Sentencia T-293 de 2015

T-293-15 Sentencia T-293/15 LEGITIMACION PARA ACTUAR COMO AGENTE OFICIOSO O REPRESENTANTE-Reiteración de jurisprudencia La Corte ha establecido que para que el agente oficioso esté legitimado para actuar, debe cumplir con los siguientes requisitos: (i) la manifestación donde sostiene que actúa en dicha calidad y (ii) la circunstancia real de que, en efecto, el titular del derecho no se encuentra en condiciones físicas o mentales para interponer la acción, ya sea dicho expresamente en el escrito de tutela o se infiera de su contenido. PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Reiteración de jurisprudencia ACCION DE TUTELA DE SUJETOS DE ESPECIAL PROTECCION-Procedencia excepcional SUJETOS DE ESPECIAL PROTECCION CONSTITUCIONAL-Procedencia excepcional de la tutela para sujetos cobijados por una protección constitucional reforzada Esta Corte ha señalado que existen unos sujetos de especial protección constitucional quienes tienen derecho a una protección adicional por parte del Estado por ejemplo adultos mayores, personas en situación de desplazamiento y madres cabeza de familia. MADRE CABEZA DE FAMILIA-Criterios para determinar tal condición Esta Corporación dispuso que la condición de madre cabeza de familia se expresa a través de la responsabilidad que reposa sobre una mujer que debe velar por personas en condición de vulnerabilidad en razón de su edad y condiciones físicas o mentales y que el sustento de esas personas depende exclusivamente de ella. PROTECCION ESPECIAL A VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO EN CONDICION DE DISCAPACIDAD-Acciones afirmativas que mitiguen la extrema situación de vulnerabilidad de las víctimas de violencia Existen víctimas del conflicto armado que por sus situaciones particulares están expuestas a un mayor grado de vulnerabilidad que las demás personas que han sufrido a causa de la guerra. Esa condición los hace merecedores de una intervención más fuerte por parte del Estado, en comparación con personas que no atraviesan esas circunstancias. Por lo tanto, para la Sala resulta evidente que las diferentes entidades del Estado deben implementar todos los recursos disponibles y hacer todo lo que tengan a su alcance para ayudar a estas personas a superar ese estado de debilidad manifiesta que atraviesan. DERECHO DE PETICION Y DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA-Relación El derecho de petición y el derecho a la información son instituciones que han sido ampliamente desarrolladas por la jurisprudencia y que buscan darle transparencia a los procesos estatales ante los ojos de la ciudadanía. No obstante esas prerrogativas de las personas no conllevan una obligación de conceder las pretensiones de quienes solicitan a las instituciones públicas que actúen de cierta manera. Es decir, los derechos de petición y de información no son absolutos, y los límites están trazados por la intimidad y la capacidad funcional del Estado. INDEMNIZACION POR VIA ADMINISTRATIVA PARA VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Constituye tan solo un componente de la reparación integral para las víctimas Para la asignación de la indemnización administrativa existen criterios de priorización para el desplazamiento forzado y para otros hechos. En el primer caso, una vez agotada la atención del orientador y el inicio del momento de asistencia del PAARI, procede la medición de subsistencia mínima, en cumplimiento del Decreto 2569 de 2014. Posteriormente se formaliza el retorno o la reubicación (Decreto 1377 de 2014) para que pueda darse el momento de la reparación, que es cuando culmina la etapa del PAARI. PLAN DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS Por medio de ese mecanismo se pretende racionalizar la entrega de las indemnizaciones por vía administrativa y de hacerles un mayor seguimiento a las víctimas que reciben este tipo de pagos. DERECHOS FUNDAMENTALES DE ADULTOS MAYORES VICTIMAS DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO-Orden a la UARIV, realizar a los accionantes la entrevista inicial del Plan de Atención, Asistencia y Reparación Integral a las Víctimas y desarrollar el trámite del PAARI Referencia: Expedientes T-4.595.877 y T-4.708.707, acumulados. Acciones de tutela instauradas por Martha Lilia Tique García –como agente oficiosa de Camilo Tique y Paulina Tique de Tovar– contra la Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas –UARIV– (T-4595877); y Mariela Oñate Rodríguez y otros, por intermedio de apoderado, contra el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social –DPS– y la UARIV (T-4708707). Procedencia: Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá y Sección Cuarta del Consejo de Estado, respectivamente. Asunto: Indemnización por vía administrativa a víctimas del conflicto armado, Plan de atención, asistencia y reparación integral (PAARI) y priorización de sujetos de especial protección constitucional. Magistrada Ponente: GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO. Bogotá, D. C., veinte (20) de mayo de dos mil quince (2015). La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, y los magistrados Jorge Iván Palacio Palacio y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente: SENTENCIA En el proceso de revisión de la providencia proferida el 4 de septiembre de 2014 por la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá, dentro de la acción de tutela promovida por Martha Lilia Tique García –como agente oficiosa de Camilo Tique y Paulina Tique de Tovar– contra la Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas –UARIV– (T-4595877), y la sentencia proferida el 6 de noviembre de 2014 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, dentro de la acción de tutela promovida por Mariela Oñate Rodríguez y otros, por intermedio de apoderado[1], contra el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social –DPS– y la UARIV (T-4708707). Los asuntos llegaron a la Corte Constitucional por remisión de las Secretarías de dichas corporaciones, en virtud de lo ordenado por los artículos 86 (inciso 2°) de la Constitución y 31 del Decreto 2591 de 1991. Mediante Auto del 27 de enero de 2015, la Sala de Selección Número Uno de la Corte Constitucional los escogió para su revisión y, por tratarse de la misma materia, decidió acumularlos para que sean resueltos en una sola sentencia. I. ANTECEDENTES Los peticionarios de los procesos de la referencia interpusieron acciones de tutela contra la UARIV y el DPS al considerar vulnerados sus derechos fundamentales de petición, a la vida en condiciones dignas, a la igualdad, a la reparación integral, al mínimo vital, y al debido proceso, ya que, en su opinión, las entidades no contestaron de fondo los derechos de petición interpuestos para obtener la indemnización administrativa, a la que consideran tener derecho. A. Hechos y pretensiones Expediente T-4595877 1. La señora Martha Lilia Tique García, actúa como agente oficiosa de sus hermanos Camilo Tique y Paulina Tique de Tovar (en adelante los accionantes), víctimas del conflicto armado, quienes tienen 83 y 76 años de edad respectivamente[2]. 2. La señora Paulina Tique de Tovar está inscrita en el Registro Único de Victimas –RUV– desde el 14 de marzo de 2013, por medio de la resolución No. 2013-113783, por el hecho victimizante de desplazamiento forzado y el homicidio de su hijo Raúl Iván Gutiérrez Tique[3]. 3. El señor Camilo Tique está inscrito en el RUV desde el 25 de septiembre de 2013 por medio de la resolución No. 2013-268989 por el hecho victimizante de homicidio de su hijo Elid Tique Velásquez[4] y desde el 14 de diciembre de 2009 por desplazamiento forzado[5]. 4. La agente oficiosa señala que los accionantes tienen un puntaje de 36.52 en la encuesta del SISBEN[6]. 5. El 27 de febrero de 2014, los accionantes, en ejercicio de su derecho de petición, presentaron un documento ante la UARIV por medio del cual solicitaban la priorización en el pago de la indemnización administrativa, dado que el numeral 8º del artículo 3º de la Resolución 0223 de la UARIV, del 8 de abril de 2013, establece que serán sujetos de prioridad las personas mayores de 60 años con un puntaje en el SISBEN inferior a 63. 6. Dicha comunicación fue respondida por la UARIV el 25 y 26 de marzo de 2014. En ellos la entidad le indicó a los accionantes que debían realizar el Plan de atención, asistencia y reparación integral –PAARI–, para lo cual contaban con un lapso de 10 años[7]. 7. La agente oficiosa considera que, si bien la entidad respondió la solicitud enviada, esta no es una respuesta de fondo a las peticiones interpuestas por ellos. 8. Por lo tanto, los accionantes solicitan que se protejan sus derechos fundamentales y que se le ordene a la UARIV pagar prioritariamente la indemnización administrativa a la que consideran tener derecho. Expediente T-4708707 1. Jairo de Jesús Cuesta Novoa, actúa como apoderado de 19 víctimas del conflicto armado, a saber: Nombre Fecha de inscripción en el RUV 1 Mariela Oñate Rodríguez 8 de julio de 2013 2 José Antonio Barrera Penagos 26 de noviembre de 2011 3 María Alejandrina Velásquez Castañeda 5 de octubre de 2001 4 Sonia Amparo Escobar Yaver 25 de junio de 2014 5 Martha Emilia García Esquivel 19 de agosto de 2004 6 Fernando Erley Ruiz Barbosa 4 de mayo de 2007 7 Berenice Machao Bastidas 20 de mayo de 2002 8 Luz Estela Zabala 2 de junio de 2003 9 Rosa María Cucaite Ramírez 12 de febrero de 2002 10 Norma Esperanza González Montoya 16 de julio de 2013 11 Artemio Murillo 21 de mayo 2004 12 Nidia Cacais Tique 17 de diciembre de 2004 13 Cristina Andrade González 4 de noviembre de 2005 14 Israel Amado 28 de julio de 2009 15 José Eusebio Romero Torres 26 de marzo de 2004 16 Carlos Augusto Flórez Rendón 7 de junio de 2011 17 Roque Merchán Cristancho 8 de agosto de 2001 18 Luz Yaned Santa Malambo 15 de septiembre de 2003 19 María Elena Cancelada González 2 de octubre de 2012 El apoderado de los accionantes indica que todos son víctimas del conflicto armado por el hecho victimizante de desplazamiento forzado, debidamente registrados en el RUV. 2. Cada uno de los accionantes ejerció su derecho fundamental de petición, y presentó un documento a la UARIV en donde solicitaba que se le garantizara el derecho a la indemnización administrativa. 3. El apoderado de los accionantes indica que la UARIV no contestó de fondo las peticiones incoadas y lo hizo a través de minutas, sin dar solución a las problemáticas individuales de cada una de las víctimas. Además indica que en ninguna de las respuestas se observa un enfoque diferencial ni la aplicación de un criterio de priorización. 4. El apoderado argumenta que la UARIV le indica a los demandantes que deben iniciar la construcción del Plan de Atención, Asistencia y Reparación Integral –PAARI – dado que sólo se les reconocerá el pago una vez finalizado este procedimiento. Por lo tanto, en el sentir de los accionantes, esto constituye un nuevo condicionamiento para el cumplimiento de la ley y la entrega de la indemnización administrativa. 5. Asimismo, el apoderado de los peticionarios argumenta que el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social –DPS–, tiene como objetivo garantizar la ejecución de políticas públicas para la reparación a las víctimas del conflicto armado. Según la Ley 1448 de 2011, el DPS debe realizar estas tareas a través de sus entidades adscritas, como la UARIV. Por lo tanto, en el sentir de los accionantes, el DPS ha faltado a sus obligaciones y es responsable por el incumplimiento de la UARIV. Además, consideran que todo lo anterior constituye una vulneración a lo dispuesto en la Ley 1448 de 2011, a los Decretos 4800, 4155 y 4157 de 2011, al igual que a lo señalado por la sentencia SU-254 de 2013[8]. 6. Por lo expuesto, los accionantes solicitan que se protejan sus derechos fundamentales y que se le ordene a las entidades demandadas: i) iniciar la construcción de un programa de atención y seguimiento prioritario de la indemnización administrativa a los accionantes teniendo en cuenta que: a) se utilice un enfoque diferencial; b) el programa se constituya conforme al documento CONPES No. 3726 del 30 de mayo de 2012, o el que lo haya sustituido o modificado; c) se haga público el número de indemnizaciones administrativas que serán entregadas en el año; d) que se establezca un plazo razonable para el trámite y pago de las indemnizaciones administrativas; y e) se incluya un diseño operativo de cómo se concretarán los pagos definidos para el presente año; ii) comunicarle a todas y cada una de las víctimas la programación de las fechas en que se pagará su reparación sin ningún otro trámite. II. ACTUACIONES PROCESALES Expediente T-4595877 El 21 de julio de 2014, por medio de Auto[9], el Juzgado 25 Civil del Circuito de Bogotá admitió la solicitud interpuesta y ordenó notificar a la UARIV, para que ejerciera su derecho de defensa. A. Respuesta de las partes demandadas Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas Mediante escrito del 12 de agosto de 2014[10], la representante judicial de la entidad solicitó al juez de instancia declarar improcedente la acción interpuesta por Martha Lilia Tique García en calidad de agente oficiosa de Camilo Tique y Paulina Tique de Tovar, pues consideró que la UARIV no vulneró ningún derecho fundamental. De esta manera, la entidad accionada señaló que la Corte Constitucional ha sostenido que el derecho de petición obliga a las autoridades a dar una respuesta clara y de fondo, sin que esto implique acceder a la solicitud interpuesta por los ciudadanos. De conformidad a lo anterior, la parte demandada sostiene que no existe ninguna vulneración a los derechos de los accionantes y las razones para no dar una fecha cierta de pago son: 1) Que se debe determinar el grado de vulnerabilidad del accionante a través del PAARI, por lo que debe cumplir con los requisitos establecidos. 2) De entregarse una fecha cierta de pago sin cumplir con los requisitos establecidos, se vulneraría el derecho de igualdad de otras víctimas. 3) De entregarse una fecha cierta de pago se haría una apropiación indebida de recursos del erario público y esto iría en contra del principio de anualidad presupuestal. B. Decisiones objeto de revisión Sentencia de primera instancia En sentencia del 1 de agosto de 2014[11], el Juzgado 25 Civil del Circuito de Bogotá, negó la solicitud de protección constitucional al considerar que este mecanismo está diseñado para proteger derechos fundamentales y no patrimoniales. Consideró que lo que se busca es satisfacer las necesidades económicas de los accionantes, por lo que no se evidencia la vulneración de ningún derecho fundamental. Impugnación En escrito presentado el 20 de agosto de 2014[12], la agente oficiosa de Camilo Tique y Paulina Tique de Tovar, impugnó la sentencia de primera instancia. La impugnante señala que la UARIV ha desconocido la Resolución 223 de 2013 en donde se indica que las personas mayores de 60 años, con un puntaje en el SISBEN inferior a 63, tienen derecho a recibir de manera prioritaria la indemnización por vía administrativa. Asimismo, indica que el derecho de petición de los accionantes fue vulnerado ya que la entidad no dio una respuesta de fondo a las peticiones presentadas. Igualmente, sostiene que el juez de primera instancia ignoró el hecho de que los accionantes son personas mayores que están exluidos del mercado laboral y no reciben pensión. Así las cosas, la impugnante considera que sus hermanos son sujetos de especial protección constitucional, por lo que el juez de tutela debe proteger sus derechos fundamentales de petición, igualdad, debido proceso administrativo y mínimo vital. Por lo tanto, los accionantes solicitan que se revoque la sentencia de primera instancia y se conceda la acción de tutela. Sentencia de segunda instancia En sentencia del 4 de septiembre de 2014[13], la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá confirmó la decisión proferida por el Juzgado 25 Civil del Circuito de esa misma ciudad. El Ad quem consideró que las personas que solicitan la indemnización administrativa deben cumplir con los requisitos establecidos en la normativa, por lo que la entidad accionada no puede ignorarlos. Asimismo, expresó que la respuesta otorgada por la UARIV responde de manera objetiva a las solicitudes interpuestas. Expediente T-4708707 Por medio de Auto del 27 de junio de 2014[14], la Sección Segunda, Sub-Sección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la solicitud interpuesta por los accionantes y ordenó notificar a la UARIV y al DPS para que ejercieran su derecho de defensa. A. Respuesta de las partes demandadas Departamento Administrativo para la Prosperidad Social Mediante escrito del 3 de julio de 2014[15], la Jefa de la Oficina Asesora Jurídica del DPS solicitó que se desvinculara a la entidad del proceso y que se le ordenara a la UARIV dar respuesta de fondo a las solicitudes de los accionantes. El DPS consideró que no tiene competencia para responder a las solicitudes de los accionantes ya que, de acuerdo con la Ley 1448 de 2011, esa función recae exclusivamente en la UARIV. Lo anterior es consecuencia de la transformación institucional sufrida como consecuencia de esta norma, la cual según su artículo 170 tiene como objetivo evitar la duplicidad de funciones entre las entidades. Por lo tanto, la entidad argumenta que por esa misma falta de competencia, el DPS no está legitimado por pasiva dentro del proceso de tutela. B. Decisiones objeto de revisión Sentencia de primera instancia En sentencia del 14 de julio de 2014[16], la Sección Segunda, Sub-Sección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca concedió la solicitud de amparo de los derechos invocados por los accionantes y ordenó a la UARIV resolver de fondo las peticiones de reconocimiento y pago de la indemnización administrativa. Igualmente, declaró la falta de legitimidad por pasiva del DPS al considerar que el artículo 146 del Decreto 4800 de 2011 le asignó la competencia de pago de la indemnización por vía administrativa única y exclusivamente a la UARIV. Impugnación Por medio de escrito presentado el 23 de julio de 2014[17], el apoderado de los accionantes apeló la sentencia de primera instancia. Señala que el DPS tiene un deber legal enmarcado en el artículo 170 de la Ley 1448 de 2011, en cuanto que debe “fijar las políticas, planes generales, programas y proyectos para la asistencia, atención y reparación a las víctimas” del conflicto armado. Igualmente argumenta que el artículo 2º del Decreto 4155 de 2011 dispone que el DPS deberá “formular, adoptar, dirigir, coordinar y ejecutar” las políticas públicas para la atención y reparación de víctimas de la violencia. Por lo tanto, los accionantes consideran que el DPS ha incumplido con sus obligaciones y en consecuencia debe resarcir los perjuicios sufridos por la trasgresión de sus derechos fundamentales. Asimismo, consideran que la entidad debe asumir “un rol protagónico en el más alto nivel gubernamental, en el cumplimiento de sus funciones generales, so pena de generar por no acción una conducta vulneradora de derechos fundamentales”[18]. Por lo tanto, los demandantes reiteran sus pretensiones iniciales, además piden que se complemente la sentencia de primera instancia para que sean tutelados de manera integral sus derechos fundamentales. Sentencia de segunda instancia En decisión del 6 de noviembre de 2014[19], la Sección Cuarta del Consejo de Estado revocó la sentencia apelada. El Ad quem consideró que las entidades accionadas no vulneraron los derechos fundamentales de los actores, pues a todos se les brindó respuesta a su solicitud. Asimismo, el Consejo de Estado sostuvo que en virtud del derecho de petición las entidades están obligadas a responder las solicitudes presentadas ante ellos por ciudadanos de una manera clara, completa y objetiva; no obstante, eso no conlleva el deber de conceder las pretensiones contenidas en esas solicitudes. C. Actuaciones en sede de revisión El 27 de abril de 2015, la Magistrada Ponente expidió un auto en el que ofició a las partes demandantes, a la UARIV y al DPS para que informaran sobre el estado del procedimiento de indemnización administrativa de cada una de las víctimas involucradas en el proceso de revisión de la acción de tutela ante la Corte Constitucional. Igualmente, se le ordenó a las entidades demandadas que suministraran información detallada acerca del PAARI y el proceso que este conlleva en cuanto a la entrega de la indemnización a las víctimas del conflicto armado. Respuestas del abogado Jairo Cuesta Nova, apoderado de los accionantes del proceso número T-4708707 En escrito recibido el 29 de abril de 2015[20], el apoderado solicitó a esta Corporación que proteja los derechos de sus representados. En ese sentido, destacó que los jueces de instancia no realizaron un estudio armónico de las pretensiones de los demandantes. De igual forma, el abogado solicitó la incorporación al proceso de revisión de personas cuyas acciones de tutela no fueron seleccionadas en 2014 y 2015 y cuyos plazos para presentar insistencia ya habían vencido. Finalmente, el señor Cuesta Nova solicitó que el estudio de revisión se hiciera bajo la denominación de sentencia unificadora. El 13 de mayo fue recibido otro escrito del abogado Cuesta, en el que insiste en las dificultades procedimentales que la UARIV genera para que las víctimas puedan acceder a las indemnizaciones a las que tienen derecho. Por ejemplo, relata que el Decreto 1377 de 2014 establece que, para que las víctimas de desplazamiento forzado puedan solicitar su priorización deben estar, entre otros, en proceso de retorno o reubicación. Sin embargo, señala que la UARIV no respondió peticiones de retorno o reubicación desde noviembre de 2014 hasta mayo de 2015, tampoco realizó el PAARI y sólo reanudó estos trámites a principio de mayo del presente año. Según le relató uno de sus poderdantes, la entrevista duró 2 horas. La falta de atención de la UARIV durante varios meses hizo imposible para las víctimas cumplir con los requisitos establecidos en la normativa, además del requerimiento ya mencionado, tampoco podían estar inscritos en el PAARI, pues no había atención por la UARIV para esos efectos, y mucho menos podrían tener el PAARI actualizado con vigencia no mayor a un año, como lo exige el Decreto 1377. Si la atención para formular el PAARI estuvo suspendida por 6 meses, sin previo aviso y sin fecha cierta de reapertura, tal requisito no podría ser exigible a las víctimas, quienes debían acercarse a uno de los 6 centros Dignificar de la ciudad para preguntar cuándo volverían a ser atendidos. Los hechos relatados llevan al representante a concluir que el PAARI no tiene un impacto real dentro del Modelo Único de Atención, Asistencia y Reparación (MAARIV). Para sustentar sus afirmaciones, trae a colación los relatos de dos de sus representantes, uno de ellos de 73 años de edad, a quienes se les informó que sin agotar la etapa de ayuda humanitaria, que ellos ya habían comenzado al conseguir un turno, no podrían aspirar, a la indemnización. Para el abogado las cargas para las víctimas de desplazamiento forzado resultan mucho más gravosas que para las demás víctimas, lo cual, a su juicio, no sólo es desproporcionado y desigual sino absurdo. Por otra parte, el representante anexa nuevos datos sobre sus poderdantes, que serán incluidos posteriormente en la caracterización de los actores que hará la Sala para abordar el estudio del caso concreto. Respuesta de Martha Lilia Tique García, agente oficiosa de Camilo Tique Paulina Tique de Tovar, demandantes dentro del expediente T-4595877 Por medio de escrito recibido el 13 de mayo de 2015, la señora Tique García afirma que sus hermanos han completado todas las etapas del PAARI, pues exigirles más desplazamientos para hablar con otros funcionarios va más allá de sus posibilidades debido a su edad –el señor Tique cuenta con 83 años y la señora Tique con 76 años- y a su situación familiar: el señor Tique, al parecer se dedica a vender dulces y la señora Tique debe cuidar a su marido quien tiene 90 años.[21] Respuesta del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social La jefa de la Oficina Asesora Jurídica del DPS, por medio de dos escritos recibidos el 6 de mayo de 2015[22], solicitó que se desvinculara a la entidad del actual proceso de tutela. Señaló que el DPS carece de legitimación en la causa por pasiva dado que a partir del primero de enero de 2012, la UARIV asumió la competencia de todos los procesos de indemnización por vía administrativa, al igual que de todos los procesos judiciales que se interpongan contra esa unidad y que traten sobre sus competencias. Adicionalmente, la representante del DPS indicó que la UARIV es la entidad que tiene la competencia única y exclusiva sobre los temas de reparación por vía administrativa. De igual forma sostuvo que el organismo que representa no es el superior jerárquico de la UARIV. En ese sentido, argumenta que el DPS no ha incurrido en la vulneración de derecho alguno y la UARIV es quien está obligada a responder las diferentes acciones de tutela que se han presentado en su contra. Respuesta de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las víctimas El representante judicial de la entidad respondió el día 15 de mayo[23] a las preguntas planteadas por el auto proferido por la Magistrada sustanciadora. En primera instancia, explicó el concepto y funcionamiento del PAARI. En particular vale la pena destacar que el plan tiene su fundamento jurídico en el Decreto 1377 de 2014, y que pretende reglamentar la ruta y orden de acceso a las medidas de reparación individual para las víctimas de desplazamiento forzado, especialmente la reparación por vía administrativa. El apoderado aclara que el PAARI tiene dos momentos: el de asistencia y el de reparación, sin embargo, para la asignación de la indemnización administrativa existen criterios de priorización para el desplazamiento forzado (Decreto 1377 de 2014) y para otros hechos (Resolución 090 de 2015). En el primer caso, una vez agotada la atención del orientador y el agendamiento de la asistencia del PAARI, procede la medición de subsistencia mínima, en cumplimiento del Decreto 2569 de 2014. Posteriormente se formaliza el retorno o la reubicación (Decreto 1377 de 2014) para que pueda darse la reparación, cuando culmina la etapa del PAARI. El funcionario relata las etapas en otros hechos victimizantes, que son más simples que las diseñadas para desplazamiento forzado. Con respecto al plazo máximo para completar el proceso, la respuesta no aporta información certera, sólo afirma que depende del cumplimiento de los requisitos de priorización (Decreto 1377 de 2013 y Resolución 090 de 2015) y de la disponibilidad presupuestal, ya que anualmente solo hay capacidad presupuestal para indemnizar a 100.203 víctimas. La entidad tampoco cuenta con información sobre el tiempo promedio de duración del PAARI en casos en los que ya se ha logrado la indemnización. En cuanto a los criterios para establecer el tiempo que tarda en completarse el PAARI, la respuesta de la entidad nuevamente remite a las normas pero no precisa tiempos exactos. Sin embargo aclara que, en el caso de las víctimas de desplazamiento forzado, el momento de asistencia sólo requiere la petición de la víctima y deberán aplicarse los Decretos 1377 de 2013 y 2569 de 2014. Además la Resolución 0223 del 8 de abril de 2013 precisó un orden de priorización para hacer realidad acciones afirmativas en casos que no se refirieran a desplazamiento forzado. Luego fue expedida la Resolución 01006 del 20 de septiembre de 2013 para dar cumplimiento a la sentencia SU-254 de 2013 sobre desplazamiento forzado. Por su parte, el artículo 7º del Decreto 1377 de 2014 dictó varios criterios de priorización en la entrega de la indemnización administrativa para víctimas de desplazamiento forzado. Estos criterios fueron actualizados por la Resolución 00090 del 17 de febrero de 2015, pese a que los criterios de priorización para las víctimas de desplazamiento forzado siguen siendo los establecidos en el Decreto 1377 de 2014. En cualquier caso la Unidad siempre priorizará a personas mayores, en situación de discapacidad y mujeres gestantes. Frente a la pregunta sobre la elaboración del presupuesto anual para la entrega de indemnizaciones por vía administrativa a víctimas del conflicto armado, la UARIV resalta que, desde la expedición del Decreto 1377 de 2014 “se reglamenta la obligatoriedad de la indemnización a desplazamiento forzado, sin embargo no se han realizado adiciones presupuestales por lo que actualmente se invierten los recursos en las indemnizaciones a todos los hechos indemnizables incluyendo el desplazamiento forzado” [24] La entidad también explicó varios aspectos presupuestales: las entidades que intervienen en la elaboración del presupuesto anual para la entrega de indemnizaciones administrativas, cómo se elabora, cuál ha sido el monto aprobado en 2012, 2013 y 2014, cuál es el de 2015 y cuántas indemnizaciones se han entregado en los 3 años anteriores. En este punto la UARIV informó que en 2012 se ordenaron 157.015 giros, en 2013 fueron 96.851 y en 2014 se dieron 90.457. Sobre la situación particular de cada uno de los demandantes en los expedientes en referencia, la UARIV aportó información detallada que será expuesta por la Sala en la caracterización de cada situación al momento de resolver los casos concretos. Entre otros, la entidad afirma que sólo uno de los actores ha iniciado el PAARI –se encuentra en etapa de asistencia- y sólo uno de las víctimas ha sido indemnizada por un homicidio, aunque todos los actores son víctimas de desplazamiento forzado. Al respecto dijo: “En este orden de ideas, como quiera que el tratamiento para priorizar la indemnización del desplazamiento forzado es distinto al de los otros hechos diferentes a desplazamiento, procederemos a explicar lo que se hará con todas las víctimas referenciadas en el auto y que se encuentran incluidas por desplazamiento: 1. Se agendará de manera prioritaria sin que supere los dos meses, la realización del PAARI en el momento de asistencia. 2. Se realizará la medición de la Subsistencia Mínima y según el resultado se dará cumplimiento a lo establecido en el Decreto 1377 de 2014, esto es, sólo se indemnizarán los hogares que en la medición arrojen el goce al derecho a la Subsistencia Mínima o arrojen carencia extrema en este derecho, según está en el artículo 7 del Decreto 1377 de 2014. 3. A partir del resultado de la medición y del cumplimiento de lo establecido en el Decreto 1377 de 2014 se agendará cita para el PAARI de reparación y para la documentación del núcleo familiar susceptible de indemnizar. 4. Posteriormente se procederá a indemnizar, previa disponibilidad presupuestal. Con respecto a las víctimas incluidas por hechos como homicidio y desaparición forzada se realizará lo siguiente: 1. Un agendamiento para que se haga la verificación de los criterios de priorización de la Resolución 090 de 2015. 2. De cumplirse o encontrarse la persona en alguno de estos criterios, se procederá a la realización de la identificación de los destinatarios de la indemnización de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del Decreto 4800 de 2011. 3. Una vez se culmine esta etapa se realizará un nuevo agendamiento para que se realice el PAARI en sus dos momentos de asistencia y reparación a quienes son destinatarios de la indemnización. 4. Posteriormente se procederá a indemnizar, previa disponibilidad presupuestal. Es importante resaltar que una vez culmine la formulación del PAARI del Señor CAMILO TIQUE y de la Señora PAULINA TIQUE DE TOVAR será priorizado el trámite para la asignación de la medida de indemnización administrativa en razón al cumplimiento del criterio de priorización establecido en el numeral 7 del artículo 4 de la resolución 090 de 2015 "...RESOLUCIÓN 090 DE 2015. ARTÍCULO 4. NUMERAL 7. VÍCTIMAS DE HECHOS DISTINTOS AL DESPLAZAMIENTO FORZADO, SUSCEPTIBLES DE SER INDEMNIZADAS, EMPEZANDO CON LAS PERSONAS MAYORES DE SETENTA (70) AÑOS…" Para el caso del señor CARLOS AUGUSTO FLÓREZ RENDÓN, que es la única víctima que hasta el momento cuenta con el PAARI en el momento de asistencia el cual se realizó día el 6 de mayo del año 2015, de acuerdo con el procedimiento establecido el paso siguiente es la medición de la subsistencia mínima y de acuerdo con el resultado se definirá si es posible priorizarle o no la indemnización.”[25] III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia 1. Corresponde a la Corte Constitucional analizar en Sala de Revisión, los fallos proferidos dentro de las acciones de tutela en referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991. Problema jurídico 2. La Sala estudia los casos de 21 víctimas de la violencia, quienes presentaron solicitudes a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, de reconocimiento de la indemnización por vía administrativa, algunos con base en criterios de priorización. Los accionantes alegan que la entidad no respondió de fondo sus peticiones, y por lo tanto solicitan la protección de sus derechos fundamentales de petición, a la vida en condiciones dignas, a la igualdad, a la reparación integral, al mínimo vital, y al debido proceso. No obstante, la UARIV alega que todas las personas que deseen acceder a esta indemnización deben cumplir con los requisitos establecidos en la normativa vigente y realizar el Plan de Atención, Asistencia y Reparación Integral a las Víctimas. Por otra parte, el DPS alega que no es competente para conocer de los procesos de indemnización por vía administrativa a las víctimas del conflicto armado. Así las cosas, de manera preliminar, la Sala debe determinar si el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social está legitimado para ser demandado en este proceso, para luego resolver el problema jurídico de fondo: ¿Es violatorio de los derechos fundamentales de petición, a la vida en condiciones dignas, a la igualdad, a la reparación integral, al mínimo vital, y al debido proceso exigir a víctimas de desplazamiento forzado, algunas en condiciones de extrema vulnerabilidad, cumplir con el Plan de Atención, Asistencia y Reparación Integral para obtener la indemnización administrativa? Para resolver el problema jurídico, la Sala estudiará los siguientes temas: i) los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela; ii) la protección por vía de acción de tutela de personas en situación de desplazamiento y que son sujetos de especial protección constitucional por otras razones; iii) la garantía del derecho de petición por vía de acción de tutela; iv) el mayor grado de vulnerabilidad que sufren algunas víctimas del conflicto armado; v) la normatividad concerniente a la indemnización por vía administrativa para víctimas del conflicto armado y el Plan de Atención, Asistencia y Reparación Integral a las Víctimas; y finalmente se abordará vi) el estudio de los casos concretos. Requisitos generales de procedencia de la acción de tutela. Reiteración de jurisprudencia 3. En relación con los elementos que se deben tener para que una tutela sea procedente, esta Corporación ha sido persistente y uniforme en su jurisprudencia. Por lo tanto no hay mayor debate en tanto a lo que una acción de tutela debe reunir para que pueda ser estudiada por el juez constitucional. Al respecto la sentencia T-899 de 2014 señaló que: “El inciso primero del artículo 86 Constitucional consagra el derecho que tiene toda persona de reclamar ante los jueces, por si misma o por quien actué a su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando estos resulten amenazados o vulnerados, mediante un procedimiento preferente y sumario. Asimismo, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 establece que toda persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, podrá ejercer la acción de tutela por sí mismo, o a través de representante.” En este apartado la Sala se referirá, en particular, a los requisitos relacionados con la legitimación por activa y por pasiva, pues dos de los actores cuentan con una agente oficiosa y el DPS afirma que debe ser desvinculado de este proceso por su falta de legitimación en el asunto. 4. Como lo dijo la sentencia T-968 de 2014[26] el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 establece que toda persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales podrá ejercer la acción de tutela por sí misma, por representante o, como en el caso del expediente T-4595877, a través de un agente oficioso. Esta opción procede cuando el titular de los derechos vulnerados o amenazados no esté en condiciones de promover su propia defensa. La jurisprudencia de la Corte[27] ha sostenido que la actuación de un agente oficioso es legítima debido a que responde a tres principios de relevancia constitucional: (i) la efectividad de los principios y derechos fundamentales;[28] (ii) la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal[29]; y (iii) el principio de solidaridad.[30] Igualmente, la Corte ha establecido que para que el agente oficioso esté legitimado para actuar, debe cumplir con los siguientes requisitos: (i) la manifestación donde sostiene que actúa en dicha calidad y (ii) la circunstancia real de que, en efecto, el titular del derecho no se encuentra en condiciones físicas o mentales para interponer la acción, ya sea dicho expresamente en el escrito de tutela o se infiera de su contenido.[31] En el caso bajo estudio se cumplen los requisitos anteriormente referidos teniendo en cuenta que: (i) Martha Lilia Tique García manifestó en el escrito de tutela que actuaba en calidad de agente oficiosa de sus hermanos y (ii) el contenido de la acción tutela evidencia que los señores Paulina y Camilo Tique no están en condiciones de ejercitar por sí mismos la presente acción. En efecto la señora Tique tiene 76 años y debe atender a su esposo que cuenta con 90 años de edad y el señor Tique tiene 83 años. La avanzada edad de los hermanos Tique es un elemento plausible para deducir otras condiciones de vida y salud que les dificultaría actuar por cuenta propia en el proceso. 5. En cuanto a la legitimación por pasiva, tal como lo determinó la sentencia T-118 de 2015[32], el artículo 5º del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas y en ciertos casos en contra particulares, que vulneren o amenacen con vulnerar los derechos fundamentales de los accionantes. Asimismo, el artículo 13 del mismo Decreto, dispone que la acción de tutela debe dirigirse contra la autoridad pública o el representante legal del órgano que presuntamente vulneró o amenazó los derechos fundamentales del accionante. Con base en lo anterior, la Corte ha establecido que la legitimación por pasiva en la acción de tutela, se refiere a la aptitud legal de la entidad contra quien se dirige la acción, de ser efectivamente la llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental, en caso de que la transgresión del derecho alegado resulte demostrada.[33] 6. Teniendo en cuenta que el apoderado de los accionantes señaló que el DPS vulneraba varios derechos fundamentales de sus clientes como consecuencia de la demora en la entrega de las indemnizaciones administrativas a las que consideran que tienen derecho, la Corte estima pertinente exponer las funciones y competencias del DPS para determinar si tienen alguna relación con la entrega de las indemnizaciones solicitadas. 7. Los artículos 166 y 170 de la Ley 1448 de 2011 crearon la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación a las víctimas y fijaron directrices para evitar la duplicidad de funciones con la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional que, de hecho debía transformarse en un nuevo departamento administrativo. A partir del Decreto 4155 de 2011 fueron eliminadas las Subdirecciones de atención a desplazados y víctimas de la violencia del esquema funcional de la que fuese anteriormente la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional. Con el Decreto 4802 de 2011 se estableció la estructura de la UARIV que determina entre sus competencias coordinar el Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las víctimas, incluida la entrega de la indemnización por vía administrativa (artículo 21, Decreto 4802 de 2011). Por lo tanto, las funciones relacionadas con la reparación administrativa corresponden a la UARIV, entidad con personería administrativa y patrimonial. Aunque el argumento del apoderado de los demandantes se refiere al rol que el DPS debe asumir en el proceso reparatorio, lógicamente se trata de una observación sobre lo que él considera que debiera ser la estructura del Estado, no sobre las competencias específicas de las dos entidades. Por eso la Sala no acogerá sus argumentos y procederá a declarar improcedente la presente acción de tutela, respecto del DPS. 8. Además de los extremos de legitimación en el proceso de tutela, una acción de tutela debe también considerar la inmediatez y la subsidiariedad, sobre estos requisitos la Corte ha dicho lo siguiente: “En relación con el principio de inmediatez, esta Corporación ha sostenido que la acción de tutela se debe interponer dentro de un plazo razonable y proporcional al hecho que generó la vulneración alegada, con el fin de evitar que se promueva la negligencia de los actores y que la tutela se convierta en un factor de inseguridad jurídica. (…) El principio de subsidiariedad como requisito de procedencia de la acción de tutela se encuentra consagrado en el inciso 4 del artículo 86 de la Constitución Política, según el cual “la acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial salvo que sea utilizado como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. Del texto de la norma se evidencia que la acción de tutela no será procedente cuando existan otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces, para proteger los derechos que se consideran amenazados o vulnerados. En relación con dicho principio, esta Corporación ha determinado que el juez constitucional, en cada caso, debe analizar si el accionante cuenta con otro mecanismo de defensa judicial y en caso de existir, si este resulta o no eficaz para proteger los derechos amenazados o vulnerados.”[34] La protección por vía de acción de tutela de sujetos de especial protección constitucional. Reiteración de jurisprudencia 9. El artículo 13 de la Constitución Política establece que todas las personas son iguales ante la ley, lo que constituye un principio fundamental en el ordenamiento jurídico colombiano. En efecto, esta norma constitucional también señala que: “El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas a favor de grupos discriminados o marginados. El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.” De esa manera, esta Corte ha señalado que existen unos sujetos de especial protección constitucional quienes tienen derecho a una protección adicional por parte del Estado por ejemplo adultos mayores, personas en situación de desplazamiento y madres cabeza de familia. Con respecto al primer grupo, la Sala Quinta de Revisión argumentó en la sentencia T-106 de 2015[35] que: “La Corte Constitucional en repetidas ocasiones ha explicado que existen unos sectores de la población que por sus condiciones particulares tienen el derecho a recibir un mayor grado de protección por parte del Estado. Estos sectores de la población son conocidos como sujetos de especial protección constitucional. Se trata de aquellas personas que por sus situaciones particulares se encuentran en un estado de debilidad manifiesta. Así, la Corte ha entendido que la categoría de “sujeto de especial protección constitucional”, en concordancia con el artículo 13 de la Constitución, es una institución jurídica cuyo propósito fundamental es el de reducir los efectos nocivos de la desigualdad material que hay en el país[36]. Consecuentemente, esta Corporación ha considerado que los menores de edad, las mujeres embarazadas, los adultos mayores, las personas con disminuciones físicas y psíquicas y las personas en situación de desplazamiento, entre otros, deben ser acreedoras de esa protección reforzada por parte del Estado. Todo lo anterior debe ser entendido como una acción positiva en favor de quienes, por razones particulares, se encuentran en una situación de debilidad manifiesta. Es decir, que se requiere de una intervención activa por parte del Estado para que estas personas puedan superar esa posición de debilidad y disfrutar de sus derechos de la misma manera que otros ciudadanos. No obstante, la condición de sujeto de especial protección constitucional no excluye ni elimina el deber de autogestión que tienen todos los individuos para hacer valer sus derechos. (…) Por otra parte, esta Corporación también ha sostenido que los adultos mayores deben ser receptores de una protección reforzada por parte de todas las entidades que integran el Estado[37]. Al igual que con las personas con disminuciones físicas y psíquicas, esta obligación se deriva de un mandato constitucional enmarcado en el artículo 46[38]. Con esto, el Constituyente reconoce que los adultos mayores están en un estado de debilidad manifiesta que hace que, en virtud del deber de solidaridad, requieran de la ayuda de la sociedad y el Estado para así garantizar su integridad, su salud y su dignidad humana. En este punto, cabe destacar que hubo diferentes posturas acerca de cuál es la edad requerida para que una persona sea considerada como un adulto mayor. Sin embargo, la discusión quedó zanjada con la expedición de la Ley 1276 de 2009. Así, el artículo 7, literal b) establece que un adulto mayor es “aquella persona que cuenta con sesenta (60) años de edad o más. A criterio de los especialistas de los centros vida, una persona podrá ser clasificada dentro de este rango, siendo menor de 60 años y mayor de 55, cuando sus condiciones de desgaste físico, vital y psicológico así lo determinen”. (Subrayas y negrillas fuera del texto). Igualmente, esta postura ha sido adoptada por reciente jurisprudencia constitucional[39].” 10. De igual forma, desde la sentencia T-025 de 2004[40], la Corte ha sostenido reiteradamente que las personas en situación de desplazamiento, y en general todas las víctimas del conflicto armado, son sujetos de especial protección constitucional. La violación constante de sus derechos lleva a que estas personas se encuentren en una situación de especial vulnerabilidad, por lo que requieren de la asistencia del Estado en su conjunto. Esa ayuda debe estar encaminada no sólo al apoyo necesario para garantizar la subsistencia de las víctimas, sino también a la estructuración de proyectos que promuevan el desarrollo de esas personas en la sociedad, del mismo modo se debe buscar garantizar el derecho de retorno de la población en situación de desplazamiento en un ambiente de paz y seguridad. Conforme a lo expresado anteriormente la sentencia T-587 de 2008[41] argumentó que: “[L]a jurisprudencia de esta Corporación ha considerado, en relación con la provisión de apoyo para la estabilización socioeconómica de las personas en condiciones de desplazamiento, que el deber mínimo del Estado es el de identificar, en forma precisa y con la plena participación del interesado, las circunstancias específicas de su situación individual y familiar, su proveniencia inmediata, y las alternativas de subsistencia digna a las que puede acceder, con miras a definir sus posibilidades concretas de emprender un proyecto razonable de estabilización económica individual, o de participar en forma productiva en un proyecto colectivo, con miras a generar ingresos que les permitan subsistir autónomamente a él y sus familiares desplazados dependientes.” 11. Por otra parte, esta Corporación ha reconocido la especial situación de vulnerabilidad que atraviesan las madres cabeza de familia. Al respecto, la Constitución, en su artículo 43, señala que el Estado apoyará de manera especial a las mujeres cabeza de familia. Adicionalmente, la Ley 82 de 1993[42] desarrolló este aspecto y dispuso que ostenta esta condición la mujer quien: “[…] siendo soltera o casada, ejerce la jefatura femenina de hogar y tiene bajo su cargo, afectiva, económica o socialmente, en forma permanente, hijos menores propios u otras personas incapaces o incapacitadas para trabajar, ya sea por ausencia permanente o incapacidad física, sensorial, síquica o moral del cónyuge o compañero permanente o deficiencia sustancial de ayuda de los demás miembros del núcleo familiar.” Consecuentemente, y en virtud del artículo 3º de esa misma ley, el Gobierno tiene la obligación de proteger a las mujeres cabeza de familia promoviendo el respeto de sus derechos a la vida en condiciones dignas, la equidad y la participación social. Asimismo, esta Corporación dispuso a través de la sentencia T-303 de 2006[43], que la condición de madre cabeza de familia se expresa a través de la responsabilidad que reposa sobre una mujer que debe velar por personas en condición de vulnerabilidad en razón de su edad y condiciones físicas o mentales y que el sustento de esas personas depende exclusivamente de ella. El mayor grado de vulnerabilidad que sufren algunas víctimas del conflicto armado 12. Si bien en esta providencia la Sala ya ha señalado que la población en situación de desplazamiento, y en general las víctimas del conflicto armado, sufren un grado de vulnerabilidad que los convierte en sujetos de especial protección constitucional, también es necesario examinar la situación que atraviesan las víctimas que tienen un mayor grado de debilidad manifiesta. De esta forma, para la Sala es necesario destacar que existen personas que han sufrido las vicisitudes del conflicto armado y que además se ven sometidas a una situación más penosa que el resto de las víctimas por razones de salud, género, ingresos económicos, edad, por pertenecer a una comunidad minoritaria, entre otros. Al respecto la sentencia T-025 de 2004[44] destacó que existe un mayor grado de vulnerabilidad de las personas en situación de desplazamiento que sufren de una discapacidad mental o física, por lo que la obligación de presentar acciones de tutela directamente resulta excesiva para ellos. Al respecto en la mencionada sentencia se destacó: “Dada la condición de extrema vulnerabilidad de la población desplazada, no sólo por el hecho mismo del desplazamiento, sino también porque en la mayor parte de los casos se trata de personas especialmente protegidas por la Constitución –tales como mujeres cabeza de familia, menores de edad, minorías étnicas y personas de la tercera edad‑, la exigencia de presentar directamente o a través de abogado las acciones de tutela para la protección de sus derechos, resulta excesivamente onerosa para estas personas.” 13. Adicionalmente, en la Ley 1448 de 2011 “por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”, se destaca el mayor grado de vulnerabilidad en el que se encuentran los niños, niñas, adolescentes, mujeres, adultos mayores y discapacitados víctimas del conflicto armado. Es por eso que el artículo 13 de esa norma ordena aplicar un enfoque diferencial a quienes por su edad, género, orientación sexual y situación de discapacidad requieran de un mayor de nivel de intervención por parte del Estado. 14. Por otra parte, la Sala también encuentra que el artículo 6º del Decreto 1377 de 2014 dispone que se priorizará el acceso a los procesos de retorno o reubicación a las familias que se encuentren en un mayor grado de vulnerabilidad. Es decir, que se hallen incursos en un grado de desprotección mayor al de las demás víctimas. De igual forma, el numeral artículo 7º de esa misma norma establece “Artículo 7°. Indemnización individual administrativa para las víctimas de desplazamiento forzado. La indemnización administrativa a las víctimas de desplazamiento forzado se entregará prioritariamente a los núcleos familiares que cumplan alguno de los siguientes criterios: 1. Que hayan suplido sus carencias en materia de subsistencia mínima y se encuentre en proceso de retorno o reubicación en el lugar de su elección. Para tal fin, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas formulará, con participación activa de las personas que conformen el núcleo familiar víctima un Plan de Atención, Asistencia y Reparación Integral (PAARI). 2. Que no hayan suplido sus carencias en materia de subsistencia mínima debido a que se encuentran en situación de extrema urgencia y vulnerabilidad manifiesta debido a la condición de discapacidad, edad o composición del hogar. 3. Que solicitaron a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas acompañamiento para el retorno o la reubicación y este no pudo realizarse por condiciones de seguridad, siempre y cuando hayan suplido sus carencias en materia de subsistencia mínima. Parágrafo. La Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas ejercerá la coordinación interinstitucional para verificar las condiciones de seguridad de la zona de retorno o reubicación en el marco de los Comités Territoriales de Justicia Transicional, y para promover el acceso gradual de las víctimas retornadas o reubicadas a los derechos a los que hace referencia el artículo 75 del Decreto número 4800 de 2011.” 15. Igualmente, la Resolución 090 de 2015[45] dispone que se priorizará la entrega de la indemnización por vía administrativa, de acuerdo con la situación de vulnerabilidad o marginalidad en que se encuentre esa persona, no obstante esta normativa resulta aplicable a hechos victimizantes distintos al desplazamiento forzado. 16. Así las cosas, para la Sala es evidente que existen víctimas del conflicto armado que por sus situaciones particulares están expuestas a un mayor grado de vulnerabilidad que las demás personas que han sufrido a causa de la guerra. Esa condición los hace merecedores de una intervención más fuerte por parte del Estado, en comparación con personas que no atraviesan esas circunstancias. Por lo tanto, para la Sala resulta evidente que las diferentes entidades del Estado deben implementar todos los recursos disponibles y hacer todo lo que tengan a su alcance para ayudar a estas personas a superar ese estado de debilidad manifiesta que atraviesan. La garantía del derecho de petición por vía de acción de tutela. Reiteración de jurisprudencia 17. El artículo 23 de la Constitución establece que “[t]oda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales." En repetidas ocasiones, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha determinado que este derecho comporta las siguientes obligaciones correlativas para la autoridad que recibe la solicitud: (i) la petición debe ser resuelta de fondo, de manera clara, oportuna, precisa y congruente con lo solicitado; (ii) la respuesta debe producirse dentro del plazo legalmente establecido y en caso de vacío normativo, dentro de un plazo razonable, que debe ser lo más corto posible[46]; (iii) la respuesta no implica aceptación de lo solicitado; (iv) la falta de competencia de la entidad ante quien se plantea, no la exonera del deber de responder[47]; y (v) ante la presentación de una petición, la entidad pública debe notificar su respuesta al interesado[48]. Además, esta Corporación ha estudiado el ejercicio y alcance del derecho fundamental de petición[49] y ha concluido que éste constituye una herramienta determinante para la protección de otras prerrogativas constitucionales como son los derechos a la información, al acceso a documentos públicos, la libertad de expresión y el ejercicio de la participación de los ciudadanos en la toma de las decisiones que los afectan.[50] 18. En relación con el derecho de acceso a la información, en distintos pronunciamientos la Corte ha determinado que a través de una interpretación sistemática de la Constitución, es posible advertir que existe una relación de género y especie entre el derecho de petición y el de acceso a la información[51]. En efecto, el derecho de petición envuelve la garantía de solicitar información por parte de los ciudadanos, acceder a la información sobre las actividades de la administración, y pedir y obtener copia de los documentos públicos. 19. El artículo 74 Superior consagra el derecho de acceso a la información en los siguientes términos: “Todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos que establezca la ley”. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha determinado que el derecho de acceso a la información pública cumple tres funciones, a saber: primero, garantizar la participación democrática y el ejercicio de los derechos políticos; segundo, posibilitar el ejercicio de otros derechos constitucionales, al permitir conocer las condiciones necesarias para su realización; y tercero, garantizar la transparencia de la gestión pública, al constituirse en un mecanismo de control ciudadano de la actividad estatal.[52] 20. En consideración a la estrecha relación que tiene el ejercicio de este derecho con la realización de otras garantías fundamentales, las restricciones a tal prerrogativa están sometidas a condiciones rigurosas, las cuales fueron definidas en la sentencia C-491 de 2007[53]. Para dar solución al caso que se estudia, resultan relevantes las siguientes: (i) Donde quiera que no exista reserva legal expresa, debe imperar el derecho fundamental de acceso a la información. Lo anterior implica que las normas que limitan el derecho de acceso a la información deben ser interpretadas de manera restrictiva y toda limitación debe estar adecuadamente motivada. (ii) Los límites del derecho de acceso a la información pública tienen reserva de ley. (iii) La ley que restringe el derecho fundamental de acceso a la libertad de información debe ser precisa y clara al definir qué tipo de información puede ser objeto de reserva y qué autoridades pueden establecer tal limitación. (iv) La reserva puede operar respecto del contenido de un documento público, pero no en relación con su existencia. (v) La reserva legal...