Sentencia T-247 de 2018

T-247-18 Sentencia T-247/18 ACCION DE TUTELA DE POBLACION EN SITUACION DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Mecanismo judicial idóneo para amparar los derechos fundamentales DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Alcance y contenido DESALOJO FORZOSO Y DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-No son medidas procedentes cuando se trata de población vulnerable, en estado de debilidad manifiesta o sujetos de especial protección constitucional DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Fundamental autónomo SALA ESPECIAL DE SEGUIMIENTO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Sentencia T-025 de 2004 DERECHOS DE LA POBLACION DESPLAZADA EN MATERIA DE DESALOJO FORZOSO-Reiteración de jurisprudencia DERECHOS DE LA POBLACION DESPLAZADA EN MATERIA DE DESALOJO FORZOSO-Línea jurisprudencial DERECHOS DE LA POBLACION DESPLAZADA EN MATERIA DE DESALOJO FORZOSO-Subreglas respecto a población que está ocupando de manera ilegal o irregular bienes de uso público, en un asentamiento que genera riesgo para sus vidas e integridad personal De manera general, la Corte Constitucional ha venido considerado que cuando se está frente a situaciones de desalojo de la población desplazada, generadas a raíz de la ocupación irregular de bienes públicos o privados, los procedimientos administrativos tendientes al desalojo de ocupaciones e invasiones de hecho se pueden suspender, llevándose a cabo sólo cuando exista un plan de reubicación en el corto plazo y se garantice acceso a una vivienda digna en el mediano y largo plazo, dándole prelación y amparo a las familias desplazadas, que no hayan recibido medida provisional urgente. DERECHOS DE LA POBLACION DESPLAZADA EN MATERIA DE DESALOJO FORZOSO-Orden a la UARIV proveer atención humanitaria, particularmente para suplir las carencias identificadas en alojamiento, sin perjuicio de que también otorgue el componente de alimentación Expediente T-6.327.369 Demandantes: Nohora Guevara Barragán y otros Demandados: Alcaldía Municipal de Villavicencio y otros Magistrado Sustanciador: ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO Bogotá DC, veintiséis (26) de junio de dos mil dieciocho (2018) La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por las Magistradas Gloria Stella Ortiz Delgado, Cristina Pardo Schlesinger y el Magistrado Antonio José Lizarazo Ocampo, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente SENTENCIA Dentro del trámite de revisión de la decisión judicial proferida el 12 de mayo de 2017 por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Villavicencio, que confirmó el fallo del Juzgado Noveno Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Villavicencio, de 9 de marzo de 2017. El presente expediente fue escogido para revisión por la Sala de Selección Número Diez (10) de la Corte Constitucional, mediante auto de 27 de octubre de 2017, comunicado el 7 de Noviembre del mismo año, y repartido a la Sala Cuarta de Revisión, hoy Sala Quinta de Revisión. I. ANTECEDENTES 1. Reseña fáctica y pretensiones La acción de tutela de la referencia fue presentada por Nohora Guevara Barragán, Ángela Johana Betancur Chaverra, Marleny Beltrán Rodríguez, Luz María Chaparro Pidiache, Diana Paola Cárdenas Romero, Gisela Viviana López Benito, Franyer Alberto López Díaz, Cleopatra Galindo Garzón, Mirledys Olea Guerrero, Natalia Lazo González, Claudia Patricia Hueso Castañeda, Yadir Andrés Doza Castro, Ana Marina Leyton Vergara, María Helena Martínez Morales, Alexander Marroquín Bonilla, Yolanda Bernal Rincón, Enelida Bonilla, María Victoria Espinosa Zuluaga y Liliana Andrea Pérez González, junto con sus respectivos grupos familiares, contra la Alcaldía Municipal de Villavicencio, ante la decisión de desalojo en el proceso de restitución del bien de uso público. Relataron las personas aquí accionantes en sus respectivas demandas de tutela[1]: · Que atraviesan una situación económica crítica, con mínimos ingresos económicos y, en la mayoría de los casos, es consecuencia del desarraigo del que fueron víctimas con ocasión del conflicto armado, por lo que -desde el mes de junio de 2016- se vieron obligados a ocupar un predio contiguo a la ciudadela Betty Camacho de Rangel, en el sector 13 de Mayo de la ciudad de Villavicencio, lugar en el que elevaron una rústica construcción para albergar a cada uno de sus grupos familiares. · Expusieron que comunicaron por escrito, el 13 de julio de 2016, a la alcaldía de Villavicencio, quien conoció a profundidad la situación por la que atravesaban sus familias, como quiera que pusieron en conocimiento las razones que habían llevado a ocupar los terrenos. La funcionaria Directora de Justicia recibió las quejas y peticiones de toda la comunidad · El 27 de septiembre de 2016 radicaron ante el ente territorial accionado un escrito planteando alternativas para su reubicación y con el propósito de desalojar el predio en forma voluntaria y sin que fuera necesaria la intervención de la fuerza pública. Solicitud que, afirman, reiteraron a través de peticiones presentadas los días 7 y 11 de octubre de 2016, ratificándole que el desalojo los condenaría a vivir en la calle. No obstante, la respuesta de la administración fue negativa y mediante Resolución 1000-5611/151 del 13 de octubre de 2016 decretó el desalojo de 150 familias que ocupan el predio urbano. · Señalaron que contra el citado acto administrativo incoaron los recursos de reposición y apelación. Siendo resuelto el primero desfavorablemente, el 13 de diciembre de 2016, providencia que, además, negó el recurso de alzada[2], lo que en su sentir constituyó una grave afectación a sus derechos de defensa y debido proceso. · Informaron que el procedimiento administrativo adelantado por el municipio no garantizó el ejercicio pleno de sus derechos fundamentales e incurrió en irregularidades sustanciales que ameritan la anulación del mismo. · Adicionalmente, compararon su situación con la de otras familias a las que se les garantizaron sus derechos, sin encontrar oposición por parte de las autoridades ambientales del municipio, pese a ubicarse en construcciones sobre las rondas de los caños Buque y Gramalote, comunidades asentadas en el centro comercial la primavera y la sede del bienestar universitario de la Universidad del Meta y de tratarse de familias en situaciones idénticas a las suyas. Por lo expuesto, solicitaron la protección de sus derechos a la vivienda digna y a la igualdad, resaltando que son en su mayoría familias víctimas del desplazamiento forzado, en precarias situaciones económicas, que carecen de recursos para sufragar un canon de arrendamiento y menos para adquirir vivienda propia, por lo que solicitaron la medida provisional de suspensión de la diligencia de desalojo. 2. Nulidad decretada por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Villavicencio Inicialmente, el proceso correspondió por reparto al Juzgado Noveno Penal Municipal quien avocó conocimiento del mismo el 19 de diciembre de 2016 y vinculó al trámite constitucional a la Empresa Industrial y Comercial del municipio de Villavicencio, en adelante VILLAVIVIENDA; a las Secretarías de Gobierno, Control Físico, Planeación y Medio Ambiente de Villavicencio; a la Dirección de Justicia de Villavicencio; a CORMACARENA; al IGAC; a la Personería Municipal; a la Procuraduría Ambiental de Villavicencio; a la Defensoría del Pueblo - Regional Meta y a la Inspección Cuarta de Policía; en consecuencia, corrió traslado a los demandados para que ejercieran su derecho de defensa[3]. En el mismo proveído, decretó como medida provisional: “suspender transitoriamente la orden de desalojo, emitida por el alcalde de Villavicencio (…) mediante Resolución Nº 1000-56-11-151 de 2016 del 13 de octubre de 2016, la cual se materializaría por la Inspección de Policía Número Cuatro, hasta tanto ese Estado Judicial profiera el respectivo fallo de tutela que en derecho corresponda”[4]. Posteriormente, el 2 de enero de 2017[5], resolvió declarar la improcedencia de la acción de tutela por existir otros medios de defensa, decisión que fue impugnada. Al resolver el recurso de alzada, mediante providencia del 16 de febrero de 2017, el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Villavicencio decretó la nulidad de todo lo actuado desde el auto admisorio del 19 de diciembre de 2016 y ordenó vincular y correr traslado del trámite constitucional a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, en adelante Unidad para las Víctimas; al Fondo Nacional de Vivienda, en adelante, FONVIVIENDA, y la Caja de Compensación Familiar, en adelante COFREM[6]. 3. Respuesta a la acción de tutela El 24 de febrero de 2017[7], el Juzgado Noveno Penal Municipal admitió nuevamente el trámite constitucional, sin pronunciarse sobre la medida provisional de suspensión. Dieron respuesta las siguientes entidades: 3.1. Inspectora 4ª de Policía de Villavicencio[8] Solicitó la declaratoria de improcedencia del trámite constitucional, alegando que el proceso adelantado por la Inspección de Policía ha satisfecho los derechos de todos los ocupantes del predio de uso público, quienes han estado informados del procedimiento y, por lo tanto, no se han vulnerado sus derechos fundamentales. Explicó que si bien existen derechos constitucionales y el deber de proteger a las víctimas, no es menos cierto que los bienes de uso público tienen protección legal y son para el uso y disfrute común. Consecuentemente, expuso que las víctimas se deben postular a los programas de vivienda adelantados en las entidades territoriales correspondientes (Unidad para las Víctimas y Gobernación del Meta). 3.2. VILLAVIVIENDA[9] La asesora jurídica de VILLAVIVIENDA solicitó ser desvinculada y que se negara el amparo constitucional. Informó que revisada la base de datos encontró que los actores no se han postulado a las convocatorias de vivienda adelantadas por las entidades territoriales, concluyendo que ello evidencia que no han seguido los procedimientos legales para acceder a los beneficios reclamados. 3.3. IGAC[10] El Director Territorial del Meta expuso que el IGAC no ha vulnerado derechos fundamentales y no tiene incidencia directa frente a las reclamaciones de los accionantes, en la medida en que no son responsables frente a la efectiva concreción de las ayudas, subsidios y derechos otorgados a la población desplazada. 3.4. CORMACARENA[11] La Directora General de CORMACARENA argumentó la configuración de la excepción de falta de legitimación de la causa por pasiva, dado que las pretensiones de la presente acción de tutela no tienen relación alguna con las funciones de la entidad y, por lo tanto, no están llamadas a prosperar frente a aquella. En escrito posterior, se opuso a la totalidad de las pretensiones elevadas por los demandantes, argumentando que no fue esa entidad la que adelantó los procesos de restitución de bien de uso público en el sector del Trece de Mayo, por no ser de su competencia; por lo que no está legitimada para impedir ni para impulsar el proceso policivo demandado. 3.5. Municipio de Villavicencio[12] La Jefe de Oficina Asesora Jurídica del municipio de Villavicencio y los secretarios de Despacho de Gobierno y Seguridad Municipal, de Control Físico Municipal, de Planeación Municipal y de Medio Ambiente, allegaron respuesta en conjunto, en el que solicitan negar el amparo constitucional, afirmando que la Administración Municipal de Villavicencio: · Ha sido garante durante todo el proceso, respetando los derechos fundamentales; · Ha resuelto todas las peticiones y recursos presentados; · Frente al derecho a la vivienda digna, el Despacho carece de competencia, por cuanto quien debe resolver esa petición es el Gobierno Nacional. 3.6. Procurador Regional Meta[13] El Procurador solicitó ser desvinculado, toda vez que no se señala cual es la acción u omisión en que presuntamente incurrió la entidad que haya vulnerado derechos fundamentales. Adicionalmente, informó que revisadas las bases de datos no se encontró registrado el ingreso de solicitud o queja alguna por parte de los accionantes que hagan referencia a los expuestos en el escrito de tutela. 3.7. COFREM[14] El asesor jurídico también solicitó desvincular a COFREM, dado que esa entidad no es competente para determinar quiénes se encuentran inscritos en el registro único de población desplazada, ni a brindar ayudas humanitarias. Tampoco le corresponde hacer la inclusión de los postulantes en los programas de asignación de subsidios para vivienda, eso es competencia del Ministerio de Vivienda, a través de FONVIVIENDA. Al respecto aclaró que los accionantes no se han postulado a programa alguno o bien, se postularon pero no resultaron favorecidos en el sorteo respectivo[15]. 3.8. Gobernación del Meta, a través del Fondo de Vivienda de Interés Social del Meta - FOVIM[16] El secretario de Vivienda Departamental y Gerente del FOVIM, entidad pública adscrita a la Gobernación del Meta, señaló que revisado el expediente no evidenció, en ninguno de los casos, la inminencia de un perjuicio irremediable que avalara la procedencia de la acción constitucional. Expuso que la pretensión de los accionantes -ocupantes de un bien de uso público- puede satisfacerse a través de otros mecanismos de defensa comprendidos dentro del proceso policivo, autoridad competente para dilucidar la cuestión debatida. 3.9. Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas[17] La directora de la Dirección de Gestión Interinstitucional de la Unidad para las Víctimas señaló quienes de los accionantes ostentan la condición de víctima del conflicto armado, inscritos en el Registro Único de Víctimas con ocasión al hecho del desplazamiento forzado[18]. También precisó que no corresponde a esa entidad la asignación de la vivienda digna peticionada por la demandante, función que está en cabeza del Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio y en el Fondo Nacional de Vivienda FONVIVIENDA, conforme a lo señalado en la Ley 1532 de 2012. 3.10. Secretaria de Gobierno, Dirección de Justicia y la Inspección de Policía Cuarta[19] La Secretaria de Gobierno y Seguridad del Municipio de Villavicencio, la directora de la Dirección de Justicia y la Inspectora de Policía Cuarta allegaron en conjunto escrito en el que solicitan la declaratoria de improcedencia del trámite constitucional. Para el efecto argumentaron que pese a las condiciones de vulnerabilidad y desplazamiento narradas por los actores, las mismas no fueron demostradas, máxime cuando la totalidad de ellos residen en la ciudad de Villavicencio desde hace más de cinco años y que existen entidades creadas con el fin de garantizar las condiciones mínimas de subsistencia de quienes ostentan la calidad de víctimas del conflicto armado. En relación a la alegada afectación de derechos fundamentales en el trámite del proceso policivo, expusieron que se cumplieron a cabalidad las normas establecidas: realizando la diligencia de inspección ocular al lugar de los hechos, oficiando a las diferentes secretarías municipales y a CORMACARENA para lo de su competencia, realizando la caracterización de los residentes del predio y verificando la satisfacción de las exigencias normativas al urbanizador. Precisaron que desde el momento de la diligencia de inspección ocular se les informó a los demandantes que el bien inmueble ocupado era de uso público y que involucraba el área de cesión y la ronda hídrica del Caño Rodas y Caño Maizaro. Agregó que se ha garantizado el ejercicio del derecho de contradicción y defensa de los accionantes, notificándoles el contenido de la resolución que ordenó el desalojo, contra la cual interpusieron el recurso de reposición, único que procedía en el caso concreto. Por último, indicaron que, en aras de obtener la asignación de una vivienda digna, es menester que los interesados se postulen a las diferentes convocatorias impulsadas por la Unidad para las Víctimas y la Gobernación del Meta, una vez cumplan los requisitos previstos para el efecto. Para que obren como prueba documental[20], allegaron lo siguiente en copias simples: · Escritura 0223 de 2015 donde se protocoliza la cesión obligatoria de zonas con destino a uso público. · Informe de la base de datos VIVANTO en el que se refleja la información de las personas incluidas en el censo del sector 13 de mayo y que se encuentran en condición de víctimas. · Certificados de tradición y libertad de los predios en cuestión, sin anotaciones de propiedad privada. · Informe Técnico emitido por la Directora de CORMACARENA, en el que se determinó que el área objeto de solicitud se encuentra localizada hacia el oriente del casco urbano del municipio de Villavicencio y se pudo verificar en visita del 11 de julio de 2016 que “sobre la Urbanización 13 de Mayo, sector, La Reliquia, se llevó en forma ilegal el establecimiento de asentamientos humanos construidos en condiciones precarias, junto al Caño Rodas y Caño Maizaro (…)”[21]; igualmente, “se verificó que los polígonos donde se llevó a cabo la construcción de asentamientos informales, intervienen parcialmente las fajas de protección hídrica de las corrientes de aguas de origen natural que cursan sobre el sector (…)”[22]. Por último, indicó que algunos asentamientos están localizados en zona de “amenaza alta de inundación”[23]. Adicionalmente, aportaron archivos digitales en medio magnético que contienen las caracterizaciones de los habitantes y el cruce de información con el Departamento de la Prosperidad[24]. 4. Decisión judicial que se revisa 4.1. El Juzgado Noveno Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Villavicencio, mediante sentencia del 9 de marzo de 2017[25], declaró la improcedencia de la acción de tutela invocada, tras considerar que los accionantes contaban con un mecanismo de defensa alterno acudiendo a la jurisdicción contenciosa administrativa, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, para reclamar la protección de los derechos que consideran vulnerados, circunstancia por la cual el juez de tutela no estaba llamado intervenir en el asunto. Adicionalmente, consideró que no existe una razón que amerite la intervención inmediata del juez constitucional. 4.2. Los accionantes impugnaron el fallo[26], solicitando que se revocara la decisión del a quo y que fuera aplicado el precedente constitucional en cuanto a que (i) la población víctima del desplazamiento forzado tiene garantías constitucionales reforzadas y (ii) debe protegerse el derecho la vivienda digna de la comunidad desplazada adoptando medidas transitorias de albergue temporal, de estabilización socioeconómica y ayuda humanitaria, así como medidas definitivas que garanticen una solución de vivienda a mediano y largo plazo en programas y proyectos de vivienda que se adelanten por parte de las autoridades públicas competentes[27]. 4.3. Mediante providencia del 12 de mayo de 2017[28], el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Villavicencio, en cuanto a las condiciones de vulnerabilidad de los accionantes, reconoció que: “(…) en su mayoría, los ocupantes del predio en cuestión son personas de escasos recursos económicos, algunos de ellos reconocidos en el RUV como víctimas del desplazamiento forzado, con condiciones económicas y sociales precarias, razones por las cuales cuentan con auxilios estatales para la subsistencia mínima; sin embargo, ello no justifica la ocupación del espacio público a través de vías de hecho, la cual no está legitimada por la Constitución” [29]. Por lo expuesto, confirmó el fallo de primera instancia, considerando que se trata de una controversia que debe ser resuelta por la jurisdicción contenciosa administrativa y, por lo tanto, la tutela de la referencia no cumple el requisito de subsidiariedad previsto por la Constitución y la ley. II. ACTUACIONES SURTIDAS EN SEDE DE REVISIÓN 1. Auto de 15 de diciembre de 2017 Mediante auto de 15 de diciembre de 2017, el magistrado sustanciador decretó la práctica de pruebas[30], pidiendo información relevante a algunas de las entidades accionadas y vinculadas. Según informe del 14 de febrero de 2018 de la Secretaría General de esta Corporación[31], se recibieron las siguientes comunicaciones: ● Oficio 1352-17.12-0099-2018 del 25 de enero de 2018, firmado por la Directora de Ordenamiento Territorial de la Secretaría de Planeación de Villavicencio[32], mediante el cual allegó el concepto de uso del suelo del predio objeto del proceso de Restitución de Bien de Uso Público, en el que señaló que “el inmueble objeto de la solicitud colinda por el Norte con el Caño Rodas y Sur con Caño Maizaro y sus usos son Franja de Protección Hídrica, Franja de Manejo Ambiental y Bosque”. ● Oficio 1551-17.12/056 del 2 de febrero de 2018, firmado por el Inspector Cuarto de Policía (e) de la Secretaria de Gobierno y Pos Conflicto de Villavicencio[33], en el que informó que, revisado el expediente 013/2016 de Restitución de Bien de Uso Público, el 18 de abril de 2017 se inició la diligencia de materialización de la orden de restitución del predio, en cumplimiento de la Resolución 151 de 2016, confirmada por el Alcalde de Villavicencio a través de la Resolución 270 de 2016. Igualmente, manifestó que “el día antes mencionado, no se presentó ningún disturbio o alteración de orden público, la diligencia fue suspendida por directriz del Juzgado Octavo Penal Municipal con función de Conocimiento de Villavicencio, según consta en el informe secretarial visto a folio 2976 del expediente y aun no se ha fijado fecha para su continuación”. Copia del citado informe obra en el expediente de revisión de tutela, en el que la inspectora y su auxiliar administrativo dieron constancia de: “Que este despacho tenía programada diligencia de desalojo para los días 18, 19, 20 y 21 de Abril del año en curso [2017], de Restitución de Bien de Uso Público (ocupación especifica de la ronda hídrica del caño rodas y el caño Maizaro y áreas de cesión obligatorias que hacen parte de la urbanización 13 de mayo sector reliquia), Radicado No. 013/2016, siendo Querellante de oficio, Querellado: personas indeterminadas; para el día de hoy diecinueve (19) de abril de los corrientes, continuación y materialización de la diligencia, iniciada el día dieciocho (18) de abril de 2017, la cual fue suspendida en razón a llamada telefónica del Juzgado Octavo Penal Municipal con función de Conocimiento, por cuanto los habitantes del sector interpusieron sendas tutelas y ordena suspender la diligencia para los días programados por el despacho para materializar el desalojo”[34]. ● Oficio 1300-01.02/1 del 12 de febrero de 2018, firmado por la Secretaria de Medio Ambiente Municipal de Villavicencio[35], en el que manifestó no ser la autoridad competente “para adelantar o suspender cualquier tipo de acción administrativa, policiva o judicial que pretenda lograr o detener un desalojo”. ● Escrito enviado vía correo electrónico por el Jefe de la Oficina Jurídica y Atención al Usuario de la Personería Municipal de Villavicencio[36], el 8 de febrero de 2018, en el que se pronuncia respecto de la acción de tutela bajo estudio, en los siguientes términos: o Tuvo conocimiento de la problemática objeto de esta acción, toda vez que, el 29 de junio de 2016, la Secretaría de Gobierno solicitó el acompañamiento en defensa de derechos fundamentales y debido proceso, en la realización del censo y caracterización de un asentamiento que tenía invadido una cantidad indeterminada de personas, en unos bienes inmuebles de uso público (zona de cesión y ronda de caño). o Anexa acta del procedimiento desarrollado el 5 de junio de 2016 para la caracterización del asentamiento-invasión en los límites de la Urbanización 13 de mayo. o El 7 de abril de 2017, asistió a la reunión para la caracterización, censo y mesas de trabajo organizadas por la Secretaria de Gobierno con participación de diferentes autoridades interinstitucionales. o Acompañó la diligencia de desalojo del 18 de abril de 2017, para garantizar la defensa de las víctimas que hacen parte de la población que ocupa la ronda hídrica del Caño Rodas y Caño Maizaro y las áreas de cesión de la Urbanización 13 de mayo, terrenos de propiedad de VILLAVIVIENDA. o En cumplimiento a otros fallos de tutela, se ha acompañado a la Alcaldía de Villavicencio en la realización de nuevas caracterizaciones a la población de ese sector, los días 26 y 27 de julio de 2017. Vencido el término probatorio y de traslado a las partes[37], según informes del 15, 19 y 26 de febrero de 2018[38], la Secretaría General de esta Corporación envió al Despacho las siguientes comunicaciones: · Oficio 20181103362841 del 14 de febrero de 2018, firmado por el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de Unidad para las Víctimas[39], mediante el cual remitió tres cuadros con la información requerida por esta Corporación. Así mismo, allegó copia de los actos administrativos y su acta de notificación en los casos donde se ha realizado el procedimiento de medición de carencias. · Oficio 1030-17.12/372 del 16 de febrero de 2018, firmado por el Jefe de la Oficina Jurídica de la Alcaldía de Villavicencio[40], mediante el cual se informa que el requerimiento de esta Corporación fue remitido a la inspección cuarta de policía, por ser de su competencia. · Oficio 6502018EE660-O1 del 23 de febrero de 2018, firmado por el Director del IGAC - Territorial Meta, mediante el cual da respuesta a lo requerido en el ordinal quinto del auto del 15 de diciembre de 2017[41]. Informó que revisado cada uno de los accionantes no se encuentran inscritos en la base de datos catastrales, “especialmente en los terrenos ubicados en la ronda hídrica del caño Maizaro, ni en las áreas de cesión de la urbanización 13 de mayo, sector continuo a la ciudadela Betty Camacho de Rangel, de la ciudad de Villavicencio Meta”. 2. Auto de 2 de marzo de 2018 Mediante auto de 2 de marzo de 2018[42], de conformidad con lo dispuesto en el artículo 64 del Acuerdo 02 de 2015, la Sala Quinta de Revisión ordenó la suspensión de los términos del presente asunto, hasta que culminara la etapa probatoria y fuera debidamente valorado el acervo probatorio allegado, por el término máximo consagrado en la misma normativa. III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar el fallo de tutela proferido dentro del trámite de la referencia, con fundamento en lo dispuesto en el inciso 3º del artículo 86 y el numeral 9º del artículo 241 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991. 2. Presentación del caso y planteamiento del problema jurídico 2.1. Los accionantes (19 familias) presentaron acción de tutela contra la Alcaldía Municipal de Villavicencio ante la amenaza de desalojo de los asentamientos establecidos por 150 familias entre las que se encuentran los accionantes, integradas por población desplazada y en pobreza extrema, localizados en la Urbanización 13 de Mayo, sector La Reliquia, de la ciudad de Villavicencio. En estos lugares han edificado viviendas y resguardos rudimentarios en los cuales viven en condiciones paupérrimas, con ellos invaden el área de cesión y la ronda hídrica del Caño Rodas y Caño Maizaro y algunos asentamientos están localizados en zona de “amenaza alta de inundación”. La administración municipal de Villavicencio ante la situación descrita inició un proceso de restitución de bien de uso público el cual se encuentra suspendido por órdenes judiciales de tutela. A su vez, ha entablado diálogo con la comunidad ubicada en estos asentamientos sin proponer soluciones de fondo. Los representantes de la entidad territorial han reiterado que no cuentan con un plan de reubicación, ni con los recursos o medios para garantizar la vivienda a quienes hoy viven en refugios en las inmediaciones de la Urbanización 13 de Mayo. Las peticiones de la población ubicada en los asentamientos establecidos en las inmediaciones de la Urbanización 13 de Mayo, sector La Reliquia, de la ciudad de Villavicencio, se han centrado en pedir la suspensión de cualquier orden de desalojo hasta tanto no se les ofrezca un lugar en el que puedan ser reubicados garantizando su derecho a una vivienda digna. La respuesta de las entidades accionadas y vinculadas ha consistido en: (i) manifestar su falta de legitimidad por pasiva, pues consideran que no son competentes frente a las reclamaciones de los accionantes, como población desplazada y (ii) centrar su defensa en argumentos jurídicos relacionados con la improcedencia de la tutela. Particularmente, (iii) el municipio de Villavicencio explicó que inició un proceso de restitución de bien de uso público para recuperar el área invadida por los asentamientos; y (iv) las entidades especializadas han insistido en que los accionantes no han acudido a las entidades competentes ni han agotado los procedimientos que garantizan su derecho a la vivienda digna. 2.2. Con base en lo expuesto, corresponde a la Sala Quinta de Revisión ocuparse de resolver el siguiente problema jurídico: ¿Las entidades accionadas y vinculadas vulneran el derecho a la vivienda digna de personas de especial protección constitucional por desplazamiento forzado, al iniciar un proceso de restitución de bien de uso público, ubicado en un área de ronda hídrica con alto riesgo de inundación, sin previamente ofrecer ninguna medida de protección? Con el fin de resolver este interrogante, la Sala: (i) reiterará las reglas jurisprudenciales relativas a la procedencia de la acción de tutela para proteger la población en situación de desplazamiento y de vulnerabilidad, en caso de desalojo; y abordará los siguientes ejes temáticos (ii) el derecho a la vivienda digna en la Constitución Política de Colombia: (iii) el derecho a la vivienda digna de las comunidades en situación de desplazamiento; (iv) los derechos de la población desplazada en materia de desalojo forzoso; y, a partir de lo expuesto, (v) se resolverá el problema jurídico planteado. 3. Procedencia de la acción de tutela para proteger a la población en situación de desplazamiento y de vulnerabilidad, en caso de desalojo 3.1. En el caso sub examine, el análisis se circunscribirá a determinar si durante el trámite del proceso de restitución de bien de uso público, se vulneró el derecho a la vivienda digna de los peticionarios, en situación de desplazamiento y de vulnerabilidad. En efecto, esta Sala evidencia que su solicitud va encaminada a que antes de que la administración municipal ejecute la orden de desalojo, se les garantice su reubicación. Previo a definir para este caso la procedencia, es importante destacar que las decisiones que se adoptan en un proceso policivo, pese a ser proferidas por una autoridad administrativa, tienen el alcance de actuación judicial y sobre dicha determinación no procede acción judicial alguna ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a diferencia de lo considerado por el juez a quo. Por su parte, la jurisprudencia constitucional ha establecido que la finalidad de que no exista medio de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, contra las decisiones de policía, es que las mismas tengan un efecto inmediato para evitar la perturbación del orden público y mantener así el statu quo[43]. Y en este sentido, en diversos pronunciamientos ha establecido que las decisiones adoptadas en un proceso de policía son de carácter jurisdiccional y están sustraídas de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Ahora bien, en reiterada jurisprudencia, esta Corporación ha sostenido que la acción de tutela procede como mecanismo de protección de los derechos fundamentales de las personas que han sufrido desplazamiento forzado[44]. Sobre este aspecto, la jurisprudencia constitucional ha señalado que “(…) si bien en la solicitud de amparo frente a procesos policivos sigue las subreglas de la tutela contra providencias judiciales[45], en el caso especial de los desplazados, es viable el estudio de fondo sin el análisis de los exigentes requisitos sentados por la Corte para evaluar contravenciones a los derechos fundamentales originadas en decisiones de carácter policivo”[46]. Lo anterior, debido a que se procura una protección eficaz ante las circunstancias de urgencia y apremio que enfrenta esta población y porque resultaría desproporcionado exigir a las personas desplazadas el agotamiento previo de los recursos de reposición y apelación contra la decisión administrativa, lo cual equivaldría a la imposición de cargas adicionales a las que han tenido que soportar en su condición de víctimas del conflicto armado. Además, no es posible exigir el agotamiento previo de los recursos ordinarios, pues tratándose de la población desplazada prevalece la necesidad de asegurar la realización efectiva de los derechos que se encuentran comprometidos, como consecuencia de lo dispuesto en los principios rectores del desplazamiento interno, los cuales constituyen una valiosa herramienta para la interpretación y definición de las normas jurídicas que se vinculan con las medidas de protección a favor de la población desplazada[47]. Dichos derechos han sido reconocidos también por la legislación nacional a través de la Ley 387 de 1997, así como a través de la Ley 1448 de 2011. Las personas que se encuentran en situación de desplazamiento gozan de un estatus constitucional especial que no puede simplemente tener un “efecto retórico”[48]. Tienen derecho a un trato preferente y urgente por parte de las autoridades públicas, dado que el desplazamiento forzado conlleva múltiples violaciones a los derechos fundamentales[49]. En igual sentido, la Corte ha señalado que la tutela es procedente en términos formales para estudiar asuntos en los que la población desplazada se vea abocada a desalojos en el curso de procesos policivos de restitución de bienes ocupados irregularmente[50]. 3.2. Por otro lado, la Sala de Revisión considera, de acuerdo con las pruebas obrantes en el expediente, y con las respuestas dadas por las entidades accionadas y vinculadas, que existe una ocupación de bien de uso público y una afectación al área de cesión y a la ronda hídrica del Caño Rodas y Caño Maizaro en el municipio de Villavicencio, por parte de ciento cincuenta (150) familias entre las que se encuentran personas víctimas de desplazamiento forzado y personas en situación de pobreza extrema, que decidieron asentarse en este lugar. De esa población, son accionantes en la presente acción tutelar, diecinueve (19) familias, compuestas[51] así: La respuesta de las autoridades gubernamentales a la ocupación ha sido la apertura de un procedimiento administrativo de restitución de bien de uso público, la caracterización de la población allí establecida y la advertencia de que algunos asentamientos están localizados en zona de “amenaza alta de inundación”. 3.3. Conforme a lo expuesto, la Sala considera procedente la acción de tutela como medio idóneo para proteger de forma urgente e inmediata los derechos fundamentales de los accionantes, por lo siguiente: (i) Sobre la alegación de afectación de un derecho fundamental. Los accionantes consideran que las entidades demandadas y vinculadas les vulneraron su derecho fundamental a la vivienda digna. (ii) Sobre la inmediatez. la Sala observa que la acción de tutela fue interpuesta oportunamente[52], ya que la presunta vulneración de los derechos de los actores continúa vigente, en tanto que la diligencia de desalojo se encuentra suspendida[53] y, además, aseguran no tener otro lugar a donde ir. (iii) Sobre la legitimación. Legitimación en la causa por activa. Las 19 acciones de tutela fueron presentadas por ciudadanos y ciudadanas, actuando en nombre propio y de su grupo familiar. Lo cual encuentra su fundamento constitucional en el artículo 86 de la Carta, el cual establece que toda persona que considere que sus derechos fundamentales han sido vulnerados o se encuentren amenazados, podrá interponer acción de tutela en nombre propio o a través de un representante que actué en su nombre. Legitimación en la causa por pasiva. Todas las entidades accionadas y vinculadas son de naturaleza pública y, por tanto, demandables a través de acción de tutela. (iv) Sobre la subsidiariedad. La acción de tutela sólo procede “cuando el afectado no tenga otro medio de defensa judicial” (art. 86 C.P.). Las personas accionantes no cuentan con otro medio de defensa judicial para controvertir el inminente desalojo con el que seguramente concluirá el proceso administrativo de restitución de bien de uso público. En efecto, tal como se explicó previamente, por un lado, frente a las decisiones adoptadas en un proceso policivo no procede acción judicial alguna y, por otro, exigir a las personas desplazadas el agotamiento previo del recurso de reposición contra esa decisión policiva resultaría desproporcionado. No obstante, en esta oportunidad, se encuentra acreditado en el expediente que los accionantes interpusieron oportunamente el recurso de reposición (resuelto negativamente) y, en subsidio, el de apelación. Sin embargo, este fue rechazado por improcedente[54] por el alcalde municipal, en las Resoluciones 1000-56-11-151 del 13 de octubre de 2016 y 1000-56-11-270 del 20 de noviembre de 2016[55]. La Sala advierte que la restitución de bienes de uso público en el ámbito municipal es una competencia que el alcalde ejerce como jefe de la administración local, y no como agente del gobernador y, consecuentemente, éste es quien tiene la atribución administrativa de decidir cuáles son las medidas que debe adoptar en caso de ocupación del espacio público municipal, como es el mecanismo de acudir a la figura de la restitución, puesto que se trata de un asunto en donde predominan los intereses locales. (v) Sobre el perjuicio irremediable. Sin embargo, los recursos no son idóneos y efectivos para prevenir un desalojo inminente para evitar la vulneración de derechos fundamentales. Así, a través de la acción de tutela se deberá estudiar si, de producirse el desalojo se vulneraría el goce efectivo del derecho a una vivienda digna de las personas accionantes, sometiéndolas a la difícil labor de encontrar un nuevo espacio para resguardarse. (vi) Sobre la protección de derechos fundamentales de personas de especial protección constitucional. Los accionantes son personas desplazadas o en situación de pobreza y, por consiguiente, son sujetos de especial protección constitucional, su amparo materializa diferentes garantías constitucionales que tienen como fin la protección de la persona y armonizar el deber que recae en todas las autoridades del Estado de emprender acciones afirmativas a favor de la población que se encuentra en circunstancia de debilidad manifiesta[56]. En el caso bajo estudio, ese deber de intervención de las autoridades se hace urgente y necesario, pues se trata de familias desplazadas integradas por menores de edad, personas de la tercera edad, en situación de discapacidad, mujeres embarazadas, indígenas, afrocolombianos y desmovilizados, que están viendo amenazados además otros derechos como el derecho a la vida en condiciones de dignidad, el derecho a la paz, el derecho a la unidad familiar, el derecho a escoger su lugar de domicilio, entre otros. 4. El derecho a la vivienda digna en la Constitución Política de Colombia 4.1. De acuerdo con el artículo 51 de la Carta Política, todas las personas tienen derecho a vivienda digna, para lo cual el Estado fijará las condiciones necesarias con el fin de hacerlo efectivo y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación de largo plazo y formas asociativas de ejecución de programas en la materia. Igualmente, según dispone el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en adelante PIDESC, y otros instrumentos internacionales[57], toda persona tiene derecho “a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia” (art. 11, núm. 1º)[58]. Para el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas, tener vivienda digna significa “disponer de un lugar donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada, iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada y una situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos, todo ello a un costo razonable” [59]. Se trata de un derecho que debe ser reconocido progresivamente, tal como lo ha señalado el Comité cuando afirma que “la plena efectividad de todos los derechos económicos, sociales y culturales en general no podrá lograrse en un breve período de tiempo”[60]. 4.2. No obstante este criterio de progresividad establecido, existen ciertas obligaciones asociadas a derechos sociales, económicos y culturales que deben cumplirse en períodos breves o de inmediato. Así lo ha señalado esta Corte al indicar que el mandato de progresividad no debe ser entendido como una justificación de la inactividad del Estado en relación con la protección de esos derechos, pues este implica “que una vez alcanzado un determinado nivel de protección, la amplia libertad de configuración del legislador en materia de derechos sociales se ve menguada, al menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado debe presumirse en principio inconstitucional, y por ello está sometido a un control judicial estricto. Para que pueda ser constitucional, las autoridades tienen que demostrar que existen imperiosas razones que hacen necesario ese paso regresivo en el desarrollo de un derecho social prestacional”[61]. El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales también ha abordado el asunto de la afectación del derecho a la vivienda frente a la realización de desalojos forzados. En efecto, en su observación general No. 7, el Comité entendió que constituye un desalojo forzado “el hecho de hacer salir a personas, familias y/o comunidades de los hogares y/o las tierras que ocupan, en forma permanente o provisional, sin ofrecerles medios apropiados de protección legal o de otra índole ni permitirles su acceso a ellos. Sin embargo, la prohibición de los desalojos forzosos no se aplica a los desalojos forzosos efectuados legalmente y de acuerdo con las disposiciones de los Pactos Internacionales de Derechos Humanos”. De esta manera, señala el Comité, los desalojos forzados por ejemplo, se presentan frecuentemente cuando hay un desplazamiento forzado. En otros casos, son desarrollados por el Estado, algunas veces de manera legal y sin arbitrariedad, y en otros casos, sin que existan causas legales. Cabe advertir que la Observación del Comité enfatizó que se trata de desalojos de personas que están ocupando su hogar o tierras, sin contemplar la situación de ocupantes ilegales de predios públicos, a través del uso de acciones de hecho. El Comité encontró que hay desalojos justificados y otros injustificados, pero que todos ellos deben hacerse compatibles con el derecho a “que las personas afectadas dispongan de todos los recursos jurídicos apropiados”, “con estricto cumplimiento de las disposiciones pertinentes de las normas internacionales de derechos humanos y respetando los principios generales de la razón y la proporcionalidad”. El Comité consideró que “entre las garantías procesales que se deberían aplicar en el contexto de los desalojos forzosos figuran: a) una auténtica oportunidad de consultar a las personas afectadas; b) un plazo suficiente y razonable de notificación a todas las personas afectadas con antelación a la fecha prevista para el desalojo; c) facilitar a todos los interesados, en un plazo razonable, información relativa a los desalojos previstos y, en su caso, a los fines a que se destinan las tierras o las viviendas; d) la presencia de funcionarios del gobierno o sus representantes en el desalojo, especialmente cuando éste afecte a grupos de personas; e) identificación exacta de todas las personas que efectúen el desalojo; f) no efectuar desalojos cuando haga muy mal tiempo o de noche, salvo que las personas afectadas den su consentimiento; g) ofrecer recursos jurídicos; y h) ofrecer asistencia jurídica siempre que sea posible a las personas que necesiten pedir reparación a los tribunales”. Por último advirtió que “Los desalojos no deberían dar lugar a que haya personas que se queden sin vivienda o expuestas a violaciones de otros derechos humanos. Cuando los afectados por el desalojo no dispongan de recursos, el Estado Parte deberá adoptar todas las medidas necesarias, en la mayor medida que permitan sus recursos, para que se proporcione otra vivienda, reasentamiento o acceso a tierras productivas, según proceda”[62]. 4.3. En el mismo sentido, esta Corte ha estudiado acciones de tutela sobre procedimientos de desalojo y al respecto ha dicho que “El procedimiento de desalojo es una medida que permite recuperar materialmente un bien que fue tomado de manera ilegítima, y evita que aquellos que han procedido en contra de la ley obtengan un provecho de su acción. Es decir, son acciones positivas tendientes a recuperar la tenencia de un bien ocupado sin justo título. Así mismo, es un medio coercitivo que reconoce el ordenamiento jurídico para evitar que por vías de hecho se consoliden situaciones de derecho que perjudiquen los derechos legítimamente adquiridos. En los casos en que el bien afectado con la ocupación ilegítima haga parte del espacio público, la protección resulta especialmente relevante, en atención a que, como lo ha reiterado la Corte Constitucional en su jurisprudencia, el patrimonio de la colectividad alcanza particular atención y protección en el ordenamiento jurídico”. Sin embargo, aun cuando el desalojo sea justificado “debe garantizar que las personas desalojadas no vean vulnerados sus derechos fundamentales. En este sentido, si bien es cierto que el desalojo debe garantizar el debido proceso como medida legítima de protección de la propiedad y del espacio público, por su naturaleza, la administración debe ser especialmente cuidadosa en que no se convierta en un procedimiento que atente contra los derechos de las personas desalojadas”. En dicha ocasión, la Corte ordenó la reubicación transitoria de los ocupantes que “constituyan población vulnerable, se encuentren en estado de debilidad manifiesta, o sean sujetos de especial protección constitucional”[63]. 4.4. De conformidad con lo anterior se puede concluir que (i) el derecho a la vivienda es un derecho constitucional que puede verse afectado por la realización de desalojos, cuando estos son injustificados o arbitrarios; (ii) los desalojos son una figura legal que puede ser usada por la administración, entre otros, para recuperar materialmente un bien que fue tomado de manera ilegal, evitando que un hecho ilegal consolide una situación jurídica; (iii) aún en el caso de desalojos justificados, la autoridad administrativa debe garantizar los derechos fundamentales, incluyendo un debido proceso para las personas desalojadas, prestando especial atención en la garantía de los derechos de sujetos de especial protección constitucional. 5. El derecho a la vivienda digna de las personas en situación de desplazamiento. Reiteración jurisprudencial 5.1. El Estado tiene una obligación reforzada de garantizar del derecho a la vivienda digna de las personas que han sufrido desplazamiento forzado. En efecto, esta Corporación ha precisado que, con relación al derecho a la vivienda de la población desplazada existen obligaciones de cumplimiento inmediato como son las siguientes: “(i) reubicar a las personas desplazadas que debido al desplazamiento se han visto obligadas a asentarse en terrenos de alto riesgo; (ii) brindar a estas personas soluciones de vivienda de carácter temporal y, posteriormente, facilitarles el acceso a otras de carácter permanente. En tal sentido, no basta con ofrecer soluciones de vivienda a largo plazo si mientras tanto no se provee a los desplazados alojamiento temporal en condiciones dignas; (iii) proporcionar asesoría a las personas desplazadas sobre los procedimientos que deben seguir para acceder a los programas de vivienda; (iv) tomar en consideración las especiales necesidades de la población desplazada y de los subgrupos que existen al interior de ésta, como las personas de la tercera edad, madres cabeza de familia, niños, personas discapacitadas, etc., y diseñar los planes y programas de vivienda con enfoque diferencial y (v) eliminar las barreras que impiden el acceso de las personas desplazadas a los programas de asistencia social del Estado, entre otras”[64]. A nivel legal, también se ha establecido una protección del derecho a la vivienda para las personas que han sufrido desplazamiento forzado. La normativa más relevante al respecto es la Ley 387 de 1997 “Por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en la República de Colombia”; la Ley 1448 de 2011 “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”, la Ley 1537 de 2012 “Por la cual se dictan normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda y se dictan otras disposiciones” y el Decreto Ley 890 de 2017 “Por el cual se dictan disposiciones para la formulación del Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de Vivienda Social Rural”. Esta normativa, en consonancia con los instrumentos internacionales de derechos humanos y derecho internacional humanitario, ha distinguido entre dos tipos de respuesta estatal frente a la obligación de garantizar el derecho a la vivienda digna de las personas que integran los hogares que han sufrido desplazamiento forzado: (i) la obligación general del Estado de proveer atención humanitaria en aras de garantizar los derechos de subsistencia mínima de las personas desplazadas, entre ellos, el derecho a un alojamiento en condiciones dignas; y (ii) la obligación de garantizar el derecho a la vivienda digna como un componente de estabilización social y económica y, de acuerdo a la Ley 1448 de 2011, como un componente de reparación, en su componente de restitución de vivienda. En cuanto a la atención humanitaria, el artículo 15 de la Ley 387 de 1997 estableció que el Gobierno se encuentra obligado a garantizar la atención humanitaria de emergencia, cuya finalidad es “socorrer, asistir y proteger a la población desplazada y atender sus necesidades de alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas” (negrillas fuera de texto). Por su parte, el artículo 60 de la Ley 1448 de 2011 establece que la atención a víctimas de desplazamiento forzado se rige por la Ley 387 de 1997[65]. Adicionalmente, la Ley 1448 de 2011 regula en sus artículos 62 a 65 la atención humanitaria inmediata, de emergencia y de transición, que se califica en virtud de la gravedad o urgencia de las necesidades de subsistencia mínima. El Decreto 1084 de 2011 Único Reglamentario del Sector de la Inclusión Social define las responsabilidades institucionales en materia de alojamiento en sus artículos 2.2.6.5.2.1. a 2.2.6.5.2.9: · La atención humanitaria inmediata, es decir, aquella que se ofrece antes de la inclusión de las personas en el Registro Único de Víctimas, está a cargo de la entidad territorial receptora de las personas desplazadas. · La atención humanitaria de emergencia, es decir, aquella que se brinda después de la inclusión en el Registro Único de Víctimas de las personas desplazadas, está a cargo de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas. · La atención humanitaria de transición, es decir, aquella que se brinda a personas “cuyo desplazamiento haya ocurrido en un término superior a un año contado a partir de la declaración [para la inclusión en el Registro] y que, previo análisis de vulnerabilidad, evidencie la persistencia de carencias en los componentes de alimentación y alojamiento como consecuencia del desplazamiento forzado” y está a cargo de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas. Como se ha dicho, las medidas de asistencia social y humanitaria son jurídica y conceptualmente distintas a las medidas de reparación. La atención humanitaria tiene como objetivo aliviar las necesidades humanitarias asociadas con el mínimo vital, su titularidad está en aquellas personas que sufren desplazamiento forzado u otros hechos en el marco del conflicto armado, pero también las víctimas de desastres naturales. Por su parte, las medidas de asistencia social son medidas dirigidas a garantizar los derechos sociales constitucionales que como personas tienen las víctimas del conflicto armado. La obligación del Estado de garantizarlos no se deriva del hecho del conflicto armado. Sin embargo, esta obligación sí se refuerza frente a estos ciudadanos que han visto perturbado el ejercicio de estos derechos en razón del conflicto armado, por lo que surge para el Estado una obligación de priorizar a las víctimas en el acceso a la oferta social. Por último, la reparación se distingue de las medidas humanitarias y sociales, porque la obligación de garantizarla está en cabeza de quien cometió el daño, y subsidiariamente del Estado. La reparación no tiene por objeto esencial el alivio de la situación humanitaria, ni tampoco la garantía de derechos constitucionales sociales, sino que está orientada a resarcir los daños causados a las víctimas por un hecho contrario a la normatividad que protege los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario[66]. Así las cosas, la atención humanitaria no constituye una respuesta idónea para restablecer el goce efectivo de los derechos de las personas que han sufrido desplazamiento, ni la reparación del daño sufrido. Por consiguiente, tanto la Ley 387 de 1997 como la Ley 1448 de 2011 previeron el derecho de las personas desplazadas al retorno o la reubicación en condiciones de dignidad, seguridad, voluntariedad y sostenibilidad; así como la obligación del Estado de brindar condiciones para la estabilización social y económica de estos hogares. Adicionalmente, la Ley 1448 de 2011, estableció un programa de reparación integral por vía administrativa[67], dirigido a atender el daño causado por el hecho del desplazamiento forzado. En este proceso de reparación una de las medidas contempladas es la medida de restitución de vivienda. El parágrafo del artículo 66 de la Ley 1448 de 2011, modificada por el artículo 122 de la Ley 1753 de 2015, estableció que en el marco de procesos de retornos o reubicaciones “La Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV) deberá adelantar las acciones pertinentes ante las distintas entidades que conforman el Sistema Nacional de Atención y Reparación a las Víctimas para garantizar la efectiva atención integral a la población retornada o reubicada, especialmente en lo relacionado con los derechos mínimos de (…) vivienda digna a cargo del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial cuando se trate de vivienda urbana, y a cargo del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural cuando se trate de vivienda rural (…)” (negrilla fuera de texto). Adicionalmente, la misma Ley 1448 de 2011[68] se refirió en su Capítulo IV sobre restitución de vivienda, a la prioridad y acceso preferente a programas de subsidio de vivienda para las víctimas que hayan perdido o visto afectadas sus viviendas. Los artículos 2.2.7.1.1. a 2.2.7.1.8. del Decreto 1084 de 2015, Único del Sector de la Inclusión Social, regulan los alcances de esta medida de restitución, así como sus responsables. Al respecto establece que “en aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, las entidades territoriales deberán contribuir a la ejecución de la política habitacional para las víctimas en los términos del artículo 3 de la Ley 1448 de 2011, afectadas por despojo, abandono, pérdida o menoscabo de la vivienda” y agrega que “será responsabilidad de las entidades públicas del orden municipal, distrital y departamental, generar alternativas que incentiven el desarrollo y ejecución de proyecto de vivienda para población víctima, habilitar suelo para la construcción de viviendas, ejecutar proyectos de mejoramiento de vivienda y titulación de bienes inmuebles ocupados con vivienda de interés social en atención a lo dispuesto por las Leyes 388 de 1997 y 1001 de 2005 y las demás que regulen la materia”. Como medida de reparación en el marco de un programa de reparación masivo y por vía administrativa, que busca responder a un universo de millones de víctimas, esta medida está definida legalmente como una medida prioritaria de acceso a subsidios de vivienda para los hogares desplazados que más lo requieran, dentro del marco del principio de gradualidad[69] y sostenibilidad fiscal[70]. Adicionalmente, de conformidad con el artículo 18 transitorio del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2017, en el marco del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición, el Estado garantizará el derecho a la reparación “de manera integral, adecuada, diferenciada y efectiva, priorizando la distribución de las medidas de reparación entre las víctimas teniendo en cuenta el universo de víctimas del conflicto armado y buscando la igualdad en el acceso y la equidad en la distribución de los recursos disponibles, y dando preferencia en la atención a los sujetos de especial protección constitucional”. En concordancia con lo anterior, la Ley 1537 de 2012[71] en su artículo 12 consagró el subsidio de vivienda en especie para la población vulnerable, el cual está dirigido específicamente a personas que se encuentren en alguna de las siguientes condiciones: que estén vinculadas a programas sociales del Estado, que se hayan visto afectados por desastres naturales, que se encuentren en zonas de alto riesgo mitigable o que se encuentren en situación de desplazamiento, entre otras. Los artículos 3 y 4 de dicha Ley, por su parte, señalan las responsabilidades que tienen las autoridades del ámbito nacional y las entidades territoriales en la realización de dichos proyectos, dentro de los principios constitucionales de coordinación, subsidiariedad y concurrencia, establecidos en el artículo 288 de la Constitución. De otra parte, en el marco de la expedición de instrumentos para facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del acuerdo final para la terminación del conflicto y construcción de una paz estable y duradera, el Gobierno Nacional emitió el Decreto-Ley 890 de 2017 “Por el cual se dictan disposiciones para la formulación del Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de...