Sentencia T-469 de 2020

T-469-20 Sentencia T-469/20 DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL DE LIDERES SOCIALES-Caso en que la UNP retiró de forma gradual las medidas de seguridad que le fueron asignadas al accionante DERECHOS FUNDAMENTALES DE DEFENSORES DE DERECHOS HUMANOS, LIDERES SOCIALES Y POLITICOS-Deber constitucional e internacional de protección en cabeza del Estado DEFENSORES DE DERECHOS HUMANOS-Importancia El Constituyente previó que todos los colombianos estamos llamados a ser defensores de derechos. La Constitución consagró que “defender y difundir los derechos humanos como fundamento de la convivencia pacífica” es un deber de todas las personas. Los ciudadanos que responden activamente a este llamado se convierten en piezas clave para preservar la democracia, asegurando que esta permanezca abierta, plural y participativa. Ello cobra especial relevancia en escenarios de transición, en los que es indispensable velar por la libertad efectiva de opinión, pensamiento e ideología, como características del régimen democrático. En un reciente informe sobre nuestro país, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos resaltó el papel que cumplen los líderes comunitarios y defensores de derechos humanos, como una “pieza irremplazable para la construcción de una sociedad democrática, sólida y duradera” DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Beneficiarios de esquemas de seguridad El universo de beneficiarios de los esquemas de seguridad se clasifica en dos grandes grupos: (i) quienes reciben protección en razón del cargo, comenzando con el Presidente de la República y otros servidores públicos de las distintas ramas del poder y entidades públicas; y (ii) los particulares que reciben protección debido a su riesgo extraordinario o extremo, donde se concentran las personas que usualmente conocemos como líderes sociales y defensores de derechos. Más recientemente, como producto del Acuerdo Final de Paz, también se dispuso (iii) un convenio especial con la Jurisdicción Especial para la Paz y para la protección de los (iv) integrantes de la agrupación política, del nuevo partido o movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad legal. VIOLENCIA CONTRA LIDERES Y DEFENSORES DE DERECHOS HUMANOS OBLIGACIONES ESPECIFICAS DEL ESTADO FRENTE A LA PROTECCION DE LOS DERECHOS A LA VIDA Y A LA SEGURIDAD PERSONAL La jurisprudencia ha venido reiterando que las autoridades estatales están sujetas a por lo menos siete obligaciones: (i) identificar el riesgo extraordinario que se cierne sobre una persona, una familia o un grupo de personas, así como la de advertir oportuna y claramente sobre su existencia a los afectados; (ii) valorar, con base en un estudio cuidadoso de cada situación individual, la existencia, las características y el origen o fuente del riesgo que se ha identificado; (iii) definir oportunamente las medidas y medios de protección específicos, adecuados y suficientes para evitar que el riesgo extraordinario identificado se materialice; (iv) asignar tales medios y adoptar dichas medidas, también de manera oportuna y en forma ajustada a las circunstancias de cada caso, en forma tal que la protección sea eficaz; (v) evaluar periódicamente la evolución del riesgo extraordinario, y tomar las decisiones correspondientes para responder a dicha evolución; (vi) dar una respuesta efectiva ante signos de concreción o realización del riesgo extraordinario, y adoptar acciones específicas para mitigarlo o paliar sus efectos; y, finalmente, (vii) la prohibición de adoptar decisiones que creen un riesgo extraordinario para las personas DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Estado tiene la obligación de adoptar las medidas de protección necesarias para proteger a aquellos individuos que se encuentran sometidos a un nivel de amenaza ordinaria y extrema DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL DE LIDERES SOCIALES-Líderes sociales gozan de una presunción de riesgo DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-El demandante debe probar al menos sumariamente hechos que demuestren o permitan deducir que se encuentra expuesto a una amenaza Los eventuales destinatarios de la protección se encuentran llamados a cumplir las cargas de probar, siquiera sumariamente: (i) el carácter del riesgo que da lugar a solicitar la protección, de acuerdo con la caracterización antes reseñada; y, (ii) la situación de vulnerabilidad o de exposición especial al riesgo respectivo DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Medidas de protección deben corresponder a estudios técnicos individualizados y no pueden desconocerse sin justificación suficiente DEFENSORAS DE DERECHOS HUMANOS-Gozan de protección reforzada dada la especial situación de vulnerabilidad e indefensión Es necesario tener en cuenta que según el más reciente informe de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, construido a partir de los reportes de la sociedad civil y de las investigaciones oficiales, se ha establecido que hay ciertos grupos de personas defensoras de derechos humanos que se han visto expuestos a una mayor situación de riesgo, y que por tanto requieren de una protección reforzada y diferenciada, entre los cuales se incluyen: (i) líderes y lideresas comunales, comunitarios y campesinos; (ii) líderes y lideresas indígenas y afrodescendientes; (iii) mujeres defensoras; (iv) defensores y defensoras de personas LGBTI; (v) defensoras y defensores del Acuerdo Final; y, (vi) sindicalistas. Identificar los grupos en los que se están concentrando los ataques permitirá brindar una respuesta estatal más adecuada y oportuna, partiendo de la presunción del riesgo en que se encuentran DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL DE LIDERES SOCIALES-Criterios de apreciación de los hechos constitutivos de una amenaza para establecer la procedencia de la protección especial del Estado la Unidad Nacional de Protección es el órgano técnico y especializado competente para confirmar o desvirtuar el nivel de amenaza extraordinario que se cierne sobre una persona. En ocasiones, además, trasladar la carga de la prueba -así sea sumaria- sobre el solicitante puede resultar desproporcionado en tanto desconoce la vulnerabilidad de algunos sectores que no cuentan con los medios mínimos para acreditar su rol social o para aportar las pruebas conducentes que demuestren las amenazas que se ciernen sobre su vida. La exigencia probatoria que puede hacerse al director de una reconocida organización social que reside en una ciudad capital y que recibe amenazas que quedan luego registradas en sus redes sociales, no es comparable con la capacidad real que tienen otros tantos líderes comunitarios y anónimos en sectores rurales y apartados de la geografía nacional, que no hacen parte de una organización reconocida y quienes muchas veces reciben amenazas verbales que no dejan registro documental alguno. Por ello, es necesario que entre mayor sea el grado de vulnerabilidad del solicitante, la Unidad Nacional de Protección asuma un papel más activo y la carga probatoria en la comprobación del riesgo DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Motivación de los actos de la UNP, debe estar fundamentada en la valoración y las pautas para calificar a la persona, especialmente en los casos en los que se le va a desmontar un esquema de seguridad DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO EN EL PROCEDIMIENTO DE CALIFICACION DE RIESGO DE LA UNIDAD NACIONAL DE PROTECCION-Reglas jurisprudenciales DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL DE LIDERES SOCIALES-La UNP vulneró los derechos fundamentales a la vida, a la seguridad y a la integridad personal de los accionantes la Unidad Nacional de Protección desconoció los derechos fundamentales de los accionantes, debido a: (i) el incumplimiento del deber de calificación periódica del riesgo; (ii) la falta de motivación suficiente, clara y específica de los actos administrativos; (iii) la ausencia de parámetros objetivos para ajustar un esquema de seguridad; y (iv) el valor desproporcionado que otorga a la falta de resultados en el proceso penal. Dado este escenario, persiste una duda razonable sobre las condiciones reales de seguridad de los accionantes, la cual debe resolverse en favor de los mismos, teniendo en cuenta el contexto de violencia generalizada contra esta población. DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL DE LIDERES SOCIALES-Orden a la Unidad Nacional de Protección realice un nuevo estudio del nivel de riesgo, teniendo en cuenta la situación en que se encuentran los líderes sociales Referencia: Expedientes acumulados T-7.544.521 y T-7.561.560 Acciones de tutela instauradas, respectivamente, por Saúl David Carrillo Urariyu y Francisco Barreto contra la Unidad Nacional de Protección (UNP) Magistrada ponente: DIANA FAJARDO RIVERA Bogotá, D.C., tres (3) de noviembre de dos mil veinte (2020) La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Diana Fajardo Rivera, quien la preside, Jorge Enrique Ibáñez Najar y Alejandro Linares Cantillo, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2591 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA Dentro del proceso de revisión de los fallos dictados, en segunda instancia, por el Juzgado Promiscuo de Familia de San Juan del Cesar (La Guajira) en el caso de Saúl David Carrillo Urariyu; y por el Tribunal Superior de Neiva en el proceso de Francisco Barreto. I. ANTECEDENTES Saúl David Carrillo Urariyu y Francisco Barreto son dos líderes sociales que han desempeñado funciones en defensa de los derechos humanos. El primero, con respecto a las comunidades indígenas del Caribe y, el segundo, a través del acompañamiento a la reincorporación de desmovilizados. Ambos venían siendo cobijados por esquemas de seguridad a cargo de la Unidad Nacional de Protección. Sin embargo, luego de la última valoración se dispuso el desmonte del esquema, lo que aseguran desconoce su verdadera situación de riesgo y amenaza sus derechos fundamentales a la vida, a la integridad y a la seguridad. 1. Expediente T-7.544.521: Saúl David Carrillo 1. Saúl David Carrillo Urariyu ejerce labores de liderazgo dentro de la organización indígena “Aciwasug” y como delegado a la Mesa Permanente de Concertación, en defensa de los derechos de las comunidades étnicas. Asegura que por esta labor ha sido blanco en múltiples oportunidades de amenazas y persecuciones que han puesto en peligro su vida, su integridad personal y la de su familia. Manifiesta que “todo el tiempo teme por su vida”.[1] 2. El caso del señor Carrillo ha sido atendido por la Unidad Nacional de Protección (UNP) desde 2014. Los análisis de riesgo en los años 2017 y 2018 determinaron que el accionante tenía un riesgo de tipo extraordinario con una matriz de 53,33%. Por esta razón, se le asignó un esquema de seguridad conformado por: un vehículo blindado, dos hombres de protección con enfoque diferencial y/o de confianza, un medio de comunicación y un chaleco blindado. 3. Sin embargo, la calificación del año 2019 arrojó una disminución en su nivel de riesgo, situándolo en 51,11%, lo que significó un ajuste a sus medidas de protección de la siguiente manera: finalizar un vehículo blindado y un hombre de protección. Ratificar un medio de comunicación, un chaleco blindado y un hombre de protección con enfoque diferencial y/o de confianza. De acuerdo con la UNP, el “evaluado no ha presentado en los dos últimos años amenazas directas pese a que narra un hecho del 24 de octubre de 2018 el cual no pudo ser corroborado por las autoridades competentes.”[2] 4. Debido a lo anterior, el señor Carrillo interpuso acción de tutela el 26 de abril de 2019 pues considera que la disminución de su esquema de protección compromete gravemente sus derechos fundamentales a la vida e integridad personal. Asegura que en los últimos meses “ha sufrido intentos de incursión de hombres encapuchados y fuertemente armados a su residencia, hechos amenazantes que han sido repelidos por los hombres de protección que velan por su seguridad”.[3] En consecuencia, solicita que: (i) la situación de riesgo se “verifique de manera real”; y se (ii) mantenga su esquema de seguridad “como única forma de salvaguardar su integridad”.[4] 5. El accionante adjunta múltiples anexos documentales con el fin de demostrar su situación de amenaza. Entre estos, se encuentran varios relatos y denuncias que presuntamente darían cuenta de las amenazas de las que ha sido objeto recientemente. Se destacan los correos electrónicos enviados por su equipo de escoltas a la UNP, el 21 de enero y el 10 de julio de 2018, informando que: “por la finca han pasado hombres encapuchados y armados preguntando cuando viene el dueño y días atrás también pasaron en horas de la noche personas por el lado atrás de la casa de mi protegido personas extrañas.”[5] También obra copia de la denuncia interpuesta por el accionante ante la Fiscalía, el 13 de febrero de 2018, por hechos ocurridos dos días atrás, cuando un motociclista con el rostro cubierto se dirigió a su hermano en los siguientes términos: “dile a Saúl que como siga hostigando con paros y huevonadas me iba a pesar, que como se me ocurriera bloquear la vía nuevamente con la comunidad me tenían que buscar en la morgue.”[6] En la misma denuncia, el accionante asegura haber recibido amenazas de un supuesto miembro del ELN, quien le señaló que debía desistir de sus actividades, pues de lo contrario lo “renunciaban a plomo.”[7] Por último, aparece una comunicación de febrero de 2019 suscrita por la Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC) y dirigida a la UNP, para que se le refuerce el esquema a Saúl David Carrillo. Lo anterior, en atención a que el 21 de octubre de 2018, habría sido víctima de un seguimiento ilegal por parte de personas encapuchadas, quienes pretendían ingresar a su domicilio, lo cual se frustró gracias a la alerta que elevó la misma comunidad y a los disparos evasivos que realizó su escolta.[8] 6. En respuesta al escrito de tutela, la UNP sostuvo que el accionante no aportó “hechos constitutivos de una situación de inminencia que implique una amenaza, toda vez que no menciona hechos actuales, concretos, individualizados y específicos de las presuntas amenazas.”[9] Señaló, además, que cada uno de los hechos reportados por el señor Carrillo fueron valorados dentro del estudio que se adelantó y el cual arrojó un riesgo de tipo extraordinario con una matriz de 51,11%. Por último, hizo hincapié en que el trámite que se surte al interior de la Unidad Nacional de Protección, en favor de cada uno de los solicitantes, goza de reserva. 7. En primera instancia, el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Hatonuevo (La Guajira), mediante providencia del 9 de mayo de 2019, resolvió conceder el amparo puesto que una disminución aproximada del 2% “no supone que hayan desaparecido las variables de riesgo, peligro y/o amenazas en contra de la vida, la humanidad la seguridad personal del hoy accionante.”[10] Ordenó a la UNP mantener el esquema del cual venía gozando, “hasta tanto se realice un nuevo estudio de riesgo teniendo en cuenta todas las circunstancias de inseguridad denunciadas”. No obstante, en segunda instancia, el Juzgado Promiscuo de Familia de San Juan del Cesar (La Guajira) revocó la decisión. Para el ad quem, la valoración efectuada por la UNP fue razonable y respondió a criterios técnicos. Además, de presentarse hechos sobrevinientes, el accionante podría solicitar una nueva valoración del riesgo. 2. Expediente T-7.561.560: Francisco Barreto 8. Francisco Barreto declara ser sobreviviente de la Unión Patriótica y militante del Partido Comunista Colombiano. Además, asegura hacer parte de la Central Nacional Provivienda y promotor de la Cooperativa de excombatientes de las FARC-EP, entre otras posiciones de liderazgo político y social. Considera que por su labor ha sido blanco de “las fuerzas oscuras de este país” que han buscado atentar en su contra.[11] 9. El caso del señor Barreto fue valorado inicialmente por la UNP en 2015, calificándose el nivel de riesgo como extraordinario con una matriz de 52.77%. Por ello, se le concedió un esquema de protección conformado por: un vehículo blindado, dos hombres de protección, un medio de comunicación y un chaleco blindado.[12] En 2017, su matriz de riesgo bajó al 51.11%, pese a lo cual el esquema de protección se mantuvo en los mismos términos. 10. Sin embargo, en 2019 la valoración arrojó una calificación de 40,00%, lo que lo sitúa en una franja de riesgo ordinario. En consecuencia, la UNP dispuso realizar el desmonte gradual de su esquema, finalizando de manera inmediata con el vehículo blindado y el hombre de protección asignado. Se dispuso conservar, por un término de tres meses, un hombre de protección. Asimismo, ratificó un medio de comunicación, un chaleco blindado y un apoyo de transporte en cuantía de tres salarios mínimos mensuales vigentes, con una vigencia de nueve meses.[13] De acuerdo con la Resolución 2234 del 27 de marzo de 2019, mediante la cual se adoptaron estos ajustes, en el caso del señor Barreto “no se evidenciaron elementos que mostraran objetivamente situaciones que incrementaran el nivel del riesgo.”[14] 11. Contrario a lo expuesto por la UNP, el accionante argumentó que el estudio se había adelantado “sin tener una visión objetiva de los riesgos señalados a la analista.”[15] Por esta razón acudió a la acción de tutela radicando el correspondiente escrito el 29 de mayo de 2019. Asegura que la decisión de la UNP “deja abierta las puertas para que se me genere a mí y a mi familia un perjuicio irremediable cual puede ser mi asesinato.”[16] En concreto, solicita que (i) se mantenga el esquema de seguridad tal y como lo tenía antes de la Resolución 2224 de 2019 y (ii) se tengan en cuenta las manifestaciones de violencia en su contra que no cesan. 12. Para fundamentar su posición, el señor Barreto allegó copia del correo enviado por uno de sus escoltas a la UNP, informando sobre los sucesos ocurridos el 14 de marzo de 2019, día en el cual su camioneta fue impactada por un objeto contundente cuando regresaba de participar en una minga. Igualmente, puso de presente la denuncia radicada ante la Fiscalía General el 06 de septiembre de 2018 por el delito de amenazas, luego de que un panfleto anónimo llegara a la sede local del Partido Comunista amenazando a varios dirigentes, incluyendo expresamente su nombre.[17] 13. En respuesta a la acción de tutela, la UNP explicó que la decisión sobre los esquemas de protección obedece a la situación de riesgo del beneficiario, “producto de todo un procedimiento técnico y riguroso que comprende indagaciones, verificaciones y labor de campo hechas por personal calificado que hace parte de la UNP, insumo con el cual se diligencia la matriz denominada Instrumento Estándar de Valoración de Riesgo.”[18] Así, descartó que el desmonte del esquema fuese el resultado de una decisión caprichosa. 14. En primera instancia, el Juzgado Primero Laboral de Neiva (Huila) tuteló el derecho a la vida, la integridad personal y la libertad de locomoción del accionante. Ordenó a la UNP: (i) reestablecer el esquema de protección que tenía inicialmente, e (ii) iniciar el trámite de investigación sobre la situación real de seguridad del tutelante, atendiendo la denuncia penal que formuló y las amenazas que viene recibiendo, para así establecer el esquema que requiere para la protección de su vida e integridad. Sin embargo, el Tribunal Superior de Neiva -Sala Cuarta de Decisión- revocó la decisión. Consideró que la UNP era el órgano técnico competente para valorar la situación de peligro en que se encuentra una persona, así como las medidas idóneas. Sostuvo, además, que en el caso concreto no se habían configurado hechos evidentes, concretos y actuales de amenazas, pues “no registra denuncias por el punible de amenazas y la que se instauró a nivel colectivo se encuentra archivada por imposibilidad de determinar el autor de las mismas.”[19] 3. Actuaciones adelantadas en sede de revisión 15. Con el fin de allegar al proceso elementos de juicio relevantes, la Magistrada sustanciadora, decretó una serie de pruebas. En primer lugar, mediante Auto del 19 de noviembre de 2019, solicitó a la UNP enviar toda la información relevante en que se soportó la entidad para tomar las decisiones administrativas sobre el esquema de protección de los accionantes y se le formuló un cuestionario para comprender cómo funciona en la práctica el análisis de riesgo. De igual manera, pidió a la Fiscalía General de la Nación, al Ministerio del Interior, a la Procuraduría General y a la Defensoría del Pueblo que, dentro de sus competencias legales y reglamentarias, resolvieran algunos interrogantes respecto al sistema integral de protección a los líderes sociales. 16. Posteriormente, en atención a una solicitud de prórroga que formularon la Unidad Nacional de Protección y la Fiscalía General de la Nación para resolver los interrogantes, la Sala Segunda de Revisión, mediante Auto del 16 de diciembre de 2019, concedió un plazo adicional de 10 días hábiles adicionales. Asimismo, teniendo en cuenta la importancia de contar con el concepto de distintas entidades que han venido estudiando este fenómeno a nivel nacional, se extendió la invitación a varios organismos multilaterales y de la sociedad civil para que pudieran rendir un concepto ante la Corte. Para estos fines, se suspendieron los términos en virtud del artículo 64 del Reglamento Interno. 17. Finalmente, con el objetivo de contar con información actualizada sobre el proceso bajo estudio, mediante autos del 17 y 31 de julio de 2020, se requirió a los accionantes y a la UNP que detallaran las condiciones de seguridad a la fecha, así como los resultados del programa de protección de acuerdo con los datos y la metodología que maneja la entidad. Por otro lado, en tanto que las intervenciones de la Procuraduría General y del Ministerio del Interior hicieron referencia al “Plan de Acción Oportuna” y al “Pacto Por la Vida”, como iniciativas que buscan la reingeniería del programa de protección, se consideró oportuno profundizar sobre estas iniciativas en tanto guardan estrecha relación con las solicitudes de tutela bajo análisis. 18. La Sala retomará a lo largo de esta providencia las intervenciones y los conceptos rendidos por las entidades convocadas, cuando sean pertinentes para el análisis que adelanta esta Corporación. II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 1. Competencia 19. De conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241-9 de la Carta Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Corte Constitucional es competente para conocer de los fallos materia de revisión. 2. Análisis de procedibilidad: la acción de tutela como mecanismo de protección definitivo en defensa de la vida y la integridad de los líderes y defensores de derechos humanos 20. Antes de entrar a considerar de fondo cuestión alguna del caso, debe la Sala establecer si la presente acción de tutela procede a la luz de la Constitución y si, por tanto, puede entrar a resolver el asunto. 21. La Corte encuentra que en los procesos acumulados de la referencia se satisfacen los requisitos de procedencia fijados por el ordenamiento y la jurisprudencia (legitimación por activa y pasiva, inmediatez y subsidiariedad). En efecto, la tutela es la acción idónea para proteger, de forma urgente y eficaz, los derechos fundamentales a la vida y la integridad personal. 22. Los accionantes podían interponer la tutela (legitimación por activa). La Constitución Política estableció, en el artículo 86, la acción de tutela como un mecanismo especial e informal para que toda persona pueda reclamar ante los jueces, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección de sus derechos constitucionales fundamentales. A partir de lo anterior, es claro que el señor Francisco Barreto puede invocar, en nombre propio, el amparo de sus derechos a la vida, a la seguridad y la integridad. Por su parte, el señor Saúl Carrillo, quien actuó a través de apoderado, según consta en el poder especial de representación que obra a folio 10 del cuaderno de primera instancia -el cual se presume auténtico-, también puede invocar el amparo de sus derechos a la vida, a la seguridad y a la integridad.[20] 23. La tutela se podía interponer contra la UNP (legitimación por pasiva). La Sala encuentra que se acredita este requisito, pues ambos escritos de tutela se dirigen contra la Unidad Nacional de Protección, entidad pública a la cual se atribuye los presuntos hechos vulneratorios. Aunque ésta argumente que las recomendaciones técnicas a partir de las cuales se define la necesidad del esquema de protección son elaboradas por un cuerpo interinstitucional[21], lo cierto es que es la UNP es la entidad que profirió los actos administrativos que dispusieron la reducción o desmonte de los esquemas de seguridad objeto de examen. Es importante reiterar que a ésta le fue encomendada la coordinación general de la estrategia de protección, sin perjuicio de las competencias concurrentes de otras instituciones que participan en la calificación del riesgo.[22] En efecto, la UNP es la entidad llamada a “adoptar e implementar las medidas de Protección a implementar previa recomendación del Cerrem.”[23] 24. Inmediatez. Las acciones de tutela fueron presentadas en un término razonable. En el caso de Saúl Carrillo, su inconformidad se centra en la Resolución 0615 del 28 de enero de 2019 mediante la cual se dispuso la reducción de su esquema de protección. Frente a esta, interpuso la acción de tutela el 26 de abril de 2019. En lo que respecta a Francisco Barreto, se cuestiona la validez de la Resolución 2234 del 27 de marzo de 2019, la cual fue atacada por escrito de tutela presentado el 29 de mayo de 2019. En otras palabras, los accionantes han obrado diligentemente en la defensa de sus derechos, interponiendo el recurso de amparo dentro de los tres meses siguientes a los actos administrativos que consideran vulneratorios de sus derechos fundamentales. 25. Subsidiariedad. La jurisprudencia constitucional ha afirmado que la acción de tutela es procedente para invocar la protección de los derechos a la vida, a la seguridad personal, a la integridad física y al debido proceso administrativo frente a decisiones adoptadas por la UNP.[24] Esta Sala de Revisión reconoce que los actos administrativos emanados de esta entidad son susceptibles de ser controvertidos mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa e, incluso, es posible solicitar allí medidas cautelares. Sin embargo, dado el creciente escenario de victimización contra líderes y defensores de derechos humanos en nuestro país, la jurisprudencia constitucional ha venido señalando que resulta irrazonable exigir a estas personas que expongan su caso ante el juez contencioso, cuando lo que se encuentra en discusión es la vida misma. Recientemente, la Corte resumió esta regla en los siguientes términos: “Por un lado, la falta de eficacia se explica porque el mecanismo ordinario conlleva un tiempo prolongado, ‘lapso en el cual se puede consumar el riesgo (…)’, situación que desconocería la urgencia con que se requiere que el asunto puesto a consideración sea resuelto, dados los derechos involucrados. La relevancia de esto último se debe a que los accionantes en estos casos son ciudadanos que han contado con medidas de protección de sus derechos a la vida, la seguridad personal y la integridad, es decir, se encontraban ante una inminente y grave situación, justamente fue ello lo que en su momento justificó la adopción de tales medidas. Por otro lado, la falta de idoneidad se debe a que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho tiene como objetivo principal cuestionar la legalidad de un acto administrativo, no la protección de los derechos que se invocan en estos casos. Por ello, se ha considerado que es irrazonable ‘exigir al demandante que acuda a los jueces administrativos, cuando quiera que se discute la afectación directa de un derecho fundamental como la vida y la integridad personal.”[25] 26. Es dable concluir entonces que “el recurso de amparo es procedente como mecanismo definitivo en este tipo de procesos.”[26] Los procesos de tutela iniciados por los señores Carrillo y Barreto se enmarcan en este escenario de gravedad y urgencia. En efecto, se trata de líderes sociales que venían siendo cobijados por esquemas de protección, luego de que la UNP calificara su riesgo como extraordinario. Además, los accionantes aseguran que su situación de seguridad no ha mejorado y, por el contrario, señalan que siguen siendo objeto de amenazas contra su vida que, ante el desmonte ordenado, podrían materializarse. 27. Por todo lo anterior, la Sala de Revisión concluye que la acción de tutela constituye el mecanismo judicial apropiado y definitivo para estudiar si se vulneraron o no los derechos invocados por los accionantes. 3. Presentación de los casos y planteamiento del problema jurídico 28. Saul David Carrillo y Francisco Barreto, accionantes en los procesos de tutela de la referencia, son líderes sociales. El primero ha cumplido un rol de liderazgo y defensa de los derechos de las comunidades étnicas del caribe colombiano a través de la Mesa Permanente de Concertación, principal espacio de diálogo de los pueblos indígenas con el Gobierno Nacional.[27] El segundo, por su parte, es un sobreviviente de la Unión Patriótica y militante del Partido Comunista Colombiano, quien recientemente ha trabajado en proyectos productivos para la reincorporación de excombatientes a la sociedad. 29. Ambos habían sido calificados con un nivel de riesgo extraordinario, por lo que venían siendo cobijados por esquemas de seguridad. Sin embargo, en la más reciente evaluación, la UNP determinó que su situación de riesgo había disminuido. Por ello, en el caso del señor Saúl Carrillo, dispuso la reducción del esquema y, con respecto al señor Francisco Barreto, ordenó el desmonte gradual. Según la entidad, los accionantes no acreditaron una amenaza grave y verificable que ameritara mantener los esquemas de protección originalmente previstos. La anterior decisión llevó a que los señores Carrillo y Barreto recurrieran a la tutela, puesto que aseguran seguir experimentando amenazas contra su vida, integridad y seguridad personal. 30. A partir de lo expuesto, le corresponde a la Sala Segunda de Revisión estudiar el siguiente problema jurídico: ¿Vulnera la entidad estatal responsable de brindar protección a los líderes y defensores (UNP), los derechos fundamentales a la seguridad, la integridad personal y la vida de un protegido cuando decide desmontar/disminuir su esquema de seguridad, bajo el argumento de que los reportes de las autoridades ya no permiten situarlos en un riesgo extraordinario, a pesar de que la persona insiste en que su vida se encuentra en inminente peligro? 31. Para resolver este problema jurídico, la Sala Segunda abordará, en primer lugar, la protección a los líderes sociales y defensores de derechos humanos como un imperativo del Estado social y democrático de derecho, así como los desafíos que esta población enfrenta actualmente en nuestro país. Segundo, expondrá las consideraciones relevantes sobre el derecho a la seguridad y la vida de los líderes sociales, haciendo énfasis en las obligaciones que de allí se derivan para el Estado, puntualmente para la Unidad Nacional de Protección. Tercero, analizará y resolverá los casos concretos. 4. La protección a líderes sociales y defensores de derechos humanos como un imperativo del Estado social y democrático de derecho 4.1. El rol de los líderes sociales en las sociedades democráticas 32. Los conceptos de defensores(as) de derechos humanos y de líderes(as) sociales son categorías interpretativas amplias. Muchas veces, además, su definición se entrecruza y se emplean como sinónimos. Para la Organización de Naciones Unidas (ONU) y el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, los líderes y lideresas sociales son defensores de los derechos humanos, incluso si no se reconocen como tales, en la medida que actúan para promover o proteger los derechos humanos de manera pacífica.[28] 33. Existe un consenso respecto a que el criterio fundamental para determinar si una persona es o no defensora de derechos descansa sobre la actividad que esta realice. No importante cuál es su género, origen, si pertenecen a alguna institución pública u organización social acreditada, o si reciben remuneración por su labor.[29] Son personas, hombres o mujeres, que reciben el reconocimiento de su comunidad para dirigir, orientar y coordinar procesos colectivos que mejoran la calidad de vida de la gente, defienden sus derechos con el fin de construir sociedades más justas e igualitarias, a través de iniciativas diversas, como la protección del medio ambiente, la recuperación del territorio, la participación política o los derechos de las víctimas.[30] Es así como pueden identificarse diversos campos de liderazgo, generalmente relacionados con grupos de población vulnerable, por ejemplo: líder comunitario, campesino, sindical, ambiental, de mujeres, LGBTI, afrodescendiente, indígena, de víctimas o de minorías políticas.[31] El concepto de defensor de derechos humanos o líder social debe ser amplio y flexible para cobijar la diversidad de actividades que cumplen.[32] De ahí que la Sala emplee en esta providencia estos términos como categorías equivalentes y amplias. 34. Justamente por la actividad que desempeñan, la Corte ha venido reiterando que salvaguardar la vida de los líderes sociales es una “responsabilidad inalienable del Estado.”[33] Tal obligación no se explica únicamente en razón de los deberes generales que le asiste al Estado en materia de derechos humanos, especialmente respecto a la vida y la seguridad.[34] Cuando la persona amenazada es un líder o defensor de derechos humanos, se ensancha considerablemente el espectro de derechos y principios involucrados, a tal punto que su amenaza compromete seriamente la vigencia del sistema democrático.[35] 35. En efecto, la persecución y asesinato de líderes sociales no solo implica la violación a sus derechos fundamentales como individuos, sino que además representa una pérdida colectiva y un grave retroceso en la consolidación del país como una República verdaderamente democrática y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad (Art. 1 de la CP). Cuando se acallan las voces de los líderes sociales a través de la violencia, se erosionan también los cimientos de la sociedad, pues se marchita su diversidad y se incumplen los fines esenciales del Estado, alejando la idea de un “orden justo” que permita la libre participación de todos en la vida política, económica y cultural (Art. 2 de la CP). Sin los defensores y las defensoras de los derechos humanos y su invaluable contribución -como concluyó el Relator Especial Micael Forst luego de su visita al país- “nuestras sociedades serían mucho menos libres y menos bellas.”[36] 36. Tan importante es esta labor que el Constituyente previó que todos los colombianos estamos llamados a ser defensores de derechos. La Constitución consagró que “defender y difundir los derechos humanos como fundamento de la convivencia pacífica” es un deber de todas las personas.[37] Los ciudadanos que responden activamente a este llamado se convierten en piezas clave para preservar la democracia, asegurando que esta permanezca abierta, plural y participativa. Ello cobra especial relevancia en escenarios de transición, en los que es indispensable velar por la libertad efectiva de opinión, pensamiento e ideología, como características del régimen democrático.[38] En un reciente informe sobre nuestro país, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos resaltó el papel que cumplen los líderes comunitarios y defensores de derechos humanos, como una “pieza irremplazable para la construcción de una sociedad democrática, sólida y duradera”,[39] en los siguientes términos: “En el caso de Colombia, las personas defensoras de derechos humanos representan diferentes actividades de promoción y de defensa con características particulares. Históricamente, los líderes y lideresas indígenas, afrodescendientes, sociales, comunales y comunitarios, han representado una fuerza importante en la promoción de la plena vigencia de los derechos humanos, así como de la paz y fin del conflicto armado en Colombia. // En el contexto colombiano, las personas defensoras de derechos humanos han sido un pilar fundamental para el proceso de democratización en el país pues a través de sus actividades de vigilancia, denuncia, promoción y educación contribuyen a la observancia de los derechos humanos.”[40] 37. Los líderes sociales ejercen un control ciudadano fundamental sobre los funcionarios y las instituciones públicas, al identificar y denunciar violaciones de los derechos humanos, llamar la atención de las autoridades sobre las consecuencias y el impacto de sus acciones y omisiones, y contribuir en la elaboración de las políticas públicas que aseguren el cumplimiento de las obligaciones del Estado y la efectividad de los derechos. A través de sus actividades de vigilancia, denuncia, difusión y educación, contribuyen a la expansión del respeto y la observancia de los derechos. Esta labor de base ha sido determinante para visibilizar las necesidades de grupos más vulnerables.[41] 38. En su intervención ante la Corte, el Ministerio del Interior confirmó el compromiso del Gobierno con el reconocimiento de la valiosa labor que cumplen los líderes sociales. Esta entidad señaló que “como una de las prioridades de la agenda de gobierno [que] las diferentes entidades de orden nacional han realizado reconocimientos sobre la importancia de la labor que realizan los defensores de derechos humanos y líderes sociales en el país, la forma como fortalecen la democracia y el respaldo que deben dar todos los servidores públicos para garantizar el ejercicio de su trabajo.”[42] 39. Por todo lo anterior, el Estado debe garantizar el libre ejercicio de este derecho-deber y brindar las condiciones mínimas para ello, pues cuando se obstaculiza la defensa de los derechos humanos, se afecta el conjunto de la sociedad y se pone en riesgo la vigencia del orden democrático. 4.2. El universo de personas cobijadas por el programa de protección y prevención a cargo de la Unidad Nacional de Protección 40. Colombia cuenta de tiempo atrás con un programa de seguridad dirigido por la Unidad Nacional de Protección (UNP), el cual ha sido calificado como uno de los “mecanismos más robustos de la región.”[43] En la última década, la UNP ha venido coordinando iniciativas dirigidas a poblaciones específicas, en modalidades tanto individual como colectiva. Estas se encuentran compiladas actualmente en el Decreto 1066 de 2015. 41. El universo de beneficiarios de los esquemas de seguridad se clasifica en dos grandes grupos: (i) quienes reciben protección en razón del cargo, comenzando con el Presidente de la República y otros servidores públicos de las distintas ramas del poder y entidades públicas; y (ii) los particulares que reciben protección debido a su riesgo extraordinario o extremo, donde se concentran las personas que usualmente conocemos como líderes sociales y defensores de derechos.[44] Más recientemente, como producto del Acuerdo Final de Paz, también se dispuso (iii) un convenio especial con la Jurisdicción Especial para la Paz y para la protección de los (iv) integrantes de la agrupación política, del nuevo partido o movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad legal.[45] De lo anterior, resulta un gran total de 7.519 beneficiarios, como se detalla en la siguiente tabla: Beneficiarios de medidas de protección a cargo de la UNP Tipo de protegido Beneficiarios Tipo de medidas Escoltas Vehículos duras blandas comunes blindados Según cargo 817 466 351 654 107 733 Según riesgo 6189 2882 3307 5032 1027 1190 Convenio JEP 59 57 2 116 23 34 Convenio Paz 454 264 190 1027 192 344 Total 7519 3669 3850 6829 1349 2301 Fuente: construcción de la Sala a partir de información suministrada por la UNP con corte al 31 de julio de 2020 42. La tabla anterior describe el esfuerzo institucional y presupuestal canalizado a través de la Unidad Nacional de Protección. Esto ha permitido cobijar a 7.519 personas con un número de escoltas que asciende 6.829, lo que equivale al cuerpo policial con el que cuenta una ciudad como Medellín que alberga dos millones y medio de habitantes.[46] 43. También es posible observar variaciones en la repartición de los recursos disponibles. Por ejemplo, las personas que reciben protección en razón de su cargo equivalen solo al 10,9% pero concentran el 12.7% de los esquemas duros de seguridad y el 31,9% de los vehículos blindados. Según informó el Jefe Oficina Asesora de Planeación e Información de la UNP, del total del presupuesto de la entidad “se destina a líderes sociales un porcentaje estimado de 37,8% y para el total de protegidos un estimado de 82%.”[47] 44. Esta última afirmación amerita un comentario adicional. En primer lugar, los porcentajes descritos superan el 100%, lo que probablemente se explica por cuanto los gastos de la entidad sobrepasan el presupuesto anual de la UNP.[48] De hecho, en respuesta al primer cuestionario enviado por la Corte, la entidad manifestó que, desde el inicio de cada vigencia, “presenta un déficit por la diferencia existente entre los recursos que se solicitaron en el ante proyecto presupuestal y el prepuesto que finalmente le fue asignado. Lo anterior, agravado ante el hecho de que este déficit tiende a aumentar, día a día, como quiera que el CERREM seguirá, como es su función y se puede pronosticar de acuerdo al comportamiento histórico, recomendando la implementación de medidas protección y complementarias.” A lo que hay que sumar los fallos de tutela que, con corte a agosto del año 2019, significaron un gasto presupuestal adicional de $1.157.279.212.[49] 45. En segundo lugar, la Corte advierte que la UNP ha adoptado un concepto de líder social y defensor de derechos humanos restringido. Para la Unidad, no todas las personas amenazadas en razón de su actividad son consideradas como líderes sociales o defensores de derechos humanos, sino únicamente las nueve categorías que se enlistan a continuación: Beneficiarios clasificados como líderes sociales Tipo de protegido Beneficiarios Tipo de medidas Escoltas Vehículos duras blandas comunes blindados Dirigentes políticos, especialmente de oposición 263 200 63 337 43 110 Defensores de Derechos Humanos 1228 605 623 1087 253 197 Líderes sindicales 297 177 120 316 86 40 Líderes étnicos 1420 597 823 1060 290 154 Periodistas y comunicadores 182 128 54 255 42 62 Funcionarios a cargo de políticas en DDHH 15 13 2 19 0 15 Apoderados o forenses en procesos por violaciones a DDHH 11 11 0 23 1 8 Docentes 8 3 5 5 1 2 Víctimas 257 105 152 182 54 26 Total 3681 1839 1842 3284 770 614 Fuente: construcción de la Sala a partir de información suministrada por la UNP con corte al 31 de julio de 2020 46. La Sala advierte que la clasificación propuesta por la UNP resulta restrictiva y podría dejar por fuera algunos líderes sociales, de acuerdo con la definición amplia y flexible que ha venido promoviendo la Organización de Naciones y el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, según se explicó en el capítulo precedente. En efecto, de las 6.189 personas que tienen medidas de protección en razón de su nivel de riesgo, solo 3.681 son reconocidos por la UNP como líderes sociales. Parecería entonces que la entidad descarta automáticamente algunas categorías de protegidos como, por ejemplo, activistas de organizaciones gremiales, miembros de misión médica o dirigentes de grupos armados desmovilizados en proceso de reintegración. 47. Frente a lo anterior, es preciso reiterar que el criterio fundamental para determinar si una persona es o no defensora de derechos humanos recae sobre la actividad que esta realice. La correcta comprensión de la diversidad de liderazgos sociales es, además, clave para el reconocimiento institucional que estos actores merecen y para la adopción de las medidas más adecuadas. Por ello, se ordenará a la UNP que revise sus criterios de identificación de líderes sociales dentro del universo de beneficiarios, teniendo en cuenta la amplitud del concepto de defensor de derechos humanos. 4.3. La alarmante violencia contra líderes y defensores de derechos humanos en nuestro país 48. La defensa de los derechos es “una actividad que implica la asunción de importantes riesgos, más aún si se tiene en cuenta el contexto del conflicto armado que ha padecido el país, que los hace sujetos de vulnerabilidad.”[50] Pese a los esfuerzos institucionales en defensa de los líderes sociales, las cifras de victimización contra esta población resultan alarmantes.[51] Ni la pandemia ni un descenso general en la tasa de homicidios del país ha logrado mermar la violencia contra los líderes sociales. Esta preocupante tendencia se refleja en las principales fuentes de información, tanto de la sociedad civil como del Estado y de la comunidad internacional. Así se observa en el siguiente cuadro: Defensores de derechos humanos asesinados en Colombia Defensoría del pueblo ACNUDH[52] Somos Defensores total mujeres total mujeres total mujeres 2019 (al 30 junio) 49 10 52 8 59 10 2018 178 14 115 10 155 9 2017 126 18 96 14 106 16 2016 133 16 61 4 80 9 Total 486 58 324 36 400 44 Fuente: Relator especial de las Naciones Unidas sobre la situación de los defensores de Derechos Humanos[53] 49. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos coincide en este punto, al manifestar su preocupación por la situación de derechos humanos en nuestro país. En lo corrido del año 2020, la Comisión ha proferido ya tres comunicados sobre el “el sostenido número de asesinatos de personas defensoras de derechos humanos y líderes sociales registrados durante el primer semestre año en Colombia.” Situación que no cesó siquiera ante la pandemia y las medidas de confinamiento general, sino que, por el contrario, se agravó.[54] 50. El escenario del conflicto que aún subsiste en Colombia supone nuevos y exigentes desafíos, los cuales se suman a un contexto que, de por sí, ya era bastante complejo, dada la degradación de las hostilidades y la multiplicidad de causas y actores involucrados.[55] La exacerbación de la violencia luego del Acuerdo Final con un sector de las FARC-EP era una problemática ya conocida por el Estado, pues es un patrón que se ha repetido en otras sociedades en transición. De hecho, entre la normatividad especial diseñada se encuentra el Decreto Ley 898 de 2017, por medio del cual se creó al interior de la Fiscalía General de la Nación, la Unidad Especial de Investigación para el desmantelamiento de las organizaciones que atentan contra defensores de derechos humanos. Al revisar la constitucionalidad de dicha norma, la Corte advirtió sobre los “vacíos de poder” y el incremento de la criminalidad que podría venir en el escenario de pos-conflicto: “Las experiencias comparadas enseñan que si bien los acuerdos de paz conducen a la desmovilización y al desarme de los grupos ilegales, también lo es que los espacios geográficos que controlaban son rápidamente copados por otras formas de criminalidad. De allí la necesidad de adoptar medidas encaminadas a fortalecer la capacidad investigativa del Estado, en especial, en aquellos territorios.”[56] 51. Desafortunadamente, las elevadas cifras de violencia contra líderes sociales se han mantenido constantes y son motivo de gran preocupación. Tanto los datos de la sociedad civil como de la Oficina de la Alta Comisionada de Derechos Humanos (OACNUDH) reflejan esta grave tendencia. El aumento en estas agresiones fue exponencial durante el 2018, llegando a ser considerado como el año más violento para las personas defensoras, al registrarse un incremento del 43.7%. El año 2019 siguió marcando esta tendencia de aumento y los primeros reportes de 2020 continúan siendo alarmantes.[57] 52. Los líderes sociales son víctimas de distintas formas de violencia e intimidación. Desde campañas de difamación y amenazas de muerte, hasta desaparición forzada, torturas y asesinatos. Los fenómenos criminales se agravan ante la dispersión de la violencia entre distintos actores. Como se ha señalado, el vacío del poder que supuso la desmovilización del grupo guerrillero más poderoso en los territorios y la ineficacia del Estado para llegar integralmente a dichas zonas, abrió las puertas a nuevos actores violentos. En la actualidad coexisten grupos denominados como pos-paramilitarismo, bandas criminales, grupos al servicio del narcotráfico, otras formas de delincuencia organizada, disidencias de las FARC-EP, y los tradicionales grupos guerrilleros (ELN y EPL) que luchan por controlar los territorios y ponerlos al servicio de sus actividades ilegales. Sobre la diversificación de los actores involucrados y sus múltiples intereses, parece haber un consenso: “Organismos internacionales, organizaciones de la sociedad civil y el Estado colombiano coinciden en señalar que existe un grave problema de violencia contra las personas que defienden derechos humanos y aquellas con liderazgo social, comunal y comunitario, el cual se ha visto incrementado a partir de la firma e implementación del Acuerdo de Paz. Asimismo, han identificado diversos factores como causas del riesgo que enfrentan las personas defensoras de derechos humanos en Colombia. Dentro de estos factores se destacan: la intensificación de la pugna por el dominio y control de distintas economías criminales (entre estas, la minería ilegal); la lenta estabilización de los territorios en los que ejercía su influencia la guerrilla de las FARC y la recomposición de los dominios armados en territorios anteriormente ocupados por las FARC; la expansión sin precedentes de los cultivos ilícitos, con todas sus consecuencias colaterales; la persistente actividad de grupos armados ilegales de distinta naturaleza (disidencias de las FARC, ELN, EPL, grupos armados al servicio del narcotráfico, entre otros); y la diversificación de los intereses de la criminalidad organizada.”[58] 53. La diversificación de la criminalidad supone un desafío mayúsculo para la institucionalidad. Tal abanico de actores en disputa y formas de operación hace más difícil lograr la identificación de los responsables en la comisión de los delitos contra los líderes sociales, especialmente en lo que respecta a los autores intelectuales.[59] Resulta diciente que, según datos del Alto Comisionado de Derechos Humanos, solo el 25% de los responsables sean autores tradicionales y definidos del conflicto (grupos guerrilleros y fuerza pública), mientras que la mayoría restante es una constelación de estructuras neo-paramilitares, grupos criminales sin identificar e incluso individuos sin aparente vinculación a estructuras.[60] Ello supone un reto especial para la Fiscalía General de la Nación, a quien se encomendó el ejercicio de la acción penal. 54. Para terminar este capítulo, es importante precisar que la complejidad del fenómeno de violencia contra los líderes sociales no se explica únicamente por la multiplicidad de actores e intereses involucrados, sino también por la magnitud del problema que no se resuelve con un programa de protección a personas amenazadas. Si bien la misión encomendada a la Unidad Nacional de Protección cumple un papel fundamental en la garantía del derecho a la vida y la seguridad de los líderes amenazados, también es evidente que una solución integral a esta problemática supera las competencias de esta entidad. 55. Según informó el Procurador Delegado para la defensa de los Derechos Humanos, los espacios de interlocución denominados “Mesas por la Protección de la Vida” han permitido conocer los múltiples desafíos estructurales que deben atenderse para brindar un ambiente realmente seguro a los líderes. Entre estos factores, la Procuraduría resaltó los (i) pocos avances en los procesos de restitución de tierras; (ii) la elevada presencia de cultivos ilícitos; (iii) la falta de avances significativos en la implementación del Acuerdo Final; (iv) la estigmatización contra los defensores de derechos humanos; y, (v) de manera general, “la falta de implementación de medidas colectivas, como la reconstrucción del territorio colectivo a partir de la inversión social (infraestructura de escuelas, colegios y universidades, hospitales, vías y carreteras), que contribuyan al fortalecimiento de las comunidades y a la reconstrucción del tejido social roto dejado por la violencia.”[61] 56. En la misma dirección apunta el Relator de las Naciones Unidas sobre la Situación de los defensores de derechos, cuando recomienda al Estado colombiano prestar atención a tres factores estructurales que continúan poniendo en riesgo la vida de los líderes, relacionados con: (i) la superación del conflicto interno, (ii) las deudas históricas con el campesinado y las comunidades étnicas, así como, (iii) los crecientes conflictos por el control territorial y los recursos naturales. En palabras del Relator: “Las demoras, la falta de determinación política y las fallas en apropiar recursos suficientes para la implementación del Acuerdo de Paz que prioriza, entre otros, el desmantelamiento de los grupos ilegales y la presencia integral del Estado en las regiones es, sin duda, uno de los factores estructurales que continúa poniendo en riesgo la vida de los defensores de derechos humanos. Más aún, amenaza los prospectos de una paz duradera, en detrimento de la sociedad colombiana, en su conjunto. // El Relator Especial señala otros dos factores estructurales que están involucrados: la deuda histórica del Estado con respecto a los derechos de las comunidades étnicas y campesinas, y su acceso a la tierra que, hasta el momento, ha servido, por el contrario, a los intereses de corporaciones nacionales e internacionales y de algunas élites, así como la falta de una reforma agraria. El número de conflictos relacionados con la protección de la tierra y los derechos ambientales seguirán incrementándose hasta que un modelo de desarrollo sostenible se adopte y se logre un consenso, basado en derechos, con las comunidades afectadas.”[62] 57. Sin desconocer la importancia de la misión encomendada a la Unidad Nacional de Protección,[63] es innegable que la violencia contra líderes y defensores de derechos humanos es un fenómeno complejo, con múltiples actores involucrados y diversos factores estructurales que alimentan los ciclos de violencia. El asesinato de líderes sociales no es un problema que se resuelva únicamente asignando más vehículos blindados o escoltas. Tampoco el ideal de una sociedad democrática puede ser aquel en donde los funcionarios y líderes deban vivir en un constante estado de zozobra por sus vidas. Una respuesta integral a esta alarmante situación supone enfrentar problemas transversales a nivel social, ambiental y económico que escapan a las competencias principalmente reactivas de la UNP. De no abordarse estas causas subyacentes a través de una política pública integral, es inevitable que los esquemas de seguridad pierdan su capacidad de respuesta y efectividad. 58. En síntesis, la Sala reafirma el valor de los líderes y defensores de derechos humanos para la vigencia del orden democrático, participativo y pluralista. Es por ello que las actuales cifras de victimización generan una grave alarma que no puede ser desatendida. La Sala reconoce la complejidad del contexto actual de violencia, alimentado por una diversidad de actores e intereses cruzados que se aprovechan de problemas estructurales que aumentan la vulnerabilidad de los líderes sociales. Pese la magnitud del problema, es claro también que la protección de estas personas constituye una obligación ineludible del Estado. 59. Dicho lo anterior, es importante ahora recordar las obligaciones que le asisten a la Unidad Nacional de Protección, como entidad que coordina el programa de protección y en quien recae una obligación primaria de seguridad. 5. La ruta ordinaria de protección a cargo de la Unidad Nacional de Protección y su desarrollo a partir de la jurisprudencia constitucional 60. En 2011, mediante el Decreto 4065, se creó la Unidad Nacional de Protección (UNP), con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera, adscrita al Ministerio del Interior. A lo largo de esta década, la UNP ha venido asumiendo diversos programas de protección dirigidos a poblaciones específicas, en modalidades tanto individual como colectiva, los cuales se encuentran compilados por el Decreto 1066 de 2015.[64] Si bien la coordinación de la estrategia integral de protección está actualmente a cargo de la UNP,[65] la defensa del derecho a la vida y la seguridad personal son deberes en cabeza del Estado que anteceden a esta entidad. 61. La jurisprudencia, por su parte, se ha referido al ámbito constitucional de las personas que ven afectada su seguridad, producto de sus labores profesionales, políticas o sociales. Los contextos de violencia en el país han hecho que se presenten casos de trasgresión y amenaza extraordinarias a la integridad de distintas poblaciones. Esto ha llevado a que el desarrollo del derecho a la seguridad personal sea una preocupación histórica de este Tribunal, el cual se ha encargado de consolidar una jurisprudencia sólida sobre la materia. La Sentencia T-719 de 2003[66] representa el fallo fundacional de esta línea jurisprudencial, al resolver el amparo impetrado por la compañera de un desmovilizado que fue asesinado pese a las amenazas conocidas en su contra y por las cuales no recibió la protección requerida a tiempo. 62. Desde entonces, la jurisprudencia ha venido reiterando que las autoridades estatales están sujetas a por lo menos siete obligaciones: (i) identificar el riesgo extraordinario que se cierne sobre una persona, una familia o un grupo de personas, así como la de advertir oportuna y claramente sobre su existencia a los afectados; (ii) valorar, con base en un estudio cuidadoso de cada situación individual, la existencia, las características y el origen o fuente del riesgo que se ha identificado; (iii) definir oportunamente las medidas y medios de protección específicos, adecuados y suficientes para evitar que el riesgo extraordinario identificado se materialice; (iv) asignar tales medios y adoptar dichas medidas, también de manera oportuna y en forma ajustada a las circunstancias de cada caso, en forma tal que la protección sea eficaz; (v) evaluar periódicamente la evolución del riesgo extraordinario, y tomar las decisiones cor...