Sentencia T-311 de 2024

T-311-24 TEMAS-SUBTEMAS Sentencia T-311/24 DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO EN MATERIA POLICIVA-Deber de motivación clara y suficiente (...) el deber de motivación es una garantía del debido proceso y por ello se exige que la motivación de las actuaciones administrativas sea clara y suficiente. (La autoridad de policía accionada) violó ese deber de motivación en dos dimensiones. En la primera, no ofreció una motivación clara y, en la segunda, no argumentó suficientemente, lo que agravó la falta de claridad. POLITICAS PUBLICAS DE RECUPERACION DEL ESPACIO PUBLICO-Deben respetar derecho al trabajo, confianza legítima y mínimo vital de vendedores informales (...) la falta de planes de atención para el (accionante) constituye una violación de sus derechos a la confianza legítima, trabajo y mínimo vital, puesto que él se enfrenta a la amenaza de perder su única fuente de ingresos sin tener una alternativa de subsistencia. ACCION DE TUTELA PARA PROTEGER LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE VENDEDORES INFORMALES-Procedencia excepcional ACTO ADMINISTRATIVO-Deber de motivación LENGUAJE CLARO-Concepto DEBER DE MOTIVACION DE ACTOS ADMINISTRATIVOS-Argumentación suficiente y en lenguaje claro (...) el deber de motivación de las actuaciones administrativas exige tanto que la argumentación sea suficiente como que sea clara. En ciertas ocasiones la falta de claridad puede ser lo suficientemente grave como para que se afecte el derecho al debido proceso y se incumpla la carga de motivación. Esos escenarios, entre otros posibles, son cuando la incomprensión lleve a que sea imposible cumplir sin la ayuda un personal especializado externo que explique la decisión o cuando el nivel de claridad es tan poco que la persona no podría hacerse un juicio sobre cómo controvertir la decisión administrativa. DERECHO AL DEBIDO PROCESO, MINIMO VITAL, TRABAJO, IGUALDAD Y CONFIANZA LEGITIMA-Actividades informales en espacio público DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO EN MATERIA POLICIVA-Contenido PROCESO POLICIVO-Motivación en medidas correctivas PROVIDENCIAS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Efecto inter communis RECUPERACION DEL ESPACIO PUBLICO Y PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Administración está obligada a diseñar e implementar políticas tendientes a contrarrestar efectos negativos y presentar alternativas a vendedores informales REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL Sala Primera de Revisión SENTENCIA T-311 DE 2024 Referencia: expediente T-10.121.606 Acción de tutela instaurada por Víctor Anobel Guerrero Botina contra la Inspección Novena Urbana de Policía de Ibagué, la Secretaría de Gobierno de Ibagué, la Alcaldía Municipal de Ibagué, la Agencia Nacional de Infraestructura, la Concesionaria San Rafael y la APP GICA. Magistrada sustanciadora: Natalia Ángel Cabo Bogotá D. C., treinta (30) de julio de dos mil veinticuatro (2024). La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por las magistradas Natalia Ángel Cabo, quien la preside, y Diana Fajardo Rivera y por el magistrado Juan Carlos Cortés González, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política y en los artículos 32 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente: SENTENCIA. La decisión se profiere dentro del trámite del proceso de revisión de la sentencia proferida en primera instancia, el 7 de diciembre de 2023, por el Juzgado Segundo de Familia del Circuito de Ibagué, y en segunda instancia, el 28 de febrero de 2024, por la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué en el trámite de la acción de tutela interpuesta por Víctor Anobel Guerrero Botina a nombre propio en contra de la Inspección Novena Urbana de Policía de Ibagué, la Secretaría de Gobierno de Ibagué, la Alcaldía Municipal de Ibagué, la Agencia Nacional de Infraestructura, la Concesionaria San Rafael y la APP GICA. La Sala Cinco de Selección de Tutelas de esta Corporación, mediante auto del 24 de mayo de 2024, eligió el expediente T-10.121.606 para su revisión[1]. La sustanciación de la sentencia fue asignada por sorteo a la suscrita magistrada, quien preside la Sala Primera de Revisión. Síntesis de la decisión La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional estudió el caso de un vendedor informal que tiene una caseta llamada El Varientazo con la que lleva ocupando el espacio público de una vía nacional desde hace 24 años. Desde el 2017, la concesionaria de esa vía viene presentando quejas policivas por las mejoras que él le ha realizado a su puesto de ventas. En el 2022, el conflicto aumentó porque la concesionaria presentó una nueva querella policiva contra dos pisos que tiene la caseta El Varientazo. El primero es aquel sobre el que se asienta la caseta y, el segundo, es un piso adicional en cemento que el señor Víctor Guerrero, quien es la persona que presentó la tutela, extendió desde donde se ubica la caseta hacia la vía nacional. La querella policiva fue resuelta por la Inspección Novena Urbana de Policía de Ibagué. Durante la audiencia, la inspectora de policía le leyó al señor Víctor Guerrero las razones de la querella y este aceptó su responsabilidad solo por el piso que extendió desde la caseta hacia la vía nacional. Acto seguido, la inspectora lo declaró infractor y le ordenó demoler la estructura en un plazo de cinco días o ella ordenaría su demolición. Si bien el señor Guerrero demolió el último piso que había construido, cuando se verificó el cumplimiento de la orden de policía, descubrió que la Inspección Novena Urbana de Policía de Ibagué consideraba que debía demoler ambos pisos y no solo uno de ellos. Ante esa circunstancia y luego de que la Inspección ordenara la demolición de toda la caseta El Varientazo, el señor Víctor Guerrero Botero presentó una acción de tutela para proteger sus derechos al trabajo; al mínimo vital y móvil de sostenimiento, a la dignidad humana; a la igualdad y al principio a la confianza legítima. En la decisión, la Corte encontró que se vulneraron los derechos fundamentales del accionante desde dos dimensiones. La primera fue una violación al debido proceso y al deber de motivación de las actuaciones de las autoridades administrativas y la segunda una violación de los derechos al trabajo, mínimo vital y principio de confianza legítima. La primera vulneración de derechos se dio porque en la audiencia y en la decisión del proceso policivo, la inspectora empleó un lenguaje tan poco claro que llevó a que sus mensajes no fueran comprensibles. Esa falta de claridad estuvo dada, por un lado, por el uso de lenguaje técnico sin explicación y por el empleo de fórmulas rituales. Por el otro lado, la falta de claridad se presentó también porque la inspectora no tuvo en cuenta que las decisiones administrativas tienen como destinatario a un público general, que no emplea el lenguaje técnico de la administración de manera constante. Debido a esa falta de claridad del mensaje, la sentencia concluyó que se afectó gravemente el debido proceso por lo que anuló el proceso policivo y ordenó que, si se rehace, se transmita la información de forma clara, sin usar lenguaje técnico sin su respectiva explicación y sin fórmulas rituales que no transmiten con precisión y de forma directa la decisión de la autoridad administrativa. A partir de este caso, la Corte estableció que es posible que la falta de claridad en las actuaciones administrativas genere una violación del debido proceso cuando se hace materialmente imposible comprenderlas y cuando se emplea un lenguaje que impide controvertir las decisiones administrativas. Para verificar si hay una violación al debido proceso por esta causa, se deberá analizar, primero, el contenido del mensaje para identificar usos pocos claros del lenguaje como son: (i) la falta de coherencia argumentativa; (ii) el exceso de lenguaje técnico o la falta de explicación a lenguaje común de esos conceptos especializados; (iii) el uso excesivo y sin explicación de latinismos; (iv) el uso de fórmulas rituales sin su explicación; y (v) el uso de términos excesivamente técnicos para referirse a los actores de los procesos, entre otros. Luego se deberá estudiar si la autoridad administrativa tuvo en cuenta el público al que se dirige su comunicación. La sentencia estableció que, para la mayoría de las actuaciones administrativas, se debe entender que el destinatario de las actuaciones administrativas es el público general y, en esa medida, el lenguaje debe ser tan claro que cualquier pueda entenderlo. La segunda violación se dio porque la Alcaldía de Ibagué no ofreció al señor Víctor Guerrero alternativas ante la inminente pérdida de su fuente de ingresos por la demolición. En este punto la Sala identificó que la Alcaldía de Ibagué justificó su inacción en el hecho de que el señor Víctor Guerrero no está incluido en el censo de vendedores informales. La sentencia recordó que los censos son instrumentos de política pública y no pueden convertirse en una barrera para garantizar los derechos de los vendedores informales. Por lo tanto, se acreditó una violación de los derechos del señor Guerrero como vendedor informal por no recibir alternativas del municipio para enfrentar la pérdida de su fuente de ingresos. En la medida que se anuló el proceso policivo, la Sala ordenó que, si este se rehace y vuelve a emitirse una orden demolición, esta no se podrá ejecutar hasta que se le ofrezca al accionante y a sus trabajadores alternativas económicas, laborales, de reubicación u otras. I. ANTECEDENTES A. Hechos, acción de tutela, pretensiones y fundamentos 1. El señor Víctor Anobel Guerrero Botina es un comerciante informal, quien argumentó en su escrito de tutela que tiene una caseta de venta de bebidas llamada El Varientazo desde hace más de 24 años. Este local comercial informal se ubica contiguo al Puente de la Vida de la variante Ibagué-Espinal. El señor Guerrero Botina manifestó que su venta opera las 24 horas por lo que tiene trabajadores a su cargo. El Varientazo y su personal, señala el accionante, no solo ejerce una labor económica, sino que también, desde hace unos años, la Alcaldía municipal les ha dotado de elementos de comunicación y atención para reportar a las personas que intentan suicidarse en el Puente de la Vida. La caseta también se ha prestado para que contratistas de la Alcaldía de Ibagué realicen sus tareas de prevención del suicidio y en esas ocasiones se les ha suministrado agua y alimentación sin costo. 2. El señor Guerrero Botina y la APP GICA[2], concesionaria de la vía Ibagué-Espinal, entraron en conflicto porque la segunda considera que la caseta El Varientazo está ocupando el espacio público que ella debe proteger para la vía que tiene concesionada. Por su parte, el accionante considera que está amparado por la confianza legítima, pues lleva ocupando la caseta 24 años de manera pacífica y permanente, y por ello argumenta que no puede ser retirado del espacio público sin que las autoridades le ofrezcan alternativas económicas y de reubicación. La discusión sobre si existe una ocupación ilegítima del espacio público inició en el año 2017 cuando la APP GICA manifestó su inconformidad ante la Inspección de Policía por ciertas mejoras que venía desarrollando el señor Víctor Guerrero. Previo al 2022, la concesionaria presentó los siguientes reportes ante la Inspección: Fecha del reporte Razón del reporte 5 de septiembre de 2017 La queja se refiere a una excavación de un talud para construir un cuarto para una nevera. 9 de septiembre de 2020 El reporte se refiere a la construcción de una caseta en guadua. 6 de agosto de 2021 La querella se refiere a la instalación de un mesón que fue finalmente retirado por la intervención de la Inspección. 3. Luego de estos reportes y procesos policivos, la APP GICA presentó una querella adicional el 1 de agosto de 2022 en la que expresó que había una nueva infracción al derecho de vía del espacio público de la red vial nacional a su cargo. La concesionaria argumentó que el señor Víctor Guerrero realizó una mejoras y extendió de manera ilegítima una placa de cemento con fresado. Esta querella se basó en un reporte de carretera del 14 de julio de 2022.. En concreto, la APP GICA afirmó en el hecho segundo: “el inspector vial (…) se percató de una mejora en el predio en mención, donde el señor Víctor Guerrero extiende un piso con un espesor de 0.10 aproximadamente con una longitud de 7 por 2.5 metros, prologándose desde el paral de la cubierta a 200 metros hacia la vía que conduce al Totumo”[3] 4. Posteriormente, y en el marco del proceso que motivó la anterior querella, el 4 de octubre de 2022, la Inspección Novena Urbana de Policía realizó una audiencia de la que dejó constancia en el acta No. 366. En ese documento se establece que la inspectora le informó al señor Guerrero Botina los hechos que motivaron el proceso y la posibilidad que tenía de presentar argumentos y solicitar pruebas. Para comunicar esta información, la inspectora replicó el contenido de la querella policiva presentada por la APP GICA. En concreto, la respuesta de la Inspección de Policía en el trámite de instancia señaló que le comunicó al accionante que la conducta con la estaba incumpliendo era: “la ocupación de espacio público en áreas protegidas o afectadas por el plan vial y/o en bienes de uso público, consistentes en un piso con fresado y una placa en concreto con un espesor de 0.10 aproximadamente con una longitud de 7 por 2.5 metros, prologándose desde el paral de la cubierta a 200 metros hacia la vía que conduce al Totumo”[4]. 5. En su intervención durante la audiencia, el accionante reconoció estar de acuerdo con la APP GICA en que el piso que extendió era irregular y se comprometió voluntariamente a demoler esa mejora. Así, el señor Guerrero Botina expresó: “Voy a demoler voluntariamente ese piso, pido un plazo para hacerlo porque soy consciente de lo que dice la concesionaria”[5]. La inspectora señaló que, a partir de la declaración del señor Guerrero Botina, lo podía considerar como infractor del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana. En concreto, la inspectora indicó que había infringido el numeral 1 y 3 del literal A del artículo 135 de ese Código, que tratan sobre la parcelación, urbanización, demolición, intervención o construcción en áreas del plan vial o en bienes de uso público. La inspectora señaló explícitamente: “Considerando lo manifestado por el señor encontramos que está incurriendo en el comportamiento que afecta la integridad urbanística, señalado en el artículo 135, literal A, numerales 1 y 3 del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, el cual contempla: [Aquí la inspectora copió el artículo previamente citado] El despacho decide: PRIMERO: DECLARAR infractor al señor VÍCTOR ANOBEL GUERRERO BOTINA identificado con C.C. No. 12.999.800 de Pasto de la Ley 1801 de 2016 al incurrir en los comportamientos que afectan la integridad urbanística contemplados en los numeral 1 y 3 del literal A del artículo 135 del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana. SEGUNDO: IMPONER medidas correctivas de demolición y remoción de muebles. TERCERO: Conceder al infractor el término máximo de cinco (5) días calendario para que de manera voluntaria restituya el área ocupada so pena de dar aplicación a la medida correctiva de multa especial, contenida en el parágrafo 7° del artículo 135 del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana (…). CUARTO: ADVERTIR que en caso de incumplimiento además de la medida correctiva mencionada en el artículo anterior se procederá a realizar la demolición y remoción (…)”[6]. 6. El 11 de octubre de 2022, el accionante informó a la inspectora novena urbana que ya había demolido la placa de concreto. No obstante, luego de esta comunicación, el conflicto se agudizó porque en visitas posteriores en el año 2023, la inspectora dejó constancia de que la ocupación continuaba. En algunos de estos reportes se hace referencia a la placa de concreto con fresado y en otros a la caseta en sí misma. A raíz de que, en criterio de la inspectora, no se cumplió con la orden de restituir el área ocupada, la Inspección inició un proceso para demoler la caseta. En el expediente hay una comunicación del 18 de julio de 2023 en la que la Inspección Novena Urbana de Policía de Ibagué le solicita a la Secretaría de Gobierno que preste el personal y equipos necesarios para demoler la placa de concreto sobre la que el señor Guerrero Botina construyó una caseta y que se le ordenó demoler. 7. El 18 de septiembre de 2023, el señor Víctor Guerrero Botina presentó acción de tutela contra la Inspección Novena Urbana de Policía de Ibagué, la Secretaría de Gobierno de Ibagué, la Alcaldía Municipal de Ibagué, la Agencia Nacional de Infraestructura, la Concesionaria San Rafael y la APP GICA. En su acción solicitó la protección de sus derechos al trabajo; el mínimo vital y móvil de sostenimiento, dignidad humana; igualdad y del principio a la confianza legítima. En concreto, le solicitó al juez de tutela que (i) revoque la decisión de la Inspección Novena Urbana de Policía de Ibagué que le declaró infractor hasta que la Alcaldía de Ibagué implemente un plan para asegurar su derecho fundamental al mínimo vital y el de las personas que trabajan y dependen de la caseta El Varientazo; (ii) ordenar a la Defensoría del Pueblo que realice el seguimiento de las órdenes adoptadas en este fallo y en otros pronunciamientos de la Corte Constitucional sobre confianza legítima de vendedores informales de Ibagué y; (iii) advertir al Municipio de Ibagué para que establezca una política pública sobre confianza legítima y ventas informales. 8. Como fundamento para su acción, el accionante señaló que es beneficiario de la protección constitucional a favor de los vendedores informales por confianza legítima. En su criterio, él llevaba 24 años ejerciendo el comercio informal sin recibir reproche alguno de la autoridad y solo hasta que realizó estas mejoras fue que recibió un reproche. El señor Guerrero argumentó que para ese momento, ya había consolidado un tiempo de permanencia en el espacio público. Por lo tanto, él considera que la administración debía ofrecerle alternativas económicas, porque si pierde su venta informal se afectaría gravemente su mínimo vital y móvil. B. Trámite de la acción de tutela Actuación procesal en el trámite de tutela[7] 9. El trámite le correspondió por reparto al Juzgado Segundo de Familia del Circuito de Ibagué. Esta autoridad judicial admitió inicialmente la acción de tutela y tomó una decisión de fondo, pero, durante la apelación, el Tribunal Superior de Ibagué, Sala Civil-Familia, anuló todo lo actuado porque no se vinculó a la Dirección de Espacio Público de Ibagué y a la Secretaría de Planeación de Ibagué. Una vez el Juzgado Segundo de Familia del Circuito de Ibagué vinculó a esas entidades y admitió la acción de tutela procedió a fallar de fondo[8]. Respuesta de las entidades accionadas Respuesta de la Inspección Novena Urbana de Policía de Ibagué[9] 10. La Inspección Novena Urbana de Policía de Ibagué indicó que resultaba irrelevante que el señor Guerrero Botina hubiese permanecido en el espacio público por 24 años sin que la autoridad le reprochara su conducta porque, de acuerdo con los artículos 82 y 63 de la Constitución, el interés público de proteger el espacio público prima sobre el interés particular. Por otra parte, la Inspección resaltó que la querella policiva de la APP GICA no se dirigió solo contra la construcción de la placa de concreto que el accionante mencionó en su tutela, sino también contra el fresado ubicado en la caseta. La Inspección de Policía señaló que en la audiencia se le informó al señor Guerrero Botina que la querella se dirigía contra esas dos estructuras y que él admitió su infracción y se comprometió a demolerlas. En relación con ese compromiso, el 18 de enero de 2023, la Inspección constató que el piso (placa de concreto) no había sido retirado. 11. Sobre las pretensiones de reubicación del accionante, la Inspección manifestó que estas no son de su competencia y que la posibilidad de que vendedores informales se acojan al principio de confianza legítima está regulada en los Decretos Municipales 0280 de 2003 y 0314 de 2006. Esas normas disponen, entre otros asuntos, que los vendedores informales deberán cumplir con sus obligaciones ciudadanas y deberán entregar la documentación necesaria para reconocerles la confianza legítima antes del 29 de junio de 2006. Por último, la Inspección argumentó que su decisión fue tomada con respeto al debido proceso y se encuentra en firme. Respuesta de la APP GICA y la Concesionaria San Rafael 12. La APP GICA reiteró su reproche a la ubicación de la caseta El Varientazo puesto que se encuentra en terrenos que pertenecen a la propiedad del Estado y ponen en riesgo la seguridad vial. La concesionaria consideró que era cierto que el señor Guerrero Botina ocupó el espacio público, pero que no lo hizo de manera pacífica e ininterrumpida por dos razones. Primero, porque no hay ocupación pacífica de bienes públicos y, segundo, porque desde el 2017 la APP GICA ha venido interponiendo querellas en su contra por esa ocupación irregular. En concreto, la concesionaria argumentó que la querella del 5 de septiembre de 2017 se presentó justo en el momento inicial de la ocupación. La APP GICA afirmó que los procesos policivos no han avanzado por los pocos recursos de la Inspección de Policía, circunstancia de la que se ha aprovechado el señor Guerrero Botina para continuar la ocupación del espacio público e incluso ubicar una estatua de “indio” en la zona. 13. La concesionaria consideró que los servicios de apoyo que el señor Guerrero Botina presta a la Alcaldía de Ibagué en temas de salud mental no son suficientes para subsanar su ocupación ilegítima del espacio público. Además, señaló que es cierto que el accionante retiró la placa de concreto que había extendido hacia la vía, pero no hizo lo mismo con la placa de concreto sobre la cual está la caseta. Por otra parte, la accionada estableció que en este procedimiento no se requería la caracterización de vulnerabilidad de los ocupantes porque se trata de un proceso por perturbación del espacio público y no un proceso policivo por ocupación de hecho, en el que sí es necesario analizar la vulnerabilidad. Finalmente, la concesionaria consideró que la acción de tutela no cumple con los requisitos de inmediatez porque se presentó casi un año después de que la Inspección tomara la decisión policiva y tampoco cumple con el requisito de subsidiariedad porque el accionante no interpuso recursos contra la decisión de la Inspección. Respuesta de la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI – 14. La ANI señaló que de acuerdo con el artículo 3 de la Ley 1228 de 2008 las zonas de reserva de las vías son de interés o uso público. La ANI expuso que la concesionaria actúa como su delegataria y que en sus registros no existen permisos de ocupación temporal del espacio público a favor del accionante. La ANI expresó que, en relación con las ventas informales, la Corte Constitucional ha señalado en las sentencias T-073 de 2022, T-550 de 1998 y T-424 de 2017 que las autoridades municipales deben ofrecer alternativas cuando pretendan recuperar el espacio público. Esas alternativas no se limitan a la reubicación. En cuanto a la confianza legítima, la ANI argumentó que la Corte entiende que esta es una categoría que se debe probar de acuerdo con las particularidades del caso. En ese sentido, la ANI concluyó que el accionante no tiene el permiso de ocupar el espacio público, que la Alcaldía de Ibagué no tiene la facultad de autorizarle ese uso sobre una vía nacional y que, por ende, no hay ninguna vulneración de derechos fundamentales. 15. En consecuencia, la ANI solicitó que se declaré la falta de legitimación por pasiva en relación con dicha entidad y que se declare la inexistencia de violación de derechos. Respuesta de la Alcaldía, Secretaría de Planeación y Dirección de Espacio Público de Ibagué 16. La Alcaldía de Ibagué señaló que no tiene legitimación por pasiva porque, aunque la Inspección Novena Urbana de Policía está adscrita a su institución, la Ley 1801 de 2016 les otorgó autonomía e independencia. Por lo tanto, la Alcaldía no tiene injerencia en las decisiones que tome la Inspección. En el mismo sentido se pronunció la Dirección de Espacio Público de Ibagué que manifestó que no ha realizado alguna acción u omisión en relación con la presunta violación de los derechos fundamentales del accionante. La Secretaría de Planeación de Ibagué también señaló que, como la caseta se encuentra ubicada en una vía nacional, no tiene competencia sobre los hechos que se debaten. Respuesta de la Policía Nacional –Policía Metropolitana de Ibagué– 17. La Policía Metropolitana de Ibagué solicitó su desvinculación porque no ha vulnerado los derechos del señor Víctor Guerrero ni tiene influencia en las decisiones que él considera afectaron su trabajo y mínimo vital. Fallo de tutela de primera instancia[10] 18. Mediante sentencia del 7 de diciembre de 2023, el Juzgado Segundo de Familia del Circuito de Ibagué amparó los derechos a la dignidad, al trabajo, al mínimo vital y al principio de confianza legítima del señor Víctor Guerrero Botina. En consecuencia, el juzgado ordenó que no se realizara ningún trámite de remoción o demolición hasta que se haya acordado con el accionante la implementación de programas de reubicación o alternativas de trabajo formal para él y las demás personas que trabajan en El Varientazo. Además, el juzgado ordenó a la Defensoría del Pueblo que acompañe el cumplimiento de esas órdenes y que la Policía Nacional tuviera en consideración esa decisión para lo de su competencia. 19. Como fundamento para esa decisión, el juzgado de primera instancia señaló que la tutela cumplía con la inmediatez y con la subsidiariedad, esta última porque los medios ordinarios no son idóneos y porque era necesario evitar un perjuicio irremediable. En cuanto al fondo, el juzgado encontró que nadie controvirtió el hecho de que el accionante lleva 24 años en ese espacio público. En su criterio, el accionante estuvo dispuesto a demoler la placa de concreto que extendió hasta la vía, pero no accedió a demoler la placa sobre la que se asienta la caseta porque eso implicaría demoler su puesto informal de ventas. El juzgado valoró que el accionante apoye a la Alcaldía en la labor de prevención del suicidio, pero estableció que esa es una responsabilidad del Estado que en todo caso no lo faculta a ocupar el espacio público. 20. El juzgado decidió que sí había una violación del principio de confianza legítima porque no se tomaron acciones para evaluar y atender las circunstancias de vulnerabilidad en las que se encontraba el accionante si perdía su negocio informal. Por lo tanto, la falta de esas medidas de reubicación o formalización constituían una violación del principio de confianza legítima que debía ser remediada. Impugnación del fallo de primera instancia[11] 21. Las concesionarias San Rafael y APP GICA impugnaron el fallo porque, en su criterio, se causó un agravio al interés de la comunidad que ellos buscan proteger con sus acciones de recuperación del espacio público. Ese daño se fundamenta en que la acción de tutela se concedió a pesar de que esta tiene faltas de subsidiariedad e inmediatez. Así, nuevamente destacaron que entre el fallo del proceso policivo y la interposición de la tutela pasaron más de seis meses y el accionante no presentó recurso alguno, a pesar de que es un proceso de doble instancia. Fallo de segunda instancia[12] 22. Mediante sentencia del veintiocho de febrero de 2024, la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué revocó la sentencia de primera instancia que amparó los derechos del accionante. La autoridad judicial sustentó su decisión en los siguientes fundamentos: 23. En primer lugar, el juez de segunda instancia consideró que la acción no cumplía con la subsidiariedad porque el accionante no presentó los recursos de la Ley 1801 de 2016 que procedían en contra del fallo del proceso policivo, y tampoco existían razones para demostrar un posible perjuicio irremediable. En segundo lugar, la autoridad judicial indicó que no se cumple con la inmediatez porque la tutela se presentó cerca de un año después de que se fallara el proceso policivo. Por último, el juez de segunda instancia realizó unas breves consideraciones sobre cómo los actos señalados por el señor Guerrero Botina no le permiten acogerse al principio de confianza legítima. C. Actuaciones en sede de revisión 24. El 24 de junio de 2024, la magistrada sustanciadora emitió un auto de pruebas para contar con mejores elementos de juicio y decidir el conflicto[13]. La Corte recibió las siguientes respuestas: (i) pruebas remitidas por el señor Víctor Guerrero; (ii) informe de la Inspección Novena Urbana de Policía de Ibagué; (iii) informe de la Dirección de Espacio Público de la Alcaldía de Ibagué y (iv) respuesta de las concesionarias San Rafael y APP GICA. Respuesta del señor Víctor Anobel Guerrero Botina 25. Sobre el tiempo que lleva ocupando el espacio público. El accionante aportó una declaración juramentada en la que señaló que ha ocupado el espacio público por alrededor de 24 años junto con una declaración de personas de la zona que dicen conocerlo desde hace dos años. En el mismo sentido, el señor Guerrero Botina entregó una serie de fotografías donde se documentan las condiciones de la caseta El Varientazo. Adicionalmente, en el escrito el accionante informó que no había recibido ninguna oferta de atención del Estado como la reubicación o la formalización. Por último, reiteró el acompañamiento que ha hecho a la prevención del suicidio en asocio con la Alcaldía de Ibagué. Sobre este aspecto el señor Víctor Guerrero adjuntó reconocimientos de la Alcaldía de Ibagué por su labor y constancias de la dotación que le fue entregada. Los reconocimientos y constancias fueron: (i) un diploma de la Fundación rescatando vidas del 10 de septiembre de 2021 que valora su contribución a la prevención del suicidio; (ii) invitación de 22 de septiembre de 2022 de la Alcaldía de Ibagué al accionante, en su calidad de gestor de vida, en la que se le invita a continuar siendo parte de la política de prevención del suicidio y se ofrece una nueva capacitación en esta materia; (iii) reconocimiento del 25 de agosto de 2023 que le hizo la Alcaldía de Ibagué al accionante por su trabajo social; (iv) certificación del 29 de abril de 2024 de la Secretaría de Salud de Ibagué sobe su participación en el curso de primeros auxilios emocionales; y (v) acta de dotación de la Dirección de Gestión del Riesgo y Atención de Desastres de la Secretaría de Ambiente y Gestión del Riesgo de la Alcaldía de Ibagué sin fecha, pero que hace constar que el señor Víctor Guerrero recibió elementos de comunicación. Por último, el señor Guerrero Botina anexó una carta remitida en el 2020 a la Alcaldía de Ibagué en la que solicitó que se le arrendara el espacio público y en la que explicó que llevaba ocupando ese lugar desde el año 2000. 26. Sobre su situación socioeconómica. El accionante explicó que su nivel de escolaridad es bachillerato y que con los ingresos de El Varientazo sostiene a su familia conformada por su esposa, sus dos hijos y una persona de la tercera edad. El señor Guerrero Botina señaló que su único ingreso proviene de esa venta informal y que con este debe pagar el arriendo, los servicios públicos, el mercado de su familia y los servicios de energía y gas de El Varientazo. Además, el accionante expuso que tiene ansiedad y que requiere cirugía para una hernia umbilical. Por ello, indicó que si su caseta desapareciera no tendría ingresos, estaría desempleado y su mínimo vital se afectaría. El señor Guerrero Botina explicó que sus trabajadores no tienen salario fijo por las condiciones de informalidad de su venta, pero que ellos y ellas reciben veinte mil pesos ($20.000) diarios, alimentación e hidratación. En la respuesta se incluyeron los nombres y documentos de identidad de ese grupo de trabajadores. 27. Sobre el estado del proceso policivo. El señor Víctor Guerrero le informó a la Corte que su caseta no ha sido demolida, pero que la Inspección de Policía ya solicitó el apoyo necesario para realizar la demolición y que está pendiente la definición de la fecha. El accionante también reclamó que el proceso policivo inició con el fin de retirar un piso de concreto y terminó con la orden de demolición de toda la caseta. En ese contexto, el señor Guerrero Botina también señaló que la APP GICA ha solicitado el impulso procesal con el fin de que se realice la demolición. Respuesta de la Inspección Novena Urbana de Policía de Ibagué 28. La Inspección Novena Urbana de Policía de Ibagué remitió un escrito a la Corte en el que informó que la demolición no se ha llevado a cabo y que la medida correctiva de demolición y remoción se dirige contra un piso con fresado con placa de concreto según fue descrito en la queja de la APP GICA. Respuesta de la Dirección de Espacio Público y de la Secretaría de Salud de la Alcaldía de Ibagué 29. La Dirección de Espacio Público de la Alcaldía de Ibagué informó que el señor Guerrero Botina no hace parte del Registro Único de Vendedores Informales de Ibagué y que el plazo para solicitar el reconocimiento de la confianza legítima ante la Alcaldía fue el 30 de junio de 2006. Por esa razón, es que esa entidad no ha ofrecido planes de atención al accionante. La Secretaría de Salud de Ibagué informó que el señor Víctor Guerrero se ha capacitado en el Programa de Formación en Primeros Auxilios Psicológicos que busca formar a la comunidad en las habilidades como primer respondiente ante crisis de salud mental. Del mismo modo, la Secretaría señaló que la Línea Naranja “Yo te escucho” tramita los reportes que hace el señor Víctor Guerrero de personas en crisis de salud mental. Respuesta de las concesionarias San Rafael y APP GICA 30. Las concesionarias San Rafael y APP GICA explicaron que la concesión actualmente está a cargo de la APP GICA y no de la concesionaria San Rafael. A su vez explicaron que el contrato de concesión les obliga a advertir a las autoridades de usos indebidos del espacio público de las vías nacionales, pero que no tienen responsabilidad alguna en la atención de los vendedores informales que se puedan encontrar en esas zonas. En el traslado de pruebas, la APP GICA señaló que era necesario precisar que el proceso policivo no se dirige solo contra unos pisos de concreto como afirmó la Inspección Novena Urbana de Policía, sino contra toda una ocupación indebida que ha venido desarrollando el señor Víctor Guerrero. Como fundamento de su postura señaló que la concesionaria San Rafael ya había presentado una serie de querellas en las que cuestionaba todas las formas de ocupación que viene realizando el accionante. Respuesta de la Agencia Nacional de Infraestructura 31. La Agencia Nacional de Infraestructura señaló que no tiene relación con la amenaza o vulneración de los derechos por dos razones. La primera porque solo está encargada de administrar las concesiones y la atención de los vendedores informales corresponde a los municipios. La segunda porque el área que ocupa el accionante es espacio público y por lo tanto el proceso de recuperación es legítimo y no afecta sus derechos. Por último, esta entidad expuso que la Alcaldía de Ibagué no tiene competencia para conceder permisos de ocupación del espacio público sobre una vía nacional. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia 1. La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar el fallo proferido dentro del trámite de la referencia, con fundamento en lo establecido en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991. 2. Planteamiento del problema jurídico y metodología de la decisión 2. En el presente caso, Víctor Anobel Guerrero Botina presentó acción de tutela contra la Inspección Novena Urbana de Policía de Ibagué, la Secretaría de Gobierno de Ibagué, la Alcaldía Municipal de Ibagué, la Agencia Nacional de Infraestructura, la Concesionaria San Rafael y la APP GICA. por la violación de sus derechos fundamentales al trabajo; el mínimo vital y móvil de sostenimiento, dignidad humana; igualdad y del principio a la confianza legítima, porque la autoridad policiva y las concesionarias pretenden demoler completamente su caseta informal de venta de bebidas por ocupar el espacio público de una vía nacional. Desde el año 2017, la concesionaria APP GICA viene presentando quejas policivas contra el señor Guerrero Botina en relación con mejoras que él ha realizado a la caseta El Varientazo donde ejerce las ventas informales. En el año 2022 la APP GICA presentó una nueva queja policiva porque el accionante volvió a hacer una mejora a la caseta que consistió en la construcción de una placa de cemento con fresado que se prolongó hasta la vía. 3. En el trámite policivo, el señor Víctor Guerrero aceptó demoler esa mejora, pero, en la verificación del cumplimiento de la orden policiva, la Inspección le exigió que también se demoliera la placa de cemento sobre la que se ubica la caseta El Varientazo. La diferencia de criterios sobre el alcance de la orden policiva se originó en que, durante el proceso policivo, la forma en que se expresó la inspectora impidió que el accionante comprendiera que la Inspección considera que ambos pisos, la mejora y aquel sobre el que se asienta la caseta, debían ser demolidos. Por esa razón, una vez el señor Guerrero Botina comprendió que la orden se dirigía a las dos estructuras, interpuso la tutela pues considera que, si se demuele su caseta, se afectarían sus derechos fundamentales al trabajo, el mínimo vital y la confianza legítima. 3. Por su parte, la Inspección Novena Urbana de Policía de Ibagué consideró que la querella se dirigía contra la placa de cemento que el accionante realizó como mejora y contra la placa de cemento sobre la que se asienta la caseta El Varientazo. Por ello, considera que la tutela no debe ser concedida porque el señor Guerrero Botina se comprometió a demoler ambas estructuras y no lo hizo. Esa circunstancia activa los deberes constitucionales de proteger el espacio público y evitar que se destine al beneficio exclusivo de intereses privados. En ese sentido, los derechos del accionante no se pueden hacer valer por encima del interés general de conservar los bienes del Estado. La APP GICA reiteró que el señor Guerrero Botina no está protegido por la confianza legítima en la medida que la concesionaria inició los trámites policivos desde el año 2017 cuando empezó la ocupación del espacio público. La Alcaldía de Ibagué señaló que no tenía injerencia en las decisiones policivas puesto que las inspecciones de policía tienen autonomía. 4. Con fundamento en lo expuesto y, luego de que se verifique el cumplimiento de los requisitos de procedencia de la acción de tutela, le corresponde a la Sala resolver los siguientes problemas jurídicos no sin antes precisar que, en la medida que se encontró un problema sobre la claridad de la decisión de la Inspección Novena Urbana de Policía de Ibagué, se deberá hacer uso de las facultades del juez de tutela para ir más allá y por fuera de lo pedido y analizar una posible vulneración al debido proceso. En consecuencia, los problemas jurídicos son: ¿Una inspección de Policía vulnera los derechos al debido proceso, trabajo, al mínimo vital y al principio de confianza legítima de un vendedor informal si ordena la demolición de su puesto de venta luego de que él aceptara retirar tan solo una mejora de ese comercio y si lo hizo como consecuencia de la falta de claridad del mensaje emitido por la inspección de policía? ¿Vulnera una alcaldía municipal los derechos al trabajo, mínimo vital y al principio de confianza legítima al no ofrecer medidas de atención para ese comerciante informal ante la eventual demolición de su puesto de ventas con el argumento de que él no se encuentra incluido en el censo de esta población? 5. Como se indicó, para resolver los problemas jurídicos descritos, la Corte inicialmente examinará si en el presente caso se satisfacen los requisitos de procedencia de la acción de tutela. En caso de que se supere este examen, se pronunciará sobre los siguientes temas: (i) La relación entre el deber de motivación de las decisiones administrativas y el lenguaje claro; (ii) la protección de los derechos de los vendedores informales en procesos de recuperación del espacio público; y (iii) el caso concreto y los remedios. 3. Procedencia de la acción de tutela 7. De conformidad con lo expuesto, el primer asunto a determinar es si la acción de tutela interpuesta por Víctor Anobel Guerrero Botina es procedente. 8. Lo primero que la Corte debe estudiar es si la tutela presentada cuestiona una decisión policiva que tiene el carácter de actuación jurisdiccional o de actuación administrativa, pues de ello dependerá si se trata de una tutela contra providencia judicial o no. En algunos supuestos, las inspecciones de policía pueden actuar jurisdiccionalmente, esto significa que los y las inspectoras de policía tienen la capacidad de resolver los conflictos con el poder y autoridad que normalmente tienen los jueces y juezas. En relación con el debate de si las actuaciones de las inspecciones de policía son jurisdiccionales o administrativas cuando se trata de procesos de recuperación del espacio público existen dos posturas en la Corte Constitucional. La primera de ellas, que es la postura mayoritaria[14], considera que este tipo de acciones no corresponden a la solución de un conflicto entre las partes, sino que son un mecanismo ágil a través del cual se protege el espacio público. En consecuencia, esta postura defiende la idea de que se trata de actos administrativos. La segunda postura, que es la minoritaria[15] equipara los actos administrativos policivos sobre espacio público a decisiones judiciales en la medida que exige que la procedibilidad de la acción se evalúe bajo los requisitos de tutela contra providencia judicial. 9. La Sala considera que la postura que se debe acoger es la mayoritaria por tres razones. Primero, esta postura es coherente con lo estipulado en el artículo 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante- que señala que los procesos policivos regulados especialmente en la ley, como es el caso de aquellos relacionados con la posesión, la tenencia o la servidumbre, no tienen control jurisdiccional porque las inspecciones de policía actúan como entidades jurisdiccionales. Por el contrario, los actos policivos que están relacionados con la restitución de bienes de uso público y con el desalojo y la demolición de inmuebles que invaden el espacio público sí pueden ser demandados ante los jueces, en concreto, ante la jurisdicción contencioso administrativa quienes se encargan de resolver los conflictos entre las personas particulares y el Estado o entre entidades estatales. 10. Segundo, esta interpretación del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo es compartida por el Consejo de Estado, que es el órgano judicial de cierre de los asuntos administrativos, es decir, de aquellas relaciones en las que está involucrado el Estado, como es el caso de la recuperación del espacio público. En ese sentido, existe un consenso entre el juez constitucional y el juez natural de lo contencioso administrativo. 11. Tercero, como ha sostenido esta Corporación de manera mayoritaria, la finalidad de las acciones de recuperación del espacio público no es solucionar un conflicto entre un conjunto de partes, sino recuperar un bien del Estado mediante un mecanismo ágil. En desarrollo de ese propósito sí pueden chocar los intereses de otras personas, pero el proceso policivo no tiene la vocación principal de resolver esos choques de intereses. En consecuencia, la Corte no evaluará la procedencia de la acción de tutela que presentó el señor Víctor Guerrero con base en las reglas de tutela contra providencia judicial porque el proceso policivo que es lesivo a sus derechos no tiene la característica de una decisión jurisdiccional, pues se trata de un caso de recuperación del espacio público. 12. Con esta claridad, la Sala procede a verificar la legitimación por activa como primer requisito de procedencia de la acción de tutela. En línea con lo previsto en el artículo 86 de la Constitución Política, todas las personas pueden interponer, directamente o a través de un representante[16], acción de tutela ante los jueces para lograr la protección de sus derechos fundamentales cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública y, excepcionalmente, por particulares[17]. En este caso, el señor Víctor Guerrero presentó la tutela a nombre propio por lo que está legitimado por activa para defender sus propios derechos. 13. Ahora bien, algunas de las pretensiones de la acción de tutela se refieren a la presunta vulneración de los derechos de las personas que trabajan en la caseta El Varientazo. Sin embargo, la acción del señor Guerrero Botina no señala que esté actuando en representación de esas personas. Es por ello que la Sala entiende que la referencia a este grupo de personas se hace con el fin de advertir a las autoridades judiciales que, con las actuaciones desarrolladas por las entidades accionadas, se ven afectados no solo sus derechos, sino también los de otro grupo de personas. La Corte estudiará la necesidad de extender el alcance del amparo a este grupo de trabajadores informales en el capítulo de remedios. 14. Frente a la legitimación por pasiva, el citado artículo 86 establece que la acción de tutela puede dirigirse contra cualquier autoridad pública, que con su acción u omisión amenace o vulnere los derechos fundamentales del accionante o el que esté llamado a solventar las pretensiones, sea una autoridad pública o un particular[18]. El estudio de la legitimación por pasiva se hará de manera separada sobre las entidades accionadas y sobre las entidades vinculadas. La primera entidad accionada es la Inspección Novena Urbana de Policía de Ibagué la cual se encuentra legitimada por pasiva por tres razones. La primera porque es una autoridad contra la que se puede presentar la acción de tutela de acuerdo con el artículo 86 de la Constitución. La segunda porque la Inspección Novena de Ibagué es la autoridad que declaró infractor al accionante y que ordenó el proceso de demolición por el cual el señor Víctor Guerrero considera que están amenazados sus derechos fundamentales. La tercera, es que la entidad con competencia para decidir sobre las infracciones al uso del espacio público es la inspección de policía conforme a la Ley 1801 de 2016. 15. La segunda entidad accionada es la Alcaldía Municipal de Ibagué y sus dependencias. Esta entidad está legitimada por pasiva porque el accionante reclama la falta de medidas alternativas para continuar recibiendo un ingreso a pesar de la orden de demolición de su caseta. De acuerdo con el anexo técnico número 4 del Decreto 1072 de 2015 que contiene la Política Pública de los Vendedores Informales y que fue adoptado mediante el Decreto 801 de 2022 son las entidades territoriales las encargadas de promover la oferta de atención a vendedores informales y de generar las estrategias de aprovechamiento del espacio público. Esto último implica crear los espacios alternativos para el comercio informal que ocupa el espacio público. 16. La tercera entidad accionada es la Agencia Nacional de Infraestructura quien actúa en el proceso en su calidad de entidad que administra, a través de las concesiones, las vías nacionales. Frente a esta entidad no se cumple la legitimidad por pasiva porque el alcance de su competencia no tiene relación con la garantía de los derechos a la confianza legítima, debido proceso y mínimo vital. La Agencia Nacional de Infraestructura no es la obligada a respetar el debido proceso porque no desarrolló el proceso policivo ni participó de él, ni tampoco es quien debe ofrecer alternativas al señor Guerrero Botina ya que esta responsabilidad está en cabeza de los municipios según la Política Pública de Vendedores Informales. 17. Por último, la cuarta entidad accionada es la Concesionaria San Rafael y la APP GICA. Frente a la primera concesionaria la Sala concluye que esta no tiene legitimación por pasiva porque ya no administra la vía nacional sobre la que está la caseta El Varientazo. Por su parte, la APP GICA sí está legitimada porque está vinculada a la posible vulneración de derechos que alega el señor Víctor Guerrero al ser la entidad que presentó la queja policiva, de ahí que es la interesada en que se realice la demolición de la caseta, y es quien ha buscado procesalmente la efectiva ejecución de esa medida correctiva de carácter policivo. Además, estas concesionarias han impulsado el proceso policivo con base en sus obligaciones contractuales contenidas en el inciso 4° del numeral 6.3 del capítulo II del Apéndice A del Contrato de Concesión 007-2007 celebrado con la ANI. De ahí que esta entidad tenga clara injerencia en la ocurrencia de los hechos que el señor Guerrero Botina considera vulneraron y amenazan sus derechos fundamentales. 18. Por otra parte, la acción de tutela debe cumplir con el requisito de inmediatez, es decir, la acción debe interponerse de manera oportuna dentro de un término justo y razonable[19]. La jurisprudencia constitucional establece que, cuando entre el hecho que generó la vulneración o amenaza del derecho fundamental y la fecha de presentación de la acción de tutela hay un periodo prolongado, no se puede descartar de plano el cumplimiento del requisito de inmediatez. Por el contrario, la Corte reconoce que en esos eventos el requisito se puede cumplir porque la afectación de los derechos sea continua y actual, es decir, se mantenga en el tiempo[20]. En este caso, el juez de segunda instancia consideró que la acción de tutela se presentó cerca de un año después de que se emitiera la decisión del proceso policivo por lo que este requisito no se cumple. La Sala no comparte esta decisión por dos razones. 19. Primero, la fecha de la vulneración o amenaza de los derechos no se debe contar desde que se emitió la decisión del proceso policivo. Para ese momento, el señor Víctor Guerrero no temía por una orden de demolición porque él se había comprometido a demoler voluntariamente el piso que extendió hacia la vía y con base en esa comprensión él suponía se había cerrado el conflicto. Como se mencionó en el hecho 5, en la audiencia, el señor Guerrero se refirió solo una estructura pues dijo: “Voy a demoler voluntariamente ese piso”[21]. La claridad de que la Inspección de Policía ordenaría la demolición de toda la caseta llegó el 26 de abril de 2023 y el 12 de julio de 2023 cuando la inspectora realizó inspecciones a El Varientazo e informó que la perturbación persistía porque el accionante debía demoler hasta el piso sobre el que se asienta la caseta y que, en consecuencia, se debía tomar la medida correctiva. Es el 12 de julio de 2023 cuando la Inspección advirtió que iba a solicitar la colaboración de otras autoridades para hacer cumplir su orden de demolición. 20. El 18 de enero de 2023, la Inspección había hecho una primera anotación de que la perturbación persistía, luego, el 16 de febrero de 2023, se realizó una audiencia donde el señor Víctor Guerrero volvió a cuestionar que la perturbación ya se había superado y la inspectora consideró necesario realizar una inspección para poder resolver el conflicto sobre si su orden se había cumplido o no. Finalmente, el 26 de abril de 2023, la inspectora de policía decidió declarar que el incumplimiento continuaba. En ese sentido, la fecha desde la que se debe contar la vulneración de los derechos es el 26 de abril de 2023 y la acción de tutela se presentó el 18 de septiembre de 2023, esto es tan solo seis meses después de esa verificación. Por lo tanto, la tutela se presentó en un plazo razonable. 21. Ahora, si en gracia de discusión se considera que esa no es la fecha desde la que se debe contar la inmediatez tendría que advertirse que, en todo caso, la amenaza sobre los derechos es actual. El señor Víctor Guerrero es claro en señalar que si se demuele su caseta informal él perdería sus ingresos y se materializaría la vulneración a sus derechos al trabajo, mínimo vital y confianza legítima. En ese sentido, es cierto el riesgo a sus derechos porque la demolición está pendiente de ejecutarse a la espera de la acción de las autoridades, lo que de ocurrir dejaría al señor Guerrero sin su único ingreso. A esto suma que, de acuerdo con la respuesta de la Alcaldía de Ibagué, no se le habían ofrecido medidas de atención al accionante. Por estas razones se encuentra acreditado el requisito de inmediatez. 22. Por último, se debe estudiar si la presente acción de tutela cumple el requisito de subsidiariedad, que exige que la tutela no se utilice como el mecanismo principal para resolver la afectación de derechos cuando existen mecanismos judiciales ordinarios o extraordinarios, a menos que estos no sean idóneos o exista el riesgo de un perjuicio irremediable. En principio, las decisiones previas de la Corte[22] indican que las controversias en contra de los procesos policivos sobre restitución del espacio público se deben tramitar ante la jurisdicción contencioso administrativa. Al mismo tiempo, como lo argumentó el juez de segunda instancia, el señor Víctor Guerrero no presentó recursos contra la decisión policiva. A pesar de estas consideraciones, la Corte considera que el requisito de subsidiariedad se supera por las siguientes razones. 23. Es razonable que el accionante no haya presentado recursos en contra de las decisiones policivas porque él no comprendió, en el momento de la decisión, que estaba obligado a demoler toda la caseta El Varientazo. Para demostrar esta tesis es necesario exponer (i) el contexto en el que la APP GICA y la inspectora comunicaron el mensaje al señor Guerrero Botina; (ii) las condiciones del señor Guerrero para comprender el mensaje; y (iii) la calidad de la explicación de la inspectora de la infracción de la que se le declaró responsable. 24. El contexto. La APP GICA realizó su querella policiva con base en que el señor Guerrero Botina realizó y venía realizando mejoras sobre la caseta El Varientazo. En ese sentido, no encuadró la queja en la presencia en sí de la caseta, sino en la acción de mejorarla. Esto es claro con la respuesta de la APP GICA en sede de revisión en la que explicó que esta caseta empezó como una enramada de guaduas y ahora está mucho más robusta en su construcción. Luego, la APP GICA estableció que las estructuras contra las que se dirigía su querella eran contra la acción del señor Guerrero Botina de extender “un piso con fresado”[23] y de fundir “una placa en concreto con un espesor de 0.10 metros aproximadamente, con una longitud de 7 por 2.50 metros, prolongándose desde el paral de la cubierta a 200 metros hacia la vía”[24]. 25. Así, de esta descripción se puede concluir que: (i) las afirmaciones de la APP GICA no logran clarificar si la querella se dirige contra actos de mejora de la caseta o contra la existencia en sí misma de la caseta porque solo se hace referencia a los pisos y porque la descripción general del problema se encuadró en actos de mejora; (ii) la descripción de la estructura contra la que se dirige la querella policiva está en un lenguaje técnico de la infraestructura que sí describe dos estructuras que son la placa de concreto sobre la que se asienta la caseta El Varientazo y una placa que se extendió desde la estructura principal; y (iii) la APP GICA no explicó el sentido de su querella en la medida que no detalló en un lenguaje no técnico estas dos estructuras y tampoco explicó cómo es que la querella se dirigía contra unos pisos sin afectar la estructura completa del negocio informal sobre el que se asienta uno de esos pisos de concreto. 26. Ahora, la inspectora novena urbana de policía de Ibagué en su respuesta reprodujo el mensaje que le dio al señor Víctor Guerrero en la audiencia y lo que se aprecia es que ella repitió la descripción que hizo la APP GICA en su querella policiva sin mayor explicación. A su vez, luego de que el señor Víctor aceptara parcialmente su responsabilidad, la inspectora no hizo más consideraciones y señaló que con base en la manifestación del accionante lo declaraba infractor y ordenaba restituir el espacio público sin siquiera detallar en el resolutivo las estructuras que se debían restituir y que por ende serían demolidas. Como se reprodujo en el hecho 5, las órdenes de la inspectora contienen las siguientes expresiones: (a) “imponer medidas correctivas de demolición y remoción de muebles”[25]; y (b) “Conceder al infractor el término máximo de cinco (5) días calendario para que de manera voluntaria restituya el área ocupada”[26]. Ninguna de esas fórmulas detalla los objetos a los que hacen referencia las órdenes lo que dificulta la comprensión. 27. El tipo de destinatario del mensaje emitido por la Inspección Novena Urbana de Policía de Ibagué. Como es el caso de la mayoría de las actuaciones administrativas, el destinatario de estas es parte de un público general. El señor Víctor Guerrero hace parte del grupo sociodemográfico mayoritario que conforma la fuerza de trabajo del país, quienes son trabajadores informales con nivel de escolaridad de bachillerato[27]. En ese sentido, el accionante es parte del público general al que se suelen dirigir las autoridades administrativas. A esto se suma que el accionante actuó sin el apoyo de un abogado o abogada, quien podría haber sido un intermediario especializado en el proceso de comprensión. En ese orden, era necesario que la inspectora de policía considerara que el destinatario de su mensaje en el marco de una actuación administrativa era un miembro del público general y que por ello el lenguaje empleado debía poder ser comprendido por cualquier persona[28]. 28. En ese sentido, el lenguaje que era requerido, teniendo en cuenta que el destinatario del mensaje era el público general, es un lenguaje común o claro con la capacidad de explicar o “traducir” el lenguaje especializado o técnico. Esta forma de comunicación es la que se espera de las autoridades administrativas y requiere poder comunicar incluso ideas complejas en formas asertivas y directas para el receptor del mensaje. La ausencia de este tipo de lenguaje se traduce en un problema de comunicación entre la autoridad, representada por la Inspección de Policía, y el señor Víctor Guerrero Botina como ciudadano. 29. La calidad...