Sentencia T-459 de 2016

T-459-16 Sentencia T-459/16 REUNIFICACION FAMILIAR DE COLOMBIANOS DEPORTADOS, EXPULSADOS O RETORNADOS COMO CONSECUENCIA DE LA DECLARATORIA DEL ESTADO DE EXCEPCION EN VENEZUELA DISPOSICIONES EN MATERIA DE VIVIENDA PARA HACER FRENTE A LA EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DECLARADA EN PARTE DEL TERRITORIO NACIONAL-Contenido y alcance Con el fin de contrarrestar las medidas adoptadas por Venezuela y reducir la difícil situación de la población deportada, expulsada, repatriada o retornada como consecuencia de las decisiones adoptadas por el vecino país, el Gobierno Nacional creó un subsidio especial para vivienda propia o arrendada para las familias de quienes se encuentran en aquella condición. ESTADOS DE EXCEPCION-Estado de emergencia económica, social y ecológica ESTADOS DE EXCEPCION-Término de vigencia se debe contar en días calendario DECRETOS DE DESARROLLO DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA Y AUTORIZACION DE TRAFICO FERREO EN ZONA DE FRONTERA CON VENEZUELA-Contenido y alcance Teniendo en cuenta que los Decretos con fuerza de ley expedidos con ocasión del estado de excepción tienen vigencia permanente, excepto cuando crean tributos o modifican los existentes, el Decreto 1819 de 2015, fruto de la declaratoria de Emergencia Económica, declarada con fundamento en la crisis colombo-venezolana de 2015, en la actualidad se encuentra vigente. CONDICION DE REFUGIADO-Normatividad internacional REFUGIADOS DE FACTO O DE HECHO-Alcance DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Protección constitucional DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA CON RELACION A LAS PERSONAS DEPORTADAS, REPATRIADAS, EXPULSADAS O RETORNADAS AL PAIS-Caso de retornado humanitario de Venezuela El derecho a la vivienda digna se materializa con el derecho de dominio o la mera tenencia y, con la implementación de los subsidios para personas de escasos recursos económicos. Este se tornó de carácter subjetivo y susceptible de ser amparado por la acción de tutela, máxime cuando se trata de personas de especial protección, como es el caso de los expulsados, regresados o retornados de Venezuela, donde la fundamentalidad se intensifica por las condiciones mismas en que ocurrió el retorno. INTERES SUPERIOR DEL MENOR Y PROTECCION DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Protección constitucional e internacional DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE RETORNADO HUMANITARIO DE FACTO-Orden a caja de compensación otorgar subsidio de vivienda en la modalidad de arrendamiento al accionante Referencia: expediente T-5429488 Acción de tutela interpuesta por Juan Carlos Nocua Flórez contra el Departamento para la Prosperidad Social, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, el Sena y las cajas de compensación familiar –Comfanorte y Comfaoriente-. Magistrado Ponente: JORGE IVÁN PALACIO PALACIO Bogotá D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil dieciséis (2016) La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Alberto Rojas Ríos y Jorge Iván Palacio Palacio, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política, así como el 33 y concordantes del Decreto estatutario 2591 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA Dentro del proceso de revisión del fallo proferido por el Juzgado Segundo Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Cúcuta (Norte de Santander), el 25 de noviembre de 2015, que negó la protección del derecho invocado. I. ANTECEDENTES El 10 de noviembre de 2015, el señor Juan Carlos Nocua Flórez interpuso acción de tutela verbalmente contra el Departamento para la Prosperidad Social, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres y el Sena, por considerar vulnerado su derecho fundamental a la vivienda digna. 1. Hechos 1.1. El accionante, colombiano nacido el 6 de junio de 1982 en Cúcuta (Norte de Santander), afirmó que desde el año 2002 se hallaba viviendo en Venezuela, sin embargo, en el mes de agosto de 2015, con ocasión de la crisis presentada en la frontera con Colombia, fue “deportado” con su familia, compuesta por su esposa y tres hijas menores de edad. Una vez arribaron a la ciudad de Cúcuta, estuvieron en el albergue del Colegio INEM y, posteriormente, recibieron un subsidio de arrendamiento por tres (3) meses de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. 1.2. Expuso que su hija de 7 años “sufrió quemaduras de segundo grado con café”, y tras ser recluida en el hospital Erasmo Meoz durante 16 días, se contagió de hepatitis “A”, requiriendo para su recuperación de una buena alimentación, sin que pueda brindársela por falta de recursos económicos, dado que no cuenta con trabajo. 1.3. Pretende entonces con la acción de tutela, se le proteja su derecho a la vivienda digna, y se ordene a la autoridad respectiva –cajas de compensación familiar- el reconocimiento del subsidio a que se refiere el Decreto 1819 del 15 de septiembre de 2015, consistente en un salario mínimo legal para el pago de arrendamiento por 12 meses[1]. 2. Trámite procesal 2.1. Mediante auto del 11 de noviembre de 2015, el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Cúcuta (Norte de Santander) admitió la acción de tutela, ordenó vincular a la Alcaldía Municipal de Cúcuta y a la Personería Municipal de la misma capital. Además, dar los traslados, para que dentro de las 48 horas siguientes ejercieran el derecho de defensa. 2.2. A través de auto del 18 de noviembre de 2015, se ordenó integrar el contradictorio por pasiva con la Secretaría Municipal de Salud de Cúcuta. 3. Respuestas de las entidades accionadas 3.1. El Jefe de la Oficina del Sisbén de la Alcaldía Municipal de Cúcuta, en escrito del 17 de noviembre de 2015, certificó que el señor Juan Carlos Nocua Flórez, junto con su núcleo familiar, se encuentra registrado como beneficiario del Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales –Sisbén, Ley 715 de 2001-, según la ficha socioeconómica núm. 02100822. Sin embargo, advirtió que no era esa entidad la encargada de asignar las ayudas requeridas por el accionante, en tanto que el Sisbén “refleja una base de datos de los potenciales beneficiarios de los distintos programas sociales que ofrecen las entidades Nacionales, Departamentales o territoriales, conforme lo dispuesto en la ley 715 del 2001, donde se señalan los procedimientos administrativos necesarios para garantizar la prestación del servicio y su financiamiento correspondiente”[2]. 3.2. El 17 de noviembre de 2015, el Personero Municipal de Cúcuta (Norte de Santander), también se refirió a la calidad de “retornado” de la República Bolivariana de Venezuela del señor Juan Carlos Nocua Flórez, ubicado en el albergue del Colegio INEM hasta el 5 de octubre de 2015, fecha a partir de la cual se le asignó un subsidio de arrendamiento por tres meses. Manifestó que el actor realizó estudios en el Sena en “alturas”, y a pesar de estar postulado para trabajar en las empresas Colproyectos y Aerovías, no lo han llamado, como tampoco de la Alcaldía de Cúcuta donde igualmente se inscribió. Finalmente adujo que si bien su despacho conoce los derechos que le asisten al accionante como retornado de la República Bolivariana de Venezuela, “carece de competencia y de poder decisorio alguno para la inclusión en los programas previstos por el Gobierno Nacional para este tipo de población”[3], y en ese sentido, debe negarse el amparo en lo que a esa oficina se refiere. 3.3. El Secretario de Despacho del Área Dirección de Seguridad Ciudadana de la Alcaldía de Cúcuta, en oficio núm. 952 del 17 de noviembre de 2015, informó que fue la Unidad Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres, creada por la Ley 1523 de 2012, la que asumió la emergencia generada por el ingreso masivo de connacionales desde el vecino país de Venezuela. Agregó que el actor “aparece registrado con SISBEN el 02 de septiembre de 2015 en el CENTRO DE MIGRACIÓN DE PESCADERO, junto con su núcleo familiar, conformado por 4 personas: NOCUA FLOREZ JUAN CARLOS, NOCUA COMESAÑA LASMI ESTEFANÍA, COMEZAÑA (sic) LEAL ÁNYELA CONSTANZA Y NOCUA COMEZAÑA (sic) NICOLL DAIANA, puntaje 8.327”[4] (negrilla del texto). 3.4. La Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres –UNGRD-, en oficio 1567 del 19 de noviembre de 2015, tras hacer un resumen de las funciones de la entidad, indicó que ante la migración masiva de connacionales desde Venezuela, se instaló un Puesto de Mando Unificado –PMU- liderado por esa oficina e integrado por otras instituciones de la Rama Ejecutiva, para prestar las ayudas a los retornados. En ese orden de ideas, se brindó alojamiento temporal y participaron en el otorgamiento de “SUBSIDIOS DE ARRIENDO TEMPORAL, entendido como un apoyo económico que se otorga temporalmente con el fin de dar solución de alojamiento a las familias afectadas. Para la emergencia presentada en la frontera con Venezuela, dicho subsidio de arrendamiento contempla el pago de tres (3) cánones mensuales de hasta $250.000 cada mes, es decir un total de $750.000”[5]. No obstante lo anterior, señaló que tanto los alcaldes como gobernadores tienen la obligación de proporcionar la solución definitiva a la problemática de las familias afectadas, sin que las ayudas temporales entregadas por ellos exima de responsabilidad a las citadas autoridades: “Así pues se destaca que el apoyo entregado por la UNGRD denominado “Subsidio de arriendo temporal” tiene claramente un carácter temporal de máximo tres meses (exceptuando los casos previamente justificados y estudiados), y en ningún momento extingue la obligación que tienen los alcaldes municipales y los departamentos en caso de que colapse la capacidad de aquel, de gestionar el manejo del desastre presentado en su jurisdicción y en este sentido, proporcionar la solución definitiva a la problemática de las familias afectadas”[6]. Con relación a los hechos objeto del amparo, aseveró ser cierto que el actor fue ubicado en el albergue del Colegio INEM por hallarse registrado con el código de familia 1002, y que se le brindó subsidio de arrendamiento; sin embargo, no se “acercó a las instalaciones de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres ubicada en la Avenida Calle 26 No. 92-32, piso 2, Edificio Gold 4, con el fin de exigir dicho subsidio; de acuerdo con la base de datos que maneja la UNGRD se evidencia que el trámite de solicitud del subsidio de arrendamiento que otorga esta entidad fue tramitado por el accionante desde la ciudad de Cúcuta, por tanto, carece de fundamento su afirmación”. En torno a la pretensión del actor, relacionada con la entrega de un subsidio de arrendamiento por doce meses, se opuso toda vez que no es de competencia de esa entidad: “Teniendo en cuenta que las pretensiones del accionante con la presente demanda se encaminan a que se le entreguen las ayudas humanitarias que trata el Decreto 1819 del 15 de septiembre de 2015, el cual consiste en un salario mínimo legal mensual vigente para el pago de arrendamiento por 12 meses, el cual debe ser entregado por la Caja de Compensación Familiar, tal como lo dispone el artículo 5, me permito oponerme a la prosperidad de las mismas en tanto que, ninguna de ellas se dirige contra la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, entidad que en todo caso no tiene competencia alguna para atender las solicitudes del señor Nocua Flórez por encontrarse por fuera del ámbito de competencias de la UNGRD”[7]. Por lo tanto, solicitó “exonerar de toda responsabilidad a la UNGRD en cuanto a las pretensiones de esta demanda a las cuales me opongo, por no resultar competencia de mi representada”. De otro lado, señaló que en el evento de entenderse que el derecho fundamental de petición del actor se vio vulnerado, se debía tener como un hecho superado, en la medida que la UNGRD le otorgó el subsidio que correspondía, garantizándole el derecho fundamental al mínimo vital, evento en el cual debe desvincularse a esa oficina de la acción de tutela[8]. 3.5. El 20 de noviembre de 2015, la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social solicitó se niegue la acción de tutela, al considerar que por parte de ese organismo no se han vulnerado los derechos fundamentales del actor. En efecto, señaló que la ayuda humanitaria, luego de la transformación de Acción Social en Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, quedó en cabeza de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a Víctimas, que es la llamada a pronunciarse en este caso y que en cuanto a los subsidios de vivienda, es el Fondo Nacional de Vivienda el encargado de otorgarlos[9]. 4. Decisión objeto de revisión constitucional El Juzgado Segundo Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Cúcuta (Norte de Santander), mediante sentencia del 25 de noviembre de 2015, negó el amparo porque no halló prueba demostrativa de que el actor hubiese realizado petición o iniciado el trámite respectivo para obtener el subsidio de vivienda que solicitaba. Por el contrario, consideró que de acceder al mismo violaría el derecho a la igualdad de las personas que como el accionante pretenden obtener el señalado auxilio. Esta decisión no fue impugnada. 5. Pruebas allegadas por el accionante 5.1. Fotocopia de la cédula de ciudadanía a nombre del señor Juan Carlos Nocua Flórez, nacido el 6 de junio de 1982 en Cúcuta (Norte de Santander). 5.2. Fotocopia de la tarjeta de identificación de la menor Lasmi Estefanía Nocua Comesaña, nacida en San Cristóbal Táchira (V) el 27 de noviembre de 2007. 5.3. Fotocopia de certificado expedido por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres -UNGRD-, sobre el registro de Juan Carlos Nocua Flórez como “RETORNADO en el código de familia RUD No. 1002” 5.4. Fotocopia de diploma expedido por el SENA al señor Juan Carlos Nocua Flórez por haber cursado y aprobado la acción de formación “Avanzado Trabajo Seguro en Alturas” por 40 horas, expedido el 17 de septiembre de 2015. 5.5. Fotocopia del acta núm. 001 de 2015 del Comité del Sena, en el cual se indica que el accionante se acercó a la citada oficina a fin de que se le certificara sobre su situación, esto es, que aparecía registrado y se encontraba seleccionado para un empleo, sin que para esa fecha -6 de octubre de 2015- se hallara laborando. 6. Prueba allegada por el Personero Municipal de Cúcuta Copia del listado de fichas en histórico del Sisbén, en el cual aparecen el accionante y su núcleo familiar[10]. 7. Pruebas allegadas por el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la UNGRD 7.1. Copia de la Circular 67 del 8 de septiembre de 2015 “EMERGENCIA HUMANITARIA POR DEPORTADOS, EXPULSADOS, REPATRIADOS Y RETORNADOS CONNACIONALES DESDE VENEZUELA”, suscrita por el Director General de la UNGRD, en la cual se indica la forma en que se les debe brindar apoyo a los deportados, repatriados, expulsados y retornados al país. 7.2. Copia del contrato de arrendamiento de vivienda urbana suscrito por Carmen Cecilia García Rivera como arrendadora y Juan Carlos Nocua Flórez como arrendatario, de un inmueble ubicado en el barrio El Porvenir, por la suma de $250.000 y por un período de 3 meses. 7.3. Copia de la Resolución núm. 1257 de 2015 de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, por la cual señala el alcance territorial y temporal del Registro Único de Damnificados para la Frontera –RUD FRONTERA. 7.4. Copia de Formato de Solicitud de Pagos Directos de la UNGRD, suscrito por la Subdirectora de Manejo de Desastres, cuyos proveedores son los municipios de Villa del Rosario y Cúcuta (Norte de Santander) y el objeto del contrato es: “PAGO DE SUBSIDIOS DE ARRIENDO DE ACUERDO A LOS DECRETOS DE CALAMIDAD No. 157 DEL 24 DE AGOSTO DE 2015 Y DECRETO 849 DEL 24 DE AGOSTO DE 2015, PARA 200 FAMILIAS DEPORTADAS, EXPULSADAS Y RETORNADAS POR LA CRISIS EN LA FRONTERA ENTRE COLOMBIA Y VENEZUELA, POR UN PERIODO DE TRES (3) MESES PARA A RAZON (sic) DE $250.000 PARA 199 FAMILIAS Y $200.000 (1) UN TOTAL DE $149.850.000”[11]. II. ACTUACIÓN EN SEDE DE REVISIÓN 1. Dada la necesidad de verificar los supuestos de hecho que originaron la acción de tutela, mediante proveído del 26 de mayo de 2016 se decretaron las siguientes pruebas: 1.1. Al Hospital MEOZ de la ciudad de Cúcuta (Norte de Santander) informar si la menor Lasmi Estefanía Nocua Comesaña ha estado hospitalizada en ese centro. De ser cierto, en qué fecha, por qué período, las razones y si actualmente está siendo sometida a algún tratamiento. Se ordenó remitir copia de la historia clínica. 1.2. A la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres –UNGRD- informar si en el Registro Único de Damnificados provenientes de Venezuela se encuentra el señor Juan Carlos Nocua Flórez. De ser cierto, indicar las circunstancias en que ingresó al país y cuál es su núcleo familiar. 1.3. A las cajas de compensación familiar, informar cuáles son los requisitos para acceder al subsidio descrito en el artículo 5º del Decreto 1819 de 2015, si se ha otorgado, a cuántas personas y bajo qué condiciones; además, si el señor Juan Carlos Nocua Flórez ha realizado solicitud alguna al respecto y cómo terminó la misma. 1.4. Se ordenó vincular a las cajas de compensación familiar COMFAORIENTE, COMFANORTE, CAJASAN, CAMACOL y COMFENALCO SANTANDER, para que se pronunciaran sobre los hechos y pretensiones de la demanda. 2. En respuesta a estas solicitudes, se obtuvo: 2.1. La caja de compensación familiar Comfanorte, por intermedio de la Directora Administrativa y Representante Legal, indicó que si bien es cierto que el artículo 5º del Decreto 1819 de 2015 consagró la posibilidad de entregar subsidios de vivienda a las personas provenientes de Venezuela, no es menos que el parágrafo 4º de la norma en comento dispuso que “El Gobierno Nacional reglamentará las anteriores condiciones, disposición que no ha sido reglamentada por parte del Gobierno Nacional; por lo tanto, no se han fijado los requisitos necesarios para acceder a este tipo de beneficios”[12]. Señaló que en el caso del señor Nocua Flórez “no ha sido posible la radicación de solicitud alguna por cuanto no se han definido los requisitos a tener en cuenta para la postulación por parte de la población repatriada”. Con fundamento en lo anterior, solicitó desvincular a la entidad de la presente acción de tutela, porque la aplicación del subsidio se encuentra sujeta a la reglamentación que se expida. 2.2. Por su parte la abogada externa de la caja de compensación familiar Comfaoriente, indicó que el accionante no ha realizado solicitud alguna y que a pesar de la existencia del Decreto 1819 de 2015, esa caja no ha recibido la base de datos referida en la norma, y además, no tienen “facultad para proceder a destinar recursos propios del FOVIES, hasta tanto el Gobierno Nacional reglamente las condiciones y el proceso que las cajas de compensación podrían aplicar en estos casos”[13]. Aunado a lo anterior, pidió se tuviera en cuenta que dentro del Decreto existe el vocablo “podrán”, conjugación del verbo poder que significa “Tener expedita la facultad o potencia de hacer algo, lo que quiere decir que es potestativo para las cajas de compensación familiar entregar estos subsidios y más aún cuando no se encuentra reglamentado el proceso de postulación, requisitos de adjudicación, valores, selección, imposibilidades entre otras”. 2.3. La Coordinadora de la Unidad Estratégica de Negocio Vivienda de la Caja Santandereana de Subsidio Familiar “CAJASAN”, informó que allí no se han “ejecutado recursos para asignaciones de Subsidio Familiar de Vivienda con los criterios definidos en el Decreto 1819 de 2015, de esta manera no es posible remitir información sobre los requisitos para acceder al subsidio descrito en el artículo 5º del Decreto 1819 de 2015. A lo que aclaramos que a la fecha no se ha recibido ninguna postulación, ni se han otorgado subsidios establecidos en el Decreto mencionado”[14]. En ese orden de ideas, solicitó se le desvinculara del trámite tutelar, por no haber vulnerado derecho fundamental alguno del actor, dado que no “prioriza y asigna el subsidio solicitado por el accionante”, quien no ha realizado solicitud ante esa caja. 2.4. El apoderado de la caja de compensación familiar Camacol – Comfamiliar Camacol- con sede en Medellín, indicó que los alcances del Decreto 1819 de 2015 comprende los municipios “fronterizos con la República de Venezuela”, por lo tanto las peticiones deben remitirse a las cajas que comprenden dichos municipios. Además, no tienen ninguna relación con el accionante, en tanto no se encuentra en su base de datos. En ese orden de ideas, solicitó la improcedencia de la acción por falta de legitimación por pasiva[15]. 2.5. El Representante Legal de la caja de compensación familiar Comfenalco Santander, informó que el señor Juan Carlos Nocua Flórez no ha presentado postulación alguna. De otro lado, señaló que en torno al Decreto 1819 de 2015 no se ha expedido la reglamentación por parte del Gobierno Nacional en la forma exigida por el parágrafo 4º del artículo 5º. Además, la “Superintendencia del Subsidio Familiar entidad facultada legalmente para determinar de forma anual cual es el porcentaje de apropiación que se destinará para el otorgamiento de los SFV en la parte rural y urbana por parte de las Cajas, tampoco ha establecido qué recursos se destinarán bajo esta modalidad de subsidio, razón por la cual estamos impedidos legalmente para realizar esta clase de asignaciones”[16]. Finalmente, pidió se les desvinculara porque de su parte no hubo vulneración alguna, en tanto no existe reglamentación que regule la asignación de los subsidios. 2.6. El Subgerente de Servicios de Salud (e) de la E.S.E. Hospital Universitario Erasmo Meoz de Cúcuta (Norte de Santander), dio a conocer que la menor Lasmi Estefanía Nocua Comesaña, de 7 años de edad y afiliada al Sistema de Salud Coosalud Subsidiado, ingresó a dicho centro el 30 de agosto de 2015 por “quemaduras con café en región inguinal izquierda, ordenaron hospitalizar y manejo por cirugía plástica, especialidad que ordenó tratamiento quirúrgico realizando los procedimientos el día 31-Agosto-2015, TRATAMIENTO QUIRURGICO DE QUEMADURAS DE GENITALES Y ZONAS DE FELXION (sic) procedimiento realizado sin complicaciones”. Asimismo se informó que desde el 4 de septiembre de 2015, presentó malestar general y el 8 siguiente “pico febril e ictericia generalizada, debido a cuadro clínico y antecedente de permanecer en albergue temporal, factor de riesgo para la menor, pediatría ordenó realizar pruebas de función hepática y antígeno para Hepatitis, dando como resultado positivo para HEPATITIS A; por lo cual permaneció hospitalizada para manejo médico”. De otro lado, se indicó que la menor fue atendida hasta el 23 de septiembre de 2015, dado que no ha solicitado otros servicios y, a partir del 2 de diciembre de ese año, aparece vinculada a “COOSALUD EPS.S, asegurador que actualmente es el responsable de garantizar los servicios de salud”[17]. 2.7. El Representante de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, expuso que el señor Nocua Flórez “se encuentra registrado en el Registro Único de Damnificados –RUD del Municipio de Cúcuta Departamento de Norte de Santander, para el evento Emergencia Humanitaria por Deportaciones, Expulsiones, Repatriaciones y/o Retorno de connacionales desde la República Bolivariana de Venezuela, según consta en certificación emitida por la coordinadora del Comité Departamental para la Gestión del Riesgo de Desastres de Norte de Santander”. Aparece registrado el 27 de agosto de 2015 e informó que vivió por 9 años en Caramuca, estado de Barinas, y su regreso fue voluntario. Finalmente, se indicó que el actor recibió atención por parte de varias instituciones, como el subsidio de vivienda por 3 meses, expedición de libreta militar, vinculación al régimen de salud y “asignación de empleo-vinculación temporal por parte del SENA”[18]. 2.8. El Director del Servicio Nacional de Aprendizaje SENA –Regional Norte de Santander- informó que esa entidad no es competente para resolver lo requerido por el accionante, quien puede acercarse a la misma para brindarle la oferta institucional que le permita “formarse para calificar sus perfiles ocupacionales y así facilitar la consecución de un empleo o potencializar sus iniciativas de emprendimiento”[19]. 3. Por auto del 9 de junio de 2016, se ordenó solicitar las siguientes pruebas: 3.1. Al Alcalde y Personero Municipal de Cúcuta (Norte de Santander), para que certificaran si tenían conocimiento sobre la situación laboral y el domicilio actual del señor Nocua Flórez. 3.2. Al accionante que informara si previo a interponer la presente acción de tutela realizó alguna petición a las cajas de compensación familiar en torno al subsidio para arrendamiento de vivienda. Cuál fue la respuesta y enviar copia de los documentos que soportan esa situación. 3.3. Al Gobierno Nacional, por intermedio del Ministerio de Vivienda, informara si el Decreto 1819 de 2015 fue reglamentado. 4. Por auto del 22 de junio de 2016, se dispuso suspender los términos para fallar el proceso, vincular a la Presidencia de la República y al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, y se ordenaron como pruebas: el testimonio del actor y pedir a las oficinas de Registro de Instrumentos Públicos y Catastro Municipal de Cúcuta (Norte de Santander) informara si éste tiene propiedades. 5. Como respuestas, se obtuvo: 5.1. La apoderada del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio solicitó se le desvinculara de la acción porque la entidad sólo se encarga de “Formular, dirigir y coordinar las políticas, regulación, planes y programas en material habitacional integral pero NO tiene funciones de inspección, vigilancia y control en este tema, ni mucho menos de ejecución”. Adujo que el Fondo Nacional de Vivienda –Fonvivienda- tiene como función asignar los subsidios de vivienda de interés social, conforme con la normatividad vigente y condiciones definidas por el Gobierno Nacional. Sobre la reglamentación del Decreto 1819 de 2015 no se pronunció[20]. 5.2. El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, por intermedio de una profesional del derecho, pidió se le desvinculara de la presente demanda constitucional, por no tener legitimación por pasiva. Además denegarla por “resultar jurídica y materialmente improcedente”. En efecto, recordó la profesional que ante la necesidad de expedir un Decreto para reglamentar una ley, “el documento debe ser elaborado por el Ministerio competente sobre la materia (…) para que finalmente, junto con el Presidente de la República, conformando “Gobierno” puedan suscribir el Documentos (sic) correspondiente”. No obstante, señaló la “reglamentación del Decreto 1819 de 2016 (sic) no le compete a la Presidencia de la República, sino a las entidades establecidas en el mencionado Decreto, respecto del cual, para responder a la pregunta de la Corte, le informamos que no; el Decreto 1819 de 2015 no ha sido reglamentado a la fecha”[21]. De otro lado indicó que, aun estableciéndose la vulneración de los derechos del actor por parte de alguna de las entidades, debía tenerse en cuenta que la acción de tutela no es el mecanismo para ordenar la reglamentación del Decreto 1819 de 2015, sino la acción de cumplimiento, tal como lo ha expuesto esta Corporación. 5.3. La Superintendencia de Notariado y Registro de Cúcuta, a través de oficio 2602016EE04913 del 13 de mayo de 2016, informó que tanto el accionante como su cónyuge Ányela Constanza Comesaña Leal no poseen bienes inmuebles en ese círculo registral[22]. 5.4. El testimonio del señor Juan Carlos Nocua Flórez, vertido el 5 de julio de 2016 ante el Juzgado Segundo Penal del Circuito con función de conocimiento de Cúcuta. Dentro de este el accionante insistió en reclamar el subsidio de vivienda, puesto que si bien para ese momento la menor Lasmi Estefanía había sido llevada a Venezuela por una tía, en pocos días regresaría sin tener donde recibirla y menos poseer un trabajo que le permitiera la manutención de su cónyuge e hijas, ya que se encuentra viviendo en la residencia de sus padres[23]. 5.5. El Responsable del Área de Conservación Catastral (A) del Instituto Geográfico Agustín Codazzi de Cúcuta, mediante oficio núm. 6016 del 29 de julio de 2016, aseveró que Juan Carlos Nocua Flórez y Ányela Constanza Comesaña Leal “no se encuentran en nuestra base de datos como propietario o poseedor de bienes”[24]. III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 1. Competencia Esta Corte es competente para conocer el fallo materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991. 2. Presentación del caso y del problema jurídico 2.1. El accionante, de manera verbal, solicitó el amparo constitucional contra el Departamento para la Prosperidad Social, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres y el Sena, posteriormente se vincularon las cajas de compensación familiar, al considerar vulnerado su derecho fundamental a la vivienda digna. Lo anterior, porque luego de regresar de la República Bolivariana de Venezuela se le brindó una ayuda por tres (3) meses para el canon de arrendamiento; sin embargo no se le ha dado la que prevé el artículo 5º del Decreto 1819 de 2015 -subsidio para arrendamiento de vivienda por doce (12) meses-, cuando en su núcleo familiar tiene una menor de edad enferma con hepatitis A que requiere de especiales cuidados. En esos términos, solicitó la protección de sus derechos en orden a obtener el subsidio de arrendamiento por parte de las cajas de compensación, creado en la normatividad antes señalada por el Gobierno Nacional. 2.2. De los hechos planteados anteriormente, se observa que el problema jurídico es determinar si ¿se vulnera el derecho fundamental a la vivienda digna del señor Juan Carlos Nocua Flórez y su hija menor de edad, porque las cajas de compensación familiar no le han otorgado el subsidio establecido en el artículo 5 -parágrafo 1º- del Decreto 1819 de 2015, teniendo en cuenta que este no ha sido restablecido y las cajas y las autoridades consideran que no existe forma legal de adjudicarlo? Para resolver el interrogante la Sala de Revisión debe abordar los siguientes asuntos: (i) medidas adoptadas por los gobiernos nacionales de Venezuela y Colombia, en torno a los deportados, repatriados, expulsados o retornados al país, (ii) vigencia de los Decretos Legislativos como producto del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, (iii) fenómenos migratorios innominados y el retorno humanitario, (iv) derecho a la vivienda digna, (v) interés superior del menor y (vi) el caso concreto. 3. Medidas adoptadas por Venezuela y Colombia en torno a la situación de los deportados, repatriados, expulsados o retornados al país 3.1. El 19 de agosto de 2015, el Presidente de Venezuela ordenó el cierre de la frontera con Colombia en el puente Simón Bolívar, que une a los municipios de Cúcuta (Colombia) y San Antonio del Táchira (Venezuela). Mediante Decreto 1950 del 21 de agosto de 2015, El Presidente de Venezuela declaró el Estado de Excepción en varios municipios fronterizos con el departamento de Norte de Santander, por espacio de 60 días, bajo el argumento de existir amenazas contra los ciudadanos venezolanos por parte de grupos al margen de la ley colombianos, como el paramilitarismo, narcotráfico y contrabando, entre otras conductas delictivas. En el artículo 2º del citado Decreto autorizó: “La inspección y revisión por parte de los organismos públicos competentes del lugar de habitación, estadía o reunión de personas naturales, domicilio de personas jurídicas, establecimientos comerciales, o recintos privados abiertos o no al público, siempre que se lleven a cabo actividades económicas, financieras o comerciales de cualquier índole, formales o informales, con el fin de ejecutar registros para determinar o investigar la perpetración de delitos o de graves ilícitos administrativos, contra las personas, su vida, integridad, libertad o patrimonio, así como delitos o ilicitudes relacionados con la afección de la paz, el orden público y Seguridad de la Nación, la fe pública, el orden socioeconómico, la identidad y orden migratorio, y delitos conexos, podrá realizarse sin necesidad de orden judicial”. Además, limitó la comercialización en general de víveres de primera necesidad y prohibió temporalmente el ejercicio de algunas actividades comerciales[25]. Posteriormente, el 1º de septiembre de 2015, el Estado de Excepción se amplió a otros municipios. 3.2. Un informe de la Oficina de las Naciones Unidas para la Coordinación de Asuntos Humanitarios, se refirió al cierre de la frontera entre el departamento de la Guajira y el estado de Zulia, ordenado por el Presidente Maduro Moros, y alertó sobre la persistencia de “vacíos en materia de protección y respuesta a personas albergadas con sus redes de apoyo, a aquellas que habían llegado informalmente a otros municipios que no han declarado el estado de calamidad pública y a colombianos que se encuentran en Venezuela con intención de retornar a su país”[26]. La Organización de los Estados Americanos –OEA- con su programa de educación virtual abrió una escuela para atender a los niños afectados por la situación fronteriza, al considerar que “el acceso a los derechos de los niños es una prioridad de la Organización de los Estados Americanos. La apertura de esta escuela y las otras aulas planeadas son muy buenos ejemplos de lo que queremos hacer, acciones concretas en el terreno que reflejen nuestro lema de ‘Más derechos para más gente’”[27]. Un representante de ACNUR en Colombia, señaló que entre los colombianos deportados o que han huido por miedo a ser expulsados, existen refugiados y solicitantes de asilo, que de acuerdo con las normas internacionales, no deben ser deportados, por el contrario, deben ser protegidos[28]: "Se ha llegado a 1.097 (deportados) y entre ellos desafortunadamente ha habido algunos casos de personas que gozarían de protección internacional en Venezuela y ellos no debían ser deportados, eso es en contra de la norma internacional (...) y el estatuto de refugiados", dijo a AFP Hans Hartmark, un representante del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) en Colombia. El responsable aseguró que se trata de unos "pocos casos" entre quienes han sido deportados por las autoridades venezolanas, pero que la cifra aumenta cuando se cuentan también los colombianos que han huido por la crisis. "Hay muchos más casos de refugiados y solicitantes de asilo (...) entre los retornados forzosos que se han ido por susto o por presión", explicó Hartmark, jefe de ACNUR en la ciudad de Cúcuta, adonde han llegado la mayoría de los damnificados”. El Alto Comisionado de la ONU para los Derechos Humanos en Ginebra (Suiza), por intermedio de su vocero, también expresó su preocupación por la crisis presentada entre las dos naciones y el trato que se estaba dando a los colombianos expulsados: "Estamos preocupados por la situación en la frontera entre Colombia y Venezuela, en particular con los informes de violaciones de derechos humanos que se producen en el contexto de las deportaciones de colombianos. También estamos preocupados por la declaración de un "estado de emergencia" en seis municipios de la frontera, en el Estado Táchira en Venezuela"[29]. En ese orden de ideas, hizo un llamado a los gobiernos nacionales para que mediante el diálogo se resolvieran las dificultades: "Hacemos un llamado a las autoridades de ambos países para asegurar que la situación se resuelva a través de la discusión y el diálogo sereno, firmemente arraigada en sus obligaciones en virtud del derecho internacional de los derechos humanos y el derecho internacional de los refugiados. Instamos a las autoridades venezolanas a garantizar que los derechos humanos de todas las personas afectadas sean plenamente respetados, en particular en el contexto de las deportaciones. Vamos a seguir de cerca la situación y estamos dispuestos a participar y a asesorar a las autoridades venezolanas y colombianas"[30]. Esa situación produjo el regreso de muchos colombianos desde la República Bolivariana de Venezuela, bien como deportados, repatriados, expulsados o que retornaron al país por temor a aquellas medidas que en algunos eventos conllevaron la destrucción de sus viviendas. El éxodo se generó en condiciones infrahumanas, tal como lo dieron a conocer los diversos medios de comunicación, donde se observaron a hombres, mujeres y niños cargando las escasas pertenencias que pudieron traer en sus hombros y ávidos por conseguir un sitio donde asentarse con sus familias[31]. Ese desplazamiento ocasionó una crisis humana en gran parte de los municipios fronterizos con Venezuela, en tanto fueron más de 13.000 personas las que resultaron damnificadas con esa disposición y que debieron ser asistidas por las autoridades de Colombia en asocio con la Cruz Roja y agencias de la ONU. 3.3. El Gobierno Nacional de Colombia organizó redes tendientes a solucionar los inconvenientes surgidos a aquella población separada de sus viviendas y enseres, mediante la ubicación de varios albergues y, posteriormente, expidió el Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015, por el cual declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en parte del territorio nacional. Dispuso la norma en comento: “Declárese el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en los municipios de La Jagua del Pilar, Urumita, Villanueva, El Molino, San Juan del Cesar, Fonseca, Barrancas, Albania, Maicao, Uribia y Hato Nuevo en el departamento de La Guajira; Manaure-Balcón del Cesar, La Paz, Agustín Codazzi, Becerril, La Jagua de Ibirico, Chiriguaná y Curumaní en el departamento del Cesar; Toledo, Herrán, Ragonvalia, Villa del Rosario, Puerto Santander, Área Metropolitana de Cúcuta, Tibú, Teorama, Convención, El Carmen, El Zulia, Salazar de las Palmas y Sardinata, en el departamento de Norte de Santander; Cubará, en el departamento de Boyacá; Cravo Norte, Arauca, Arauquita y Saravena en el departamento de Arauca; La Primavera, Puerto Carreño y Cumaribo en el departamento del Vichada, e Inírida del departamento de Guainía, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto”. Como supuesto fáctico del Estado de Excepción, se tuvo en cuenta el comunicado de prensa del 28 de agosto de 2015 de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, donde se indicó: “(…) de acuerdo a información de público conocimiento, las personas deportadas se encontrarían en situación migratoria irregular en Venezuela. Esta información a su vez indica que las autoridades venezolanas habrían realizado redadas y operativos de control migratorio en barrios y lugares principalmente habitados por personas colombianas. En el marco de estos operativos, las autoridades venezolanas estarían desalojando forzosamente a las personas colombianas de sus casas, reportándose abusos y el uso excesivo de la fuerza por parte de las autoridades, para luego proceder a deportar a las personas colombianas de forma arbitraria y colectiva. La forma en que se están llevando a cabo los operativos habría impedido que muchas de las personas pudiesen llevar consigo sus documentos y otros de sus bienes”[32]. (…) “(…) muchas de las personas deportadas han sido separadas de sus familias. En algunos casos, personas adultas habrían sido deportadas sin sus hijos, así como otros familiares a Colombia. A través de videos publicados en medios de comunicación, la Comisión ha tomado conocimiento de que las autoridades venezolanas han procedido a marcar con la letra ‘D’ las casas de personas colombianas en el barrio La Invasión, para luego proceder a demolerlas tras haber desalojado y deportado arbitrariamente a las personas que habitaban en las mismas”[33]. (…) “(…) sin que se respetasen garantías de debido proceso migratorio, el principio de la unidad familiar, el interés superior del niño, el derecho a la integridad personal, ni el derecho a la propiedad de estas personas. La forma en la que se están llevando a cabo estas deportaciones indica que a estas personas se les están violando múltiples derechos humanos y que están siendo expulsadas de forma colectiva, algo que es completamente contrario al derecho internacional. Desde la Comisión también nos preocupa que entre las personas deportadas se encuentran refugiados y otras personas que requieren protección internacional, sobre las cuales el Estado venezolano tiene un deber de respetar el principio de no devolución”[34]. 3.4. Mediante la sentencia C-670 de 2015 esta Corporación declaró exequible el Decreto 1770 de 2015, al encontrar que efectivamente se alteró el orden económico, social o ecológico y que las circunstancias eran diferentes a aquellas que dan origen al estado de guerra exterior o conmoción interior. Es decir, se consideró que el Presidente de la República obró de manera razonada de cara a unos hechos sobrevinientes y dentro de los postulados del artículo 215 de la Constitución Política. Indicó la Corte: “(…) el retorno masivo de miles de personas de nacionalidad colombiana al territorio nacional, provenientes de Venezuela, en distintas condiciones jurídicas – como deportados, expulsados, repatriados, o simplemente retornados. La inmensa mayoría de estos retornos transfronterizos fueron realizados por personas que, atemorizadas, prefirieron volver a Colombia. Las condiciones en las que se dieron materialmente estos retornos fueron extremas, y quedaron consignadas en los numerosos registros videográficos divulgados por diversos medios de comunicación nacionales e internacionales, que documentaron –entre otras- la situación de cientos de colombianos que debieron cruzar un río con sus pertenencias cargadas a sus espaldas para volver al país, desde Venezuela. La Corte Constitucional considera que estos tres grupos de hechos son, todos ellos, de naturaleza pública y notoria, según se ha confirmado más allá de toda duda con el despliegue detallado que los medios de comunicación les han dado”. 3.5. El 15 de septiembre de 2015, el Presidente de la República expidió el Decreto 1819, “por el cual se dictan disposiciones en materia de vivienda para hacer frente a la emergencia económica, social y ecológica declarada en parte del territorio nacional”, al considerar que efectivamente la situación presentada en la frontera Colombo–Venezolana “ha generado una crisis humanitaria, económica y social que ha afectado a numerosos ciudadanos colombianos que han sido deportados, repatriados, expulsados o que han retornado al país a raíz de la misma”. Además, se tuvo en cuenta que muchas de las personas y familias afectadas, ubicadas provisionalmente en albergues, carecían de soluciones de vivienda que les permitiera establecerse en los lugares de recepción. Con fundamento en esa exposición, se decretó: “ARTÍCULO 5°. SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA POR PARTE DE LAS CAJAS DE COMPENSACION FAMILIAR PARA LA POBLACION AFECTADA POR LA CRISIS FRONTERIZA. Las cajas de compensación familiar podrán asignar subsidios familiares para la adquisición de vivienda hasta por el valor de una vivienda de interés prioritario, cuando los mismos se destinen a la atención de los hogares a que se refiere el inciso 2° del artículo 1º del presente decreto, independientemente de que se trate de hogares afiliados a la Caja de Compensación Familiar otorgante del subsidio, a otras cajas de compensación familiar o que no estén afiliados a ninguna de ellas. PARÁGRAFO 1°. Las cajas de compensación familiar podrán asignar subsidios familiares de vivienda en la modalidad de arrendamiento, en beneficio de los hogares a que se refiere el inciso 2º del artículo 1º de este decreto, los cuales podrán ser aplicados en cualquier parte del territorio nacional. Este subsidio será hasta de un (1) salario mínimo mensual legal vigente para el pago de cada canon mensual de arrendamiento, hasta por el término de doce (12) meses. El valor del canon podrá incluir el pago de los servicios públicos domiciliarios y el pago por concepto de administración, cuando sea el caso” (subraya fuera de texto). El citado Decreto fue declarado exequible por esta Corporación en sentencia C-703 de 2015, al considerar que las medidas allí adoptadas están relacionadas directamente con las motivaciones expuestas en el mismo, necesarias para conjurar la crisis e impedir la prolongación de sus consecuencias. Además, señaló la Corte, se trata de decisiones razonables dados los efectos económicos y sociales vinculados con la situación presentada en la frontera con Venezuela. En efecto, indicó: “Como se observa, el Gobierno Nacional tenía razones fundadas para declarar el estado de emergencia y adoptar medidas destinadas a conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos. Así, la Sala encuentra que existe conexidad entre los motivos que llevaron al Gobierno Nacional a declarar el Estado de emergencia y las medidas adoptadas mediante el Decreto 1819 de 2015, por cuanto éste sirvió al Ejecutivo para implementar el programa destinado a solucionar los problemas relacionados con la ausencia de vivienda para las personas afectadas con la crisis fronteriza”. En torno al artículo 5º, concretamente señaló: “Las medidas establecidas con las normas que se examinan incorporan instrumentos para ser aplicados por las cajas de compensación familiar que cuenten con Fondos de Vivienda de Interés Social y que, por tanto, pueden: i. asignar preferencialmente subsidios familiares para la adquisición de vivienda de interés prioritario, sin que los beneficiarios se encuentren afiliados a la respectiva caja, a otras cajas o no sean afiliados; 2. asignar subsidios familiares de vivienda en la modalidad de arrendamiento, en cualquier parte del territorio nacional. Esta medida permite incluir el valor de los servicios públicos domiciliarios, la administración y las garantías a que haya lugar para garantizar el cumplimiento de las obligaciones del contrato de arrendamiento. Con la modificación introducida mediante el artículo 5º del Decreto que se examina, las cajas de compensación familiar que cuenten con Fovis podrán dar prioridad a los hogares afectados con la crisis, ya que los mismos, por razones históricas y económicas, no estaban contemplados en el listado de familias beneficiarias, con lo cual se desarrolla el principio de solidaridad y se atiende de manera eficaz a quienes han regresado sin contar con una vivienda que les permita satisfacer sus necesidades mínimas de alojamiento”[35] (subraya fuera de texto). 3.6. En síntesis, con el fin de contrarrestar las medidas adoptadas por Venezuela y reducir la difícil situación de la población deportada, expulsada, repatriada o retornada como consecuencia de las decisiones adoptadas por el vecino país, el Gobierno Nacional creó un subsidio especial para vivienda propia o arrendada para las familias de quienes se encuentran en aquella condición. 4. Vigencia de los Decretos Legislativos como producto del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica 4.1. El artículo 215 de la Constitución Política expresamente consagra el estado de excepción por emergencia económica al disponer que cuando se presenten hechos diferentes a los previstos en los artículos 212 y 213 “que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el estado de emergencia”. Precepto reproducido en el artículo 46 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción –Ley 137 de 1994-. La citada normatividad otorga al Gobierno Nacional poderes para encarar y vencer las crisis económicas, sociales o ecológicas y mantener la validez de la Constitución Política. En efecto, en sentencia C-218 de 2011 esta Corte indicó: “Según lo ha puesto de presente esta Corporación, la regulación constitucional de los estados de excepción responde a la decisión del Constituyente de garantizar la vigencia y eficacia de la Carta, aún en situaciones de crisis o de anormalidad, cuando por razón de su gravedad, tales situaciones no puedan ser conjuradas a través de los medios ordinarios de control con que cuenta el Estado. En estos casos, la institución de los estados de excepción, le otorga poderes excepcionales y transitorios al Gobierno Nacional, materializados en el reconocimiento de atribuciones legislativas extraordinarias, que le permiten a éste adoptar las medidas necesarias para atender, repeler y superar la crisis o anormalidad surgida”. 4.2. La vigencia de este estado de excepción está fijada dentro de la misma Constitución Polìtica al establecer el término de 30 días, que “sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario”, constituyéndose este en el límite para el ejercicio de las facultades del Gobierno, el cual debe señalarse en el acto administrativo que lo declara y, además, “convocará al Congreso si éste no se hallare reunido, para los diez días siguientes al vencimiento de dicho término, para que examine las causas de la declaratoria de Emergencia y se pronuncie expresamente sobre la conveniencia de las medidas en ella adoptadas”[36]. 4.3. Con fundamento en la declaratoria de excepción, el Gobierno Nacional puede expedir decretos con fuerza de ley “destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos”, los cuales según lo ha señalado este Tribunal “tienen vocación de permanencia”[37], es decir, poseen vigencia indefinida y pueden “derogar la normatividad que afecte la eficacia de las medidas extraordinarias”, excepto cuando se trata de normas que establecen nuevos tributos o modifican los existentes, caso en el cual “las medidas dejaran de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente”[38]. 4.4. En suma, teniendo en cuenta que los Decretos con fuerza de ley expedidos con ocasión del estado de excepción tienen vigencia permanente, excepto cuando crean tributos o modifican los existentes, el Decreto 1819 de 2015, fruto de la declaratoria de Emergencia Económica, declarada con fundamento en la crisis colombo-venezolana de 2015, en la actualidad se encuentra vigente. 5. Fenómenos migratorios innominados y el retorno humanitario 5.1. El principal problema de la crisis fronteriza que ocupa la atención de la Sala es que las expulsiones de colombianos por parte del Gobierno de Venezuela se han dado sin que medie la respectiva orden individual de deportación y siguiendo los lineamientos de la normatividad jurídica del vecino país y, en ese sentido, es un imposible controvertir la decisión, cuando “existe un consenso internacional sobre la prohibición de este tipo de expulsiones por considerar que las mismas son arbitrarias. Esta prohibición busca evitar que se den prácticas peligrosas que ya han sido utilizadas en algunos momentos de la historia como mecanismos xenófobos para segregar grupos poblacionales”[39]. Bajo ese contexto, se trata de una situación generadora de un gravísimo conflicto social, referenciado no sólo por los medios de comunicación nacionales e internacionales, por el Alto Comisionado de la ONU para los Derechos Humanos y del ACNUR, sino por el Gobierno Nacional de Colombia, el cual se vio en la necesidad de decretar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, fundamentado en la inminente crisis “de tipo humanitario, económico y social”, generada por los más de 13.000 colombianos que regresaron a su patria. 5.2. En ese orden de ideas, debe observarse que el ordenamiento jurídico contempla diversas categorías de expresiones que denotan la sustracción de una persona del lugar donde se desenvuelve habitualmente. Entre esa gama de términos se encuentran: el deportado, expulsado, desplazado y refugiado. 5.3. La deportación, según la Organización Internacional para las Migraciones –OIM- se refiere al acto administrativo mediante el cual se envía a un extranjero fuera, es decir, a la decisión como tal de “sustraer a una persona del territorio del Estado”, pero bajo el cumplimiento de los requisitos legales y el respeto por los derechos de las personas[40]. 5.4. La expulsión, es el acto siguiente a la deportación, esto es, la acción por la cual se pone a la persona en la frontera. En otras palabras, es el movimiento que “asegura la salida del territorio de una o un grupo de personas contra su voluntad”[41]. 5.5. El desplazado interno es la persona que abandona su territorio de origen “porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público”[42]. 5.6. El vocablo refugiado surgió luego de la primera Guerra Mundial (1914-1918), cuando “miles de personas cruzaron sus fronteras en busca de un refugio duradero”[43]. En 1921 se creó la primera oficina del Alto Comisionado para Refugiados, la cual otorgó pasaportes a rusos y armenios, reconocidos por varios países. En 1951, la Asamblea General de la ONU aprobó la Convención Internacional para el Estatuto de los Refugiados, donde se definen las condiciones para garantizar el asilo y responsabilidades de los Estados que lo confieren[44]. Las guerras y las medidas adoptadas por algunos países han provocado un desmedido crecimiento de la población refugiada, lo cual ha permitido el establecimiento de varios instrumentos orientados a su protección. En efecto, a ellos se han referido la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de las Naciones Unidas, la Convención contra la tortura y otros tratos degradantes, la Declaración sobre el Asilo Territorial, el Convenio de Ginebra del 12 de agosto de 1949, la Declaración sobre la Protección de todas las personas contra las desapariciones forzadas de las Naciones Unidas y la Declaración Universal de los Derechos humanos, entre muchos otros. La Convención de 1951 se convirtió en el referente del vocablo refugiado, donde se definió como tal a la persona “Que, como resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1.º de enero de 1951 y debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país; o que, careciendo de nacionalidad y hallándose, a consecuencia de tales acontecimientos, fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a él”. Empero, como esa definición era muy restrictiva, en tanto se centró solo en proteger a los afectados por la guerra en Europa, en 1967 se adoptó el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados, ampliando sus alcances a otras situaciones de expulsión. Posteriormente, se hizo respecto de nuevos hechos, según lo ha manifestado el Centro de Memoria Histórica: “En la década de los años ochenta, con motivo de la afluencia masiva de refugiados en Centroamérica, la Organización de Estados Americanos (OEA) decidió ampliar las causales en virtud de las cuales las personas pueden ser reconocidas como refugiadas. De esta manera, en la denominada Declaración de Cartagena sobre Refugiados de 1984, se estableció una definición que incluye los eventos asociados a la violencia generalizada y la masiva violación a los derechos humanos. Según la Declaración de Cartagena, la definición de refugiado recomendable para su utilización en la región de las Américas es aquella que, además de contener los elementos de la Convención de 1951 y el Protocolo de 1967, considera también como refugiados a: Las personas que han huido de su país porque su vida, seguridad o libertad, han sido amenazadas por la violencia generalizada, la agresión extranjera, los conflictos internos, la violación masiva de los derechos humanos y otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden público”[45] (subraya fuera de texto). El refugiado es, entonces, la persona que abandona su país por miedo a ser perseguida por razones religiosas, raza, nacionalidad, pertenecer a determinado grupo social o político, y por la violencia en general. Es decir, tanto en el caso del refugiado como en el del desplazado, el abandono de su arraigo corresponde a circunstancias similares. 5.7. No obstante lo anterior, existen acontecimientos migratorios que aún no han sido definidos expresamente por el ordenamiento jurídico, los cuales no se ajustan de manera adecuada a las condiciones del desplazamiento forzado ni al de refugiado y que por lo mismo se pueden clasificar como “refugiados de facto o de hecho”. Así lo estableció el Centro de Memoria Histórica, al expresar: “En el caso colombiano, cuando las personas se ven forzadas a cruzar las fronteras internacionales en búsqueda de protección, adquirir la condición de refugio en los países vecinos no es un proceso sencillo. En la mayoría de los casos, por desconocimiento de sus derechos o por la lejanía de las zonas fronterizas en las que se asientan, muchas víctimas no inician los procesos formales de solicitud de refugio, lo que implica que permanecen en una situación irregular ante las autoridades nacionales. En otros casos, a pesar de iniciar los procesos de solicitud, las exigencias y demoras de las autoridades competentes, pueden llevar a que muchas veces el refugio se convierta en un objetivo inalcanzable. Las personas desplazadas que no acuden a las instituciones encargadas para solicitar el refugio, por las razones anteriormente expuestas, se convierten en una población flotante invisible para autoridades nacionales y, en muchos casos, son confundidas con la población migrante irregular. A pesar de encontrarse en esta situación, los desplazados del conflicto armado y la violencia generalizada en Colombia son personas en necesidad de protección internacional (PNPI) y por lo tanto viven en una condición de refugio de hecho. El universo de víctimas del éxodo transfronterizo está compuesto entonces por personas que se encuentran en distintas categorías en los países vecinos, a saber: refugiadas, solicitantes de refugio y refugiadas de hecho pues su migración fue provocada por factores coercitivos, lo que no se corresponde con otros fenómenos migratorios no forzados”[46]. En ese orden de ideas, el tránsito hacia otros países, se ha logrado de diversas maner...