Sentencia T-465 de 2013

T-465-13 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia T-465/13 ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad CARACTERIZACION DEL DEFECTO MATERIAL O SUSTANTIVO COMO CAUSAL DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia DEFECTO SUSTANTIVO-Presupuestos para su configuración El desarrollo jurisprudencial de esta causal ha llevado a la identificación de una serie de situaciones en las que se incurre en dicho error, principalmente en los siguientes eventos: (i) Cuando existe una carencia absoluta de fundamento jurídico, caso en el cual el fundamento jurídico de la decisión es una norma que no existe, que ha sido derogada, o que ha sido declarada inconstitucional. (ii) Aplicación de una norma que requiere interpretación sistemática con otras normas, caso en el cual no se tienen en cuenta otras normas aplicables al caso y que son necesarias para la decisión adoptada. (iii) Por aplicación de normas constitucionales pero no aplicables al caso concreto, esto si la norma no es inconstitucional pero al ser aplicada al caso concreto vulnera derechos fundamentales, debe ser igualmente inaplicada. (iv) Porque la providencia incurre en incongruencia entre los fundamentos jurídicos y la decisión, ésta se configura cuando la resolución del juez no corresponde con las motivaciones expuestas en la providencia. (v) Al aplicar una norma cuya interpretación desconoce una sentencia de efectos erga omnes, en esta situación se aplica una norma cuyo sentido contraría la ratio decidendi de una sentencia que irradia sus efectos a todo el ordenamiento jurídico. (vi) Por aplicación de normas abiertamente inconstitucionales, evento en el cual si bien el contenido normativo no ha sido declarado inexequible, este es abiertamente contrario a la constitución. En este evento, la tutela procede si el juez ordinario no inaplica la norma por medio de la figura de la excepción de inconstitucionalidad. DERECHO DE LAS VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO A LA REPARACION INTEGRAL Y SU VINCULACION CON LOS DERECHOS A LA VERDAD Y A LA JUSTICIA DERECHOS DE LAS VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO A LA VERDAD, A LA JUSTICIA, A LA REPARACION Y NO REPETICION-Protección constitucional En materia de derechos de las víctimas, la jurisprudencia de esta Corte, tanto en asuntos de constitucionalidad como de tutela, ha reconocido y protegido de manera categórica, pacífica, reiterada, clara y expresa los derechos de las víctimas de delitos a la verdad, a la justicia, a la reparación y no repetición, frente a graves violaciones de derechos humanos, especialmente en lo relacionado con víctimas de desplazamiento forzado. En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que los derechos de las víctimas implican la exigencia de conocer la verdad de lo ocurrido y de que se esclarezcan delitos que afectan de manera masiva y sistemática los derechos humanos de la población, como el desplazamiento forzado, el derecho a que se investigue y sancione a los responsables de estos delitos, y el derecho a ser reparado de manera integral. Estos derechos han sido reconocidos por la Corte como derechos constitucionales de orden superior. Así, la Corte ha reiterado el deber constitucional de reconocimiento y protección de los derechos de las víctimas, con base en el principio de respeto de la dignidad humana como base fundante del Estado social de derecho –art-1º-, en el deber de las autoridades de proteger a todas las personas residentes en el país en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, como finalidad esencial del Estado –art-2-, en el deber de velar por la protección de las víctimas –art. 250-7 superior- y la aplicación del bloque de constitucionalidad –art. 93 superior-, para el reconocimiento y protección de los derechos a la reparación integral y su conexión con los derechos a la verdad y a la justicia, y a la garantía de no repetición. REPARACION INDIVIDUAL POR VIA ADMINISTRATIVA PARA POBLACION DESPLAZADA-Reglas fijadas respecto al carácter excepcional y subsidiario de indemnización en abstracto, conforme al artículo 25 del Decreto 2591 de 1991, según sentencia SU254/13 VIAS DE REPARACION INTEGRAL PARA VICTIMAS DE VIOLACION DE DERECHOS HUMANOS Y DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Diferencia entre vía judicial y vía administrativa REPARACION INDIVIDUAL POR VIA ADMINISTRATIVA PARA POBLACION DESPLAZADA-Reglas REPARACION INDIVIDUAL POR VIA ADMINISTRATIVA PARA POBLACION DESPLAZADA-Reglas fijadas en sentencia SU254/13 para la procedencia excepcional y restringida de las condenas en abstracto por vía de tutela, conforme al artículo 25 del Decreto 2591 de 1991 SOLICITUDES DE INDEMNIZACION POR VIA ADMINISTRATIVA PARA VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO ANTERIORES A LA LEY 1448 DE 2011-Efectos inter comunis para solicitudes presentadas con anterioridad a la ley 1448 de 2011 y no han sido resueltas, según SU254/13 EFECTOS INTER COMUNIS PARA LA REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Según sentencia SU254/13 SOLICITUDES DE INDEMNIZACION POR VIA ADMINISTRATIVA PARA VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO ANTERIORES A LA LEY 1448 DE 2011-Se debe aplicar el régimen de transición previsto en el Decreto 4800 de 2011, para las solicitudes anteriores y que aún no han sido resueltas, según SU254/13 ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Defecto sustantivo por indebida aplicación del art. 25 del decreto 2591 de 1991 sobre la improcedencia de la liquidación de perjuicios producto de la condena en abstracto a personas desplazadas por la violencia Referencia: expediente T-2.687.739. Acción de tutela instaurada por la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional –Acción Social– (hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social) contra el Tribunal Administrativo de Magdalena y otro. Magistrado Ponente: LUIS ERNESTO VARGAS SILVA Bogotá, D. C., veintitrés (23) de julio de dos mil trece (2013). La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la magistrada María Victoria Calle Correa, y los magistrados Mauricio González Cuervo y Luis Ernesto Vargas Silva en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente SENTENCIA Dentro del trámite de revisión del fallo dictado en primera instancia por la Sección Quinta del Consejo de Estado el dieciocho (18) de febrero de dos mil diez (2010), y en segunda instancia por la Sección Primera del Consejo de Estado el veintinueve (29) de abril de dos mil diez (2010), en el asunto de la referencia. I. ANTECEDENTES 1. Hechos. 1.1 El señor Jaime Darío Martínez Arias y su núcleo familiar compuesto por su compañera Concepción Ortiz y sus hijos Luis Alfonso, Luis Javier, Jesús Darío, Lourdes Isabel, Sandra Milena y Yoleidys Esther Martínez Ortiz, quienes vivían en el corregimiento de Bellavista del municipio de Algarrobo (Magdalena), fueron desplazados por la violencia por la intromisión de grupos paramilitares en su región. 1.2 Desde el 15 de octubre de 2001 el señor Martínez y su familia han sido víctimas del desplazamiento con lo que han sido perjudicados al no contar con casa, trabajo u otro tipo de beneficio social. 1.3 Para efectos de acceder a algún tipo de ayuda por parte de las entidades gubernamentales el señor Martínez rindió declaración ante la Personería del municipio de Algarrobo, para que fuera remitida a la Defensoría del Pueblo y a Acción Social, sin que por ello se les hubiere concedido ningún tipo de auxilio. 1.4 Por lo anterior, instauró acción de tutela contra la Presidencia de la República y Acción social, la cual fue resuelta el 5 de junio de 2008 por el Juzgado Único Civil del Circuito de Fundación (Magdalena) el cual amparó el derecho a la reparación integral de los señores Jaime Darío Martínez Arias y sus hijos menores Luis Alfonso, Luis Javier, Jesús Darío, Lourdes Isabel, Sandra Milena y Yoleidys Esther Martínez Ortiz, y las señoras Concepción Ortiz y Katerine María Valencia Osorio, para lo cual ordenó el pago de una indemnización en abstracto por los daños y perjuicios sufridos, como víctimas del desplazamiento forzado. 1.5 Con base en el fallo de tutela citado, los actores iniciaron trámite de regulación de perjuicios ante el Juzgado Segundo Administrativo de Santa Marta que admitió el incidente y mediante providencia de 4 de junio de 2009, tasó los perjuicios en la suma de 450 salarios mínimos legales mensuales vigentes por concepto de daños morales y alteración a las condiciones de existencia, repartidos en 50 salarios mínimos para cada uno de los demandantes. 1.6 Acción Social interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión en virtud del cual el Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante fallo del 12 de noviembre de 2009, decidió revocar parcialmente la providencia recurrida y, en su lugar, ordenar la liquidación de perjuicios en 350 salarios mínimos legales mensuales vigentes distribuidos entre los demandantes. Lo anterior, al considerar que se debía excluir de la indemnización a la señora Katerine María Valencia Orozco y al joven Luis Javier Martínez Ortiz, pues la primera no acreditó su condición de desplazada y el segundo no lo hizo respecto de su condición de hijo de los incidentistas. 2. Solicitud de tutela. 2.1 La Agencia Presidencial para la Acción Social, por medio de apoderado judicial, instauró acción de tutela contra el Juzgado Segundo Administrativo de Santa Marta y el Tribunal Administrativo del Magdalena, por considerar que dichas autoridades judiciales violaron sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, al decidir en primera y segunda instancia, sobre el incidente de regulación de perjuicios iniciado por el señor Jaime Darío Martínez Arias y sus menores hijos, y las señoras Concepción Ortiz y Katerine María Valencia Orozco. 2.2 Acción Social sostuvo en su momento que las providencias adoptadas en el trámite de liquidación de perjuicios incurrieron en defecto sustantivo por aplicación indebida del artículo 25 del Decreto 2591 de 1991, pues mediante dicho incidente no es posible cuantificar perjuicios morales, sino exclusivamente el daño emergente como lo establece dicha norma. 3. Decisiones objeto de la acción de tutela. La acción de tutela se instauró en contra de las decisiones judiciales mediante las que se liquidaron por vía incidental los perjuicios derivados de la condena en abstracto que se concedió en contra de la Agencia Presidencial para la Acción Social (hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social), y en virtud de las cuales se ordenó el pago de una indemnización a favor del señor Jaime Darío Martínez Arias y sus menores hijos, y las señoras Concepción Ortiz y Katerine María Valencia Orozco. 3.1 En primera instancia, El Juzgado 2º Administrativo de Santa Marta decidió liquidar los perjuicios morales y por la alternación a las condiciones de existencia de los beneficiarios de la condena en abstracto, concedida por vía de acción de tutela por el Juzgado Único del Circuito de Fundación Magdalena. La decisión adoptada por este despacho judicial se sustentó en lo previsto por el artículo 25 del Decreto 2591 de 1991, para lo cual se sostuvo que “la norma predicha establece que la liquidación de perjuicios debe tramitarse como incidente ante la Jurisdicción Contencioso Administrativo o ante el juez competente dentro de los seis (6) meses siguientes (…).” En dicha providencia judicial sostuvo el Juez incidental de primera instancia respecto a la tasación de perjuicios morales que “ante la aparente limitación que en materia de liquidación de perjuicios impone el artículo 25 ibidem, resulta para el despacho forzoso señalar que la misma se desdibuja ante el hecho de que de una parte la orden del Juez de Tutela (fl. 201) impartida a las autoridades tuteladas en este asunto fue la de que se indemnizara a los tutelantes por los perjuicios causados, esto es que el fallo de tutela no la limitó a un solo tipo perjuicio (sic) de orden material denominado daño emergente; y de otra parte de una lectura más detenida del artículo 25 del Decreto 2591 de 1991, se puede colegir que su fin no es otro que el de permitir que por la vía incidental se puedan liquidar de manera integral los perjuicios sufridos por los actores, con ocasión del desplazamiento forzado, pues no de otra manera se explicaría que el pluricitado artículo 25 contemplara la posibilidad de que el Juez Administrativo pueda liquidar otros perjuicios como allí se contempla literalmente, lo que en últimas ha de ser la interpretación más acorde a la protección de los derechos fundamentales, pues al concedérsele un alcance más finalista conduce a propiciar la indemnización integral y rápida de las personas desplazadas.” Tras constatar que no existían los elementos probatorios para determinar la existencia de daño emergente y lucro cesante decidió negar la indemnización por estos conceptos. Por su parte, respecto al daño moral y la alteración de condiciones de existencia, adujo que “la jurisprudencia del Consejo de Estado ha aceptado la procedencia del perjuicio moral y de vida de relación como consecuencia del desplazamiento forzado, determinando dicho perjuicio en la suma de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales vigentes.” Por lo anterior, al encontrar probado que los incidentistas eran víctimas del desplazamiento forzado, decidió aplicar dicho monto de indemnización (50 s.m.l.m.v.) a cada uno de los beneficiarios de la condena en abstracto (450 s.m.l.m.v. en total), señalando que no había lugar a descuentos a las sumas que los mismos hubieren recibido del Estado durante el desplazamiento, pues la fuente del daño es distinta a la establecida en el incidente que se decidió. 3.2 En segunda instancia, el Tribunal Administrativo del Magdalena revocó parcialmente la anterior decisión para, en su lugar, liquidar los perjuicios morales y perjuicios por la alteración a las condiciones de existencia, en la suma de 350 s.m.l.m.v., distribuidos en la suma de 50 s.m.l.m.v. a favor de cada uno de los accionantes. La decisión de esta autoridad judicial, igualmente invocó como fundamento de su decisión lo establecido en el artículo 25 del Decreto 2591 de 1991, por lo cual sostuvo que “examinado el contenido de la norma pre transcrita surge al rompe que a través de la acción de tutela contemplada en el artículo 86 de la Carta Política se puede acceder el (sic) reconocimiento indemnizatorio para obtener el goce efectivo de sus derechos a arbitrio del juez constitucional, siempre y cuando el afectado no disponga de otro mecanismo de defensa judicial para obtener el resarcimiento de los perjuicios ocasionados y la vulneración de los derechos sea evidente y consecuencia de la acción arbitraria de la entidad accionada. A su vez, el precepto legal consagra que la liquidación ordenada por el juez constitucional se tramitará a través de incidente ante la jurisdicción contencioso administrativa o en su defecto ante el juez competente, dentro de los seis meses siguientes al fallo tutelar. En tal decisión excluyó al joven Luis Javier Martínez Ortiz y Katerine María Valencia Orozco. Al respecto, sostuvo que era procedente revocar en parte la decisión de juez de primera instancia, “habida cuenta de considerar que no le asiste razón al a-quo cuando impartió ordenación en el sentido de indemnizar al joven LUIS JAVIER MARTINEZ ORTIZ y la señora KATERINE MARIA VALENCIA OROZCO, toda vez que a los mimos no les asiste derecho a ser indemnizados por cuanto el primero como ya se señaló no acreditó la calidad de hijo de los incidentistas y la segunda no acreditó su condición de desplazada. De suerte, pues, que no se reconocerá monto indemnizatorio alguno a favor de las personas antes mencionadas por concepto de perjuicios morales en razón de la orfandad probatoria a que se hizo mención delineando por ello confirmar el monto de CINCUENTA (50) SALARIOS MÍNOMOS LEGALES MENSUALES VIGENTES reconocidos a favor de los demás incidentistas (…).” Respecto a la improcedencia del reconocimiento de perjuicios morales por vía de la condena en abstracto, el Tribunal sostuvo que “no resulta cierto lo manifestado por el recurrente, habida cuenta que, en primer lugar, el precitado artículo si bien es cierto hace alusión al daño emergente de manera expresa, es cierto también que se refiere a los demás perjuicios entre los cuales se encuentran, como es apenas obvio, los morales desvirtuándose de esta manera lo aseverado por el recurrente.” En estos términos, el juez incidental de segunda instancia, confirmó la liquidación de los perjuicios que realizó el Juez 2º Administrativo de Santa Marta, pero excluyó de dicha indemnización al joven Luis Javier Martínez Ortiz y Katerine María Valencia Orozco, respecto de quienes no encontró probados los elementos de juicio para conceder la indemnización, debido a que, frente a aquel no se acreditó la calidad de hijo de los incidentistas; y de esta, porque no acreditó su condición de desplazada. 4. Intervención de las autoridades judiciales demandadas. 4.1 El Juzgado Segundo Administrativo de Santa Marta señaló que la tutela no procedía contra providencias judiciales por su carácter subsidiario y residual. Sostuvo que los demandantes de la acción de tutela 2008-0079, esto es, Acción Social, no hicieron manifestación alguna sobre los hechos, pese a haber sido vinculados como terceros interesados en la decisión del juez constitucional. 4.2 El Tribunal Administrativo del Magdalena afirmó igualmente que el amparo constitucional contra providencias judiciales es excepcional. Adicionó que por su parte, no incurrió en una vía de hecho por defecto sustantivo pues interpretó la norma de acuerdo a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, que permite la liquidación de perjuicios a favor de la población desplazada para obtener el derecho a la indemnización por el desplazamiento al que fueron sometidos a causa de la violencia. 5. Sentencias de tutela objeto se revisión. 5.1 Mediante fallo del 18 de febrero de 2010 la Sección Quinta del Consejo de Estado decidió rechazar por improcedente la solicitud de tutela, en razón al carácter excepcional del amparo contra providencias judiciales. Sostuvo dicha Corporación que admitir la intromisión del juez de tutela en asuntos propios de la justicia ordinaria, implicaría desconocer los principios de cosa juzgada, seguridad jurídica e incluso de independencia y autonomía de los jueces. 5.2 En sentencia de segunda instancia del 29 de abril de 2010 la Sección Primera del Consejo de Estado confirmó el fallo de primera instancia con base en los mismos argumentos esbozados por el a quo. Al respecto sostuvo que la acción de tutela es excepcional respecto al conocimiento de providencias judiciales, y solo resulta admisible su estudio en los eventos en los que se vulnera el derecho al acceso a la administración de justicia. 6. Pruebas en sede de revisión Mediante providencia del 29 de septiembre de 2010 la Corte Constitucional decretó pruebas dentro del proceso de la referencia, ordenando a algunas entidades[1] cuyas áreas de trabajo y niveles de experticia en el tema de reparación del daño a las víctimas del desplazamiento forzado, permitirían esclarecer algunos puntos importantes para la resolución del asunto en revisión. Por lo anterior, dispuso que aquellas entidades conceptuaran respecto a: la determinación de cuales son los mecanismos administrativos y judiciales existentes para la reparación de los daños y perjuicios sufridos por las víctimas del desplazamiento forzado; y el nivel de idoneidad y eficacia frente a los distintos tipos de daño que puede involucrar el desplazamiento forzado. Mediante diferentes escritos allegas a la Secretaría de esta Corporación las entidades requeridas remitieron sus conceptos los cuales fueron incorporados al expediente de la referencia. II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 1. Problema jurídico y estructura de la decisión. 1.1 En el asunto que se examina la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional –Acción Social–, hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, ejerció acción de tutela contra el Juzgado 2º Administrativo de Santa Marta y el Tribunal Administrativo del Magdalena con el objeto de que se le ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso y el acceso a la administración de justicia, que consideró vulnerados a través de las providencias dictadas por las citadas autoridades judiciales, mediante los cuales se resolvió el incidente de regulación de perjuicios y se decidió el recurso de apelación contra el mismo, en favor del señor Jaime Darío Martínez Arias y sus menores hijos: Luis Alfonso, Luis Javier, Jesús Darío Lourdes Isabel, Sandra Milena y Yoleidys Esther Martínez Ortiz. La entidad accionante afirmó que en el trámite de la liquidación de los perjuicios se constataba la existencia de un defecto sustantivo producto de la aplicación indebida del artículo 25 del Decreto 2591 de 1991, pues mediante lo establecido en esta norma, no resulta jurídicamente posible la cuantificación de los perjuicios morales en tanto aquella disposición alude exclusivamente al daño material en su forma de daño emergente y no así a perjuicios de orden moral. 1.2 Por su parte, las autoridades judiciales demandadas coincidieron en argumentar que la acción de tutela contra providencias judiciales es excepcional debido a su naturaleza subsidiaria y residual. El Tribunal Administrativo del Magdalena señaló adicionalmente, que la decisión no incurre en defecto sustantivo en tanto se fundamentó en la jurisprudencia de la Corte Constitucional para la liquidación de perjuicios a favor de la población desplazada, y que al analizar el recurso de apelación se preocupó por analizar detalladamente el asunto, lo que queda demostrado por la exclusión de la indemnización de dos de los demandantes de la indemnización. 1.3 En este marco situacional, el problema jurídico que debe resolver esta Sala se ciñe a determinar si en el asunto bajo examen a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional -Acción Social-, hoy transformada en el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, se le vulneraron los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, por parte de las autoridades judiciales accionadas, al condenar en abstracto al Estado y ordenar el pago de una indemnización por perjuicios morales con fundamento en el artículo 25 del Decreto 2591 de 1991. 1.4 Para abordar el estudio del problema descrito, es importante precisar que la Sala invocará las reglas jurisprudenciales y consideraciones sentadas por esta Corporación en la sentencia SU-254 de 2013[2] que determinó el marco jurídico-decisional respecto a las formas de reparación integral y de indemnización administrativa y judicial a las víctimas del desplazamiento forzado, dentro de las cuales se analizó la procedencia de la acción de tutela para conceder indemnizaciones en abstracto con fundamento en el artículo 25 del Decreto 2591 de 1991. En consecuencia, debido a que dicha sentencia de unificación estableció claramente los parámetros para la solución de los asuntos como los del expediente que se examina, se relacionarán en lo pertinente, las reglas jurisprudenciales y las consideraciones que se expusieron en dicho pronunciamiento por esta Corte. Todo lo anterior, en atención a que dicha providencia otorgó efectos inter comunis[3] a aquellos casos en los que se evidenciara identidad de hecho o de derecho en los que resultaren afectados por la misma vulneración de sus derechos otros accionantes, lo cual tiene sustento en el principio iusfundamental de la igualdad –art. 13 CP–. Igualmente, por tratarse de una tutela contra providencia judicial, será preciso efectuar el análisis en el marco de la doctrina desarrollada por esta Corporación sobre la procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales. 1.5 De manera que, para resolver el problema jurídico planteado, la Corte: (i) reiterará su jurisprudencia respecto a la procedencia excepcional de la acción de tutela contra decisiones judiciales; (ii) realizará un breve énfasis en las reglas atinentes al defecto sustantivo; (iii) posteriormente por las razones antes señaladas en la presente providencia, se reiterarán las consideraciones de la sentencia de unificación citada (SU-254 de 2013), en especial lo atinente a los derechos de las víctimas de desplazamiento forzado a la reparación integral y su vinculación con los derechos a la verdad y a la justicia; (iv) la reparación individual vía administrativa para población desplazada y el carácter excepcional de las condenas en abstracto por vía de tutela; (v) las reglas para la protección de la población desplazada mediante acción de tutela, con especial énfasis en los eventos en los que se concedieron condenas en abstracto por vía de tutela de conformidad con el artículo 25 del Decreto 2591 de 1991. Una vez planteadas estas reglas decisionales, finalmente se determinará (vi) la resolución del caso concreto. 2. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. Reiteración de jurisprudencia. La jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias emitidas por los jueces de la república en virtud del artículo 86 Superior que, al consagrar la acción de tutela, previó expresamente que puede ser elevada para obtener la protección inmediata de los derechos fundamentales “cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”. Sin embargo, ha subrayado que para salvaguardar la autonomía judicial y la seguridad jurídica, principios que también ostentan relevancia constitucional y que pueden verse afectados por la revisión en sede de tutela de los fallos judiciales, en estos casos el amparo procede solo cuando se reúnen estrictos requisitos contemplados en la jurisprudencia. En efecto, en numerosos fallos y, en especial, en la sentencia C-590 de 2005, la Corte estableció las causales de orden general y especial que debe examinar el juez constitucional para determinar si la acción de tutela procede como mecanismo de protección frente a la decisión adoptada por otro juez. 2.1. En primer lugar, ha dicho la Corte que la tutela procede únicamente cuando se verifica la totalidad de los requisitos generales de procedibilidad que se mencionan a continuación: (i) “Que la cuestión que se discuta tenga una evidente relevancia constitucional; (…) (ii) Que se hayan agotado todos los medios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable;(…) (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (…) (iv) Que, tratándose de una irregularidad procesal, quede claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. (…) (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados, y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible;(…) y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela (…)”. Solo cuando la acción de tutela promovida contra un fallo judicial ha superado este examen de forma completa, puede el juez constitucional entrar a analizar si en la decisión judicial se configura al menos uno de los requisitos especiales de procedibilidad. 2.2. Los requisitos especiales de procedibilidad, no son otra cosa que los defectos en que puede incurrir la sentencia que se impugna, y que constituyen el aspecto nuclear de los cargos elevados contra la sentencia. La citada providencia C-590 de 2005 sintetizó de la siguiente forma las causales especiales de procedencia. “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución.” Así las cosas, la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales depende de la verificación de la configuración de todos los requisitos generales y, al menos, de una causal específica de procedibilidad, que conlleve a la violación de un derecho fundamental. De este modo se protegen los elevados intereses constitucionales que se materializan en la ejecutoria de las providencias judiciales, al tiempo que se garantiza el carácter supremo de la Constitución y la vigencia de los derechos de los ciudadanos. Por su pertinencia para el análisis del caso sometido a revisión se hará una breve referencia al defecto sustantivo o material. 3. Breve caracterización del defecto sustantivo o material. El defecto sustantivo se configura de manera general, en aquellas situaciones en las que se aplica una norma que evidentemente no regía el caso concreto. En consecuencia, en estos eventos, la discusión gira en torno a si la norma era o no aplicable al asunto que examina el juez en el proceso de adjudicación del derecho. Ha explicado la jurisprudencia de esta Corporación que el defecto material o sustantivo se presenta cuando “la decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto.”[4] De igual forma ha señalado que la “construcción dogmática del defecto sustantivo como causal de procedibilidad de la acción de tutela, parte del reconocimiento que la competencia asignada a las autoridades judiciales para interpretar y aplicar las normas jurídicas, fundada en el principio de autonomía e independencia judicial, no es en ningún caso absoluta. Por tratarse de una atribución reglada, emanada de la función pública de administrar justicia, la misma se encuentra limitada por el orden jurídico preestablecido y, principalmente, por los valores, principios, derechos y garantías que identifican al actual Estado Social de Derecho.”[5] El desarrollo jurisprudencial de esta causal ha llevado a la identificación de una serie de situaciones en las que se incurre en dicho error, principalmente en los siguientes eventos: (i) Cuando existe una carencia absoluta de fundamento jurídico, caso en el cual el fundamento jurídico de la decisión es una norma que no existe, que ha sido derogada, o que ha sido declarada inconstitucional.[6] (ii) Aplicación de una norma que requiere interpretación sistemática con otras normas, caso en el cual no se tienen en cuenta otras normas aplicables al caso y que son necesarias para la decisión adoptada.[7] (iii) Por aplicación de normas constitucionales pero no aplicables al caso concreto, esto si la norma no es inconstitucional pero al ser aplicada al caso concreto vulnera derechos fundamentales, debe ser igualmente inaplicada.[8] (Resaltado adicional al texto). (iv) Porque la providencia incurre en incongruencia entre los fundamentos jurídicos y la decisión, ésta se configura cuando la resolución del juez no corresponde con las motivaciones expuestas en la providencia.[9] (v) Al aplicar una norma cuya interpretación desconoce una sentencia de efectos erga omnes, en esta situación se aplica una norma cuyo sentido contraría la ratio decidendi de una sentencia que irradia sus efectos a todo el ordenamiento jurídico.[10] (vi) Por aplicación de normas abiertamente inconstitucionales, evento en el cual si bien el contenido normativo no ha sido declarado inexequible, este es abiertamente contrario a la constitución. En este evento, la tutela procede si el juez ordinario no inaplica la norma por medio de la figura de la excepción de inconstitucionalidad.[11] 4. Los derechos de las víctimas de desplazamiento forzado a la reparación integral y su vinculación con los derechos a la verdad y a la justicia. 4.1 La jurisprudencia constitucional ha señalado que los derechos a la verdad, la justicia y la reparación de las víctimas del desplazamiento forzado tienen asidero tanto en normas constitucionales como en las normas internacionales incorporadas a nuestro ordenamiento jurídico por vía del bloque de constitucionalidad[12]. En este sentido esta Corte ha evidenciado que el reconocimiento de los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia, a la reparación y a la no repetición, se fundamenta en varios principios y preceptos constitucionales: (i) en el mandato según el cual los derechos y deberes se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia (Art. 93 CP); (ii) en que el Constituyente ha otorgado rango constitucional a los derechos de las víctimas (Art. 250 num. 6 y 7 CP); (iii) en el deber de las autoridades en general, y las judiciales en particular, de propender por el goce efectivo de los derechos de todos los residentes en Colombia y la protección de los bienes jurídicos que protege el Estado (Art. 2° CP); (iv) en el principio de dignidad humana que promueve los derechos a saber qué ocurrió, y a que se haga justicia (Art.1° CP); (v) en el principio del Estado Social de Derecho que promueve la participación y fundamenta la intervención de las víctimas tanto en los procesos judiciales como administrativos para obtener su reparación; (v) en el derecho de acceso a la administración de justicia, del cual se derivan garantías como la de contar con procedimientos idóneos y efectivos para la determinación legal de los derechos y las obligaciones, la resolución de las controversias planteadas ante los jueces dentro de un término prudencial y sin dilaciones injustificadas, la adopción de decisiones con el pleno respeto del debido proceso, así como la existencia de un conjunto amplio y suficiente de mecanismos para el arreglo de controversias; (vi) en el artículo 90 de la Constitución Nacional, que consagra una cláusula general de responsabilidad del Estado; (vii) en el derecho de acceso a la administración de justicia (art. 29 y 229 C.N.); (viii) en el derecho a no ser objeto de tratos crueles inhumanos o degradantes (art. 12); (ix) así como en la obligación estatal de respeto y garantía plena de los derechos, el debido proceso y el derecho a un recurso judicial efectivo, consagrados en los artículos 1, 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[13], los cuales no pueden ser suspendidos en estados de excepción y, en consecuencia, integran el bloque de constitucionalidad en sentido estricto. 4.2 En materia de derechos de las víctimas, la jurisprudencia de esta Corte, tanto en asuntos de constitucionalidad[14] como de tutela[15], ha reconocido y protegido de manera categórica, pacífica, reiterada, clara y expresa los derechos de las víctimas de delitos a la verdad, a la justicia, a la reparación y no repetición, frente a graves violaciones de derechos humanos, especialmente en lo relacionado con víctimas de desplazamiento forzado. En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que los derechos de las víctimas implican la exigencia de conocer la verdad de lo ocurrido y de que se esclarezcan delitos que afectan de manera masiva y sistemática los derechos humanos de la población, como el desplazamiento forzado, el derecho a que se investigue y sancione a los responsables de estos delitos, y el derecho a ser reparado de manera integral. Estos derechos han sido reconocidos por la Corte como derechos constitucionales de orden superior.[16] Así, la Corte ha reiterado el deber constitucional de reconocimiento y protección de los derechos de las víctimas, con base en el principio de respeto de la dignidad humana como base fundante del Estado social de derecho –art-1º-, en el deber de las autoridades de proteger a todas las personas residentes en el país en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, como finalidad esencial del Estado –art-2-, en el deber de velar por la protección de las víctimas –art. 250-7 superior- y la aplicación del bloque de constitucionalidad –art. 93 superior-, para el reconocimiento y protección de los derechos a la reparación integral y su conexión con los derechos a la verdad y a la justicia, y a la garantía de no repetición. La Corte ha insistido igualmente, en que conforme a lo dispuesto en el artículo 93 Superior, los derechos y deberes consagrados en la Constitución deben interpretarse a la luz de los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia, de modo que ninguna autoridad de la República puede ejercer sus funciones o facultades, al margen ni en contra de lo allí estatuido. A su vez, el artículo 94 de la Constitución Política advierte que la enunciación de los derechos y garantías contenidos en la Carta y en los convenios internacionales vigentes, no debe entenderse como negación de otros que, siendo inherentes a la persona humana, no figuren expresamente en ellos. En armonía con lo anterior, la Corte ha señalado que las disposiciones legales relacionadas con las víctimas de la violencia, en este caso de desplazamiento forzado, deben interpretarse, de conformidad con la reiterada jurisprudencia constitucional y tomando en cuenta los principios de favorabilidad hacia el entendimiento y restablecimiento de sus derechos[17], la buena fe, la confianza legítima[18], la preeminencia del derecho sustancial[19], y el reconocimiento de la especial condición de vulnerabilidad y debilidad manifiesta de las víctimas. Así las cosas, la Corte ha concluido que no puede existir una reparación integral sin la garantía respecto del esclarecimiento de los hechos ocurridos (derecho a la verdad) y de la investigación y sanción de los responsables (derecho a la justicia), lo cual da cuenta de su interconexión. En consecuencia, ha indicado que los derechos fundamentales a la verdad, a la justicia y a la reparación de las víctimas de violaciones masivas y sistemáticas de derechos humanos como el desplazamiento forzado, dan lugar a una serie de obligaciones inderogables a cargo del Estado, como la de prevenir estas violaciones, y una vez ocurridas éstas, la obligación de esclarecer la verdad de lo sucedido, la investigación y sanción de este delito sistemático y masivo en contra de la población civil, y la reparación integral a las víctimas tanto por la vía judicial –penal y contencioso administrativa- como por la vía administrativa, todo esto, considerando además el deber del Estado de garantizar y facilitar el acceso efectivo de las víctimas a estas diferentes vías. 5. La reparación individual vía administrativa para población desplazada. Procedencia excepcional y restringida de las condenas en abstracto por vía de tutela concedida de conformidad con el artículo 25 del Decreto 2591 de 1991. 5.1 En punto al tema de la reparación integral por la vía administrativa y su reivindicación y procedencia limitada mediante la interposición de acción de tutela, la Corte ha realizado varios pronunciamientos[20], en los cuales se ha referido a la aplicación del Decreto 1290 de 2008, vigente hasta la reciente expedición de la Ley 1448 de 2011, así como a la concesión restringida y excepcional de condenas en abstracto en aplicación del artículo 25 del Decreto 2591 de 1991. A continuación se resaltan las reglas pertinentes y relevantes para el asunto que se analiza, las cuales fueron condensadas en la sentencia SU-254 de 2013. En relación con el programa de reparación individual por vía administrativa que se encontraba regulado por el Decreto 1290 de 2008[21], y a los trámites fijados por este decreto para acceder a la reparación. La jurisprudencia constitucional ha señalado que: (i) la inscripción en estos programas debe llevarse a cabo a través de criterios de racionalidad que eviten la arbitrariedad y la discrecionalidad; (ii) ha reiterado que las medidas de asistencia social o de servicios sociales por parte del Estado no pueden de ninguna manera ser asimilables a las medidas de reparación, pues no pueden ser óbice para dejar de reconocer y otorgar las medidas de reparación, y que deben ser brindadas de manera prioritaria a los desplazados por tratarse de personas en estado de debilidad y vulnerabilidad; (iii) ha insistido en la obligación de la Defensoría del Pueblo y de la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación, funciones de esta última, que son ejercidas ahora por la Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, de conformidad con el art. 171 de la Ley 1448 de 2011, de ofrecer asesoría a las víctimas y a sus beneficiarios; (iv) así mismo, en estos pronunciamientos sobre reparación vía administrativa, la Corte se ha referido a la procedencia de la indemnización en abstracto en el trámite de la acción de tutela, con base en el artículo 25 del Decreto 2591 de 1991, el cual prevé que (i) cuando el afectado no disponga de otro medio judicial, (ii) la violación del derecho sea manifiesta y consecuencia de una acción clara e indiscutiblemente arbitraria, y (iii) si ello fuere necesario para asegurar el goce efectivo del derecho, en el fallo de tutela el juez podrá de manera oficiosa ordenar en abstracto la indemnización del daño emergente causado y, que la liquidación del mismo y de los demás perjuicios, se hará ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo o ante el juez competente, mediante trámite incidental. Respecto a este último tema, la jurisprudencia constitucional ha sostenido de manera reiterada el carácter subsidiario y excepcional de dicha indemnización en abstracto de que trata el artículo 25 del Decreto 2591 de 1991[22], y al respecto ha fijado las siguientes reglas: (a) La tutela no tiene un carácter o una finalidad patrimonial o indemnizatoria, sino de protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos; (b) su procedencia se encuentra condicionada a que se cumpla con el requisito de subsidiariedad, en cuanto no exista otro medio judicial para alcanzar la indemnización por los perjuicios causados; (c) debe existir una violación o amenaza evidente del derecho y una relación directa entre ésta y el accionado; (d) debe ser una medida necesaria para asegurar el goce efectivo del derecho; (e) debe asegurarse el derecho de defensa del accionado; (f) la indemnización vía de tutela sólo cubre el daño emergente; y (g) el juez de tutela debe precisar el daño o perjuicio, el hecho generador del daño o perjuicio, la razón por la cual la indemnización es necesaria para garantizar el goce efectivo del derecho, el nexo causal entre el accionado y el daño causado, así como los criterios para que se efectúe la liquidación en la jurisdicción contenciosa administrativa o por el juez competente.[23] Por consiguiente, la indemnización en abstracto consagrada por el artículo 25 del Decreto 2591 de 1991 procede (i) solo de manera excepcional, (ii) cuando se cumplen ciertos requisitos como el de subsidiariedad de la medida, (iii) siempre y cuando no exista otra vía para obtener la indemnización, (iv) cuando se cumpla el requisito de necesidad de la indemnización para la protección efectiva del derecho, (v) se dé la existencia de una relación causal directa entre el daño y el agente accionado, (v) que se encuentra referida solo al cubrimiento del daño emergente, y (vi) que el juez es quien debe fijar los criterios para que proceda la liquidación. 5.2 Así mismo, la Corte ha precisado que el derecho a la reparación integral de las víctimas de desplazamiento forzado no se agota, de ninguna manera, en el componente económico a través de medidas indemnizatorias de los perjuicios causados, sino que por el contrario, la reparación integral es un derecho complejo que contiene distintas formas o mecanismos de reparación como medidas de restitución, de rehabilitación, de satisfacción, garantías de no repetición, entre otras. En relación con las diferentes vías para que las víctimas individuales y colectivas de delitos en general, así como de graves violaciones a los derechos humanos y del desplazamiento forzado en particular, puedan obtener el derecho a la reparación integral, en general los ordenamientos prevén tanto la vía judicial como la vía administrativa.[24] Estas diferentes vías de reparación a víctimas presentan diferencias importantes: (a) la reparación en sede judicial hace énfasis en el otorgamiento de justicia a personas individualmente consideradas, examinando caso por caso las violaciones. En esta vía se encuentra articulada la investigación y sanción de los responsables, la verdad en cuanto al esclarecimiento del delito, y las medidas reparatorias de restitución, compensación y rehabilitación de la víctima. (b) Por su parte, la reparación por la vía administrativa se caracteriza en forma comparativa (i) por tratarse de reparaciones de carácter masivo, (ii) por buscar una reparación, que si bien es integral, en cuanto comprende diferentes componentes o medidas de reparación, se guía fundamentalmente por el principio de equidad, en razón a que por esta vía no resulta probable una reparación plena del daño, ya que es difícil determinar con exactitud la dimensión, proporción o cuantía del daño sufrido, y (iii) por ser una vía expedita que facilita el acceso de las víctimas a la reparación, por cuanto los procesos son rápidos y económicos y más flexibles en materia probatoria. Al respecto, la Corte ha considerado que ambas vías deben estar articuladas institucionalmente, deben guiarse por el principio de complementariedad entre ellas, y deben garantizar en su conjunto una reparación integral, adecuada y proporcional a las víctimas.[25] En lo que se refiere a la reparación por la vía judicial, en el sistema jurídico colombiano se puede dar a través del proceso penal ordinario, mediante un incidente de reparación, y a través del proceso penal previsto por la justicia transicional, de conformidad con la Ley 975 de 2005, la cual estableció dentro de los procesos penales llevados dentro de la jurisdicción especial de Justicia y Paz.[26] Así mismo, la reciente Ley 1448 de 2011 trae importantes regulaciones en el Título II de esa normativa, referido a los derechos de las víctimas dentro de los procesos judiciales, y en el Título IV, capítulo III, sobre la restitución de tierras a través de procesos judiciales. Respecto a la vía administrativa para la reparación a las víctimas, se encuentra ahora regulada por la Ley 1448 de 2011, que en el Título IV, capítulo VII, artículos 132 a 134, consagra las disposiciones sobre indemnización por vía administrativa, en el capítulo VIII, artículos 135 a 138, consagra medidas de rehabilitación, en el capítulo IX, establece las medidas de satisfacción, en el Capítulo X, artículos 149 y 150, consagra las garantías de no repetición, y en el capítulo XI, artículos 151 y 152 establece la reparación colectiva. Antes de la expedición de la Ley 1448 de 2011, el tema de la indemnización individual por la vía administrativa se encontraba regulado por el Decreto 1290 de 2008, mediante el cual el Gobierno había dispuesto la creación de un programa de reparación individual por vía administrativa para las víctimas de actores armados organizados al margen de la ley, en donde se encontraban disposiciones relativas a la reparación administrativa para población desplazada, como la indemnización solidaria de que trataba el artículo 5º de esa normativa. 6. Reglas establecidas por la Sentencia SU-254 de 2013 para la solución de casos respecto a la protección de la población desplazada mediante acción de tutela. Énfasis en eventos de condenas en abstracto. Debido a la pertinencia para la solución del sub examine esta Sala relacionarán las reglas establecidas en la sentencia SU-254 de 2013[27] respecto a la (i) procedibilidad de las acción de tutela, en los casos como el que se estudia, como mecanismo idóneo para proteger los derechos de una población de especial vulnerabilidad como la población desplazada por la violencia; (ii) las consideraciones especiales respecto a la solución de fondo en materia de protección por vía de tutela a la población desplazada por la violencia, con especial énfasis en los casos en los que se concedieron condenas en abstracto por vía de tutela con fundamento en el artículo 25 del Decreto 2591 de 1991. Lo anterior, recordando que dicha sentencia de unificación concedió efectos inter comunis a los casos que guardaran identidad de hecho y de derecho a los estudiados en dicha oportunidad respecto a la comunidad desplazada por la violencia, lo cual implica que la Sala, al evidenciar dicha identidad, para la solución de la tutela que se revisa, aplique las reglas de dicha providencia con el objeto de cumplir con el mandato constitucional de igualdad –art. 13 CP-. 6.1 En cuanto a la procedibilidad de las acciones de tutela, la sentencia SU-254 de 2013 estableció las siguientes reglas: (i) De forma general, la acción de tutela no posee un carácter o una finalidad patrimonial o indemnizatoria, sino de protección de los derechos fundamentales. Sin embargo, teniendo en cuenta las especiales condiciones de vulnerabilidad extrema y debilidad manifiesta de sujetos de especial protección constitucional como la población víctima de desplazamiento forzado, resulta un mecanismo idóneo, adecuado y procedente para la protección de sus derechos, pues los principios de inmediatez y subsidiariedad no les son oponibles con el mismo rigor que para el resto de población. (ii) La condición de desplazado se adquiere y se constituye a partir de un presupuesto fáctico, que es el hecho mismo del desplazamiento forzado. Por tanto, el registro es un requisito meramente declarativo y no constitutivo de tal condición. De manera que si los accionantes se encuentran inscritos en el anterior Registro Único de Población Desplazada (RUPD), en consecuencia se encuentran legitimados para solicitar y obtener las diferentes medidas de reparación integral que provee la Ley 1448 de 2011 y sus decretos reglamentarios. No obstante, si por algún hecho sobreviniente se encuentra y prueba que uno de los actores no ostenta la calidad de víctima de desplazamiento forzado, este no será beneficiario de las medidas que se adopten en la presente decisión. (iii) En cuanto al requisito de la subsidiariedad en los eventos en que aparentemente no se hubiere agotado, se deben tener en cuenta 1) las especiales circunstancias que rodean a estas víctimas de desplazamiento forzado, tantas veces mencionadas, 2) la presunción de veracidad del artículo 20 del Decreto 1290 de 2008, respecto a haber presentado solicitud verbal para obtener la reparación integral e indemnización y 3) el encontrarse inscritos en el RUPD. 6.2 Respecto del análisis de fondo de las acciones de tutela la Corte precisó que: (iv) Los accionantes, en su calidad de víctimas de desplazamiento forzado, tienen derecho a la reparación integral y a una indemnización justa, pronta y proporcional. (v) El derecho a la reparación integral no se agota en el componente económico, pues se trata de un derecho complejo que contempla distintos mecanismos encaminados a ese fin, tales como medidas de restitución, rehabilitación, satisfacción, garantías de no repetición, entre otras. En ese sentido, en las acciones de tutela que cumplan las mismas características de las estudiadas en la sentencia de unificación, no solo se reivindica la indemnización administrativa, sino también las otras medidas de reparación, las cuales deberán aplicarse a las víctimas que quedan cobijadas por el régimen de transición[28], en virtud del artículo 155 del Decreto 4800 de 2011, como a las solicitudes que se hayan elevado una vez entrada en vigencia la Ley 1448 de 2011 y sus decretos reglamentarios. (vi) No son admisibles los argumentos de Acción Social, respecto a que ya se había concedido ayuda humanitaria de emergencia, o que no era responsable de la reparación a las víctimas. Lo anterior, por cuanto en primer lugar, la ayuda humanitaria[29] obedece a un título jurídico diferente al de la reparación, y, en segundo lugar, el Estado debe dar cumplimiento a sus deberes de protección (artículo 2 de la Carta) y posibilitar el acceso a los mecanismos para satisfacer la reparación integral por vía administrativa. (vii) De lo anterior se desprende que las obligaciones del Estado en materia de reparación no pueden confundirse con las relativas a la ayuda humanitaria o a la asistencia por parte del Gobierno, pues son de naturaleza jurídica diversa. (viii) Existen diferentes vías para acceder a la reparación integral, la judicial, a través del proceso penal o en la jurisdicción contencioso administrativa y la vía administrativa regulada por la Ley 1448 de 2011. Marcos legales que resultan complementarios, más no excluyentes. (ix) Respecto a la condena en abstracto dentro del trámite de la acción de tutela, de acuerdo con el artículo 25 del Decreto 2591 de 1991, tiene un carácter subsidiario y excepcional, bajo la condición de que: 1) se cumpla el requisito de subsidiariedad, 2) exista una violación o amenaza evidente del derecho y 3) una relación directa entre ésta y el accionado, 4) debe ser una medida necesaria para asegurar el goce efectivo del derecho, 5) asegurarse el derecho de defensa del accionado, 6) cubrirse con la indemnización sólo el daño emergente, 7) precisar el daño o perjuicio, y la razón por la cual la indemnización es necesaria, el nexo causal y los criterios para que se efectúe la liquidación ante el juez competente. En los casos examinados en la sentencia de unificación, se negaron por improcedentes las acciones de tutela que concedieron la pretensión de indemnización en abstracto, en relación con el mecanismo de indemnización por vía administrativa a víctimas de desplazamiento forzado, por cuanto 1) no se cumplió con el requisito de la subsidiariedad, ya que existe en la normatividad vigente un mecanismo legal y reglamentario para el reconocimiento y otorgamiento de la indemnización administrativa a las víctimas del conflicto, 2) la indemnización administrativa se basa en criterios de equidad, es decir, no sólo recae sobre el daño emergente y 3) no existen los elementos necesarios para fijar parámetros o criterios con base en los cuales efectuar la liquidación de conformidad con la ley vigente. (x) En este sentido, la Corte mediante este fallo precisó y unificó su jurisprudencia en relación con la procedencia de la tutela –art. 6 del Decreto 2591 de 1991- con el fin de reivindicar el derecho fundamental a la reparación integral e indemnización administrativa, dando aplicación a las leyes y reglamentaciones vigentes en la materia. Así mismo, la Sala Plena unificó su criterio respecto de la no procedencia para la concesión de la indemnización administrativa de condenas en abstracto a la Nación, reiterando la aplicación restrictiva y excepcional del artículo 25 del Decreto 2591 de 1991. (xi) Los términos de caducidad para población desplazada en cuanto hacen referencia a futuros procesos judiciales que se adelanten ante la jurisdicción contencioso administrativa sólo pueden computarse a partir de la ejecutoria del presente fallo y no se pueden tener en cuenta transcursos de tiempo anteriores, en atención a su condición de sujetos de especial protección constitucional. Lo anterior, en armonía con lo resuelto en la sentencia C-099 de 2013. (xii) Acerca de los regímenes de transición, la Corte indicó que: 1) A las solicitudes de reparación administrativa y de reparación integral bajo estudio se les debe aplicar la norma específica relativa al régimen de transición previsto por el artículo 155 del Decreto 4800 de 2011, por tratarse de una norma posterior y específica, a la cual remite la propia Ley 1448 de 2011 en su artículo 132, pues éstas efectivamente se presentaron en virtud del Decreto 1290 de 2008 y los demandantes se encuentran inscritos en el anterior Registro Único de Población Desplazada -RUPD-. Por lo anterior, se aplica el monto estipulado por el artículo 5to. del Decreto 1290 de 2008, es decir, veintisiete (27) salarios mínimos legales, en atención a los mismos criterios de fijación de monto de indemnización administrativa que estipula el artículo 148 del Decreto 4800 de 2011. 2) De otra parte, para la resolución de estos casos, se reitera la diferenciación entre los conceptos de atención y asistencia social, frente al concepto de reparación integral, de conformidad con los artículo 25 de la ley 1448 de 2011 y el artículo 154 del Decreto 4800 de 2011, según los principios de diferencialidad, favorabilidad y progresividad, y atendiendo a la interpretación que el propio Gobierno Nacional ha realizado en punto a este tema. En este sentido, se concluye que debe diferenciarse la reparación de la atención y de la asistencia social, y por tanto, de los diferentes subsidios -de vivienda, de tierras, etc- que se le entreguen a la población desplazada atendiendo dicha asistencia social. De esta manera, el monto de la indemnización administrativa de que trata el artículo 5º del Decreto 1290 de 2008, en aplicación del régimen de transición que prevé el artículo 155 del Decreto 4800 de 2011, debe pagarse en forma adicional y no acumularse o descontarse del subsidio de vivienda previsto por el artículo 5º del Decreto 1290 de 2008. En armonía con lo anterior se concluye igualmente, que lo establecido en el artículo 132 de la Ley 1448 de 2011, parágrafo 3ero., y el artículo 149 del Decreto 4800 de 2011, que prevén los medios a través de los cuales se pagará la indemnización administrativa a las víctimas de desplazamiento forzado, deben interpretarse de conformidad con la diferenciación entre lo que constituye una indemnización por vía administrativa c...