Sentencia T-388 de 2019

T-388-19 Sentencia T-388/19 ACCION DE TUTELA PARA PROTEGER EL DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Procedencia DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD PERSONAL-Alcance y contenido DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Desarrollo jurisprudencial DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Precisión de la escala de riesgos y amenazas/DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Diferencia entre amenaza y riesgo DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Procedimiento administrativo para acceder o continuar con medidas de protección DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO EN EL PROCEDIMIENTO DE CALIFICACION DE RIESGO DE LA UNIDAD NACIONAL DE PROTECCION-Reglas jurisprudenciales DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL Y DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Vulneración por falta de motivación de la decisión de retirar esquema de seguridad al accionante, quien fue clasificado en riesgo ordinario Referencia: Expediente T- 6.942.437 Acción de tutela instaurada por Rafael Antonio Esquivel Ortega, Álvaro Varela Pérez, Fabio Olaya Ochoa y Julio Cesar López Ruiz en contra de la Unidad Nacional de Protección -UNP-. Magistrada Ponente: DIANA FAJARDO RIVERA Bogotá, D.C., veintiséis (26) de agosto dos mil diecinueve (2019). La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo y la magistrada Diana Fajardo Rivera, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2591 de 1991, ha proferido la siguiente: SENTENCIA Dentro del proceso de revisión de los fallos dictados en el asunto de la referencia por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Tuluá, el 26 de abril de 2018, en primera instancia, y el Tribunal Superior de Buga -Sala Civil Familia-, el 8 de junio de 2018, en segunda instancia. I. ANTECEDENTES El 13 de abril de 2018, los señores Rafael Antonio Esquivel Ortega, Álvaro Varela Pérez, Fabio Olaya Ochoa y Julio Cesar López Ruiz, mediante apoderado judicial, interpusieron acción de tutela en contra de la Unidad Nacional de Protección (en adelante UNP), para que se protegieran sus derechos fundamentales a la vida, a la libertad, a la integridad física, a la seguridad personal y al debido proceso, por cuanto la entidad demandada finalizó el esquema de protección que les había asignado previamente, luego de haber valorado su nivel de riesgo como ordinario. 1. Hechos 1.1. Los accionantes señalaron que son miembros de la Junta Directiva del Sindicato Nacional de Trabajadores del Sistema Agroalimentario (en adelante SINALTRAINAL) y del Centro de Estudios Laborales Económicos y Sociales (en adelante CELES) del referido Sindicato[1], en el municipio de Bugalagrande y en el departamento del Valle del Cauca. Asimismo, indicaron que fueron beneficiarios de medidas cautelares por parte de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante CIDH) en octubre de 2009. 1.2. Afirmaron que la UNP les asignó un esquema de protección tipo 2 colectivo compuesto por un (1) vehículo blindado y dos (2) hombres de protección, y como medidas individuales, un (1) chaleco blindado y un (1) medio de comunicación[2], sin embargo, mediante actos administrativos del 30 de noviembre de 2017, posteriormente confirmados[3], la Entidad decidió finalizar dicho esquema de protección, dejándolos en una situación de desprotección total y desconociendo que sus vidas se encuentran en riesgo. 1.3. Aclararon que los miembros de SINALTRAINAL han sido objeto de amenazas, intimidación, seguimiento y persecución, y refieren hechos tales como[4]: (i) espionaje ilegal por parte del extinto Departamento Administrado de Seguridad -DAS-, grupo de Inteligencia Especial G3[5]; (ii) amenazas de muerte contra miembros y ex miembros del Sindicato por parte de distintos grupos armados al margen de la ley (AUC, Autodefensas Gaitanistas de Colombia, Águilas Negras, Bacrim, los Urabeños y los Rastrojos)[6]; (iii) comunicados que acusan al Sindicato de ser un bastión armado de las Farc y el Eln que busca paralizar las producciones de las empresas y desorganizar a la clase dominante[7]; y (iv) persecución y campaña de desprestigio por parte de la empresa Colombina S.A contra los trabajadores que se afiliaron al Sindicato[8]. 1.4. Por otro lado, advirtieron que “en total 26 dirigentes de SINALTRAINAL han sido asesinados, 48 desplazados, 4 exiliados, y más de 200 hechos de amenazas de muerte, paramilitares que incendiaron la sede sindical en Carepa Antioquia y obligaron a los afiliados de Sinaltrainal a renunciar al sindicato...”[9] 1.5. Con base en lo anterior, los accionantes solicitaron que se protejan los derechos invocados y se ordene a la UNP: (i) devolver y restablecer el esquema de seguridad de protección tipo 2 colectivo, consistente en un (1) vehículo blindado y (2) hombres de protección, y como medidas individuales, un (1) chaleco blindado y un (1) medio de comunicación; y (ii) prevenir a la entidad de no cometer los mismos errores en el futuro[10]. Asimismo, como medida provisional, solicitaron que se le ordene a la UNP abstenerse de levantar el esquema de seguridad que les fue previamente asignado. 2. Trámite de primera instancia El 13 de abril de 2018, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Tuluá admitió la acción de tutela y corrió traslado al ente demandado para que se pronunciara sobre los hechos de la solicitud de amparo[11]. Por otro lado, dispuso: (i) vincular al Sindicato SINALTRAINAL, a la empresa Colombina S.A, al Ministerio del Interior, al Ministerio de Relaciones Exteriores y al Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas, a la Subdirección de Evaluación del Riesgo y a la Analista de Riesgo de la UNP; y (ii) ordenar como medida provisional a la entidad accionada que se abstenga de levantar el esquema de seguridad de los accionantes, compuesto por “1 vehículo convencional, 2 hombres de protección con enfoque diferencial y/o de confianza, y como medida individual, 1 medio de comunicación y 1 chaleco blindado”[12], con el fin de evitar un perjuicio irremediable y garantizar el derecho a la vida e integridad personal de los actores. Respondieron las siguientes entidades accionadas y vinculadas: 2.1. Ministerio del Interior[13] La Entidad solicitó ser desvinculada de la acción de tutela por falta de legitimación por pasiva. Señaló que no tiene competencia frente a la adopción, modificación, restablecimiento y/o desmonte de las medidas de seguridad que se deben implementar en el caso concreto y que solicitan los accionantes, pues dicha facultad le corresponde a la UNP, en virtud de los decretos 4065 de 2011 y 1066 de 2015. 2.2. Unidad Nacional de Protección -UNP-[14] 2.2.1. En primer término, informó que solicitó al Grupo de Control, Seguimiento y Desmonte de Medidas de Protección de la Entidad, se abstuviera de desmontar las medidas de protección previamente asignadas a los actores, dando cumplimiento a la medida provisional ordenada por el juez de primera instancia. 2.2.2. Frente a la acción de tutela, solicitó que se declare improcedente y, en caso de estimarse procedente, la misma sea negada por ausencia de violación de derechos fundamentales. La Entidad precisó que: (i) en los años 2012 y 2013, realizó un estudio de riesgo a los accionantes que fue validado como ordinario; (ii) en el 2014, adoptó las recomendaciones del CIDH frente a los actores, efectuando un nuevo estudio de riesgo e implementando medidas de protección a su favor[15]; (ii) en el 2015 el nivel de riesgo de los actores fue validado como extraordinario y se les concedió un esquema de protección tipo 2 colectivo, conformado por 1 vehículo blindado y 2 hombres de protección, 3 medios de comunicación, 3 chalecos blindados y 2 pistolas para 10 personas de la Junta Directiva de Bugalagrande; (iv) en el 2016, el nivel de riesgo de los accionantes fue calificado nuevamente como extraordinario y se ratificó el esquema de protección tipo 2 colectivo, consistente en 1 vehículo blindado y 2 hombres de protección, y como medidas individuales, 1 medio de comunicación y 1 chaleco blindado. 2.2.3. Respecto del estudio de riesgo realizado en el 2017, señaló que el Grupo de Valoración Preliminar -GVP- ponderó el riesgo de los actores como ordinario, lo cual fue validado por el Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas -en adelante CERREM-, que recomendó la finalización de las medidas de protección previamente asignadas, lo cual fue acogido por parte de la UNP mediante resoluciones 8252, 8253, 8254 y 8255 del 30 de noviembre de 2017. 2.2.4. Adicionalmente, aclaró que: (i) el instrumento estándar de valoración del riesgo clasifica el mismo de 0% a 49% como ordinario, de 50% a 79% como extraordinario, y de 80% a 100% como extremo, y las medidas de protección no proceden frente a un riesgo ordinario, de conformidad con el Decreto 1066 de 2015 y la jurisprudencia constitucional; (ii) el CERREM es el órgano interinstitucional con competencia exclusiva para recomendar la implementación, el ajuste o la finalización de las medidas de protección, y la UNP no tiene voz ni voto en dicho órgano; (iii) la CIDH recomienda al Estado que a través de sus entidades implemente los mecanismos idóneos para salvaguardar los derechos de las personas que presenten algún tipo de riesgo; (iv) los accionantes no aportan hechos concretos, actuales e individualizables que evidencien una posible variación en sus circunstancias presentes, pues los mismos son abstractos y generales y ya fueron analizados en los estudios de nivel de riesgo; (v) los actores pueden solicitar en cualquier momento la revaluación del caso, siempre y cuando existan hechos nuevos que generen una variación del riesgo, y aportando las respectivas pruebas, de conformidad con lo dispuesto en la ruta ordinaria prevista en los decretos 1066 de 2015 y 567 de 2016; y (vi) pretender definir qué medidas de protección se otorgan, sin el respectivo estudio de nivel de riesgo, puede acarrearle a la UNP faltas disciplinarias y afectación de los recursos públicos. 2.3. Ministerio de Relaciones Exteriores[16] Adujo falta de legitimación por pasiva, por cuanto la pretensión de la acción de tutela escapa de las competencias del Ministerio y, además, los actos administrativos que retiraron el esquema de seguridad de los actores no fueron proferidos por la Cancillería. 3. Decisiones objeto de revisión 3.1. Sentencia de primera instancia 3.1.1. El 26 de abril de 2018, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Tuluá negó el amparo, con base en las siguientes razones[17]. 3.1.2. Señaló que, si bien se advierten aparentes amenazas contra los miembros de SINALTRAINAL e incluso contra algunos de los accionantes, así como las denuncias formuladas a raíz de ello, los últimos de tales sucesos ocurrieron en abril de 2016, por lo cual es probable que el CERREM los tuviera en cuenta, como variaciones del nivel de riesgo de los actores. 3.1.3. Estimó que los actos administrativos proferidos por la Unidad Nacional de Protección fueron debidamente motivados, sin que se adviertan amenazas explícitas hacia los actores que permitan al juez constitucional inmiscuirse en procedimientos que atañen a la entidad accionada. 3.14. Por otro lado, aclaró que la tutela no cumple el requisito de subsidiariedad pues los actores no invocaron el amparo como mecanismo transitorio, no demostraron la ausencia de otros medios de defensa y tampoco han controvertido los referidos actos ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa. 3.15. Finalmente, advirtió que los actores no son sujetos de especial protección constitucional. 3.2. Impugnación 3.2.1. El 16 de mayo de 2018, el apoderado de los accionantes impugnó la decisión de primera instancia[18]. Afirmó que el A-quo no tuvo en cuenta las medidas cautelares por parte de la CIDH a favor de los actores, las cuales se encuentran vigentes. 3.2.2. De otra parte, sostuvo que la UNP no expresó claramente las razones de modo, tiempo y lugar que dieron origen a la revaluación del nivel de riesgo de los solicitantes, desconociendo de esta forma el debido proceso. 3.2.3. Finalmente, aclaró que, si bien los actores cuentan con otros mecanismos de defensa judicial para suspender los efectos de los actos administrativos proferidos por la entidad accionada, aquellos se encuentran ante la inminencia de un perjuicio irremediable que justifica la intervención del juez constitucional, en tanto existe la probabilidad de que su vida e integridad se encuentre en peligro. En consecuencia, solicitó que se adopte una medida transitoria que suspenda los referidos actos administrativos, hasta tanto los actores promuevan la acción ante la Jurisdicción Contenciosa. 3.3 Sentencia de segunda instancia 3.3.1. El 8 de junio de 2018, la Sala Civil Familia del Tribunal Superior de Buga confirmó la sentencia impugnada[19]. 3.3.2. Argumentó que no le corresponde al juez de tutela asumir las competencias de las autoridades administrativas respectivas, frente al estudio y evaluación del otorgamiento de medidas de seguridad personal, pues aquello obedece a un estudio técnico para el cual se requiere contar con los elementos de juicio suficientes. 3.3.3. Manifestó que los actores cuentan con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir las decisiones de la UNP, la cual es eficaz para la protección de los derechos en cuestión y, además, pueden solicitar la suspensión provisional de los referidos actos administrativos de conformidad con el artículo 230 de la Ley 1437 de 2011. 3.3.4. Indicó que la acción de tutela no cumple el requisito de subsidiariedad y tampoco se evidencia un perjuicio irremediable que justifique la intervención del juez constitucional y, en todo caso, la finalización de las medidas de protección obedeció a que la UNP no acreditó el nivel de riesgo requerido para que las mismas siguieran vigentes. 4. Actuaciones en sede de revisión 4.1. Pruebas decretadas. A través de Auto del 29 de octubre de 2018, la Sala Segunda de Revisión, decretó pruebas y ordenó la suspensión de términos[20]. Asimismo, dispuso como medida provisional, ordenar a la UNP (i) restablecer el esquema de protección tipo 2 colectivo asignado previamente a los accionantes, consistente en 1 vehículo blindado, 2 hombres de protección, y como medidas individuales, 1 medio de comunicación y 1 chaleco blindado; y (ii) suspender provisionalmente las resoluciones No. 8252, 8253, 8254 y 8255 proferidas por la entidad en noviembre 30 de 2017, que finalizaron el referido esquema de seguridad, así como los actos administrativos que las confirmaron[21]. Fueron allegadas las siguientes pruebas: 4.2. Respuesta de la UNP. Mediante comunicación del 19 de noviembre de 2018[22], la referida Entidad manifestó, en primer término, que las medidas de protección que otorga el programa de prevención y protección siempre están sujetas y supeditadas a un estudio de nivel de riesgo, de conformidad con el Decreto 1066 de 2015. Asimismo, anexó copia de las actas de implementación y de entrega de las medidas de protección que fueron ordenadas como medida provisional, en el auto del 29 de octubre de 2018[23]. 4.2.1. De otra parte, informó que los accionantes fueron revaluados individualmente por temporalidad para el año 2017, siendo atendidos como población objeto del programa de protección que lidera la UNP, al haber acreditado su condición de activistas sindicales, según lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 2.4.1.2.6 del Decreto 1066 de 2015. 4.2.2. Frente al proceso de evaluación del nivel de riesgo llevado a cabo en tal oportunidad, preciso que: (i) a cada uno de los accionantes se les designó una analista de riesgo, adscrita al Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de Información -CTRAI-, que concertó una entrevista inicial con los mismos con el fin de obtener el respectivo consentimiento para avalar la realización de las actividades investigativas por parte del técnico experto[24]; (ii) durante las entrevistas, en relación con su seguridad actual, los actores informaron no haber sido víctimas de amenazas directas y puntuales[25]; (iii) la analista de riesgo entrevistó a distintas instancias y autoridades con el fin de corroborar la información recopilada[26] y, posteriormente, determinó que los accionantes no enfrentaban para el año 2017, un riesgo inminente o excepcional derivado de sus actividades; (iv) los conceptos de la analista de riesgo fueron sometidos ante el Grupo de Valoración Preliminar -GVP-, el cual ponderó el riesgo de los accionantes como ordinario[27]; y (v) finalmente, el CERREM validó el riesgo de los actores como ordinario y recomendó la finalización del esquema de protección tipo 2 colectivo, conformado por 1 vehículo blindado y 2 hombres de protección, y como medidas individuales 1 medio de comunicación y 1 chaleco blindado[28]; y (vi) la UNP acogió la recomendación del CERREM mediante las Resoluciones 8252, 8253, 8254 y 8255 del 30 de noviembre de 2017. 4.2.3. Finalmente, informó que a la fecha los accionantes no son beneficiarios de medidas de protección por parte de la Entidad y éstos no tienen en curso ningún estudio de riesgo. Por otro lado, indicó que la información expuesta en el documento allegado goza de reserva legal, según lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 1755 de 2015 en armonía con lo dispuesto en el artículo 2.4.1.2.2 numeral 13, y en el artículo 2.4.1.2.47 numeral 3 del Decreto 1066 de 2015, por lo tanto “estos documentos no deben formar parte de los archivos a los cuales tiene acceso el público, con motivo de la consulta del expediente”; y le corresponde a cada funcionario público asegurar la reserva de tal información. 4.3. Respuesta de los accionantes. Mediante comunicación del 19 de noviembre de 2018[29], el apoderado de los actores manifestó que: (i) la situación de seguridad de sus poderdantes desde el año 2017, se desarrolla dentro de “un entorno de tensa calma”, que se agudiza en el contexto de la negociación colectiva entre la empresa Nestlé y SINALTRAINAL, la cual llegó a su máximo nivel en razón del asesinato de 3 trabajadores de la compañía pertenecientes al Sindicato, el 13 y 23 de mayo de 2018[30]; (ii) las circunstancias que dieron origen a la asignación de medidas cautelares a favor de los actores por parte de la CIDH tienen que ver con el desarrollo de la actividad de su organización sindical, los conflictos colectivos y las muertes sistemáticas, que han marcado un recorrido histórico de hostilidad hacia los miembros de SINALTRAINAL; (iii) se desconoce si la CIDH ha adoptado medidas adicionales o recomendaciones a favor de los actores; (iv) sus mandantes no tienen conocimiento del estado actual de las investigaciones adelantadas por la Fiscalía General de la Nación, frente a las denuncias presentadas en los años 2010, 2012 y 2016 por amenazas en contra de miembros de SINALTRAINAl; (v) se presentó una denuncia ante la Fiscalía General de la Nación el 20 de abril de 2016, con ocasión del panfleto de las Autodefensas Gaitanistas de Colombia en el cual declaraban como objetivo militar a los integrantes de SINALTRAINAL. 4.3.1. Por otro lado, informó que los accionantes Álvaro Varela Pérez, Julio César López Ruiz y Fabio Olaya Ochoa presentaron recurso de reposición contra los actos administrativos que finalizaron sus medidas de protección, pero no conservaron copia del mismo.[31] 4.3.2. Finalmente, (i) hizo relación a unos hechos de seguimiento y persecución, así como de amenazas de muerte en contra de otros miembros de SINALTRAINAL durante los años 2017 y 2018[32]; (ii) refirió que el 22 de mayo de 2018 se presentaron denuncias públicas por un panfleto en redes sociales[33]; y (iii) manifestó que el 5 de octubre de 2017 se elevó una solicitud de alerta temprana frente a los integrantes de SINALTRAINAL, ante la Defensoría del Pueblo[34]. 4.4. Respuesta del Ministerio de Relaciones Exteriores. Mediante comunicación del 19 de noviembre de 2018[35], el citado Ministerio señaló en primer término que, de conformidad con el Decreto 869 de 2016 y la Resolución 9709 de 2017, el Ministerio de Relaciones Exteriores: (i) es la entidad encargada de coordinar el seguimiento a la implementación de las medidas cautelares que la CIDH solicita al Estado Colombiano; (ii) para atender las solicitudes de la CIDH, coordina la convocatoria de reuniones de seguimiento y concertación con las entidades dotadas de competencias directas en temas atinentes a la solicitud de protección de la CIDH, con la participación de los beneficiarios y sus representantes; y (iii) no es competente para atender las pretensiones de los accionantes, pues las mismas versan sobre la asignación de medidas materiales de protección, que le corresponde a la UNP como coordinadora de la estrategia de protección, con base en las deliberaciones del CERREM, del cual el Ministerio no hace parte en calidad de miembro permanente, sino solo como invitado con voz pero sin voto. 4.4.1. Frente a las medidas cautelares otorgadas por la CIDH en favor de miembros de la organización sindical SINALTRAINAL, manifestó que: (i) el 28 de enero de 2002, la CIDH solicitó medidas cautelares a favor de 7 trabajadores de SINALTRAINAL, las cuales fueron extendidas posteriormente a otros 18 miembros del Sindicato el 23 de noviembre de 2004, el 5 de abril de 2005, el 4 de junio de 2006, el 21 de octubre de 2009 (fecha en la cual se cobijó a los accionantes) y el 18 de julio de 2014[36]; y (ii) no existe información respecto de medidas adicionales ni recomendaciones emitidas por la CIDH en favor de los actores, con posterioridad al 21 de octubre de 2009. 4.4.2. Respecto de las actuaciones adelantadas en el marco de la ampliación de las medidas cautelares de 21 de octubre de 2009, señaló que: (i) se han realizado 14 reuniones de seguimiento y concertación en Bogotá y en municipios donde se encuentran ubicadas seccionales de la organización sindical, cuyo objetivo es verificar la situación de riesgo de los beneficiarios, tramitar sus solicitudes frente a las autoridades competentes y hacer seguimiento frente a los compromisos adquiridos[37]; (ii) se realizó una reunión interinstitucional en la cual se abordaron temas concernientes a la protección a la vida e integridad de los beneficiarios de las medidas cautelares[38]; (iii) participó en 2 reuniones de trabajo convocadas por la CIDH[39]; y (iv) ha presentado 32 informes de Estado a la CIDH que dan cuenta de las actuaciones adelantadas por las entidades competentes para dar cumplimiento a las medidas cautelares[40]. 4.5. Respuesta de la Personería Municipal de Bugalagrande. Mediante comunicación del 21 de noviembre de 2018[41], el Personero Municipal de Bugalagrande manifestó que: (i) la Personería ha tramitado de manera acuciosa todas las solicitudes realizadas por los accionantes en el curso de la acción de tutela, buscando proteger su vida e integridad física ante las autoridades competentes, para lo cual se ha solicitado el debido acompañamiento a la Policía Nacional, a la Fiscalía General de la Nación, a la Unidad Nacional de Protección y al Municipio de Bugalagrande; (ii) en los distintos consejos de seguridad, desde el 1 de marzo de 2016 a la fecha, la Personería ha puesto de presente tales situaciones; y (iii) desde el año 2010 a la fecha, se ha puesto en conocimiento por parte de líderes sindicales, las distintas denuncias por la comisión de posibles conductas punibles perpetradas contra miembros de SINALTRAINAL. 4.6. Respuesta de la Fiscalía General de la Nación. Mediante comunicaciones del 16 y 21 de noviembre de 2018[42], la referida Entidad hizo un recuento de las distintas investigaciones que cursan actualmente por amenazas en contra de los accionantes y otros miembros de SINALTRAINAL: (i) existen seis (6) investigaciones en las cuales el señor Rafael Antonio Esquivel Ortega funge como denunciante y víctima por hechos de amenazas ocurridos el 27 de abril de 2006, el 22 de agosto de 2008, el 22 de noviembre de 2010, el 6 de noviembre de 2012, el 30 de octubre de 2014 y el 20 de abril de 2016, las cuales se encuentran en etapa de indagación[43]; (ii) respecto del señor Álvaro Varela Pérez, existen dos (2) investigaciones por el delito de amenazas, por hechos ocurridos el 27 de abril de 2006 y en el año 2013, ambas en etapa de indagación[44]; y (iii) se adelanta una investigación colectiva por el delito de amenazas de varios miembros de SINALTRAINAL quienes han sido declarados objetivo militar, la cual cuenta con radicado del año 2007 y se encuentra en etapa de indagación[45]. 4.6.1. Por otro lado, informó que: (i) la Fiscalía 32 Seccional de Buga, como medida de precaución para preservar la vida e integridad de los miembros de SINALTRAINAL, en las diferentes indagaciones que se tramitan, ha ordenado la protección de los mismos ante el Comando de Policía Nacional y, adicionalmente, ha solicitado a la UNP realizar el estudio de riesgo de cada uno de ellos, a fin de ser incorporados al programa que tiene dicha Entidad[46]; (ii) el 24 de julio de 2018, la Fiscalía 32 Seccional de Buga, en el marco de un estudio realizado con el Delegado de la Unidad de Protección, solicitó la posibilidad de implementar las medidas de protección para todos los integrantes de la junta directiva del Sindicato SINALTRAINAL, mientras duren las investigaciones de las amenazas y se refuercen las medidas de protección a quienes ya cuentan con las mismas; y (iii) durante el periodo comprendido entre el año 2016 y 2018 se presentaron 18 denuncias por amenazas en contra de personas pertenecientes a SINALTRAINAL, las cuales se encuentran activas[47]. 4.7. Actuaciones adicionales. Mediante auto del 21 de noviembre de 2018, la Magistrada Ponente ordenó a la Secretaria General de la Corte Constitucional que la información allegada por la UNP, en virtud del auto de pruebas proferido el 29 de octubre de 2018, no fuera puesta en conocimiento de las partes o terceros con interés legítimo en la presente acción de tutela, en atención a la solicitud de la referida entidad frente su carácter reservado.[48] 4.7.1 Mediante comunicación del 26 de noviembre de 2018, el Ministerio del Interior solicitó nuevamente su desvinculación de la acción de tutela, por cuanto dicha Entidad carece de competencias frente a la adopción, modificación o restablecimiento de medidas de protección. 4.7.2. A través de Auto del 26 de noviembre de 2018, y con el fin de recaudar unas pruebas que no fueron allegadas por parte de los accionantes, se le ordenó a la UNP que: (i) remitiera copia de los actos administrativos proferidos el 30 de noviembre de 2017 (resoluciones Nos. 8252 y 8253), mediante los cuales dispuso la finalización de las medidas de protección a favor de los señores Julio César López Ruiz y Fabio Olaya Ochoa; e (ii) informara si el señor Julio César López Ruiz presentó algún recurso contra la Resolución que finalizó sus medidas de protección, caso en el cual, deberá remitir copia del acto administrativo que resolvió el respectivo recurso[49]. 4.7.3. Mediante comunicación del 3 de diciembre de 2018, la UNP remitió copia de los actos administrativos requeridos en el Auto del 26 de noviembre del mismo año, e informó que el señor Julio César López Ruiz presentó recurso de reposición contra la resolución que finalizo las medidas de protección a su favor, el cual fue resuelto por medio de la Resolución No. 2629 del 13 de abril de 2018, la cual fue allegada[50]. 4.7.4. A través de comunicación del 7 de diciembre de 2018[51], el Ministerio de Relaciones Exteriores informó que, en el marco del seguimiento a la implementación de las medidas cautelares otorgadas por la CIDH a favor de miembros de SINALTRAINAL, convocó a una reunión de seguimiento y concertación el 13 de diciembre de 2018, a la cual asistirán la Defensoría del Pueblo, la Unidad Nacional de Protección, la Fiscalía General de la Nación, el Ministerio de Defensa, la Consejería Presidencial para los Derechos Humanos, así como la Corporación Colectivo Alvear Restrepo[52]. 4.7.5. Mediante comunicación radicada en esta Corporación el 16 de enero de 2019, la UNP suministró información adicional respecto de la implementación de las medidas de protección que fueron ordenadas como medida provisional, en el auto del 29 de octubre de 2018. Precisó que la entrega de las medidas individuales ordenadas a favor de los accionantes (chalecos blindados), fue materializada a través de las actas suscritas el 19 y 26 de noviembre de 2018[53]. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Corte es competente para conocer de las decisiones judiciales materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política, en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y en virtud del Auto del 17 de septiembre de 2018[54], expedido por la Sala de Selección Número Nueve de esta Corporación, que escogió el expediente para su revisión. 2. Planteamiento del problema jurídico y estructura de la decisión 2.1. De acuerdo con los antecedentes mencionados, le corresponde a esta Sala de Revisión determinar si la UNP vulnera los derechos fundamentales a la seguridad personal y al debido proceso de activistas sindicales cobijados con medidas cautelares de la CIDH, al finalizar las medidas de protección que les fueron previamente asignadas, luego de haber valorado su nivel de riesgo como ordinario, a pesar de que pertenecen a un Sindicato que ha sido objeto de amenazas, intimidaciones, seguimiento y persecución a lo largo de varios años y dicha situación no ha cesado. 2.2. Para abordar el estudio del problema jurídico, la Sala verificará (i) la procedencia de la acción de tutela y, de superarse dicho análisis, hará referencia a: (ii) aspectos sobre el contenido y el alcance del derecho a la seguridad personal; (iii) el procedimiento ordinario de protección en el marco del Programa de Prevención y Protección a cargo de la UNP, (iv) aspectos básicos del debido proceso administrativo en el marco de las actuaciones de la UNP respecto de la valoración del nivel de riesgo y la concesión y/o finalización de medidas de protección; (v) casos resueltos por la Corte Constitucional en los cuales se han controvertido decisiones de la UNP que finalizan medidas de protección o se abstienen de concederlas, al calificar el nivel de riesgo como ordinario; y, finalmente, (vi) realizará el estudio del caso concreto. 3. Análisis de procedencia La Sala considera que la acción de tutela instaurada por los señores Rafael Antonio Esquivel Ortega, Álvaro Varela Pérez, Fabio Olaya Ochoa y Julio Cesar López Ruiz cumple con los requisitos de procedencia (legitimación por activa y pasiva, inmediatez y subsidiariedad). 3.1. Los accionantes podían poner la tutela (legitimación por activa)[55] En el presente caso, los señores Rafael Antonio Esquivel Ortega, Álvaro Varela Pérez, Fabio Olaya Ochoa y Julio Cesar López Ruiz, mediante apoderado judicial[56], alegan la violación de sus derechos fundamentales y actúan en defensa de los mismos, por lo cual, se encuentran legitimados para intervenir en esta causa. Vale precisar que, si bien los accionantes pertenecen al Sindicato SINALTRAINAL, estos acuden al mecanismo de amparo de manera individual y en calidad de miembros de la referida organización, mas no como sus representantes. 3.2. La acción de tutela podía ponerse contra la UNP (legitimación por pasiva)[57] 3.2.1. La Sala encuentra que se acredita su legitimación por pasiva, pues la acción de tutela se dirige en contra de la UNP, entidad pública a la cual se atribuye los hechos vulneratorios alegados en el escrito de tutela, a través de la expedición de los actos administrativos del 11 de noviembre de 2017 (Resoluciones 8252, 8353, 8254 y 8255), mediante los cuales se dispuso la finalización de las medidas de protección previamente asignadas a favor de los actores. Vale aclarar que los referidos actos administrativos fueron expedidos en virtud de los Decretos 4065 y 4912 de 2011, que asignan competencias y funciones a la citada entidad frente a la articulación, coordinación y ejecución de la prestación del servicio de protección [58]. 3.2.2. Ahora bien, en el trámite de primera instancia, el juez de tutela vinculó al Sindicato SINALTRAINAL, a la empresa Colombina, al Ministerio del Interior, al Ministerio de Relaciones Exteriores y al CERREM, a la Subdirección de Evaluación del Riesgo y a la Analista de Riesgo de UNP. No obstante, la Sala no encuentra acreditada la legitimación en la causa por pasiva en relación con los referidos entes y autoridades vinculadas. 3.2.2.1. Respecto del Ministerio del Interior, debe precisarse, por un lado, que el Decreto 4065 de 2011 suprimió las competencias que tenía dicha Entidad respecto de la concesión de medidas de protección y el artículo 23 del citado Decreto[59] dispuso la transferencia a la UNP de los archivos relacionados con el Programa de Protección de la Dirección de Derechos Humanos del citado Ministerio. Por otro lado, aunque el Decreto 4912 de 2011 establece algunas funciones a cargo del Ministerio del Interior en el marco de la estrategia de prevención y protección[60], estas no se relacionan con la concesión y/o finalización de medidas de protección. 3.2.2.2. En cuanto al Ministerio de Relaciones Exteriores, si bien esta entidad es la encargada de coordinar el seguimiento a la implementación de las medidas cautelares que la CIDH solicita al Estado Colombiano, de conformidad con el Decreto 869 de 2016[61] y la Resolución 9709 de 2017[62], lo cierto es que el referido Ministerio carece de competencias frente a la concesión y/o finalización de medidas de protección, según lo dispuesto en los Decretos 4065 y 4912 de 2011. 3.2.2.3. Frente al Sindicato SINALTRAINAL y la Empresa Colombia S.A. es claro que los mismos no estás relacionados con los hechos vulneratorios alegados en el escrito de tutela y, además, no tienen ningún tipo de injerencia o poder de decisión frente a los actos administrativos proferidos por la UNP que finalizaron las medidas de protección a favor de los actores. Respecto de la empresa Colombina S.A, debe precisarse que, si bien en el escrito de tutela le endilgan hechos de persecución y campaña de desprestigio contra el citado Sindicato dichas circunstancias no son objeto de discusión en la presente acción de tutela. 3.2.2.4. Finalmente, la Sala tampoco encuentra acreditada la legitimación en la causa por pasiva en relación con el CERREM, la Subdirección de Evaluación del Riesgo y la Analista de Riesgo de la UNP. Si bien estas instancias cumplen funciones dentro del procedimiento ordinario de protección en el marco del Programa de Prevención y Protección a cargo de la UNP, de conformidad con los Decretos 4065 y 4912 de 2011[63], las mismas no fueron señaladas dentro del escrito de tutela de haber incurrido en los hechos vulneratorios de los derechos fundamentales invocados y, además, es la UNP la entidad que profirió los actos administrativos mediante los cuales se dispuso la finalización de las medidas de protección previamente asignadas a los actores. 3.2.3. En estos términos, para la Sala es claro que sólo la UNP tiene legitimación en la causa por pasiva en el presente asunto. 3.3. La acción de tutela se puso en tiempo (requisito de inmediatez)[64] 3.3.1. En el caso concreto, la Sala concluye que la acción de tutela fue interpuesta en un término razonable y proporcionado, por lo cual encuentra acreditado el requisito de inmediatez. Lo anterior se concluye por cuanto: (i) los actos administrativos proferidos por la UNP que finalizaron las medidas de protección a favor de los accionantes fueron expedidos el 30 de noviembre de 2017 (Resoluciones 8252, 8253, 8254 y 8255), y los mismos fueron confirmados mediante las Resoluciones No. 1223 y 1224 del 16 de febrero de 2018, 1992 del 14 de marzo de 2018 y 2629 del 13 de abril de 2018, respectivamente; y (ii) la acción de tutela se presentó el 13 de abril de 2018, esto es, luego de haber transcurrido casi 2 meses desde el momento en que la UNP resolvió los respectivos recursos interpuestos contra las Resoluciones proferidas el 30 de noviembre de 2017. 3.4. No existe otro medio de defensa eficaz (requisito de subsidiariedad) 3.4.1. De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución y el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela procede cuando el afectado no disponga de otros recursos o medios de defensa judicial. En todo caso, la jurisprudencia constitucional ha señalado que, a pesar de la existencia de mecanismos ordinarios de defensa judicial, esta acción resulta procede cuando[65]: (i) dichos mecanismos de defensa no son idóneos ni eficaces para proteger los derechos presuntamente vulnerados o amenazados; (ii) se requiere otorgar el amparo constitucional como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable; y (ii) el accionante es un sujeto de especial protección constitucional o se encuentra en situación de debilidad manifiesta caso en el cual el análisis de procedencia debe flexibilizarse; por ejemplo: personas de la tercera edad, en situación de discapacidad, mujeres cabeza de familia, población desplazada, niños y niñas. 3.4.2. En particular, esta Corte al analizar la procedencia de acciones de tutela en contra de la decisiones de la UNP, que varían medidas de protección previamente reconocidas, ha considerado que la acción de tutela es procedente para invocar la protección de los derechos a la vida, a la seguridad personal, a la integridad física y al debido proceso, pues si bien existe un mecanismo ordinario ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa[66], este no es idóneo ni eficaz. En todo caso, tal y como lo ha establecido la jurisprudencia constitucional, la idoneidad y eficacia de dicho mecanismo debe ser valorado en cada caso concreto. La regla mencionada ha sido aplicada en el análisis del requisito de subsidiariedad en las sentencias: T-473[67], T-411[68], T-349[69] y T-399[70] de 2018; T-124[71] y T-707 de 2015[72]; T-924 de 2014[73] y T-078 de 2013[74]. Ahora bien, la Sala no desconoce que en algunas pocas ocasiones se concluyó que el requisito de subsidiariedad se cumplía, para evitar un perjuicio irremediable[75]. 3.4.3. Así, en la Sentencia T-411 de 2018, que reiteró la T-707 de 2015, se afirmó: “La Corte Constitucional ha reiterado unánimemente que la acción de tutela es un mecanismo judicial procedente ‘en los casos que se invoca la protección de los derechos fundamentales a la vida, la integridad y la seguridad personal, a propósito de la alteración de medidas de protección brindadas por el Estado a un ciudadano’.[76]. En este sentido, la Corte ha reconocido que, dadas ‘las condiciones especiales de las personas que reclaman la protección y las circunstancias apremiantes de seguridad que atraviesan, se ha establecido que el medio defensa de la jurisdicción contenciosa administrativa resulta ineficaz, pues la duración del trámite puede conducir incluso a una interferencia grave en el derecho fundamental a la vida’[77]”[78] 3.4.4. Por un lado, la falta de eficacia se explica porque el mecanismo ordinario conlleva un tiempo prolongado, “lapso en el cual se puede consumar el riesgo (…)”[79], situación que desconocería la urgencia con que se requiere que el asunto puesto a consideración sea resuelto, dados los derechos involucrados. La relevancia de esto último se debe a que los accionantes en estos casos son ciudadanos que han contado con medidas de protección de sus derechos a la vida, la seguridad personal y la integridad, es decir, se encontraban ante una inminente y grave situación, justamente fue ello lo que en su momento justificó la adopción de tales medidas. Por otro lado, la falta de idoneidad se debe a que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho tiene como objetivo principal cuestionar la legalidad de un acto administrativo, no la protección de los derechos que se invocan en estos casos. Por ello, se ha considerado que es irrazonable “exigir al demandante que acuda a los jueces administrativos, cuando quiera que se discute la afectación directa de un derecho fundamental como la vida y la integridad personal (…)”[80] y, en este mismo sentido, es desproporcionado[81] “[s]ometer al accionante a que solicite la protección de su derecho a la seguridad personal mediante los medios de control ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (…) habida cuenta de sus circunstancias particulares, en especial del nivel de riesgo extraordinario en el que se encuentra”[82]. 3.4.5. Recientemente, la Sentencia T-473 de 2018 también resaltó, como una razón adicional que justifica la procedencia de la acción de tutela, que: “los jueces constitucionales no pueden ser indiferentes ante la realidad de riesgo que atraviesan los líderes sociales en todo el territorio nacional, e imponer una carga desproporcionada a este grupo de personas teniendo en cuenta el riesgo al que están expuestas sus vidas.” [83] De manera previa, la Sentencia T-124 de 2015, reconoció, en el marco del análisis del principio de subsidiariedad, que: “en múltiples fórmulas de decisión incorporadas a causas similares que han servido para ir perfilando, de mejor manera, los contornos de la seguridad personal como prerrogativa fundamental con un alto grado de importancia, los deberes constitucionales de protección del Estado frente a los derechos humanos de toda la población, en particular de los sujetos y grupos poblacionales en especial estado de indefensión, y los niveles de riesgo que abren paso a exigir específicas acciones fácticas por parte de las autoridades públicas.”[84] 3.4.6. En el presente caso, dadas las condiciones de los accionantes, la Sala estima que se cumple el requisito de subsidiariedad, por la falta de idoneidad y eficacia del mecanismo ordinario. En efecto, el escenario procesal de la Jurisdicción Contencioso Administrativa resulta inadecuado para debatir y analizar la problemática iusfundamental subyacente en el presente asunto, cual es, la presunta vulneración de los derechos fundamentales a la seguridad personal y al debido proceso. A continuación se enuncian las razones que justifican esta conclusión. 3.4.6.1. En primer lugar, Rafael Antonio Esquivel Ortega y Álvaro Varela Pérez fueron líderes sindicales; es decir, que formaron parte de la junta directiva del Sindicato; y, en la actualidad, el primero de ellos se desempeña como Coordinador del Comité de Créditos del Fondo de Empleados SINALTRAINAL y el señor Varela Pérez es delegado nacional de la organización. Y, por otra parte, los otros accionantes, Fabio Olaya Ochoa y Julio César López, se han desempeñado como instructor sindical y asesor sindical, respectivamente. Es de resaltar entonces que se trata de ciudadanos que tienen un rol activo en SINALTRAINAL y, si bien en la actualidad no son líderes sindicales[85], forman parte de la población objeto del programa que lidera la UNP, pues continúan con un vínculo activo y por tanto pueden ser considerados activistas sindicales, en los términos de lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 2.4.1.2.6 del Decreto 1066 de 2015. Además, debe considerarse como un aspecto relevante que desde el 2014 están cobijados con medidas cautelares de la CIDH. 3.4.6.2. En segundo lugar, es relevante mencionar, tal y como lo señalaron los accionantes, que los miembros del Sindicato han sido objeto de amenazas, intimidación y persecución[86], y ya, en varias ocasiones, dichas amenazas se han materializado, incluso con víctimas mortales. Por ejemplo, el 13 y 23 de mayo de 2018 fueron asesinados 3 trabajadores que pertenecían al Sindicato[87]. Es de anotar que dichas víctimas de homicidio no pertenecían a la junta directiva de la organización, lo que permite deducir que no necesariamente la pertenencia a dicho órgano directivo implica la existencia de un alto riesgo para la vida e integridad de los sindicalistas. Lo anterior evidencia que, en efecto, el contexto en el que se encuentran los accionantes, quienes previamente fueron calificados con un nivel de riesgo extraordinario, justifica la intervención urgente del juez constitucional con miras a obtener una protección efectiva y oportuna, dadas las apremiantes circunstancias de seguridad del contexto en el que se encuentra el Sindicato en el departamento del Valle del Cauca. En consecuencia, la Sala concluye que, en este asunto, la acción de tutela constituye el mecanismo judicial apropiado y definitivo para obtener la protección de los derechos fundamentales solicitados, circunstancia que, además, encuentra respaldo en la jurisprudencia constitucional[88]. 3.5. Con base en lo expuesto, la Sala considera que la acción de tutela instaurada por los señores Rafael Antonio Esquivel Ortega, Álvaro Varela Pérez, Fabio Olaya Ochoa y Julio Cesar López Ruiz cumple con los requisitos de procedencia, por lo cual abordará el estudio del caso. 4. Aspectos sobre el contenido y el alcance del derecho a la seguridad personal. Reiteración de jurisprudencia 4.1. El artículo 2 de la Constitución establece dentro de los fines esenciales del Estado, “asegurar la convivencia pacífica”, y dispone que “las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”. De otra parte, el artículo 11 superior señala que “el derecho a la vida es inviolable” y el artículo 12 establece que “nadie será sometido a desaparición forzada, a torturas ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes”. En relación con la seguridad personal, la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre su contenido y alcance en varias oportunidades. En seguida, se expone en detalle algunas consideraciones relevantes planteadas en las Sentencias T-719 de 2003[89], T-399 de 2010[90] y T-750 de 2011[91]. 4.2. En la Sentencia T-719 de 2003, la Corte señaló que la seguridad personal adquiere tres manifestaciones a la luz de la Constitución[92]: (i) como valor y fin del Estado, al erigirse en elemento cardinal del orden público y en un instrumento para materializar y preservar los derechos fundamentales; (ii) como derecho colectivo, en tanto le asiste a todos los miembros de la sociedad, quienes pueden verse afectados por circunstancias que pongan en riesgo bienes jurídicos colectivos como el patrimonio público, el espacio público, la seguridad y salubridad públicas y la moral administrativa; y (iii) como derecho individual, que faculta a las personas para recibir protección adecuada por parte de las autoridades, cuando quiera que estén expuestas a riesgos excepcionales que no tienen el deber jurídico de tolerar, por rebasar éstos los niveles soportables de peligro implícitos en la vida en sociedad. 4.2.1. En concreto, esta Corporación precisó que el derecho fundamental a la seguridad personal “ampara a los individuos frente a ciertos riesgos contra su vida e integridad personal, facultándoles para exigir la intervención protectiva del Estado”, y subrayó que los riesgos cubiertos por este derecho “deben ser extraordinarios”, para lo cual definió una escala de riesgos, con el fin de identificarlos y delimitar el campo de aplicación del derecho a la seguridad personal: nivel de riesgo mínimo[93], nivel de riesgo ordinario[94], nivel de riesgo extraordinario[95], nivel de riesgo extremo[96] y riesgo consumado[97]. 4.2.2. Además, la citada Sentencia estableció una serie de obligaciones a cargo de las autoridades para preservar el derecho a la seguridad personal[98] y aclaró que (i) el reconocimiento y la efectividad del derecho a la seguridad personal imponen al Estado una carga prestacional significativa, por lo cual el legislador cumple un rol central en el desarrollo del contenido del derecho a través de la expedición de normas y el diseño de programas, procedimientos, medidas e instituciones; (ii) no se puede invocar la ausencia de norma aplicable para efectos de exonerar a las autoridades del deber de prestar las condiciones de seguridad; y (iii) la definición de los medios de policía adecuados en cada situación corresponde a las autoridades de policía o de seguridad competentes, y no al juez de tutela, cuya competencia se circunscribe a la protección del derecho fundamental y a impartir la orden requerida. 4.2.3. También resaltó que, con el fin de hacer exigibles las prestaciones necesarias en cada situación concreta para garantizar el derecho a la seguridad personal, “es preciso invocar o probar sumariamente los hechos que apuntan hacia la existencia de un riesgo extraordinario”, los cuales refieren a aspectos o condiciones que deben estar presentes en el caso particular, a saber: (i) El carácter del riesgo respecto del cual se pide protección, que debe ser extraordinario y caracterizarse por ser específico, individualizable, concreto, presente, importante, serio, claro, discernible, excepcional y desproporcionado- (ii) La situación de vulnerabilidad o especial exposición al riesgo en que se encuentran las personas afectadas. Que exige especial atención por parte de las autoridades, como ocurre en los casos de personas que se ven expuestas a riesgos extraordinarios en virtud de: (a) su cargo o función –alto funcionario-; (b) el tipo de tareas o actividades que desarrollan -ej: periodistas, defensores de derechos humanos, líderes sindicales-; (c) el lugar geográfico en el que se encuentran o viven; (d) su posición política de disidencia, protesta o reivindicación; (e) su colaboración con las autoridades policiales o judiciales para el esclarecimiento de delitos; (f) su distanciamiento o separación de los grupos armados al margen de la ley; (g) su situación de indefensión extraordinaria; (h) encontrarse bajo el control físico de las autoridades; y (i) ser niños, titulares de derechos fundamentales prevalecientes y sujetos de especial protección por su notoria indefensión. 4.3. En Sentencia T-339 de 2010[99], este Alto Tribunal efectuó una serie de precisiones sobre los conceptos de riesgo y amenaza establecidos en la Sentencia T-719 de 2003, con el fin de identificar el ámbito de aplicación del derecho a la seguridad personal. Así, precisó que el riesgo es siempre abstracto y no produce consecuencias concretas, mientras que la amenaza supone la existencia de señales o manifestaciones que hagan suponer que algo malo va a suceder, por lo cual, cualquier amenaza constituye un riesgo, pero no cualquier riesgo es una amenaza. 4.3.1. En consecuencia, resaltó que la escala de riesgos también debe incluir las amenazas. Es decir, que replanteó dicha escala incluyendo, tanto el nivel de riesgo[100], como de amenaza[101], la que a su vez clasificó en ordinaria[102] y extrema[103]. Con base en esta nueva escala de riesgos y amenazas, señaló que: (i) cuando la persona se encuentra sometida a una amenaza, se presenta alteración del uso pacífico del derecho a la seguridad personal, en el nivel de amenaza ordinaria, y de los derechos a la vida y a la integridad personal, en el nivel de amenaza extrema, de allí que la persona tenga el derecho de exigirle al Estado que le ofrezca medidas especiales de protección; y (ii) para exigir la protección del derecho a la seguridad personal, el actor debe probar, al menos sumariamente los hechos que demuestran o permiten deducir que se encuentra sometido a una amenaza, siempre teniendo en cuenta que la jurisprudencia constitucional ha detectado ciertos grupos de especial protección que, dada su condición o contexto, históricamente han estado más factiblemente expuestos a amenazas; y (iii) las autoridades tienen el deber de prestar medidas de protección individual a las personas que están sometidas a una amenaza aunque no exista una norma concreta que las obligue. 4.4. Posteriormente, en Sentencia T-750 de 2011, este Alto Tribunal plasmó unas consideraciones relevantes frente a las eventuales contradicciones conceptuales presentes en las sentencias T-719 de 2003 y T-339 de 2010. Sobre el particular, precisó que: (i) lo definitivo para determinar si se vulneró o no el derecho a la seguridad personal es que la circunstancia en la que se encuentra el ciudadano sea excepcional o extrema puesto que los mensajes, riesgos, intimidaciones o amenazas recibidas son específicos e individualizables, concretos, presentes, importantes, serios, claros, excepcionales y desproporcionados; (ii) cuando ello ocurre, independientemente de que la escala denomine el evento como un riesgo o una amenaza, la acción de tutela procede para proteger el derecho a la seguridad personal; y (iii) en tales eventos, el Estado tiene la obligación de brindar medidas de protección oportunas y adecuadas, que correspondan a un estudio serio y proporcionado del nivel de riesgo en el que se encuentra la persona. 4.4.1. Adicionalmente, la Sentencia T-750 de 2011 resaltó que ciertos grupos de población reciben un número mucho mayor de amenazas contra su seguridad personal debido a su rol dentro del conflicto armado interno, o su carácter minoritario u opositor, por lo cual, “tanto las autoridades administrativas como los jueces constitucionales deben atender con especial solicitud las peticiones de protección elevadas por sujetos tales como defensores de derechos humanos, desplazados, sindicalistas, desmovilizados de las guerrillas, entre otros”. Frente a los líderes y activistas sindicales, la Corte destacó que: (i) durante muchos años en Colombia, el ejercicio de la protesta social para la mejora de las condiciones de los trabajadores y la garantía de sus derechos humanos, ha puesto en riesgo la vida y la integridad de los líderes sindicales y de sus familias; y (ii) de esto modo, son en la actualidad una población que merece especial protección constitucional en cuanto tiene que ver con su derecho a la seguridad personal. 4.5. En síntesis, la Sala considera que las providencias citadas en el presente acápite constituyen un marco jurisprudencial de referencia que resulta indispensable para delimitar el contenido y alcance del derecho fundamental a la seguridad personal, así como las obligaciones y exigencias que se desprenden tanto para las autoridades estatales como para las personas que reclaman la protección de este derecho fundamental. Por otro lado, estas sentencias resultan relevantes en tanto reconocen que existen ciertos grupos de población, como los activistas sindicales, servidores públicos (entre los que se cuentan docentes, jueces, trabajadores del sector salud, policías), desmovilizados, líderes políticos, víctimas y testigos en procesos de justicia y paz) que, dada su condición o contexto, se encuentran expuestos a mayores amenazas, por lo cual, exigen una especial atención por parte de las autoridades. Finalmente, conviene destacar que estas providencias han sido reiteradas en fallos posteriores[104]. 5. El procedimiento ordinario de protección en el marco del Programa de Prevención y Protección a cargo de la UNP 5.1. La Unidad Nacional de Protección -UNP- fue creada por el Gobierno Nacional mediante el Decreto 4065 de 2011, como una Unidad Administrativa Especial del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio propio, adscrita al Ministerio del Interior, con carácter de organismo nacional de seguridad (Art. 1). Esta entidad tiene como objetivo “articular, coordinar y ejecutar la prestación del servicio de protección a quienes determine el Gobierno Nacional que por virtud de sus actividades, condiciones o situaciones políticas, públicas, sociales, humanitarias, culturales, étnicas, de género, de su calidad de víctima de la violencia, desplazado, activista de derechos humanos, se encuentren en situación de riesgo extraordinario o extremo de sufrir daños contra su vida, integridad, libertad y seguridad personal o en razón al ejercicio de un cargo público u otras actividades que pueden generar riesgo extraordinario, como el liderazgo sindical, de ONG y de grupos de personas desplazadas, y garantizar la oportunidad, eficiencia e idoneidad de las medidas que se otorgan. (…)” (Art. 3). 5.2. El artículo 4 del Decreto 4065 de 2011 establece dentro de las funciones a cargo de la UNP, entre otras: (i) definir las medidas de protección que sean oportunas, eficaces e idóneas, y con enfoque diferencial, atendiendo a los niveles de riesgo identificados; (ii) implementar los programas de protección que determine el Gobierno Nacional, de competencia de la Unidad, dirigidos a salvaguardar los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad personal; (iii) hacer seguimiento y evaluación a la oportunidad, idoneidad y eficacia de los programas y medidas de protección implementadas, así como al manejo que de las mismas hagan sus beneficiarios y proponer las mejoras a que haya lugar; (iv) brindar de manera especial protección a las poblaciones en situación de riesgo extraordinario o extremo que le señale el Gobierno Nacional o se determine de acuerdo con los estudios de riesgo que realice la entidad; y (v) realizar la evaluación del riesgo a las personas que soliciten protección, dentro del marco de los programas que determine el Gobierno Nacional, de competencia de la Unidad, en coordinación con los organismos o entidades competentes. 5.3. Por su parte, el Decreto 4912 de 2011 (compilado en el Decreto 1066 de 2015[105]), organiza el Programa de Prevención y Protección de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de personas, grupos y comunidades que se encuentran en situación de riesgo extraordinario o extremo como consecuencia directa del ejercicio de sus actividades o funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias, o en razón del ejercicio de su cargo, en cabeza de la Unidad Nacional de Protección, la Policía Nacional y el Ministerio del Interior (Art. 1[106]). El Decreto 4912 de 2011 establece las estrategias de prevención[107] y de protección, sus objetivos, procedimientos, medidas aplicables, las competencias y responsabilidades de las diferentes entidades e instancias involucradas en las mismas, así como los compromisos a cargo de la UNP y de las personas protegidas por el Programa de Prevención y Protección. El artículo 2 del Decreto 4912 de 2011[108] señala los principios que rigen este Programa, dentro de los cuales se destacan los siguientes: (i) Causalidad. La vinculación al Programa se fundamenta en la conexidad directa entre el riesgo y el ejercicio de las actividades o funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias, y exige de parte de los interesados demostrar, siquiera sumariamente, dicha conexidad. (ii) Consentimiento. La vinculación al Programa requiere de la manifestación expresa, libre y voluntaria por parte del protegido respecto de la aceptación o no de su vinculación. (iii) Idoneidad. Las medidas de prevención y protección serán adecuadas a la situación de riesgo y procurarán adaptarse a las condiciones particulares de los protegidos. (iv) Reserva Legal:...