en la dirección, financiación y administración de los servicios educativos estatales, en los términos que señalen la Constitución y la ley.”[125] El artículo 298 ibídem advierte que en el caso puntual de los departamentos es su deber ejercer “funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los Municipios y de prestación de los servicios que determinen la Constitución y las leyes,” entre ellos el de educación. Su garantía se concreta a través de las Secretarías Departamentales y Distritales de Educación las cuales, según el artículo 151 de la Ley 115 de 1994, tienen a su cargo, dentro del territorio de su jurisdicción, y en coordinación con las autoridades nacionales, la función de, entre otras, (i) velar por la calidad y cobertura de la educación en su respectivo territorio;[126] (ii) establecer las políticas, planes y programas departamentales y distritales de educación, de acuerdo con los criterios establecidos por el Ministerio de Educación Nacional; (iii) diseñar y poner en marcha los programas que se requieran para mejorar la eficiencia, la calidad y cobertura del servicio; (iv) prestar asistencia técnica a los municipios que la soliciten para mejorar la prestación[127] y (v) organizar el servicio educativo estatal de acuerdo con las prescripciones legales y reglamentarias sobre la materia y supervisar el servicio educativo prestado por particulares y establecimientos oficiales, como ocurre con el colegio Nuestra Señora del Rosario de Málaga, encargado de impartir la educación en beneficio de quienes se promueve el amparo. 46. Estas atribuciones son ejercidas por la Secretaría de Educación de Santander, en tanto “responsable de garantizar la prestación del servicio educativo a través del acceso y la permanencia de los niños, niñas y jóvenes de cada uno de los municipios no certificados del departamento. Esto con una educación de calidad, eficiencia, equidad e inclusión, propendiendo por el mejoramiento del nivel de vida.”[128] Al respecto, la Ley 715 de 2001 regula las competencias generales de los departamentos en el sector de la educación, en relación con los municipios no certificados, como Málaga. Frente a estos, su artículo 6 dispone que deberán “[a]dministrar y distribuir entre los municipios de su jurisdicción los recursos financieros provenientes del Sistema General de Participaciones, destinados a la prestación de los servicios educativos a cargo del Estado” y “[p]articipar con recursos propios en la financiación de los servicios educativos a cargo del Estado, en la cofinanciación de programas y proyectos educativos y en las inversiones de infraestructura, calidad y dotación.” 47. Los municipios también concurren en la garantía del servicio educativo. El artículo 311 de la Constitución establece que les corresponde “prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes.”[129] Este mandato fue desarrollo por el artículo 76 de la Ley 715 de 2001 que estipuló que, en materia de servicios públicos, les compete, directamente o a través de terceros, “la construcción, ampliación, rehabilitación y mejoramiento de la infraestructura.” Igualmente, previó que los municipios no certificados, pueden “participar con recursos propios en la financiación de los servicios educativos a cargo del Estado y en las inversiones de infraestructura, calidad y dotación.”[130] El artículo 315 constitucional especifica las facultades de las alcaldías municipales, entre otras, la de “[p]resentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás que estime convenientes para la buena marcha del municipio.” Puntualmente, conforme con el Manual de Funciones de la Alcaldía municipal de Málaga, le corresponde a su alcalde “ser el ordenador del gasto que demande el desarrollo social y el fortalecimiento del municipio y [ser] agente del Presidente de la República y el Gobernador para [la] ejecución de la política económica general.”[131] 48. En ese orden de ideas, en vista de que los hechos alegados en la tutela tienen relación directa con la prestación del servicio y derecho a la educación, con base en las normas expuestas, el Ministerio de Educación, la Secretaría de Educación de Santander y la Alcaldía municipal – Secretaría de Educación de Málaga están legitimadas por pasiva para actuar en el presente asunto. Ello, pues las tres entidades deben actuar articuladamente para garantizar el mencionado derecho, en el caso concreto, a los niños, niñas y adolescentes de la institución educativa Nuestra Señora del Rosario. 49. Ahora bien, la Contraloría General de la República tiene como función constitucional velar por la protección del patrimonio público y la transparencia en todas las operaciones relacionadas con el manejo y utilización de los bienes y recursos públicos por parte de la administración y de los particulares o entidades, así como garantizar la eficiencia y eficacia de la administración en el cumplimiento de los fines del Estado. El Contralor tiene la atribución de “[p]romover ante las autoridades competentes, aportando las pruebas respectivas, investigaciones fiscales, penales o disciplinarias contra quienes presuntamente hayan causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado.”[132] Sin embargo, en los hechos descritos en la demanda no se expusieron eventos relacionados con acciones u omisiones atribuibles a este ente de control. Asimismo, no tiene funciones relacionadas directamente con el derecho a la educación en general y del que son titulares los estudiantes de la institución educativa a la que hace referencia esta acción; por lo tanto, la Contraloría no está legitimada para intervenir como parte pasiva en este trámite de tutela. 50. Finalmente, el amparo también se promovió en contra de la Sociedad GMP Ingenieros (contratista para la fecha de iniciación de esta acción) y el Consorcio Sedes Educativas (interventor del contrato de obra al momento de iniciar esta acción).[133] El numeral 4 del artículo 42 del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela procederá contra particulares cuando “la solicitud fuere dirigida contra una organización privada (…) siempre y cuando el solicitante tenga una relación de subordinación o indefensión con tal organización.” En similar sentido, el numeral 9 del mismo artículo estipula que es procedente el amparo en las situaciones en que el solicitante “se encuentre en situación de subordinación o indefensión respecto del particular contra el cual se interpuso la acción. Se presume la indefensión del menor que solicite la tutela.”[134] En esta oportunidad, los estudiantes en cuya defensa principal se interpuso el amparo no se encuentran en una situación de subordinación respecto de las sociedades aludidas ya que entre ambos no existe formalmente ningún vínculo jurídico de dependencia (v.gr. los contratos de obra y de interventoría no fueron suscritos con ellos, ni siquiera con el colegio donde estudian). Sin embargo, sí se encuentran en una situación fáctica de indefensión,[135] de debilidad manifiesta, dado que del desarrollo de las obras de construcción de la nueva sede del colegio Nuestra Señora del Rosario depende ciertamente la garantía efectiva de sus derechos fundamentales, en particular la educación, en toda su cobertura, y la integridad personal.[136] 51. En efecto, según los reproches del Personero municipal de Málaga, dichos particulares resultan demandables en el proceso de tutela pues se les endilga una presunta omisión en el ejercicio de sus obligaciones contractuales que ha impedido garantizar, a plenitud, el contenido de disponibilidad y, de paso, de adaptabilidad educativa, en favor de la los niños, niñas y adolescentes que asisten a la institución educativa.[137] Esto es, se les imputa, junto con las demás entidades públicas accionadas, no haber garantizado la provisión de instalaciones físicas adecuadas que les aseguren a los menores, en la actual...