Sentencia T-267 de 2016

T-267-16 Sentencia T-267/16 DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Alcance y contenido DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Marco constitucional y legal OBLIGACIONES DEL ESTADO EN MATERIA DE VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Debe ofrecer soluciones efectivas/DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Obligaciones específicas del Estado para su garantía DERECHOS DE LA POBLACION DESPLAZADA EN MATERIA DE DESALOJO FORZOSO Cuando se trate de población desplazada que ocupe un inmueble, ya sea público o privado, para satisfacer su derecho a la vivienda y no tengan otra alternativa de habitación, el Estado debe adoptar todas las medidas necesarias para que se reubique a estas personas o se les proporcione otra vivienda. DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA Y REUBICACION EN CASOS DE ZONAS DE ALTO RIESGO-Protección constitucional CARENCIA ACTUAL DE OBJETO-Fenómeno que puede presentarse a partir de dos eventos que a su vez sugieren consecuencias distintas: hecho superado y daño consumado EFECTOS INTER COMUNIS-Se adoptan para proteger derechos de todos los afectados por la misma situación de hecho o de derecho en condiciones de igualdad DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA Y EFECTO INTER COMUNIS DE LA DECISION-Orden a la UARIV disponer de un albergue temporal para todos los núcleos familiares que fueron censados en los predios donde habitan accionantes CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO-Accionantes recibieron una alternativa de vivienda temporal DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Orden a la UARIV reubicar en albergue temporal a accionantes con sus respectivos núcleos familiares Referencia: expedientes T-5155974, T-5166664 y T-5166665. Acciones de tutela instauradas por Yolima Góngora Araujo, Erminda Hinestroza Alegría y Nancy Liliana González Velandia contra el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. Magistrado Ponente: JORGE IVÁN PALACIO PALACIO Bogotá D.C., veinte y tres (23) de mayo de dos mil dieciséis (2016). La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Alberto Rojas Ríos, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Jorge Iván Palacio Palacio, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política, y 33 y concordantes del Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente: SENTENCIA Dentro del proceso de revisión de los fallos proferidos el 26 de junio de 2015 por el Juzgado 40 Penal del Circuito de Conocimiento de Bogotá, expediente T-5155974, el 8 de julio y el 30 de junio de 2015 por el Juzgado 19 Penal del Circuito de Conocimiento de Bogotá, en los expedientes T-5166664 y T-5166665, respectivamente. La Sala de Selección número 10, en Auto del 15 de octubre de 2015, dispuso acumular los expedientes T-5155974, T-5166664, T-5166665, al advertir unidad de materia e identidad de hechos que fundan las tres acciones de tutela. En razón de lo cual se producirá un solo fallo para decidirlos. I. ANTECEDENTES Las señoras Erminda Hinestroza Alegría, Yolima Góngora Araujo y Nancy Liliana González Velandia interpusieron acción de tutela, de manera separada, contra el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (en adelante DPS) y la Alcaldía Mayor de Bogotá (en adelante Alcaldía Mayor). Optaron por esta vía judicial porque (1) estas entidades intentaron desalojarlas sin ofrecerles medidas previas para su reubicación y (ii) tampoco una solución de vivienda de carácter permanente a pesar de encontrarse inscritas en programas para población desplazada. Lo anterior se motiva en los siguientes: 1. Expediente T-5155974. 1.1. Hechos[1]. La señora Yolima Góngora Araujo (33 años[2]) y su grupo familiar, conformado por Elver Enrique Perea Angulo, Elly Daniela Perea Góngora y Dennis Felipe Perea Góngora, son víctimas de desplazamiento de la ciudad de Tumaco por hechos ocurridos en el 2012[3]. Aduce que se encuentran en la ciudad de Bogotá desde febrero de 2015[4]. Explica que no dispone de una vivienda ni de un lugar donde habitar y que no cuenta con los recursos para satisfacer esta necesidad básica de su familia. Manifiesta que, en razón a ello, se encuentra ubicada en “el barrio 20 de Julio, de la localidad cuarta de San Cristóbal de Bogotá D.C, en un lote de propiedad del distrito de alto riesgo ubicado en la carrera 3 con calle 26 sur esquina junto con otras 30 familias”[5]. El terreno ocupado corresponde a 4 predios: 3 de ellos son de propiedad del IDIGER[6] y el restante de la Caja de Vivienda Popular[7]. Este último es de alto riesgo no mitigable por remoción de masa, con un área de influencia del riesgo de 0.05 ha[8]. Afirma que allí construyeron casetas y cambuches con materiales reciclables[9] y no cuentan con servicios públicos, lo que ha generado deterioro en el sector y, por ende, el rechazo de los habitantes de la zona. De acuerdo con la señora Góngora Araujo, el Distrito Capital, el ESMAD y la Policía Nacional han intentado desalojar al grupo de ocupantes al que pertenece. Indica que las entidades accionadas conocen la situación precaria en la que se encuentran y a pesar de ello no dan respuesta ni proponen alternativas para garantizar sus derechos como desplazados, por lo que aún se encuentran habitando el terreno en espera de una solución definitiva de vivienda. Con base en lo anterior, solicita el amparo del derecho fundamental a la vivienda. En consecuencia, ordenar (i) la suspensión del desalojo y la reubicación provisional hasta que se les garantice el acceso a la vivienda en condiciones dignas; (ii) realizar un censo a fin de identificar a cada una de las familias con el fin de que se les garantice alimentación, salud, educación y trabajo[10]. 1.2. Trámite procesal[11]. Mediante Auto del 16 de junio de 2015, el Juzgado 40 Penal del Circuito de Conocimiento de Bogotá admitió la acción de tutela y corrió traslado a la Alcaldía Mayor de Bogotá y a la Unidad de Administrativa para la Atención y Reparación a las Víctimas, a quien vinculó. 1.3. Respuesta de las entidades demandadas. 1.3.1. La Alcaldía Mayor de Bogotá – Defensa Judicial y Prevención del Daño Antijurídico- comunicó que a través de la Alta Consejería, Unidad para La Atención y Reparación Integral a las Víctimas – en adelante la Alta Consejería- desarrolla el Programa de Prevención, Asistencia, Atención, Protección y Reparación Integral a las Víctimas. Reconoció que la señora Yolima Góngora Araujo se encuentra inscrita en el Sistema Distrital de Información de Víctimas (SIVIC), manifestando que fue “caracterizada en el Centro Dignificar de Puente Aranda, Kennedy y Rafael Uribe Uribe desde el 17 de diciembre de 2012 hasta el 29 de marzo de 2015, recibiendo cupo escolar para sus hijos, y a la Registraduría Local de Kennedy para el trámite de duplicado de Cédula de Ciudadanía del señor Elver Enrique Perea y jornadas de atención los días 1-2-5 de marzo de 2015 en la ocupación de lote Montebello, localidad de San Cristóbal. Y la última en igual sentido el 29 de abril de 2015 se verificaron sus derechos y se encontró que el núcleo familiar está afiliado a la EPS-S Capital Salud, que los niños se encuentran estudiando, ese día manifestó que se encontraba desempleada por lo cual se remitió para que llevará a cabo la caracterización socioproductiva que permite establecer enrutamiento, eficaz para cada persona al ente Distrital o Nacional competente, ya sea a nivel de empleo, emprendimiento y/o formación para el trabajo”[12]. 1.3.2. La Secretaría de Gobierno de Bogotá D.C., por su parte, informó que la Alcaldía Local de San Cristóbal – en adelante la Alcaldía Local- realizó múltiples reuniones con la comunidad afrodescendiente que ocupa los predios y entidades de orden nacional, distrital y local para coordinar una solución de vivienda de manera paulatina. Aseveró que la Secretaría Distrital de Integración Social – en adelante SDID- y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - en adelante ICBF- realizaron un censo de los ocupantes para determinar su composición, la atención prioritaria de niños y mujeres embarazadas, y deliberaron con la Secretaría Distrital de Hábitat y Territorio – SDHT en adelante.- y la Alcaldía Local el tipo de atención que sería brindada en materia de vivienda[13]. Por último, la negativa a desalojar el predio amenaza de la integridad personal de los ocupantes porque se localizaron en una zona de alto riesgo no mitigable. 1.4. Pruebas. Obran en el expediente las siguientes: - Cédula de ciudadanía Yolima Góngora Araujo (Fl. 4 , cuaderno 1) - Solicitud de la Unidad de Atención y Orientación de la Alcaldía Mayor de Bogotá, del 17 de diciembre de 2012, a la red pública de Hospitales del Distrito para que atiendan a Yolima Góngora Araujo y sus hijos menores, Elly Daniel Perea Góngora y Dennis Felipe Perea Góngora (Fl. 5 , cuaderno 1) - Constancia del sistema de información de víctimas -SIVIC- , donde está registrado que se les atendió en las jornadas del 13 de marzo de 2015 y 29 de abril en Montebello. (Fls. 22-25, cuaderno 1) - Tarjeta de identidad de Elly Daniel Perea Góngora (Fl. 167 cuaderno 2 de pruebas) - Tarjeta de identidad de Dennis Felipe Perea Góngora (Fl. 168 cuaderno 2 de pruebas) - Cédula de ciudadanía de Elver Enrique Perea Angulo (Fl. 170 cuaderno 2 de pruebas) - CD que contiene 110 folios de las actas de reuniones de autoridades de orden nacional y distrital y la comunidad en relación con la ocupación del predio de Montebello (Fl. X, cuaderno 1). 2. Expediente T-5166664. 2.1. Hechos. La señora Erminda Hinestroza Alegría (41 años) es víctima de desplazamiento por la violencia de Timbiquí - Cauca (1996). Su núcleo familiar está compuesto por Jovi Alexander, Jorge Luis y M. Camila Carabali Hinestroza y John Jairo Montaño Hinestroza[14]. Reclamó la protección del derecho a la vivienda, refiriéndose a los mismos hechos y pretensiones que la señora Yolima Góngora Araujo[15]. 2.2. Trámite procesal[16]. Mediante Auto del 16 de junio de 2015, el Juzgado 19 Penal del Circuito de Conocimiento de Bogotá avocó conocimiento y corrió traslado a las entidades accionadas y a la UARIV, a quien vinculó, con el fin de que rindieran el informe de que trata el artículo 19 del Decreto 2591 de 1991. 2.3. Respuestas de las entidades demandadas. 2.3.1. La Alcaldía Mayor de Bogotá – Defensa Judicial y Prevención del Daño Antijurídico- declaró que la Alta Consejería dirige los procesos y programas para la prevención, asistencia, atención, protección y reparación integral a las víctimas que arriban a Bogotá. Sobre la situación particular Erminda Hinestroza Alegría, expuso que se encuentra inscrita en el SIVIC y fue caracterizada en el Centro Dignificar desde el 21 de marzo de 2012 al 6 de abril de 2015, periodo en el cual fue orientada en lo relacionado al trámite de duplicado de la cédula de ciudadanía y entrega de ayuda humanitaria. También comentó que distintas entidades locales se reunieron y acordaron la atención del grupo al que pertenece la actora, a través de las siguientes líneas de trabajo[17]: 1º- Protección y educación de menores a cargo de la Secretaría de Educación Distrital; 2º- Atención en jardines infantiles y comedores comunitarios a cargo del ICBF; 3º- Atención primaria en salud con enfoque diferencial por parte de la Secretaría Distrital de Salud y el Hospital de San Cristóbal; 4º- Verificación de la ruta de atención de la población desplazada por parte de la Alta Consejería, a partir de la cual determinará en cada caso particular la asesoría, acompañamiento y representación jurídica que requiera el peticionario; 5º- Informar con respecto al programa de vivienda a través del otorgamiento del Subsidio Distrital de Vivienda en Especie a cargo de la Secretaría Distrital de Hábitat y Territorio. Puntualmente, en materia de vivienda, ““la Secretaría Distrital de Hábitat y Territorio – SDHT- ha realizado charlas informativas con respecto al programa de vivienda que se ejecuta a través del otorgamiento del Subsidio Distrital de vivienda en Especie SDVE, el cual consiste en el porcentaje de costo de la vivienda de interés prioritario de hasta 70 salarios mínimos legales mensuales vigentes, financiado con aportes distritales, siempre que el hogar cumpla con los requisitos señalados en la Resolución 844 del 9 de octubre de 2014, “por medio de la cual se adopta el reglamento operativo para el otorgamiento del Subsidio Distrital de vivienda en Especie para Vivienda de interés Prioritario en el Distrito Capital, en el marco del Decreto Distrital 539 de 2012”. Sin embargo las personas manifiestan su inconformidad a que ellos necesitan una solución de vivienda inmediata y gratuita” [18]. Aduce que la ocupación se produjo en una zona de alto riesgo no mitigable por el IDIGER y que, en consideración del riesgo que ello implica, la Alcaldía adelantó mesas de trabajo para proteger a dicha agrupación. 2.3.2. El DPS pidió que se declare la improcedencia de la acción. Por una parte adujo la falta de legitimación por activa, por cuanto no le compete la estabilización socioeconómica de la peticionaria, sino a la UARIV, teniendo en cuenta que la demandante está en etapa de emergencia. Agregó que tampoco se cumple con el requisito de subsidiariedad, dado que la actora no demostró haber acudido previamente a las instituciones de manera directa. De ahí que es posible inferir que no agotó los trámites administrativos para acceder a los programas para desplazados antes de acudir a este medio judicial. 2.3.3. La Alcaldía Mayor- Secretaría Distrital de Gobierno[19]- comunicó que la Alcaldía Local de San Cristobal ha liderado múltiples acciones con el fin de atender a la población desplazada que ocupó el predio en Montebello, así como para facilitar una solución a su petición de vivienda. Para ello, convocó a diferentes entidades del distrito para adelantar mesas de trabajo y así poder asumir, conforme a sus competencias legales, las acciones pertinentes. Se refirió expresamente a 14 reuniones llevadas a cabo entre el 1 de marzo y el 14 de mayo de 2015[20]. Denuncia que la entidad debe proteger el espacio público y prever los riesgos de la permanencia de los ocupantes en un lugar de alto riesgo no mitigable. Por ello, ha procurado concertar una solución de desalojo voluntario, que al ser rechazado ha acudido a acciones policivas. Así mismo, indica que no hay una diligencia prevista para ello, por lo que no es cierta la vulneración de derechos por este motivo. 2.4. Pruebas. - Cédula de ciudadanía de Erminda Hinestroza Alegría. (Fl. 4, cuaderno 1) - Constancia expedida en diciembre de 2012 por la Unidad de Administrativa para la - Atención y Reparación a las Víctimas respecto de la inscripción en el Registro Único de Víctimas de Erminda Hinestroza Alegría y sus hijos Jovi Alexander, Jorge Luis y M. Camila Carabali Hinestroza y John Jairo Montaño Hinestroza. (Fl. 5, cuaderno 1) - Constancia del sistema de información de víctimas -SIVIC- , donde está registrado que desde el 21 de marzo de 2012 recibe atenciones, esporádicas y relación con el trámite de duplicado de cédula. (Fls. 26-29, cuaderno 1) - CD con las actas de las reuniones interinstitucionales y jornadas de atención para la población de desplazados que se asentó en Montebello (Fl. 64, cuaderno 1). 3. Expediente T-5166665. 3.1. Hechos. La señora Nancy Liliana González Velandia (33 años) y su grupo familiar, conformado por Maicol Estiven González Lemos, Juan S. y Kevin Mauricio González Velandia[21] son víctimas de desplazamiento de Tocaima por hechos ocurridos en el 2006 en Girardot. Reclamó la protección de los mismos derechos, refiriéndose a los mismos hechos y planteó las mismas pretensiones que las señoras Yolima Góngora Araujo y Erminda Hinestroza Alegría[22]. 3.2. Trámite Procesal[23]. Mediante Auto del 16 de junio de 2015, el Juzgado 19 Penal del Circuito de Conocimiento de Bogotá avocó conocimiento y corrió traslado a las entidades accionadas y a la UARIV, a quien vinculó, con el fin de que rindieran el informe de que trata el artículo 19 del Decreto 2591 de 1991. 3.3. Respuesta de las entidades demandadas[24]. 3.3.1. La Alcaldía Mayor de Bogotá – Defensa Judicial y Prevención del Daño Antijurídico- afirmó que Nancy Liliana González Velandia no ha sido caracterizada como víctima, no se encuentra inscrita en SIVIC y no ha estado presente en las jornadas de atención brindadas en el predio[25]. Con motivo de lo anterior, solicita a la demandante presentarse ante cualquiera de los Centros Dignificar, a fin de que reciba una orientación personalizada. De otro lado, mencionó la disposición de entidades distritales y nacionales para brindarle apoyo y atención integral al grupo de desplazados afrodescendientes en el que participa la accionante. Sin embargo, ninguna entidad tiene la posibilidad de asignar viviendas en corto plazo, situación que le ha sido comunicada a la comunidad. Sobre este asunto, la SDHT ha realizado charlas informativas sobre el programa distrital de subsidio en especie, en el cual deben acoger los procedimientos, requisitos y tiempos del mismo. 3.3.2. El DPS detalló que el Alcalde Local de San Cristóbal coordinó las diligencias interinstitucionales encaminadas a resolver la ocupación de una zona de alto riesgo no mitigable[26]. Además informó que desde el 1º de marzo de 2015, la Alcaldía Local de San Cristóbal, la Alta Consejería y la Personería Local se hicieron presentes en el terreno para identificar las necesidades del grupo y trazar la ruta de atención. Así mismo, la Secretaría Distrital de Integración Social constató la presencia de un grupo de desplazados, a quienes explicó el riesgo de permanecer allí. 3.4. Pruebas. - Cédula de ciudadanía de Nancy Liliana González Velandia.[27] - Copia constancia de solicitud de inscripción en el RUV, fechado el 5 de noviembre de 2014 [28]. - Constancia del sistema de información de víctimas -SIVIC- , donde está registrado que desde el 21 de marzo de 2012 recibe atenciones, esporádicas y relación con el trámite de duplicado de cédula[29]. - CD con los documentos que respaldan las actuaciones administrativas y actas de reuniones interinstitucionales[30]. II.- SENTENCIAS OBJETO DE REVISION. 1. Exp. T-5155974 - Yolima Góngora Araujo. El Juzgado 40 Penal del Circuito de Conocimiento de Bogotá, mediante sentencia del 26 de junio de 2015, negó el amparo solicitado por Yolima Góngora Araujo porque ha recibido toda la atención por parte de las entidades territoriales. Razón por la cual, concluyó que sus derechos fundamentales no han sido vulnerados. El a-quo expuso que “no se evidencia que las entidades del orden Nacional, Distrital o Local desconozcan los derechos fundamentales en tal sentido, pues, su núcleo familiar se encuentra vinculado a la red pública de salud, los menores se encuentran vinculados al sistema de educación distrital y ha sido objeto de la caracterización pscicoproductiva para establecer su enrutamiento al ente Distrital o Nacional competente”[31]. En consideración de las condiciones particulares del caso y que la respuesta de las diferentes dependencias de la Alcaldía Mayor de Bogotá no demuestra una política orientada a la reubicación, conminó a la Alcaldía a que conjuntamente con la UARIV incluyan en esquemas de adjudicación de vivienda o en programas de reubicación a la accionante y a su núcleo familiar. 2. Expediente T-5166664- Erminda Hinestroza Alegría. Mediante sentencia del 8 de julio de 2015, el Juez 19 Penal del Circuito de Conocimiento de Bogotá negó el amparo debido a que las entidades accionadas no dejaron de atender al grupo de desplazados al que pertenece la señora Erminda Hinestroza Alegría. En este sentido, advirtió a la demandante que puede acudir a los Centros Dignificar del Distrito para que la orienten y asistan integralmente. Con posterioridad al fallo, la UARIV indicó haber informado a la peticionaria, “de manera clara, de fondo y mediante comunicación”, que el 5 de junio de 2015 le fue otorgada la atención humanitaria. Adicional a ello, explicó detalladamente los programas e instituciones encargadas para brindar ayuda a la población desplazada. 3. Expediente T-5166665- Nancy Liliana González Velandia El Juzgado 19 Penal del Circuito de Conocimiento de Bogotá declaró improcedente el amparo en sentencia del 30 de junio de 2015, advirtiendo que la actora no acudió a los trámites administrativos para registrarse como víctima en el SIVIC y así solicitar las ayudas que las entidades territoriales pudieran proveerle en materia de vivienda. Por lo anterior, sostuvo que “teniendo en cuenta que estamos ante la existencia de otros medios de defensa judicial contemplados en nuestro ordenamiento jurídico, aptos e idóneos para la solución del objeto litigioso alegado por la actora, la presente acción de tutela deviene improcedente y por lo tanto, las peticiones elevadas ante este Despacho por Nancy Liliana González Velandia serán desestimadas en esta instancia”[32]. III. ACTUACIONES EN SEDE DE REVISIÓN. 3.1. Auto de pruebas del 19 de noviembre de 2015. El Magistrado Sustanciador, para mejor proveer, solicitó la precisión de algunos hechos a las partes y que allegaran toda la documentación sobre las condiciones de vivienda y de víctimas de desplazamiento de las demandantes, así como de las actuaciones administrativas dirigidas a la atención inicial del grupo al que pertenecen las demandantes. Adicionalmente, vinculó al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, a la Defensoría del Pueblo, a la Unidad Administrativa de Reparación Integral a las Víctimas, a la Alcaldía Local de San Cristóbal, a la Secretaría Distrital de Integración Social de Bogotá, a la Secretaría Distrital de Hábitat y Territorio y de Gobierno de Bogotá, a la Alta Consejería para los Derechos de las Víctimas, Paz y Reconciliación, al Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda), a la Policía Nacional y al Departamento Administrativo de Defensoría del Espacio Público para que se refirieran a las actuaciones administrativas específicas que hubieran implementado, según sus competencias legales, y las que se encuentran en curso para la atención del grupo al que pertenecen las actoras. Además de ello, libró despacho comisorio[33] al Juzgado 19 Penal del Circuito de Conocimiento de Bogotá D.C., con el fin de que realizara una inspección judicial en el terreno, para que con la colaboración de la Secretaría Distrital de Integración Social y la UARIV verificara qué personas ocupan actualmente el predio y corroborara su calidad de víctimas de desplazamiento. 3.2. Auto del 9 de febrero de 2016. Posteriormente, el Magistrado Sustanciador, suspendió términos, vinculó a la Caja de Vivienda de Interés Popular y Ministerio de Vivienda, requirió las pruebas que no fueron aportadas y, adicionalmente, decretó otras pruebas en relación con: 1) el estado del subsidio distrital de vivienda en especie al que se encuentran inscritas las señoras Hinestroza Alegría y Góngora Araujo y sobre la participación en programas de vivienda por parte de la señora Nancy Liliana González Velandia a la fecha; y 2) la calidad de víctimas de las personas censadas en diciembre de 2015 y su acceso a programas de vivienda nacional o distrital. Adicionalmente, se ordenó al Alcalde de Bogotá D.C. tomar todas las medidas necesarias para prevenir el ingreso de personas distintas a las censadas el 7 de diciembre de 2015, con el fin de prevenir un incremento de la ocupación. 3.3. Respuestas allegadas. Las entidades requeridas presentaron los correspondientes informes[34] aportando nuevas pruebas, que se destacan en el Anexo 2, lo que permitió a la Sala tener conocimiento de lo siguiente: - Las personas que hacen parte del grupo que se instaló en los predios de Montebello, al que pertenecen las señoras Yolima Góngora, Erminda Hinestroza y Nancy Liliana González, conocían que se trataba de una zona de alto riesgo no mitigable del distrito[35]. - A partir del 1 de marzo de 2015 la Alcaldía Local, la Defensoría del Pueblo, la Alta Consejería, el ICBF, la UARIV y a las Secretarías Distritales de Hábitat y Territorio e Integración Social, entre otras entidades, coordinaron un trabajo conjunto para la atención inmediata y solución del problema de vivienda de los ocupantes[36]. Se comunicó de manera permanente a la comunidad los compromisos de cada entidad, las jornadas de atención e información en materia de vivienda, salud, ayuda humanitaria, acceso a servicios sociales, a través de los líderes y a la comunidad en general. - La Alcaldía Local y la Secretaría Distrital de Gobierno, entre otras entidades, coincidieron en la urgencia de llevar a cabo el desalojo debido a que se trata de una zona de alto riesgo que pone en peligro el derecho a la vida de los ocupantes[37]. Por ello, con el fin de recuperar los predios, la Secretaría de Gobierno adelantó reuniones preparatorias para un eventual desalojo: (i) la reunión preparatoria citada para el 26 de marzo de 2015 no se llevó a cabo debido a la ausencia del ICBF y del Alcalde Local de San Cristóbal[38]; el operativo programado para el 14 de julio[39] fue suspendido y reprogramado[40] para el 28 de septiembre de 2015; (iii) el 28 de septiembre, a pesar de la citación de la Secretaría de Gobierno, el desalojo no se produjo porque para la fecha existía la orden de abstenerse de ello impartida por un juez de tutela[41]. Puntualmente, la Policía Metropolitana de Bogotá certificó que no ha participado ni ha prestado servicio de apoyo con unidades del Escuadrón Móvil antidisturbios en el sector de Montebello a fin de llevar a cabo el desalojo de los ocupantes[42]. - La SDHT, la UARIV y la Alta Consejería realizaron jornadas de información con los líderes y con los miembros del grupo[43] sobre las alternativas para adquirir una vivienda de interés social prioritario, entre las cuales: (i) el Subsidio Distrital de Vivienda en Especie (SDVE); (ii) el programa de 100 mil viviendas gratuitas del Gobierno Nacional; y (iii) el Programa de Vivienda de Interés Prioritario para Ahorradores. El 2 de marzo, 6 y 28 de abril y 30 de junio de 2015, la Secretaría de Hábitat participó en jornadas de atención a los hogares en el sitio de la ocupación, con el fin de explicarles el contenido y las características del SDVE, del sistema de 100 mil viviendas gratis del gobierno nacional y el programa de vivienda de interés prioritario para ahorradores (VIPA), refiriéndose a la forma de aplicar y resolviendo dudas[44]. - Otros miembros del grupo de ocupantes al que pertenecen las accionantes también interpusieron acciones de tutela. Estas ya fueron decididas por distintas instancias judiciales[45] en su favor. De ahí que se ordenó a la Alcaldía Local abstenerse de cualquier desalojo hasta que se les garantice a los ocupantes un albergue en condiciones dignas. Así mismo, se ordenó a la UARIV y a Fonvivienda adelantar un censo, a partir del cual, la primera, debe verificar la vulnerabilidad de cada núcleo familiar y adelantar y concluir las acciones necesarias en orden a garantizar el acceso efectivo a planes y programas de atención y de estabilización a los que tienen derecho. En cumplimiento de lo anterior[46], el 21 de julio de 2015 la Alta Consejería levantó un censo[47] de los ocupantes del predio. Con base en ello, ofreció un albergue temporal a quienes fueron inscritos en el censo y se trasladaran de manera voluntaria. Allí se les brindaría alojamiento, alimentación y capacitaciones y orientación sobre los programas de asistencia para esta población. No obstante lo anterior, según varias entidades la comunidad ha manifestado que los servicios brindados no permiten superar las dificultades que implica la situación de desplazamiento en la que se encuentran[48]. Ante la preocupación de no recibir soluciones definitivas de vivienda, el grupo prefiere cierta estabilidad al permanecer en el predio del alto riesgo, a pesar del peligro que ello implica para su integridad. - La Alcaldía Mayor de Bogotá[49] y el Ministerio de Vivienda[50] afirman que ninguna de las accionantes se ha postulado previamente a las convocatorias de los programas o subsidios de vivienda de orden nacional, de acuerdo con la base de datos de Fonvivienda. - El Juzgado 19 Penal del Circuito de Conocimiento de Bogotá allegó el 19 de enero de 2015 el informe del despacho comisorio ordenado mediante auto del 19 de noviembre de 2015. Advirtió que pese haber comunicado la diligencia a la Secretaría Distrital de Integración Social, a la Unidad de Administrativa para la Atención y Reparación a las Víctimas, a la Defensoría del Pueblo, a la Estación de Policía de San Cristóbal, la ICBF y, sólo estos dos últimos se presentaron a la diligencia. Aportó el informe de la inspección judicial del predio Montebello el 7 de diciembre de 2015 y el censo[51], en el que se reporta el incremento de ocupantes respecto del registro anterior de la Secretaría Distrital de Integración Social. En total se registraron 39 núcleos familiares[52], que constan en los Anexos 1 y 2 elaborados por la Juez y los funcionarios del ICBF, respectivamente. Las familias de Erminda Hinestroza Alegría[53] (grupo 11) y de Yolima Góngora Araujo[54] (grupo 14) están incluidas en el primer anexo. Según el informe esta última no fue inscrita en el censo previo a cargo de la Secretaría Distrital de Integración Social. La señora Nancy Liliana González Velandia no está registrada[55], según el informe habría abandonado la ocupación[56]. - El 24 de febrero de 2016, las entidades demandadas intentaron concertar con los ocupantes el desalojo, proponiendo el financiamiento de los arriendos que ello diera a lugar por 7 meses, no prorrogables (1 mes a cargo del IDIGER, 3 meses a cargo de la Alcaldía Mayor -la Alta Consejería- y 3 meses a cargo de la UARIV). Esta propuesta fue rechazada por la comunidad a la que pertenecen las accionantes[57], y en particular por las señoras Erminda Hinestroza[58] y Yolima Góngora[59]. - Ninguna de las accionantes está inscrita o ha participado en convocatorias a los programas de vivienda de orden nacional, como el de Viviendas Gratis[60]. - El 11 de marzo de 2016, el IDIGER, la Alta Consejería, la Alcaldía Local, la Personería y la Defensoría se reunieron con las familias del asentamiento, con el fin de realizar el registro para el trámite de las ayudas humanitarias que habían ofrecido (financiamiento de 7 meses) y sensibilizar sobre el riesgo en el que se encuentran por el fenómeno de remoción de masa por las lluvias. El 17 de marzo, la vocera de la comunidad manifestó que requerían la entrega de la totalidad de las ayudas y de manera directa, condición que las entidades no aceptaron. - Expediente T-5155974 – Yolima Góngora Araujo Yolima Góngora Araujo reside desde hace tres años reside en Bogotá[61]. Se encuentra inscrita en Sistema de Información para la Financiación de Soluciones de Vivienda (SIFSV) desde el 27 de noviembre de 2013, para eventualmente acceder al subsidio distrital de vivienda en especie. No obstante, a la fecha no ha acreditado ante la entidad que cuenta con el cierre financiero de que trata el parágrafo 3 del artículo 12[62] de la Resolución Nº 844 de 2014[63]. El 17 de abril de 2015 recibió la ayuda humanitaria y asistió a una charla informativa del SDVE, en la que manifestó la inconformidad porque necesita una solución inmediata y gratuita. De acuerdo con el registro de la jornada de atención interinstitucional del 29 de abril de 2015[64], la señora Yolima Góngora Araujo tiene dos menores a cargo (11 y 6 años)[65]. Recibió información escrita de la Secretaría Distrital de Hábitat sobre el Subsidio Distrital de Vivienda en Especie y las alternativas de programas de vivienda, las etapas y requisitos para acceder a la vivienda de interés prioritario como respuesta a una petición[66]. Posteriormente, el 22 de enero de 2015, se le brindó atención personalizada para informarle de manera puntal el reglamento vigente para ese momento (Resolución 844 de 2014) y se informó que aún tenía un proceso en curso para acceder al beneficio y que para concluirlo debía acreditar el cierre financiero para ser postulada[67]. La última información otorgada sobre el subsidio ocurrió el 22 de enero de 2015. - Expediente T-5166664 - Erminda Hinestroza Alegría Erminda Hinestroza Alegría se encuentra en Bogotá desde el 16 de febrero de 1996. Se inscribió en el Sistema de Información para la Financiación de Soluciones de Vivienda (SIFSV) desde el 9 de mayo de 2012, para eventualmente acceder al subsidio distrital de vivienda en especie. El 2 de mayo de 2014 actualizó los datos familiares que permiten valorar su petición. Luego, el 1º de septiembre de 2015 hubo una verificación interna de su proceso[68]. A la fecha no ha acreditado ante la entidad que cuentan con el cierre financiero de que trata el parágrafo 3 del artículo 12[69] de la Resolución Nº 844 de 2014. La señora Erminda Hinestroza Alegría se encuentra en el censo efectuado el 21 de julio de 2015 y recibió el pago de la ayuda humanitaria el 6 de mayo de 2015. - Expediente T-5166665 - Nancy Liliana González Velandia. La señora Nancy Liliana González Velandia no se encuentra inscrita en el SIFSV, ni ha solicitado ninguna ayuda en materia de vivienda. Según el sistema de automatización de Procesos y Documentos FOREST[70], “no ha iniciado ante la entidad el trámite correspondiente al subsidio distrital de vivienda”. No se encuentra en los censos del 21 de julio y 7 de diciembre de 2015. IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITICIONAL. 1. Competencia. Esta Corte es competente para conocer del fallo materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991. 2. Problema jurídico. 2.1. Las señoras Erminda Hinestroza Alegría, Yolima Góngora y Nancy Liliana González Velandia, víctimas de desplazamiento, ocuparon con sus núcleos familiares y otras 30 familias unos predios ubicados en el barrio Montebello en la localidad de San Cristóbal en la ciudad de Bogotá. Allí construyeron cambuches provisionales buscando la forma de procurarse un techo, por cuanto no tienen una vivienda propia, ni un lugar donde acomodarse por falta de capacidad económica y no haber accedido efectivamente a los programas de vivienda para desplazados. Interpusieron las acciones de tutela en contra de la Alcaldía Local de San Cristóbal ya que ha liderado el desalojo de dicho predio, bajo el argumento que los ocupantes se encuentran en un lugar de alto riesgo no mitigable, sin reparar en darles una alternativa de vivienda permanente. Conforme a ello, reclaman la protección de su derecho fundamental a la vivienda digna porque, según las demandantes, se encuentra pendiente una diligencia de desalojo, sin garantizarles su reubicación temporal. Alegan que tampoco les ofrecen una solución de vivienda de carácter permanente a pesar de encontrarse inscritas en programas para población desplazada. 2.2. Vistos los antecedentes expuestos, primero, la Sala debe examinar si el DPS y la Alcaldía Mayor de Bogotá vulneraron el derecho fundamental a la vivienda digna de las accionantes porque no procuraron una alternativa de habitación como condición para desalojar el terreno de alto riesgo no mitigable donde construyeron hogares improvisados. Enseguida, deberá responder si el DPS y la Alcaldía Mayor de Bogotá vulneraron el derecho fundamental a la vivienda digna de las accionantes porque no han accedido materialmente a una solución de vivienda de carácter permanente. 2.3. Para dar respuesta a lo anterior, la Sala empezará por reiterar jurisprudencia sobre (i) el derecho a la vivienda de la población desplazada, (ii) los derechos de la población desplazada ante de desalojos forzosos. Luego, (iii) el deber de las autoridades administrativas de reubicar a las personas asentadas en zonas de alto riesgo no mitigable, (iv) la cosa juzgada y el hecho superado, y (v) los efectos inter comunis de los fallos de tutela. Finalmente, (vi) resolverá los casos concretos. 3. El derecho a la vivienda para la población desplazada y las obligaciones correlativas del Estado colombiano. 3.1. El derecho a la vivienda digna está consagrado en el artículo 51 superior[71] y reconocido en el artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948[72], en el artículo 11 numeral 1º del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales[73] (en adelante DESC), así como en otros instrumentos internacionales. En relación con la población desplazada, se trata un garantía reforzada de conformidad con el Principio Rector Número 18 de los Desplazamientos Internos de la ONU[74]. 3.2. La Corte ha reconocido que el desplazamiento forzado lleva implícita la afectación del derecho a la vivienda. En sentencia T-025 de 2004[75] explicó que: “Entre los derechos constitucionales fundamentales que resultan amenazados o vulnerados por las situaciones de desplazamiento forzoso, la jurisprudencia de esta Corte ha señalado los siguientes: (…) 14. El derecho a una vivienda digna, puesto que las personas en condiciones de desplazamiento tienen que abandonar sus propios hogares o lugares habituales de residencia y someterse a condiciones inapropiadas de alojamiento en los lugares hacia donde se desplazan, cuando pueden conseguirlas y no tienen que vivir a la intemperie. En relación con este derecho, los Principios 18 y 21 establecen criterios mínimos que deben ser garantizados a la población desplazada a fin de proveerles vivienda y alojamiento básicos.” Por las condiciones de desplazamiento y el nexo con la dignidad de cada individuo, la garantía del derecho a la vivienda cobra mayor importancia. En ese sentido, se ordenó al gobierno diseñar e implantar una política de vivienda eficaz dirigida a esa población[76]. 3.3. En concordancia con lo anterior, esta Corporación ha sostenido, por un lado, que el Estado colombiano debe “(i) diseñar los planes y programas de vivienda, con un énfasis prioritario en atender las especiales necesidades de dicha población; (ii) brindar asesoría clara y efectiva a estas personas sobre los trámites y requisitos para acceder a los programas de vivienda; (iii) eliminar las barreras que impiden el acceso de las personas desplazadas a los programas de asistencia social del Estado y (iv) proveerles soluciones de vivienda asequibles, con gastos de mantenimiento soportables y dotadas de protección jurídica.”[77] De otro lado, ha fijado que el acceso efectivo al derecho a la vivienda de la población desplazada debe cumplir con criterios de titulación y seguridad jurídica sobre la misma. Al respecto ha afirmado: “debe reiterarse que el derecho a la vivienda digna de la población desplazada sólo se satisface de manera integral cuando concurren dos eventos: “(i) los titulares del derecho accedan materialmente a alojamientos transitorios o a viviendas adecuadas, esto es, únicamente cuando las personas desplazadas se encuentran viviendo en soluciones habitacionales dignas destinadas para ello; y (ii) cuando se les ha garantizado a sus moradores la seguridad jurídica de la tenencia de las viviendas. Hasta que ello no ocurra el Estado no puede entender cesadas sus obligaciones constitucionales en materia de vivienda, y mucho menos, sus deberes respecto de la protección especial de la población desplazada…”[78]. 3.4. Por otra parte, la jurisprudencia constitucional ha admitido que las obligaciones del Estado en materia de vivienda son progresivas, lo que implica que paulatinamente, conforme a la disponibilidad presupuestal y de capacidad humana, proporcione a todas las personas el acceso a una vivienda. Lo anterior, hasta brindar “plenas condiciones de seguridad jurídica, disponibilidad, sostenibilidad, habitabilidad, asequibilidad, adecuación espacial y adecuación cultural”. [79] 3.4.1. En primer término, se encuentra la atención inmediata, reflejada en las ayudas humanitarias y otras medidas que deben ser adoptadas con premura, con el fin de brindar un mínimo de estabilidad y seguridad a las personas. 3.4.1.1. El componente de vivienda en condiciones dignas está incluido en la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia[80] definida por la Ley 387 de 1997[81] y el Decreto Reglamentario 2569 de 2000[82]. La garantía de este derecho, en el caso de Bogotá, compete a la administración distrital, en el marco de las medidas de atención inmediata o urgencia, a través de albergue provisional cuando así se requiera por el ciudadano, en virtud del artículo 174 de la Ley 1448 de 2011[83]. Por su parte, en ejercicio de los principios de concurrencia, complementariedad y subsidiariedad[84], la administración central debe garantizar el derecho a la vivienda a través de la ayuda de emergencia porque a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas le compete “16. Entregar la asistencia humanitaria a las víctimas de que trata el artículo 47 de la presente ley, al igual que la ayuda humanitaria de emergencia de que trata el artículo 64, la cual podrá ser entregada directamente o a través de las entidades territoriales. Realizar la valoración de que trata el artículo 65 para determinar la atención humanitaria de transición a la población desplazada”[85]. De igual manera, este ítem está incluido dentro del dinero que se otorga por concepto de ayuda de emergencia, con arreglo al artículo 22[86] del Decreto Reglamentario 2569 de 2000. Adicionalmente, la red nacional para la atención humanitaria integral de emergencia está conformada por campamentos móviles para alojamiento de emergencia, centros de alojamiento transitorio y unidades de atención y orientación en las ciudades medianas y grandes (art.1)[87]. 3.4.1.2. Adicionalmente, la Corte ha identificado otras medidas de cumplimiento inmediato con el fin de garantizar este derecho. En sentencia T-239 de 2013 se dipuso: “Cuando se trata de población desplazada por el conflicto armado, el derecho a la vivienda implica al menos las siguientes obligaciones de cumplimiento instantáneo: las de (i) reubicar a las personas desplazadas que debido al desplazamiento se han visto obligadas a asentarse en terrenos de alto riesgo; (ii) brindar a estas personas soluciones de vivienda de carácter temporal y, posteriormente, facilitarles el acceso a otras de carácter permanente. En este sentido, la Corporación ha precisado que no basta con ofrecer soluciones de vivienda a largo plazo si mientras tanto no se provee a los desplazados alojamiento temporal en condiciones dignas; (iii) proporcionar asesoría a las personas desplazadas sobre los procedimientos que deben seguir para acceder a los programas; (iv) tomar en consideración las especiales necesidades de la población desplazada y de los subgrupos que existen al interior de ésta -personas de la tercera edad, madres cabeza de familia, niños, personas discapacitadas, etc.-; en el diseño de los planes y programas de vivienda y (v) eliminar las barreras que impiden el acceso de las personas desplazadas a los programas de asistencia social del Estado, entre otras.” (Subrayas fuera del texto original) 3.5.2. En segundo término, en desarrollo del principio de progresividad, se propende al real y efectivo acceso a la vivienda a mediano y largo plazo, a través de la participación de programas de vivienda y subsidios, de orden distrital y nacional. Al respecto, la Ley 1448 de 2011 estableció los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, en virtud de los cuales las entidades territoriales deberán contribuir en la ejecución de la política habitacional para las víctimas y “las entidades públicas del orden municipal, distrital y departamental, generar alternativas que incentiven el desarrollo y ejecución de proyectos de vivienda para población víctima, habilitar suelo para la construcción de viviendas, ejecutar proyectos de mejoramiento de vivienda y titulación de bienes inmuebles ocupados con vivienda de interés social” (art. 135). Sin embargo, dichos programas siempre están sujetos a la disponibilidad presupuestal. Como prueba de lo anterior, el gobierno nacional está a cargo, por ejemplo, del Subsidio Familiar 100% de Vivienda en Especie (Programa de Vivienda Gratuita)[88] y del Subsidio Familiar de Vivienda para Población Desplazada[89], mientras que al Distrito de Bogotá le compete el Subsidio Distrital de Vivienda en Especie[90]. Ahora bien, para acceder a cada una de estas asistencias sociales, es necesario que el postulante satisfaga los requisitos fijados en la ley y las convocatorias respectivas. 4. Derechos de la población desplazada ante desalojos forzosos. 4.1. El Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales de Naciones Unidas, en su Observación General Número 7 (en adelante OG 7), definió la expresión “desalojo forzoso” en el párrafo 3º como “el hecho de hacer salir a personas, familias y/o comunidades de los hogares y/o las tierras que ocupan, en forma permanente o provisional, sin ofrecerles medios apropiados de protección legal o de otra índole ni permitirles su acceso a ellos. Sin embargo, la prohibición de los desalojos forzosos no se aplica a los desalojos forzosos efectuados legalmente y de acuerdo con las disposiciones de los Pactos Internacionales de Derechos Humanos”. En relación al desalojo forzoso, dicha normativa hace énfasis en la obligación del Estado de proporcionar otra vivienda, reasentamiento o acceso a tierras productivas, según proceda y de acuerdo con los recursos disponibles, a quienes queden sin vivienda una vez efectuado el desahucio[91]. 4.2. En concordancia con lo anterior, es clara la incidencia directa que tiene un eventual desalojo sobre el derecho a una vivienda digna. Al respecto, la Corte ha dispuesto que este puede conducirse de manera que no afecte los derechos fundamentales de los ocupantes siempre y cuando se respeten las garantías al debido proceso de los afectados y contemple medidas para proveer un alojamiento temporal en condiciones dignas. En ese orden de ideas, ha fijado reglas que no se quebrantan derechos fundamentales de los ocupantes cuando “(i) no han acreditado tener algún derecho de propiedad, posesión o tenencia sobre el predio en cuestión y (ii) la orden de desalojo tiene como motivo garantizar la protección de los ocupantes en razón a que el predio habitado ha sido declarado zona de alto riesgo” [92] y respeta el debido proceso. Así mismo, ha establecido los límites constitucionales y la salvaguarda del derecho fundamental a una vivienda digna en el caso de los desalojos forzados, decantando las directrices y garantías procesales básicas bajo los cuales deben conducirse este tipo de diligencias: “(i) Existe la necesidad de adoptar políticas sociales para evitar los asentamientos humanos irregulares, en atención a la obligación que tiene el Estado de promover programas de habitación, especialmente dirigidos a la población vulnerable, que se ajusten a los contenidos básicos del derecho a la vivienda digna. (ii) Las autoridades en caso que pretendan recuperar bienes, deben implementar las medidas adecuadas para la protección de los derechos fundamentales de los afectados. Así, de acuerdo con las observaciones número 4 de 1991 y 7 de 1997 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y los Principios de Pinheiro, las autoridades deben, entre otros aspectos:“(a) garantizar el debido proceso, (b) consultar previamente a la comunidad afectada, (c) notificarla de la decisión de desalojo en un plazo suficiente y razonable, (d) suministrar a los interesados, en un plazo razonable, información relativa a los desalojos previstos y a los fines que se destinarán las tierras o las viviendas; (e) estar presentes durante la diligencia; (f) identificar a todas las personas que efectúen el desalojo; (g) no efectuar desalojos cuando haya muy mal tiempo o de noche, salvo que las personas afectadas den su consentimiento; (h) ofrecer recursos jurídicos efectivos a los afectados; y (i) ofrecer asistencia jurídica a la comunidad para solicitar la garantía de sus derechos y, si es del caso, la reparación de los daños que les sean causados.” (iii) Cuando el grupo poblacional afectado no disponga de recursos propios para proveerse una solución de vivienda digna, las autoridades deben adoptar las medidas pertinentes de acuerdo con sus posibilidades, para que se proporcione otra vivienda, reasentamiento o acceso a otras tierras productivas, según proceda. (iv) Las autoridades deben evitar el uso desproporcionado de la fuerza y proteger especialmente a la población más vulnerable, como adultos mayores, menores de 18 años, personas en situación de discapacidad, desplazados, etc. (v) En los procedimientos de desalojo, la responsabilidad de garantizar el derecho a la vivienda digna recae sobre varias instituciones y autoridades tanto a nivel local como nacional, quienes de manera conjunta deben cumplir con las obligaciones antes mencionadas. En ese sentido, se ha señalado que “las autoridades locales y de policía son garantes de los derechos fundamentales de la población asentada en su respectiva jurisdicción, y que las poblaciones vulnerables por razones de igualdad y justicia material, merecen una consideración especial y son titulares de una protección reforzada de parte de las autoridades.”[93] Sobre este punto, la jurisprudencia[94] es armónica en el sentido que los desalojos de inmuebles no deben dar lugar a que sus habitantes se queden sin vivienda, por lo que deben ser alojados en un albergue que garantice las condiciones mínimas del derecho a la vivienda digna antes de que se profiera cualquier decisión policiva sobre el predio en el que se encuentran asentados. En este sentido, cuando se trate de población desplazada que ocupe un inmueble, ya sea público o privado, para satisfacer su derecho a la vivienda y no tengan otra alternativa de habitación, el Estado debe adoptar todas las medidas necesarias para que se reubique a estas personas o se les proporcione otra vivienda[95]. 5. Obligaciones de las autoridades públicas para garantizar el acceso al derecho a la vivienda para la población ubicada en zonas de alto riesgo. 5.1. El carácter iusfundamental y la autonomía del derecho a la vivienda conlleva la obligación del Estado de garantizar que las personas residan condiciones de seguridad e integridad. Esta obligación se extiende a la situación de ciudadanos asentados en zonas de riesgo, en el marco del ordenamiento y desarrollo municipal. En efecto, corresponde a los alcaldes llevar “un inventario de los asentamientos humanos que presenten altos riesgos para sus habitantes, en razón de su ubicación en sitios anegadizos, o sujetos a derrumbes y deslizamientos” y de reubicar a estos habitantes en zonas apropiadas. [96] Aunado a lo anterior, los municipios que ostentan la responsabilidad de prevenir y atender los desastres en su jurisdicción, adecuar las áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo, y reubicar los asentamientos que allí se ubiquen[97]. 5.2. Por ejemplo, en el distrito de Bogotá, se estableció un Programa de Gestión Integral de Riesgos, que define el proyecto prioritario denominado Poblaciones Resilientes Frente a Riesgos y Cambio Climático[98], el cual incluye acciones para proteger la vida de las familias afectadas en situaciones de emergencia o en alto riesgo no mitigable, ya sea mediante procesos de reubicación de viviendas o la implementación de otras alternativas diseñadas por la administración distrital[99]. En desarrollo de lo anterior, el Decreto Distrital 255 de 2013 reglamentó la reubicación de hogares afectados por una emergencia o un riesgo inminente, debido a que se encuentran ubicados en zonas de alto riesgo en el Distrito Capital, con el fin de proteger su vida. Esta se puede efectuar bajo las siguientes modalidades: a) relocalización transitoria, b) reubicación, c) reparación o reconstrucción de la vivienda (art. 2). Por una parte, la relocalización transitoria consiste en el traslado temporal hasta que se brinde una solución definitiva a través de la reubicación o reparación o reconstrucción de la vivienda (art. 4). Por otra parte, la medida definitiva depende de la ubicación de la vivienda. Es decir, si se encuentra ubicada en una zona de alto riesgo no mitigable procede la reubicación que sugiere “el traslado definitivo a una vivienda de reposición, por encontrarse en una zona de alto riesgo no mitigable por procesos de remoción en masa; o en condición de riesgo por inundación, desbordamiento, crecientes súbitas o avenidas torrenciales”[100], mientras que a falta de este presupuesto procede la reconstrucción, ya sea estructural o de obras menores, para su protección o estabilización. La implementación de esta modalidad de reasentamiento está a cargo del FOPAE –hoy IDIGER- (artículos 10 y 11). 5.3. Esta Corporación ha referido que la administración municipal vulnera el derecho a una vivienda digna cuando no adopta las medidas adecuadas y necesarias para culminar un proceso de reubicación de familias que se encuentran viviendo en condiciones de precariedad[101]. A manera de ilustración[102], en sentencia T-045 de 2014, abordó un caso paradigmático relacionado con 16 residentes del barrio El Progreso, del sector Altos de Cazucá del municipio de Soacha, quienes habitan en una zona de alto riesgo no mitigable por remoción de masas. En esa oportunidad, la Sala observó que la Alcaldía Local no había cumplido a cabalidad su deber de diagnosticar la habitabilidad de la zona mediante un informe técnico especializado que le permitiese: (i) contar con una información completa y actualizada de la zona que califique el grado de vulnerabilidad y de riesgo extraordinario, y (ii) adoptar las medidas necesarias para evitar la consolidación de un daño originado en una emergencia por inestabilidad de los terrenos. En consecuencia, ordenó elaborar un estudio técnico por medio del cual se evaluara el grado de vulnerabilidad y de riesgo; y en caso que las viviendas no cumpliesen las condiciones de habitabilidad, procediera a incluir a los accionantes en los programas oficiales y reubicarlos en procura de salvaguardar su vida e integridad. 6. Carencia actual de objeto. Reiteración jurisprudencial. 6.1. La autoridad judicial debe proferir de manera expedita las órdenes que considere pertinentes para remediar la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares, que amenace o vulnere derechos fundamentales[103], salvo advierta que se trata de un hecho superado o que el daño está consumado[104]. El primero ocurre cuando desaparece o se encuentra superada la situación de hecho que origina la supuesta amenaza o vulneración del derecho. Por ejemplo, “cuando durante el trámite de la acción de tutela o de su revisión en esta Corte, sobreviene la ocurrencia de hechos que demuestren que la vulneración de los derechos fundamentales, en principio informada a través de la instauración de la acción de tutela, ha dejado de ocurrir[105]”. Conforme a lo anterior la acción pierde su razón de ser y procede declarar la carencia actual de objeto. Para ello, se debe verificar: “ 1. Que con anterioridad a la interposición de la acción exista un hecho o se carezca de una determinada prestación que viole o amenace violar un derecho fundamental del accionante o de aquél en cuyo favor se actúa. 2. Que durante el trámite de la acción de tutela el hecho que dio origen a la acción que generó la vulneración o amenaza haya cesado. 3. Si lo que se pretende por medio de la acción de tutela es el suministro de una prestación y, dentro del trámite de dicha acción se satisface ésta, también se puede considerar que existe un hecho superado.[106]” El segundo fenómeno, “se presenta cuando la vulneración o amenaza del derecho fundamental ha producido el perjuicio que se pretendía evitar con la acción de tutela, de modo tal que ya no es posible hacer cesar la violación o impedir que se concrete el peligro, y lo único que procede es el resarcimiento del daño causado por la vulneración del derecho fundamental”[107]. En este sentido, el juez de tutela queda imposibilitado para emitir orden alguna de protección del derecho fundamental invocado. 6.2. La jurisprudencia constitucional ha establecido la conducta del juez de tutela ante la presencia de un hecho superado y/o un daño consumado[108]. Ambos se deben motivar y demostrar que se ha satisfecho por completo lo que se pretendía mediante la acción de tutela, lo que autoriza a declarar la carencia actual de objeto y a prescindir de orden alguna, sin perjuicio de prevenir al demandado sobre la inconstitucionalidad de su conducta y a advertirle de las sanciones. 7. Efectos inter comunis. Los efectos de una sentencia en la que se revisa una decisión de tutela se limitan al caso concreto[109]. Sin embargo, el juez constitucional también puede extender los efectos de las decisiones, esto es dar efecto inter comunis, cuando advierte que “el amparo de derechos a los actores coexiste con el detrimento de las garantías de terceras personas que comparten los supuestos fácticos”[110].En otras palabras, cuando existen personas que se encuentran en las mismas condiciones que los demandantes, pero no acudieron a la acción de tutela, la medida acogida para la protección de derechos fundamentales extiende a ellos con el fin de proteger los derechos de todos los miembros de un grupo, afectados por la misma situación de hecho o de derecho, en condiciones de igualdad[111]. El alcance inter comunis de las decisiones garantiza ordenes uniformes para todos los afectados y la coherencia del sistema de derecho y la seguridad jurídica, como quiera que deben existir decisiones similares a casos equivalentes. El juez constitucional tiene la posibilidad de dictar fallos con efectos inter comunis siempre: “(i) que la protección de los derechos fundamentales de los peticionarios atente o amenace con atentar contra los derechos fundamentales de los no tutelantes; (ii) que quienes no acudieron a la acción de tutela y los accionantes se encuentren en condiciones objetivas similares; y (iii) que con la adopción de este tipo de fallo se cumplan fines constitucionales relevantes tales como el goce efectivo de los derechos de la comunidad y el acceso a la tutela judicial efectiva”[112]. En materia de protección del derecho vivienda de desplazados en casos de desalojo, la sentencia T-069 de 2015 concedió un efecto inter comunis a la decisión de otorgar “una asesoría detallada, gratuita y clara sobre las políticas públicas disponibles que permitan a las personas que lo deseen postularse para alguno de los programas municipales vigentes, previa verificación de los requisitos exigidos y observando el debido proceso en la asignación de los recursos disponibles; y que se priorice a los núcleos familiares que presenten alguna condición adicional de vulnerabilidad”...