Sentencia T-413 de 2021

T-413-21 Sentencia T-413/21 DERECHO A LA CONSULTA PREVIA-Vulneración a comunidades étnicas al no haberse llevado a cabo un proceso de consulta previa en relación con programa de erradicación de cultivos ilícitos con glifosato (…) la autoridad ambiental no podía tomar una decisión acerca de la modificación del Plan de Manejo Ambiental del Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos mediante la Aspersión Aérea con el herbicida Glifosato PECIG sin que antes se realizara el proceso de consulta previa a todas las comunidades étnicas susceptibles de verse afectadas con la actividad de aspersión, teniendo en cuenta que ella misma advirtió traslapes parciales entre esos grupos y las áreas de influencia del proyecto. DERECHO A LA PARTICIPACIÓN EN MATERIA AMBIENTAL-Vulneración por no garantizar la participación activa y eficaz de la comunidad en asuntos que los afectan (…) la garantía del derecho a la participación debe contar con un enfoque que vaya desde lo particular a lo general, en el entendido que son las comunidades de los municipios directamente afectados con el proyecto o actividad respecto de quienes se debe garantizar con plenitud el ejercicio del derecho a la participación. ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO-Procedencia excepcional cuando amenaza derechos fundamentales ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DEL DERECHO A LA CONSULTA PREVIA-Reglas de procedencia DERECHO FUNDAMENTAL A LA CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES INDIGENAS Y GRUPOS ETNICOS-Convenio 169 de la OIT, bloque de constitucionalidad y jurisprudencia constitucional CONSULTA PREVIA-Derecho complejo que concreta los principios de democracia participativa, autodeterminación y autonomía de los pueblos y justicia ambiental DERECHO A LA CONSULTA PREVIA-Afectación directa de las comunidades étnicas/DERECHO A LA CONSULTA PREVIA-Criterios objetivos de afectación directa (…) existe afectación directa cuando la medida administrativa o legislativa (i) altera las estructuras sociales, espirituales, culturales, en salud y ocupacionales; (ii) impacta sobre las fuentes de sustento ubicadas al interior del territorio étnico; (iii) impide adelantar los oficios que proveen el sustento y (iv) ocasiona un reasentamiento de la comunidad en otro lugar distinto a su territorio… (v) cuando una política , plan o proyecto recaiga sobre cualquier de los derechos de los pueblos indígenas o tribales; (vi) cuando la medida se oriente a desarrollar el Convenio 169 de la OIT; (vii) asimismo, si se imponen cargas o atribuyen beneficios a una comunidad, de tal manera que modifiquen su situación o posición jurídica; (viii) o por la interferencia en los elementos definitorios de la identidad o cultura del pueblo concernido. CONSULTA PREVIA-Facetas del derecho a la participación de las comunidades étnicas son proporcionales al nivel de afectación CONSULTA PREVIA-Asuntos que deben ser consultados o medidas que suponen afectación directa a la comunidad TERRITORIO GEOGRÁFICO-Presunción de afectación directa TERRITORIO AMPLIO O CULTURAL-Presunción legal de afectación directa que admite prueba en contrario DERECHO A LA CONSULTA PREVIA-Alcance de la certificación de la presencia de comunidades indígenas proferida por el Ministerio del Interior DERECHO FUNDAMENTAL A LA CONSULTA PREVIA-Garantía ante cualquier proceso de erradicación de cultivos ilícitos, por afectación directa del territorio de la comunidad o grupo étnico PROCESO DE CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES Y GRUPOS ETNICOS-Concertación es obligatoria cuando, pese a la certificación de ausencia de colectividad, se verifica su presencia por otros medios probatorios ERRADICACION DE CULTIVOS ILICITOS-Impacto grave e irreversible sobre medio ambiente y salud humana derivados de aplicación de glifosato/PRINCIPIO DE PRECAUCION AMBIENTAL-Jurisprudencia constitucional PROGRAMAS DE ASPERSION CON GLIFOSATO-Medidas para mitigar el riesgo para la salud humana DERECHO DE PARTICIPACION EN MATERIA AMBIENTAL-Importancia/DERECHO DE PARTICIPACION EN MATERIA AMBIENTAL-Alcance DERECHO DE PARTICIPACION EN MATERIA AMBIENTAL-Marco jurídico DERECHO DE PARTICIPACION EN MATERIA AMBIENTAL-Elementos esenciales (i) el acceso a la información; (ii) la participación pública y deliberativa de la comunidad; y (iii) la existencia de mecanismos administrativos y judiciales para la defensa de los anteriores contenidos normativos. PARTICIPACION PREVIA A EXPEDICION DE LICENCIA AMBIENTAL-Jurisprudencia constitucional DERECHO DE PARTICIPACION EN MATERIA AMBIENTAL-Función instrumental ya que es necesario realizar estudios de impacto para verificar posibles afectaciones Referencia: Expediente T-8.020.871 Acciones de tutela presentadas por José Ilder Díaz Benavides y otros contra la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– y otros. Magistrada ponente: CRISTINA PARDO SCHLESINGER Bogotá, D.C., veintinueve (29) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por el Magistrado José Fernando Reyes Cuartas y las Magistradas Cristina Pardo Schlesinger y Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente: SENTENCIA En el trámite de revisión del fallo de segunda instancia adoptado por el Tribunal Administrativo de Nariño el 10 de julio de 2020, que confirmó parcialmente la decisión de primera instancia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Pasto el 27 de mayo de 2020, autoridad que concedió el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, a la participación, a la consulta previa y de acceso a la información de los demandantes, y ordenó la suspensión del procedimiento ambiental para la modificación del Plan de Manejo Ambiental (en adelante PMA) del Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos mediante la Aspersión Aérea con el herbicida Glifosato (en adelante, PECIG). Las anteriores sentencias fueron adoptadas en el marco de cuatro procesos de tutela acumulados pero promovidos separadamente por José Ilder Díaz Benavides[1], María Esperanza García Meza[2], Adolfo León López Zapata[3], Rosa María Mateus Parra y otros,[4] en contra la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –en adelante, ANLA, la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional – Dirección de Antinarcóticos y la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa del Ministerio del Interior. I. ANTECEDENTES Conforme a lo consagrado en los artículos 86 de la Constitución y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección Número Uno de la Corte Constitucional escogió para revisión el asunto de la referencia y lo repartió mediante sorteo a la magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado[5]. El proyecto de sentencia radicado por la magistrada Ortiz Delgado no fue acogido por los demás integrantes de la Sala Sexta de Revisión de Tutelas, razón por la cual la ponencia correspondió a la magistrada Cristina Pardo Schlesinger, siguiente en orden alfabético. De allí que la primera parte de esta sentencia, que corresponde a la descripción de los hechos y de las sentencias que se revisan, fue tomada de la ponencia inicial. Además, por la gran cantidad de siglas que se utilizan en esta providencia, se acompaña una tabla con la explicación de las mismas: NOMBRE SIGLAS Plan de Manejo Ambiental PMA Plan de Manejo Ambiental Específico PMAE Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos mediante la Aspersión Aérea con el herbicida Glifosato PECIG Autoridad Nacional de Licencias Ambientales ANLA Asociación Agropecuaria Alto de Limonar ASOLIMONAR Comisión Colombiana de Juristas CCJ Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado ANDJE Asociación Colombiana De Minería ACM Asociación Nacional de Empresarios de Colombia ANDI Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible ASOCARS Instituto Colombiano Agropecuario ICA Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia CORANTIOQUIA Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional DIRAN Asociación de Consejos Comunitarios del Norte del Cauca ACONC Consejo Regional Indígena Del Cauca CRIC Asociación de Cabildos Indígenas del Municipio de Villagarzón (Putumayo) ACIMVIP Corte Interamericana de Derechos Humanos Corte IDH 1.1. Contexto 1. Con el fin de adelantar la ejecución del Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos, la Policía Nacional[6] solicitó: (i) a la ANLA[7] modificar el PMA del PECIG, y (ii) a la Dirección de Consulta Previa[8] pronunciarse sobre la necesidad de realizar consulta previa con comunidades étnicas para modificar el PMA del PECIG, definido en 6 núcleos de operación que abarcan 104 municipios en 14 departamentos, así: Núcleo Departamento Municipios que integran el núcleo Núcleo 1 “San José” Guaviare Calamar, El Retorno, Miraflores y San José del Guaviare Meta La Macarena, Mapiripán, Puerto Concordia, Puerto Lleras, Puerto Rico, Vistahermosa Vichada Cumaribo Núcleo 2 “Caquetá-Putumayo” Caquetá Albania, Belén de los Andaquíes, Cartagena del Chairá, Curillo, El Doncello, El Paujil, Florencia, Milán, Montañita, Morelia, San José del Fragua, San Vicente del Caguán, Solita y Valparaíso Putumayo Villagarzón Núcleo 3 “Tumaco, Nariño, Cauca” Nariño Barbacoas, Cumbitara, El Charco, El Peñol, El Rosario, El Tambo, Francisco Pizarro, La Florida, La Llanada, La Tola, Leiva, Linares, Los Andes, Magüí-Payán, Mosquera, Olaya Herrera, Policarpa, Roberto Payán, Iscuandé y Tumaco Cauca Argelia, Balboa, Bolívar, Cajibío, Guapi, Mercaderes, Patía, Suárez y Timbiquí Núcleo 4 “Caucasia” Antioquia Amalfi, Anorí, Briceño, Cáceres, Campamento, Caucasia, El Bagre, Ituango, Nechí, Segovia, Tarazá, Valdivia, Yarumal y Zaragoza Bolívar Cantagallo, Montecristo, Morales, San Jacinto del Cauca, San Pablo, Santa Rosa del Sur, Simití y Tiquisio Córdoba Tierralta Santander Barrancabermeja Núcleo 5 “Catatumbo” Norte de Santander Convención, Cúcuta, El Carmen, El Tarra, El Zulia, Hacarí, San Calixto, Sardinata, Teorama, Tibú y Puerto Santander Núcleo 6 “Condoto” Chocó Alto Baudó, Bajo Baudó, Condoto, El Cantón del San Pablo, El Litoral del San Juan, Istmina, Medio Baudó, Nóvita, San José del Palmar y Sipí Valle del Cauca Buenaventura, Calima, Dagua y Jamundí Fuente: elaboración de la Sala a partir de información contenida en el expediente de tutela T-8.020.871. 2. El 30 de diciembre de 2019, la ANLA expidió el Auto 12009, mediante el cual dio inicio al trámite administrativo ambiental para la modificación del PMA del PECIG. 3. Mediante Resolución 001 del 10 de marzo de 2020[9], la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa del Ministerio del Interior certificó que no procede la consulta previa con comunidades indígenas, ni comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras; o comunidades Rom para la modificación del PMA del PECIG. Para determinar la procedencia de la consulta previa, la Dirección explicó que se consultan las bases de datos institucionales de comunidades étnicas con el fin de identificar aquellas que posiblemente sean susceptibles de ser afectadas por el proyecto. Si hay coincidencia entre los contextos geográficos del proyecto y la comunidad étnica, será procedente la consulta previa. Así, a partir de las coordenadas aportadas por la Policía, determinó que no existía tal coincidencia y, en consecuencia, no procedía la consulta previa para la modificación del PMA del PECIG. 4. En desarrollo del trámite de modificación del PMA del PECIG, distintas entidades y organizaciones no gubernamentales[10] solicitaron a la ANLA que llevara a cabo una audiencia pública en la que se garantizara la participación de las comunidades campesinas que podrían resultar afectadas con la modificación del plan. 5. El 16 de abril de 2020, la ANLA expidió el Auto 03071[11], por medio del cual ordenó la celebración de una audiencia pública ambiental respecto de la solicitud de modificación del PMA para el PECIG a cargo de la Policía Nacional. En concreto, dispuso que durante el aislamiento obligatorio se realizarían: (i) reuniones informativas previas a la audiencia, que se desarrollarían “virtual o no presencialmente” siempre y cuando la Policía Nacional contara con los medios tecnológicos que garantizaran la identificación y participación de los convocados; y (ii) la audiencia pública propiamente dicha, respecto de la cual se deberían emplear los medios técnicos idóneos para garantizar la participación de los convocados. Con fundamento en este auto, la ANLA expidió edicto del 21 de abril de 2020[12] en el que convocó a las autoridades competentes y personas interesadas a participar o intervenir en la audiencia pública ambiental, la cual constaría de dos fases: (i) tres reuniones informativas, que se llevarían a cabo el 7, 9 y 11 de mayo de 2020, a las 8:00 a.m. vía streaming en los canales de YouTube y Facebook de la Policía Nacional, y a través de emisoras locales; y (ii) la audiencia pública ambiental del 27 de mayo de 2020 a las 8:00 a.m. por los mismos canales de comunicación. Además, fijó como fecha límite para la inscripción de personas naturales o jurídicas que quisieran intervenir el 21 de mayo de 2020 a las 4 p.m. Los canales de inscripción mencionados serían dos líneas telefónicas, la página web y un correo electrónico de la ANLA, y de las corporaciones y personerías municipales convocadas. 6. Distintas personas interpusieron recursos de reposición contra el Auto 03071 de 2020. Explicaron que restringía de manera desproporcionada el derecho fundamental a la participación de la población campesina en el procedimiento administrativo de modificación del PMA del PECIG[13]. El 7 de mayo de 2020[14], la ANLA se pronunció al respecto y señaló que el acto administrativo atacado no podía ser recurrido mediante reposición porque esta facultad era exclusiva de la Policía, la entidad encargada del trámite ordenado. Además, por tratarse de un acto de trámite, no procedían los recursos de la vía gubernativa. 7. La Procuraduría General de la Nación (en particular, la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios) ha realizado diferentes actuaciones durante el trámite de modificación del PMA del PECIG. Inicialmente, apoyó la solicitud para que la ANLA realizara la audiencia pública ambiental[15]. Una vez convocada la audiencia mediante el Auto 03071 de 2020, la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios le comunicó a la ANLA su preocupación por la modalidad “no presencial o virtual” en el contexto de confinamiento por la emergencia sanitaria[16]. En concreto, solicitó a la ANLA reconsiderar la metodología y valorar cada caso sin premuras de tiempo, en atención a las complejidades de cada contexto. 8. Contra el Auto 03071 del 16 de abril de 2020, a través del cual la ANLA dispuso la celebración de la audiencia pública ambiental, en mayo de 2020 se interpusieron separadamente cuatro acciones de tutela conocidas por diferentes autoridades judiciales. No obstante, por orden del Juzgado Segundo Administrativo de Pasto todos los expedientes fueron acumulados a la primer tutela, conocida por ese despacho judicial. Debido a sus similitudes, la Sala hará referencia sucinta a las tres primeras acciones de tutela y aparte mencionará la cuarta. 1.2. Las acciones de tutela 8.1. Primera[17], segunda[18] y tercera[19] tutela. Fueron presentadas respectivamente por los ciudadanos José Ilder Díaz Benavides[20], María Esperanza García Meza[21] y Adolfo León López Zapata[22], en contra de la ANLA[23]. Solicitaron la protección de sus derechos fundamentales a la participación, a la consulta previa y al debido proceso. En particular, los accionantes argumentaron que la decisión de llevar a cabo la audiencia pública ambiental de forma “virtual o no presencial” y de celebrar tres reuniones informativas vulnera su derecho a la participación porque impide que sea amplia, deliberada, efectiva y eficaz. Afirmaron que en los municipios donde residen no tienen una buena conexión a internet que les facilite la participación adecuada a través de los canales virtuales dispuestos por la ANLA. Para ello trajeron a colación información del DANE, según la cual, en el país solo el 52.7% de los colombianos tiene conexión a internet, y de esa cifra, únicamente el 16,2% tiene conexión en centros poblados y rural disperso. De manera singular, el ciudadano Adolfo León Zapata manifestó que debido a las condiciones de emergencia sanitaria y los decretos de aislamiento preventivo “es imposible que las comunidades afectadas por la retoma del proyecto de fumigación aérea, podamos reunirnos para deliberar, y manifestar nuestro punto de vista y hacer exigencias y aportes en la Audiencia Ambiental virtual de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales”. Por estos mismos motivos indicaron que el Auto 03071 desconoce también su derecho fundamental al debido proceso en esta actuación administrativa. En consecuencia, solicitaron al juez de tutela: (i) dejar sin efecto lo ordenado en el artículo segundo del Auto 03071 del 16 de abril de 2020[24], y (ii) ordenar a la ANLA que reprograme la audiencia y garantice la participación presencial de las comunidades. Como medida provisional, pidieron suspender los efectos del artículo segundo del auto en cita. 8.2. Cuarta tutela[25]. La ciudadana Rosa María Mateus Parra y otros noventa y cuatro accionantes, en calidad de representantes de organizaciones de derechos humanos y ambientales, asociaciones campesinas, organizaciones indígenas y agrupaciones políticas, interpusieron acción de tutela en contra de la ANLA, la Policía Nacional y la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa del Ministerio del Interior[26]. Solicitaron la protección de sus derechos fundamentales de acceso a la información, a la participación efectiva en la toma de decisiones ambientales con criterios de justicia ambiental, a la consulta previa, al consentimiento previo, libre e informado y al debido proceso. En concreto, pidieron al juez de tutela: (i) suspender la celebración de la audiencia pública ambiental convocada para el 27 de mayo de 2020; (ii) dejar sin efecto la Resolución 001 de 2020 expedida por la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior, mediante la cual se estableció que la modificación del PMA-PECIG no debía ser consultada con las comunidades indígenas; (iii) ordenar al Ministerio del Interior que, cuando existan condiciones sanitarias y de movilidad mínimas para que los pueblos étnicos puedan ejercer sus derechos a la participación, consulta previa y consentimiento previo, libre e informado, inicie diálogos con las instituciones oficiales de tales comunidades para garantizar la consulta previa en la modificación del PMA-PECIG; (iv) garantizar espacios de participación activa, efectiva, libre y deliberativa con las comunidades afectadas por el PECIG que respeten el cumplimiento del punto 4 del Acuerdo de Paz[27]; y (v) ordenar a la Policía Nacional, a la ANLA y al Ministerio del Interior, que respeten los derechos a la consulta previa y al consentimiento previo, libre e informado de las comunidades étnicas afectadas por el PMA del PECIG. Como medida provisional, pidieron suspender la celebración de la audiencia pública ambiental. 1.3. Actuaciones en sede de tutela 8.3. En el proceso iniciado por José Ilder Díaz Benavides, las organizaciones solicitantes de la audiencia pública ambiental (Dejusticia, Elementa, Corporación Viso Mutop y Corporación ATS), ASOLIMONAR, el Senador Gustavo Bolívar Moreno y la Comisión Colombiana de Juristas (en adelante CCJ) presentaron coadyuvancias a favor de las pretensiones del accionante. Por su parte, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (en adelante ANDJE), la Asociación Colombiana De Minería (en adelante, ACM), y la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (en adelante, ANDI) solicitaron negar las pretensiones de los accionantes por considerar que la tutela es improcedente, tanto por falta de legitimación en la causa por activa, como por falta de subsidiariedad. Además, indicaron que no se configuraba la vulneración alegada porque el Auto 03071 de 2020 garantizaba la participación efectiva de las comunidades ubicadas en el área de influencia del PECIG a través de los medios tecnológicos. 8.4. En el proceso promovido por María Esperanza García Meza, catorce congresistas[28] y trece ciudadanos[29] presentaron coadyuvancia a favor de las pretensiones de la accionante. En la misma línea, la Alcaldía y la Personería Municipal de Policarpa y la Defensoría del Pueblo (Regional Nariño) solicitaron conceder la tutela. De otra parte, seis ciudadanos solicitaron negar el amparo[30]. Tal posición también fue compartida por la ANDJE, quien pidió declarar la improcedencia de la acción por considerar que ésta no cumple con los requisitos de subsidiariedad e inmediatez. Finalmente, el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Ministerio de Salud y Protección Social, la Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible (en adelante, ASOCARS), el Instituto Colombiano Agropecuario (en adelante, ICA), la Gobernación de Nariño, Parques Nacionales Naturales de Colombia y la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia (en adelante, CORANTIOQUIA) solicitaron su desvinculación por considerar que carecían de legitimación en la causa por pasiva. 8.5. En el proceso iniciado por Adolfo León López Zapata, las organizaciones solicitantes de la audiencia pública ambiental, la Alcaldía de Policarpa y la Personería Municipal de Policarpa presentaron coadyuvancias a favor de las pretensiones del accionante. Del mismo modo, la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios resaltó las repetidas comunicaciones en las que había insistido a la ANLA y a la Policía Nacional sobre el estricto cumplimiento de las garantías de participación en la utilización de medios tecnológicos para el trámite en cuestión. 8.6. En el proceso promovido por Rosa María Mateus Parra y otros, la CCJ, la Corporación Colectivo Sociojurídico Orlando Fals Borda, la Alcaldía de Policarpa y el Representante a la Cámara Jairo Reinaldo Cala Suárez presentaron coadyuvancias a favor de las pretensiones de los accionantes. Por su parte, la ANDJE solicitó que se negara la tutela porque: (i) el Auto 03071 de 2020 no constituía una amenaza para los derechos de los accionantes, y (ii) la Resolución 001 de 2020 podía ser demandada ante la jurisdicción contencioso-administrativa y, por lo tanto, la tutela era improcedente. En cuanto a las entidades accionadas, la ANLA y la Policía Nacional solicitaron declarar la improcedencia por falta de subsidiariedad y de legitimación en la causa por activa. En el mismo sentido, la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa del Ministerio del Interior solicitó declarar la improcedencia del amparo respecto de la Resolución 001 de 2020 por tratarse de un acto administrativo que puede ser controvertido a través de los medios de control ordinarios. 1.4. Decisiones objeto de revisión 1.4.1. Fallo de primera instancia 9. Mediante Sentencia del 27 de mayo de 2020[31], el Juzgado Segundo Administrativo de Pasto decidió: (i) acumular los expedientes de María Esperanza García Meza, Rosa María Mateus Parra y otros, y Adolfo León López Zapata al expediente de José Ilder Díaz Benavides; (ii) desvincular a todas las entidades diferentes a la ANLA y a la Policía Nacional; (iii) conceder de manera definitiva el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, a la participación, a la consulta previa y de acceso a la información de los demandantes; (iv) ordenar la suspensión del procedimiento ambiental hasta que se brinden garantías reales y efectivas de la participación de la comunidad según las pautas fijadas por la Corte Constitucional; (v) requerir a la ANLA para que complete la información de todos sus trámites dentro del PECIG; y (vi) ordenar a la ANLA que presente excusas a los accionantes por haber vulnerado sus derechos fundamentales. En cuanto a la procedencia de la tutela, el a quo encontró acreditado el requisito de subsidiariedad ya que los medios de control de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho no estaban disponibles debido a la suspensión de términos judiciales decretada por el Consejo Superior de la Judicatura con ocasión de la pandemia del COVID-19. Además, en consideración a que el acto administrativo objeto de controversia era un auto de trámite, la tutela era el único mecanismo procedente para la defensa de los derechos fundamentales de los accionantes. Respecto al fondo del asunto, el juez consideró que la ANLA denominó la audiencia como “no presencial” para evitar las consecuencias de reconocer que se trataba de un trámite virtual. En este sentido, sostuvo que se desconocieron las realidades de la ruralidad colombiana y la brecha de conectividad con el resto del país. Además, el argumento de la ANLA relacionado con la cantidad de personas que podían conectarse a las reuniones no desvirtuaba la imposibilidad de determinar si los asistentes hacían parte de las comunidades afectadas. Posteriormente, estableció que las entidades accionadas se limitaron a argumentar que el Estado cuenta con medios tecnológicos que permiten la participación efectiva, pero obviaron demostrar que los ciudadanos afectados pudieran acceder a ellos. En consecuencia, declaró la vulneración de los derechos de los accionantes. 1.4.2. Escritos de impugnación[32] 10. Una vez notificada la decisión de primera instancia, el Juzgado Segundo Administrativo de Pasto recibió escritos de impugnación de algunos de los demandantes, demandados y terceros interesados. De una parte, la ANLA, la Dirección Antinarcóticos de la Policía Nacional (en adelante DIRAN), la ANDJE, la ACM y la ANDI solicitaron revocar la decisión y, en consecuencia, levantar la suspensión del trámite administrativo. En su criterio, el Auto 03071 de 2020 no vulneraba los derechos fundamentales de los accionantes porque permitía garantizar el funcionamiento del Estado durante la emergencia sanitaria a través de medios tecnológicos. De otra parte, la Asociación de Consejos Comunitarios del Norte del Cauca (en adelante ACONC) y el Consejo Mayor Comunitario del Río Anchicayá, la Comisión Nacional de Territorios Indígenas, el Consejo Regional Indígena Del Cauca (en adelante CRIC), y la Asociación de Cabildos Indígenas del Municipio de Villagarzón (Putumayo) (en adelante ACIMVIP) solicitaron que: (i) se revocara el numeral segundo del fallo para vincular nuevamente a la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior, y (ii) se dejara sin efectos la Resolución 001 del 10 de marzo de 2020, en la cual se certificó que no procedía la consulta previa de comunidades para el trámite de modificación del PMA del PECIG. 1.4.3. Fallo de segunda instancia 11. Mediante Sentencia del 10 de julio de 2020[33], el Tribunal Administrativo de Nariño, confirmó parcialmente la decisión de primera instancia. En primer lugar, estimó que la acción de tutela era procedente para controvertir el Auto 03071 de 2020 y la correspondiente convocatoria para la audiencia pública ambiental. Sin embargo, consideró que este mecanismo no era procedente para controvertir el Auto 12009 de 2019 (mediante el cual la ANLA dio inicio al trámite administrativo ambiental para la modificación del PMA del PECIG)[34] ni la Resolución 001 de 2020 (en la que la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior certificó que no procedía consulta previa en la modificación del PMA del PECIG). En segundo lugar, analizó el fondo del asunto en relación con cada uno de los derechos fundamentales invocados. En cuanto a la participación, señaló que la ANLA estaba obligada a garantizar de manera efectiva la participación de la comunidad en la audiencia a través de medios idóneos, según la realidad y las limitaciones de conectividad. Si bien la entidad ordenó emplear medios técnicos idóneos para el registro y reproducción de las actuaciones, además de establecer reglas para el desarrollo de la audiencia, el Tribunal entendió que tales medidas no eran suficientes para garantizar la participación de las personas interesadas. En particular, resaltó que la vía radial no garantizaba la participación porque era simplemente un canal informativo, no deliberativo. Además, sostuvo que la telefonía móvil tampoco garantiza plenamente el derecho a la participación porque muchos habitantes de zonas rurales no tenían tales dispositivos. Respecto a la consulta previa, advirtió que la Resolución 001 de 2020 amenazaba los derechos de las comunidades étnicas. En consecuencia, decidió mantener la protección a la consulta previa y ordenó realizar este trámite en el marco del PECIG siempre que se afectaran las comunidades étnicas[35]. Por último, el Tribunal decidió modificar la sentencia de primera instancia en el sentido de: (i) vincular nuevamente a la Dirección Antinarcóticos de la Policía Nacional, a la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior, al Ministerio de Salud y Protección Social, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, y al Consejo Nacional de Estupefacientes, (ii) garantizar la participación de las comunidades afectadas y la realización de consultas previas cuando se requieran, (iii) mantener suspendido el procedimiento ambiental hasta que se brinden garantías reales y efectivas para que la comunidad interesada pueda participar de forma material en el desarrollo de las audiencias públicas ambientales; (iv) revocar la orden del a quo consistente en que la ANLA ofrezca excusas. En su lugar, requerir a la Procuraduría General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo para que intercedieran por los derechos de los accionantes en el trámite administrativo de modificación del PMA del PECIG. En lo demás, confirmó la decisión de primera instancia. 1.5. Actuaciones posteriores a las decisiones objeto de revisión 12. Con posterioridad a las decisiones de tutela que son objeto de revisión, se profirieron distintos actos administrativos y providencias judiciales en el trámite de cumplimiento de las decisiones de tutela. Estas actuaciones se reseñan brevemente a continuación: 12.1. ANLA, Auto 05056 del 2 de junio de 2020: en cumplimiento del fallo de primera instancia en esta tutela, la ANLA dispuso la suspensión de la celebración de la audiencia pública ambiental hasta tanto se dieran garantías reales y efectivas de participación a la comunidad en general. Esto, conforme a las condiciones establecidas por la Corte Constitucional en las Sentencias T-236 de 2017 y SU-123 de 2018, y en el Auto 387 de 2019. Al respecto, señaló que levantaría la suspensión en coordinación con la Policía Nacional, una vez estuvieran dadas tales condiciones, a través de medios virtuales o de manera presencial en caso de ser posible. 12.2. ANLA, Auto 06943 del 23 de julio de 2020: la ANLA levantó la suspensión del procedimiento ambiental ordenada por el Juzgado Segundo Administrativo de Pasto y el Tribunal Administrativo de Nariño. En consecuencia, ordenó convocar a una audiencia pública ambiental y a tres reuniones informativas a través de un edicto. Para justificar su decisión sostuvo que: (i) se garantizaría el acceso a la información con copias físicas de los documentos de trámite en las estaciones de policía de los 104 municipios involucrados, cuatro videos a modo de resumen de tales documentos, un video sobre el procedimiento de aspersión, un banco de preguntas y respuestas, una cartilla didáctica, grupos focales y un audiolibro de cinco minutos con la información principal de los documentos del trámite de modificación del PMA-PECIG y la discusión de las reuniones informativas; (ii) se verificaría la participación en doble vía con 11 espacios presenciales en municipios sin casos de COVID-19 en el área de influencia, los cuales contarían con un teléfono celular para contactar directamente a la mesa principal; y (iii) se materializaría la incidencia de la participación en el resultado de la decisión con un pronunciamiento de la ANLA en la parte motiva del acto administrativo definitivo. 12.3. Juez de primera instancia, Auto del 24 de agosto de 2020: el Juzgado Segundo Administrativo de Pasto, a partir de solicitudes de cumplimiento y desacato de varios accionantes, evidenció “(…) el aparente incumplimiento del fallo de tutela (…) porque según se sustenta no se han brindado garantías reales de participación a la comunidad, no solo indígena, sino en general”[36]. Por lo tanto, inició el trámite incidental por desacato en contra del subdirector de Mecanismos de Participación Ciudadana de la ANLA, del director de la Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional y del director de la Autoridad Nacional de Consulta Previa del Ministerio del Interior. Del mismo modo, inició el trámite de cumplimiento del fallo del 27 de mayo de 2020 y, en consecuencia, ordenó al director de la ANLA que suspendiera toda actuación que debiera surtirse en el procedimiento ambiental hasta tanto el despacho verificara que el fallo había sido cumplido. 12.4. ANLA, Auto 08154 del 25 de agosto de 2020: la ANLA ordenó suspender la celebración de la audiencia pública ambiental programada para el 1º de septiembre de 2020. Este acto administrativo se dio en cumplimiento del Auto del 24 de agosto de 2020, proferido por el Juzgado Segundo Administrativo de Pasto. En esa providencia, el Juzgado ordenó la apertura de incidente de desacato contra Paulo Andrés Pérez Álvarez (Subdirector de Mecanismos de Participación Ciudadana de la ANLA) e inició el trámite de cumplimiento del fallo del 27 de mayo de 2020, modificado por la decisión de segunda instancia del Tribunal Administrativo de Nariño el 10 de julio de 2020. 12.5. Juez de primera instancia, Auto del 19 de octubre de 2020[37]: el Juzgado Segundo Administrativo de Pasto resolvió no imponer sanción por desacato al subdirector de Mecanismos de Participación Ciudadana de la ANLA, al director de la Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional y al director de la Autoridad Nacional de Consulta Previa del Ministerio del Interior. Sin embargo, ordenó a las entidades accionadas coordinar la realización de las reuniones informativas para rehacer la fase 1 del procedimiento ambiental para modificar el PECIG. Además, precisó que todas las actuaciones relevantes debían ser informadas a ese despacho. 12.6. ANLA, Auto 10820 del 12 de noviembre de 2020: la ANLA levantó la suspensión y ordenó convocar a la audiencia pública ambiental mediante edicto. Para justificar esta decisión, mencionó las diferentes actuaciones que había realizado de manera coordinada con la Policía Nacional para garantizar la participación ambiental efectiva y en doble vía de las comunidades involucradas en la modificación del PMA del PECIG. Entre ellas, resaltó la presentación de un protocolo para la realización de las reuniones informativas y un protocolo de bioseguridad para los espacios presenciales. A partir de estos lineamientos, se propusieron 17 reuniones presenciales en recintos limitados a un 50% de su aforo. En dichas reuniones se difundiría información relevante a través de cartillas impresas, videos y audiolibros diseñados a partir de un enfoque diferencial para la población campesina. Del mismo modo, propuso la realización de grupos focales en las diferentes estaciones de policía para explicar el PMA del PECIG a aquellas personas interesadas. En consecuencia, dispuso celebrar la audiencia pública ambiental a partir del 19 de diciembre de 2020 en un número de días que dependería de la cantidad de inscritos. 12.7. ANLA, edicto del 13 de noviembre de 2020: convocó a 17 reuniones informativas presenciales que fueron celebradas por la ANLA y la Policía Nacional los días 28, 29 y 30 de noviembre, y 1º, 2 y 3 de diciembre de 2020. Adicionalmente, convocó a audiencia pública ambiental a partir de las 08:00 a.m. del sábado diecinueve (19) de diciembre de dos mil veinte (2020) en Florencia, Caquetá, en el Hotel Andinos Plaza, ubicado en la calle 18 N° 9-07. 12.8. ANLA, Audiencia pública ambiental: se celebró los días 19 y 20 de diciembre de manera presencial en el Hotel Andinos Plaza. Además, se destinaron 16 puntos presenciales de apoyo ubicados en los seis (6) núcleos de influencia del proyecto. Del mismo modo, se emplearon las plataformas Facebook, YouTube y Twitter, el Canal 13 y distintas frecuencias radiales para la transmisión de la audiencia. En el marco de la Audiencia Pública Ambiental, el ejecutor, los citantes y los inscritos presentaron sus intervenciones de tres formas distintas: (i) presencial en Florencia, en el Hotel Andinos Plaza; (ii) presencial alterna en los puntos presenciales de apoyo por medio de una llamada telefónica desde el punto presencial principal, de acuerdo con el orden de intervención de los inscritos; y, (iii) las personas inscritas para hacer su intervención de forma no presencial dieron un número telefónico de contacto (fijo o móvil) al momento de su inscripción, a través del cual los contactaron desde el punto presencial principal de acuerdo con el orden de intervención de los inscritos. 12.9. Ministerio de Justicia y del Derecho, Decreto 380 del 12 de abril de 2021, “[p]or el cual se regula el control de los riesgos para la salud y el medio ambiente en el marco de la erradicación de cultivos ilícitos mediante el método de aspersión aérea, y se dictan otras disposiciones”, proferido por el Ministerio de Justicia y del Derecho. Estableció en su artículo 2.2.2.7.2.3., que la Policía Nacional deberá presentar Planes de Manejo Ambiental Específicos (en adelante PMAE) para cada polígono de intervención y tales planes deberán estar acompañados de la certificación de la Autoridad Nacional de Consulta Previa, que determine la procedencia o no de la consulta previa[38]. 12.10. ANLA, Resolución 0694 del 14 de abril de 2021, “[p]or la cual se modifica un Plan de Manejo Ambiental y se toman otras determinaciones”. Mediante este acto administrativo definitivo la ANLA terminó el procedimiento administrativo de modificación del PMA del PECIG. Fijó requisitos y condiciones específicos para la Policía Nacional que deben ser cumplidos de manera previa a cualquier intervención en el marco del mencionado programa de erradicación. En relación con este acto administrativo es relevante resaltar lo siguiente: - Consagra obligaciones a cargo de la Policía Nacional, las cuales hacen parte de un esquema de seguimiento y control que se realizará a través de los PMAE. Estos últimos conllevan ejercicios de socialización a nivel departamental y municipal en los territorios del área de influencia. - Establece que la Policía Nacional está obligada a acompañar los PMAE del acto administrativo proferido por la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa del Ministerio del Interior, en el que conste si procede la consulta previa. El acto administrativo que certifique la procedencia de la consulta previa debe referir a los polígonos específicos de aspersión de cada uno de los Núcleos de Operación del Programa. - Menciona un “Componente Político Organizativo” que consiste en establecer que deberán llevarse a cabo procesos de participación y socialización de los PMAE. En concreto, se deberá tener en cuenta si las instituciones, entidades y organizaciones comunitarias (entre las cuales se encuentran uniones sindicales, movimientos populares, asociaciones, corporaciones, fundaciones, entre otros) son actores relevantes, potenciales, latentes y/o se encuentran presentes en cada polígono definido para aspersión. - Se sintetizaron los principales argumentos de las ponencias e intervenciones presentadas en la audiencia pública ambiental, celebrada los días 19 y 20 de diciembre de 2020[39]. En concreto, contiene el resumen de los argumentos de las ponencias allegadas, tanto en la audiencia pública como por medios virtuales[40]. Además, la ANLA analizó y respondió a las diferentes objeciones que presentaron los intervinientes, tanto en las reuniones informativas[41] como en la audiencia pública ambiental[42]. - El parágrafo segundo del artículo segundo de la Resolución 0694 del 14 de abril de 2021 aclara que la modificación del PMA del PECIG no implica la ejecución de las actividades de aspersión aérea[43]. 1.6. Actuaciones en sede de revisión 13. En el trámite de revisión del expediente T-8.020.871, se realizaron las siguientes actuaciones: 13.1. Auto de pruebas. La Sala Sexta de Revisión profirió el Auto del 9 de abril de 2021[44], en el que ofició a las partes, coadyuvantes y Ministerio Público[45], para que respondieran algunas preguntas y remitieran información relevante para la resolución del caso. Además, suspendió los términos para fallar por un mes calendario debido a la complejidad del caso y a la cantidad de pruebas solicitadas. 13.2. Auto de requerimiento. Mediante Auto del 30 de abril de 2021[46], la Sala requirió a la Corporación Acción Técnica Social (ATS) y a la Procuraduría General de la Nación para que remitieran la información solicitada. Del mismo modo, ofició a la ANDJE y al Juzgado Segundo Administrativo de Pasto para que remitieran pruebas adicionales encaminadas a precisar detalles sobre el desarrollo de la participación ciudadana en el trámite de modificación del PMA del PECIG. Finalmente, se prorrogó la suspensión de términos por diez días hábiles. 13.3. Hechos relevantes. A partir de las respuestas aportadas por las entidades, organizaciones y personas oficiadas, a continuación, se presenta una síntesis de los principales hallazgos identificados por esta Sala. - La Policía y la ANLA celebraron tres reuniones informativas, previas a la audiencia pública, durante los días 11, 13 y 15 de agosto de 2020. Para tales espacios se destinaron once puntos presenciales en diferentes municipios de los núcleos del área de influencia del PECIG[47], a los que asistieron 245 personas. Los criterios para seleccionar tales puntos fueron: (i) que el lugar hiciera parte del área de influencia del proyecto, (ii) que se tratara de un municipio libre de COVID-19 o con baja afectación, (iii) que reportara niveles de seguridad adecuados para la comunidad, (iv) que el área tuviera mayores niveles de población, e (v) infraestructura técnica disponible. Además, las tres reuniones se transmitieron en vivo por televisión a través del Canal 13 (con lenguaje de señas), y de forma radial a través de 77 emisoras públicas y privadas con sintonía en los 104 municipios. Para garantizar la participación de la ciudadanía, la Policía habilitó una línea telefónica gratuita. Por este medio, se respondieron 210 preguntas durante la celebración de las reuniones. - Posteriormente, la ANLA y la Policía celebraron 17 reuniones informativas presenciales los días 28, 29 y 30 de noviembre, y los días 1º, 2 y 3 de diciembre de 2020[48]. Las reuniones fueron transmitidas en vivo por streaming (Youtube, Facebook y Twitter) y diferentes frecuencias radiales con cobertura en los 104 municipios del área de influencia del PECIG. Además, dispusieron un teléfono móvil en cada uno de los 17 puntos presenciales para garantizar la participación de doble vía de la comunidad. En estos espacios, la ANLA y la Policía recibieron numerosas preguntas por parte de los ciudadanos interesados en el trámite de la audiencia pública ambiental[49]. Por su parte, las entidades les explicaron a los asistentes el procedimiento para inscribirse a la audiencia pública ambiental. Adicionalmente, el 3 de diciembre de 2020, la Policía realizó 96 grupos focales y socializó el PMA del PECIG con herramientas didácticas a 3.644 personas[50]. - Los días 19 y 20 de diciembre de 2020, la ANLA y la Policía celebraron la audiencia pública ambiental presencial con sede principal en el Hotel Andinos Plaza, ubicado en la ciudad de Florencia, y con 16 puntos presenciales de apoyo ubicados en los seis núcleos de influencia del proyecto. En cada espacio presencial se habilitó un teléfono móvil para garantizar la participación de doble vía de la comunidad. Además, la audiencia se transmitió por las plataformas de streaming y radio ya mencionadas. La mesa principal de la audiencia estuvo integrada por Paulo Andrés Pérez Álvarez, subdirector de Mecanismos de Participación Ciudadana de la ANLA, Edilberto Peñaranda, asesor de la Dirección de la ANLA y el coronel José James Roa Castañeda, comandante de las Compañías Antinarcóticos de Aspersión Aérea de la Policía Nacional. En las sesiones del 19 y 20 de diciembre de 2020 participaron un total de 40 personas. De acuerdo con la clasificación prevista en el Decreto 1076 de 2015 “[p]or medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible”[51], de esos ciudadanos 28 lo hicieron por derecho propio[52] y 12 por inscripción previa[53]. Cabe resaltar que durante la sesión del 19 de diciembre de 2020 se presentó una interrupción de la transmisión por 20 minutos mientras estaba participando Acxan Duque, Procurador Delegado del Chocó. - La Resolución 001 de 2020, en la cual el Ministerio del Interior certificó que no procedía la consulta previa para la modificación del PMA del PECIG, fue suspendida en virtud de una acción de tutela distinta a las que estudia esta Sala, radicada por un ciudadano ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto[54]. El 13 de enero de 2021, la Magistrada sustanciadora en ese caso admitió la tutela y, como medida provisional, suspendió los efectos de la Resolución 001 de 2020 mientras se decidía esa tutela. El 20 de mayo de 2021 se profirió sentencia de primera instancia en la que se dejó sin efectos la Resolución 001 de 2020[55]. En sede de revisión, la Sala pudo constatar que en segunda instancia, la Corte Suprema de Justicia, Sala Penal, revocó la decisión inicial y, en su lugar, declaró improcedente el amparo solicitado[56]. 13.4. Solicitudes de medida cautelar. La Sala Sexta de Revisión recibió cuatro memoriales[57] que solicitan ordenar como medida provisional la suspensión de: (i) la Resolución 0694 del 14 de abril de 2021, proferida por la ANLA, (ii) la Resolución 001 de 2020, proferida por la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior, y (iii) el Decreto 380 de 2021, del Ministerio de Justicia y del Derecho. Mediante Auto 240 del 29 de abril de 2021, la Sala decidió no conceder la medida solicitada respecto de los tres actos administrativos mencionados. Específicamente, la Sala consideró que no se estaba ante la inminencia de que ocurriera un daño irreparable que demostrara la necesidad de proteger los derechos fundamentales de los accionantes mientras se adoptaba una decisión definitiva en el trámite de revisión. En efecto, los solicitantes no demostraron que los actos administrativos recientes comportaran un riesgo probable de afectación grave a los derechos a la participación, a la consulta previa y al debido proceso. 13.5. Solicitud de información. Mediante auto del 26 de julio de 2021, la Sala Sexta de Revisión solicitó a la ANLA y la Policía Nacional los videos y audios de las reuniones informativas y la audiencia pública ambiental realizados en el marco de la solicitud de modificación del PMA del PECIG. Así mismo, ordenó que una vez la información solicitada fuera allegada a la Corte Constitucional, la misma estuviera a disposición de todas las partes e intervinientes del proceso de tutela, por un término de dos (2) días. Además, debido al cambio de ponente, se prorrogó hasta por dos meses la presentación del nuevo proyecto de sentencia a los demás integrantes de la Sala. II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 2.1. Competencia 1. Con fundamento en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela proferidos en el proceso de la referencia. 2.2. Asunto objeto de análisis y problemas jurídicos 2. Los ciudadanos José Ilder Díaz Benavides, María Esperanza García Meza, Adolfo León López Zapata, y Rosa María Mateus Parra y otros noventa y cuatro accionantes (en calidad de representantes de organizaciones de derechos humanos y ambientales, asociaciones campesinas, organizaciones indígenas y agrupaciones políticas), interpusieron cuatro acciones de tutela contra la ANLA y la Policía Nacional, proceso al que también fueron vinculadas otras entidades públicas. Todos los accionantes coinciden en afirmar que la ANLA vulneró su derecho a la participación al haber expedido el Auto No. 03071 del 16 de abril de 2020, por el cual convocó la celebración de una audiencia pública ambiental no presencial en el marco del proceso administrativo de modificación del PMA del PECIG. Esto debido a que consideran que la mayoría de las personas que habitan en los municipios donde se desarrollaría el PECIG no cuentan con las herramientas tecnológicas ni el acceso a internet para ejercer una participación efectiva de manera virtual, a través de los canales dispuestos por la autoridad ambiental. De manera particular, la tutela presentada por Rosa María Mateus Parra y otros noventa y cuatro accionantes cuestiona la Resolución 001 del 10 de marzo de 2020, mediante la cual la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa del Ministerio del Interior certificó que la modificación del PMA del PECIG no debía ser sometida a consulta previa de las comunidades indígenas, comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, o comunidades Rom. Según los accionantes, esta modificación debía ser sometida a consulta previa, porque los núcleos de operación definidos para ejecutar la actividad de aspersión con glifosato coinciden con zonas donde están asentadas comunidades étnicas y, en consecuencia, les puede generar una afectación directa. En primera instancia, el Juzgado Segundo Administrativo de Pasto concedió el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, a la participación, a la consulta previa y de acceso a la información. En consecuencia, ordenó la suspensión del procedimiento ambiental hasta que se brindaran garantías reales y efectivas de la participación de la comunidad según las pautas fijadas por la Corte Constitucional. En segunda instancia, el Tribunal Administrativo de Nariño confirmó parcialmente la decisión del a quo. En concreto, mantuvo la suspensión de las audiencias hasta que se brindaran garantías reales y efectivas para que la comunidad interesada pudiera participar de forma material en el desarrollo de las audiencias públicas ambientales y, además, ordenó realizar este trámite cada vez que se afectara a las comunidades étnicas. Siguiendo las directrices de las sentencias de tutela y considerando que podían brindarse garantías reales y efectivas de participación, la ANLA programó 17 reuniones presenciales previas a la audiencia pública ambiental, evento este que se celebró los días 19 y 20 de diciembre de 2020 de manera presencial en la ciudad de Florencia, Caquetá. Para la difusión de la audiencia, la autoridad ambiental destinó 16 puntos presenciales de apoyo ubicados en los seis núcleos de influencia del proyecto. Además, fue transmitida a través de las plataformas Facebook, YouTube y Twitter, el Canal 13 y distintas frecuencias radiales. Durante el trámite de revisión ante la Corte, la ANLA expidió la Resolución 0694 del 14 de abril de 2021, “[p]or la cual se modifica un Plan de Manejo Ambiental y se toman otras determinaciones”. Este acto terminó el procedimiento administrativo de modificación del PMA del PECIG. En este documento, la ANLA fijó requisitos y condiciones específicas que deben ser cumplidos por la Policía Nacional de manera previa a cualquier intervención en el marco del mencionado programa de erradicación. 3. En relación con la presunta vulneración del derecho fundamental de participación en materia ambiental, la situación ha cambiado a lo largo del proceso. Inicialmente, la acción de tutela pretendía evitar que la audiencia pública ambiental se celebrara de forma no presencial, razón por la cual fue atacado el edicto proferido por la ANLA que así lo dispuso. No obstante, consecuencia de las decisiones judiciales de tutela, el trámite ambiental prosiguió y culminó con la expedición de la Resolución 0694 del 14 de abril de 2021. Respecto del derecho a la consulta previa, la situación no ha cambiado. La pretensión en este sentido busca dejar sin efectos el acto administrativo expedido por la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa del Ministerio del Interior, el cual concluyó que el proceso de modificación del PMA del PECIG no debía ser consultado con las comunidades étnicas por cuanto no había coincidencia geográfica entre estas y las áreas donde va a desarrollarse la actividad. 4. La Sala se encuentra entonces ante dos actos administrativos y respecto de cada uno se predica la vulneración un derecho fundamental. Por ello, lo primero que debe determinar es si la acción de tutela es procedente (i) para controvertir la validez de la Resolución 001 de 2020, expedida por la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa del Ministerio del Interior, que certificó que no procedía la consulta previa en el trámite de modificación del PMA del PECIG, y (ii) para evaluar si en el trámite que antecedió la expedición de la Resolución 0694 de 2021, mediante el cual la ANLA modificó el Plan de Manejo Ambiental para la erradicación de cultivos ilícitos, las autoridades accionadas vulneraron el derecho a la participación de las comunidades campesinas. En caso de que la tutela de la referencia sea procedente, será preciso analizar el fondo del asunto, el cual plantea los siguientes interrogantes: ¿La Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa del Ministerio del Interior vulneró el derecho a la consulta previa de las comunidades étnicas asentadas en los municipios que integran los núcleos de operación definidos para la el PECIG, al certificar que el trámite de modificación del plan de manejo ambiental de dicho programa no requiere ser consultado? ¿La ANLA vulneró el derecho fundamental a la participación de los ciudadanos que residen en los municipios que integran los núcleos de operación del PECIG, por celebrar 17 reuniones informativas y una audiencia pública ambiental semipresencial los días 19 y 20 de diciembre, con 16 sedes alternas presenciales y transmisión por televisión, radio y redes sociales, con la posibilidad de participar por medios digitales y mediante una línea telefónica gratuita? Para resolver los problemas jurídicos planteados, la Sala abordará la jurisprudencia relevante en relación con el derecho a la consulta previa, especialmente en el marco de los programas de erradicación de cultivos ilícitos mediante aspersión aérea con glifosato; además de los parámetros constitucionales necesarios para la ejecución de este tipo de actividad por parte del Estado. De igual modo, el contenido y alcance del derecho a la participación en materia ambiental. Luego, abordará el caso concreto. 2.3. Cuestión previa. Procedencia de la acción de tutela 2.3.1. Legitimación en la causa 5. Todo proceso judicial requiere de partes que discuten por la prevalencia de sus pretensiones [58]y la acción de tutela no es la excepción. De un lado está la parte activa, es decir, el titular de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados. Esto se refleja en los artículos 86 superior y 10 del Decreto 2591 de 1991, cuando señalan que cualquier persona que considere vulnerados o amenazados sus derechos fundamentales puede reclamar ante los jueces su protección inmediata, ya sea a nombre propio o mediante representante. Del otro lado se encuentra la parte pasiva, esto es, a la que se atribuye el presunto quebrantamiento del derecho cuya protección judicial se pretende. Así, la acción de tutela procede “contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental”[59] y excepcionalmente contra particulares. 2.3.1.1. Legitimación por activa 6. Las tutelas primera, segunda y tercera fueron presentadas por José Ilder Díaz Benavides, María Esperanza García Meza y Adolfo León López Zapata, respectivamente. Todos afirmaron actuar en nombre propio y además como integrantes o representantes de alguna asociación de cultivadores de un producto agrícola[60] o de una junta de acción comunal[61], ubicadas en el municipio de Policarpa (Nariño). Aseveraciones que fueron probadas sumariamente a través de las correspondientes certificaciones[62]. De acuerdo con los núcleos de operación definidos por la Policía Nacional para la modificación del PMA del PECIG, Policarpa es un municipio que integra el núcleo número uno (1). En ese sentido, están legitimados para interponer la acción de tutela, por ser titulares del derecho a la participación que invocan como vulnerado, en tanto se trata de ciudadanos que residen en una de las entidades territoriales sobre las cuales se pretende ejecutar una actividad que tiene impacto ambiental. 7. De otra parte, la cuarta tutela fue presentada por la ciudadana Rosa María Mateus Parra y otros noventa y cuatro accionantes, en calidad de representantes de organizaciones de derechos humanos y ambientales, asociaciones campesinas, organizaciones indígenas y agrupaciones políticas. El artículo 69 de la Ley 99 de 1993[63] establece que cualquier persona, natural o jurídica, pública o privada, sin necesidad de demostrar interés jurídico alguno, podrá intervenir en las actuaciones administrativas iniciadas para la modificación de permisos o licencias de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente. Del mismo modo, el artículo 72 dispone que en las audiencias públicas administrativas sobre decisiones ambientales podrán intervenir los interesados. De acuerdo con las normas citadas, los integrantes de asociaciones campesinas, acueductos comunitarios y colectivos ambientales están legitimados para actuar a nombre propio como titulares del derecho a participar como interesados en el trámite administrativo del PMA del PECIG y, concretamente, en la audiencia pública ambiental. Algunas de las organizaciones no gubernamentales accionantes fueron las solicitantes de la audiencia pública ambiental que dio origen al Auto 03071, contra el cual se presenta la tutela. En esa medida, es posible afirmar que por tratarse de solicitantes de la audiencia en el trámite administrativo, tienen interés en participar en el trámite de modificación del PMA del PECIG, por tanto, están legitimados por activa para presentar la tutela con el fin de obtener el amparo de su derecho a la participación. Además, quienes manifiestan hacer parte de asociaciones campesinas, acueductos comunitarios y colectivos ambientales también alegan ser titulares del derecho a participar en el trámite administrativo de modificación del PMA del PECIG. Aunque los demandantes no presentaron documentos que los acreditaran como represe...