Sentencia T-239 de 2013

T-239-13 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia T-239/13 ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA POBLACION DESPLAZADA-Procedencia Esta Sala encuentra procedente la presente acción de tutela, pues como lo ha reiterado esta Corporación, dada la situación de extrema vulnerabilidad de las personas en situación de desplazamiento, el mecanismo que resulta idóneo y eficaz para defender sus derechos fundamentales ante una actuación ilegitima de las autoridades encargadas de protegerlos es la acción de tutela. DERECHOS DE LA POBLACION DESPLAZADA-Sujetos de especial protección constitucional debido a su condición de especial vulnerabilidad La especial protección constitucional que la jurisprudencia de la Corte ha otorgado a la población desplazada no es más que la materialización de las diferentes garantías constitucionales que tienen como fin la protección de la persona humana, que se armoniza con el deber que recae en todas las autoridades del Estado de emprender acciones afirmativas a favor de la población que se encuentra en circunstancia de debilidad manifiesta. Así entonces, debido a la situación de vulnerabilidad en que se encuentra esta población, en sentencia T-025 de 2004 la Corte declaró un estado de cosas inconstitucional. La jurisprudencia ha considerado que el concepto de “desplazado” debe ser entendido desde una perspectiva amplia toda vez que por la complejidad y las particularidades concretas del conflicto armado existente en Colombia, no es posible establecer unas circunstancias fácticas únicas o parámetros cerrados o definitivos que permitan configurar una situación de desplazamiento forzado por tratarse de una situación cambiante. Por lo tanto, en aquellos eventos en los que se presente duda resulta aplicable el principio pro homine. De otra parte, debido a los numerosos derechos constitucionales afectados por el desplazamiento y en consideración a las especiales circunstancias de debilidad, vulnerabilidad e indefensión en la que se encuentran los desplazados, la jurisprudencia constitucional les ha reconocido, con fundamento en el artículo 13 constitucional, el derecho a recibir de manera urgente un trato preferente por parte del Estado, el cual se caracteriza por la prontitud en la atención de sus necesidades, puesto que “de otra manera se estaría permitiendo que la vulneración de derechos fundamentales se perpetuara, y en muchas situaciones, se agravara.” La jurisprudencia constitucional ha sostenido también que este deber estatal además de encontrar soporte en el artículo 13 de la Carta, tiene su fundamento último en la imposibilidad del Estado para cumplir con la obligación básica de preservar las condiciones mínimas de orden público necesarias para prevenir el desplazamiento forzado de personas y garantizar la seguridad de todos sus asociados. DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-De aplicación inmediata El derecho a una vivienda digna para la población desplazada es un derecho fundamental de aplicación inmediata que tiene un amplio desarrollo tanto a nivel interno como internacional, y que se encuentra dotado de precisos contenidos que el Estado debe asegurar a fin de garantizar la protección real y efectiva de este derecho. OBLIGACIONES VINCULADAS CON EL DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Facetas de cumplimiento inmediato o en periodos breves de tiempo/OBLIGACIONES VINCULADAS CON EL DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Cumplimiento progresivo A todo derecho económico, social y cultural –y por tanto también al derecho a la vivienda apropiada- están asociadas obligaciones de cumplimiento inmediato –o en el corto plazo-, y obligaciones que demandan un desarrollo progresivo. En cuanto a las facetas que deben cumplirse de inmediato o en períodos breves de tiempo, cuando menos puede decirse que son las siguientes: (i) garantizar unos contenidos mínimos o esenciales del respectivo derecho a todos sus titulares; (ii) iniciar cuanto antes el proceso encaminado a la completa realización del derecho –como mínimo, disponer un plan-; (iii) garantizar la participación de los involucrados en las decisiones; (iv) no discriminar injustificadamente; (v) proteger especialmente a las personas desaventajadas, en circunstancias de vulnerabilidad relevantes, o que se encuentran en peor situación; (vi) no interferir arbitrariamente en el contenido ya garantizado del derecho y (vii) no retroceder de forma injustificada en el nivel de protección alcanzado. En cuanto a las obligaciones de cumplimiento progresivo, puede decirse que son todas las que no sean susceptibles de realizarse de inmediato pero resulten idóneas, necesarias y proporcionales para garantizar plena y cabalmente el derecho a una vivienda digna. Así, puede decirse que el Estado tiene la obligación de asegurarles progresivamente a todas las personas el derecho a una vivienda en cabales y plenas condiciones de seguridad jurídica, disponibilidad, sostenibilidad, habitabilidad, asequibilidad, adecuación espacial y adecuación cultural. OBLIGACIONES DEL ESTADO EN MATERIA DE VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Debe ofrecer soluciones de cumplimiento inmediato Cuando se trata de población desplazada por el conflicto armado, el derecho a la vivienda implica al menos las siguientes obligaciones de cumplimiento instantáneo: las de (i) reubicar a las personas desplazadas que debido al desplazamiento se han visto obligadas a asentarse en terrenos de alto riesgo; (ii) brindar a estas personas soluciones de vivienda de carácter temporal y, posteriormente, facilitarles el acceso a otras de carácter permanente. En este sentido, la Corporación ha precisado que no basta con ofrecer soluciones de vivienda a largo plazo si mientras tanto no se provee a los desplazados alojamiento temporal en condiciones dignas; (iii) proporcionar asesoría a las personas desplazadas sobre los procedimientos que deben seguir para acceder a los programas; (iv) tomar en consideración las especiales necesidades de la población desplazada y de los subgrupos que existen al interior de ésta -personas de la tercera edad, madres cabeza de familia, niños, personas discapacitadas, etc.-; en el diseño de los planes y programas de vivienda y (v) eliminar las barreras que impiden el acceso de las personas desplazadas a los programas de asistencia social del Estado, entre otras. DERECHOS DE LA POBLACION DESPLAZADA EN MATERIA DE DESALOJO FORZOSO DESALOJO FORZOSO-Debe adelantarse con el pleno respeto de los derechos fundamentales y debido proceso de las personas desalojadas Todo procedimiento de desalojo debe respetar las garantías del derecho al debido proceso y contemplar las siguientes medidas: “a) una auténtica oportunidad de consultar a las personas afectadas; b) un plazo suficiente y razonable de notificación a todas las personas afectadas con antelación a la fecha prevista para el desalojo; c) facilitar a todos los interesados, en un plazo razonable, información relativa a los desalojos previstos y, en su caso, a los fines a que se destinan las tierras o las viviendas; d) la presencia de funcionarios del gobierno o sus representantes en el desalojo, especialmente cuando éste afecte a grupos de personas; e) identificación exacta de todas las personas que efectúen el desalojo; f) no efectuar desalojos cuando haga muy mal tiempo o de noche, salvo que las personas afectadas den su consentimiento; g) ofrecer recursos jurídicos; y h) ofrecer asistencia jurídica siempre que sea posible a las personas que necesiten pedir reparación a los tribunales”. DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA Y GARANTIA DEL ACCESO A UN ALBERGUE EN CONDICIONES DIGNAS POBLACION DESPLAZADA-Obligaciones de la Administración Pública y de las entidades territoriales en materia de atención a desplazados Tanto las entidades del orden nacional, como las entidades territoriales tienen obligaciones ineludibles en materia de atención a la población desplazada y que su accionar se encuentra regido por los siguientes principios (i) coordinación, que exige de las autoridades administrativas de todo nivel la ordenación coherente, eficiente y armónica de sus actuaciones, con el propósito de alcanzar los fines del Estado; (ii) concurrencia, que implica la existencia de mecanismos de participación entre la Nación y las entidades territoriales, de suerte que estas últimas puedan intervenir en el diseño y desarrollo de proyectos dirigidos a garantizar el bienestar general y local; y (iii) subsidiariedad, que implica que sólo cuando la entidad territorial no pueda ejercer determinadas funciones en forma independiente, puede apelar a niveles superiores (el departamento o la Nación), para que éstos asuman el ejercicio de esas competencias. EFECTOS INTER COMUNIS-Se adoptan para proteger derechos de todos los afectados por la misma situación de hecho o de derecho en condiciones de igualdad/EFECTOS INTER COMUNIS-Requisitos Con el fin de garantizar el derecho a la igualdad entre las personas a las que se les conculcan sus derechos fundamentales y acuden a la acción de tutela y aquellas que a pesar de encontrarse en la misma situación no tienen la calidad de accionantes, es preciso que la decisión del juez de tutela sea uniforme y tenga los mismos efectos para unos y otros. Así entonces, para dictar fallos con efectos inter comunis deben observarse los siguientes requisitos: “(i) que la protección de los derechos fundamentales de los peticionarios atente o amenace con atentar contra los derechos fundamentales de los no tutelantes; (ii) que quienes no acudieron a la acción de tutela y los accionantes se encuentren en condiciones objetivas similares; y (iii) que con la adopción de este tipo de fallo se cumplan fines constitucionales relevantes tales como el goce efectivo de los derechos de la comunidad y el acceso a la tutela judicial efectiva”. LANZAMIENTO POR OCUPACION DE HECHO Y PROTECCION DE DERECHOS FUNDAMENTALES DE POBLACION DESPLAZADA-Suspensión de diligencias DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA POBLACION DESPLAZADA-Orden a la Unidad de Atención y Reparación Integral a las víctimas, realizar un censo de las familias asentadas en un predio POBLACION DESPLAZADA-Suministro de albergue provisional, en condiciones dignas y vinculación a programas de personas desplazadas que ocupan predios con efectos inter comunis DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA Y EFECTO INTER COMUNIS DE LA DECISION-Orden a la Alcaldía abstenerse de realizar desalojo hasta tanto no garantice albergue en condiciones dignas de desplazados Referencia: expedientes T-3716835 y T-3720697 Acciones de tutela instauradas por Claudia Marizol Yavimay Moya y Sandra Milena Moya Parada contra la Alcaldía Municipal de Cúcuta y la Inspección Segunda Urbana de Policía de Cúcuta. Magistrada ponente: MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Bogotá, D.C., diecinueve (19) de abril de dos mil trece (2013) La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados, María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo y Luis Guillermo Guerrero Pérez, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales ha proferido la siguiente SENTENCIA En el proceso de revisión de los fallos proferidos en el expediente T-3716835, en primera instancia, por el Juzgado Octavo Penal con Función de Garantías de Cúcuta el doce (12) de septiembre de dos mil doce (2012) y, en segunda instancia por el Juzgado Tercero Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Cúcuta el veinticuatro (24) de octubre de dos mil doce (2012), y en el expediente T-3720697, en primera instancia, por el Juzgado Cuarto Civil Municipal de Cúcuta el catorce (14) de septiembre de dos mil doce (2012) y, en segunda instancia, por el Juzgado Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras el (29) de octubre de dos mil doce (2012), dentro de los procesos de tutela iniciados por Claudia Marizol Yavimay Moya y Sandra Milena Moya Parada contra la Alcaldía Municipal de Cúcuta y la Inspección Segunda Urbana de Policía de Cúcuta.[1] La Sala de Selección No. Doce de la Corte, en Auto del siete (7) de diciembre de dos mil doce (2012) dispuso acumular los expedientes T-3716835 y T-3720697 por presentar unidad de materia, para que fueran fallados en una sola sentencia si así lo consideraba la Sala de Revisión. Para esta Sala de Revisión procede la acumulación decretada por la Sala de Selección, por existir identidad en los hechos que motivan las dos acciones, y en razón a ello se producirá un solo fallo para decidirlos. La Sala procederá a exponer los hechos y posteriormente expondrá las decisiones judiciales de instancia en cada uno de los expedientes. I. ANTECEDENTES 1. Hechos de los expedientes T-3716835 y T-3720697[2] 1.1. Afirman los accionantes que son personas desplazadas por la violencia y desde agosto del año 2009 se asentaron de manera pacífica en diferentes predios que pertenecen a particulares, ubicados en el barrio El Progreso, corregimiento El Rodeo, fracción de Quebrada Seca del Municipio de Cúcuta. 1.2. El 20 de agosto de 2009 el señor Rafael Ignacio Felipe de Jesús Rosas Ramírez, propietario de uno de los predios donde se encuentran asentados los accionantes, denominado “El Espinal No. 2”, presentó querella de lanzamiento por ocupación de hecho ante la Alcaldía Municipal de Cúcuta en contra de las personas que ocupaban de manera ilegal el inmueble de su propiedad.[3] 1.3. El 26 de enero de 2010 la Alcaldía Municipal de Cúcuta decretó el lanzamiento de las personas que ocupaban el predio “El Espinal No. 2”, al parecer de propiedad del señor Rosas Ramírez y comisionó al Inspector Segundo Urbano de Policía de Cúcuta para llevar a cabo la diligencia de lanzamiento.[4] 1.4. El Inspector Segundo Urbano de Policía de Cúcuta fijó como fecha para la diligencia de lanzamiento de los ocupantes del predio “El Espinal No. 2” el 30 de abril de 2010. Sin embargo, dicha diligencia no se pudo llevar a cabo porque fue imposible acceder al predio objeto de la diligencia. En el acta de la diligencia se dejó constancia de este hecho, advirtiendo que no es fácil el acceso al predio en mención y se necesita que “suministren bestias para hacer el recorrido incluyendo una persona que conozca el terreno” [5] 1.5. El 28 de febrero de 2011 el Inspector Segundo Urbano de Policía de Cúcuta fijó el 12 de abril de 2011 como nueva fecha para realizar la diligencia de desalojo del predio “El Espinal No. 2”.[6] 1.6. El 11 de abril de 2011 la Inspección Segunda Urbana de Policía de Cúcuta suspendió la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho programada para el 12 de abril de 2011, debido a que el señor Jesús María Briceño Arciniegas solicitó la revocatoria directa del acto administrativo mediante el cual se decretó la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho del predio “El Espinal No. 2”, argumentando que no se fijaron correctamente los linderos del predio de su propiedad, con los del predio del señor Ramírez Rojas.[7] 1.7. El 12 de septiembre de 2011 la sociedad Inversiones San José de Cúcuta S.A. interpuso querella de lanzamiento por ocupación de hecho contra los ocupantes de los predios de su propiedad denominados “El Espinal” y “El Paraíso Perdido”, aledaños al predio del señor Ramírez Rojas y ubicados igualmente en el corregimiento El Rodeo, fracción de Quebrada Seca del Municipio de Cúcuta. En dicho memorial señalaron que un grupo de personas invadió los terrenos mencionados el 25 de agosto de 2011.[8] 1.8. El 18 de octubre de 2011 la Alcaldía Municipal de Cúcuta admitió la querella de lanzamiento por ocupación de hecho impetrada por la sociedad Inversiones San José de Cúcuta S.A. y comisionó a la Inspección Segunda Urbana de Policía de Cúcuta para llevar a cabo la diligencia de lanzamiento.[9] 1.9. El 13 de agosto de 2012 la Alcaldía Municipal de Cúcuta ordenó que se llevaran a cabo en forma conjunta las diligencias de lanzamiento por ocupación de hecho de los predios “El Espinal” y “El Paraíso Perdido”, propiedad de la sociedad Inversiones San José de Cúcuta S.A., y “El Espinal No. 2”, propiedad del señor Rafael Ignacio Felipe de Jesús Rosas Ramírez, comisionando para tal efecto a la Inspección Segunda Urbana de Policía y Primera Civil Urbana y Especial de Policía de Cúcuta.[10] 1.10. El 27 de agosto de 2012 la Inspección Segunda Urbana de Policía de Cúcuta fijó el 3 de septiembre de 2012 como fecha para realizar las diligencias de lanzamiento por ocupación de hecho de los predios “El Espinal”, “El Paraíso Perdido” y “El Espinal No. 2”. Sin embargo, dicha diligencia no se llevó a cabo debido a la oposición de los ocupantes.[11] 1.11. El 3 de septiembre de 2012 los accionantes interpusieron sendas acciones de tutela en donde solicitan se ordene la suspensión del desalojo de los predios que ocupan hasta que sean reubicados y se garantice su derecho a la vivienda digna. Los peticionarios señalan que en la actualidad son 620 familias de personas desplazadas las que ocupan los predios ubicados en el barrio El Progreso, corregimiento El Rodeo Fracción de Quebrada Seca del Municipio de Cúcuta. Indican que se encuentran en una situación de miseria que les imposibilita pagar un arriendo y actualmente habitan en improvisadas chozas que no garantizan su derecho a la vivienda digna. Finalmente, añaden que los terrenos invadidos se encontraban abandonados y el Municipio de Cúcuta no ha emprendido las acciones necesarias para solucionar el problema de vivienda que los afecta, ya que si bien pretende desarrollar un proyecto de vivienda de interés social en los terrenos donde se encuentran asentados, el mismo es inviable porque el Plan de Ordenamiento Territorial no lo permite. 2. Respuesta de la Alcaldía Municipal de Cúcuta La Alcaldía Municipal de Cúcuta, actuando a través de apoderado se opuso a las pretensiones de la acción de tutela. Señaló que en el proceso policivo de lanzamiento por ocupación de hecho iniciado contra los actores se ha respetado el derecho al debido proceso. Indicó también que los peticionarios deben seguir los procedimientos establecidos legalmente para que las personas desplazadas se vinculen a los programas de vivienda que ofrece el Estado. Finalmente, indicó que la diligencia de lanzamiento aun no se ha llevado a cabo, por lo que a los accionantes no se les ha vulnerado ningún derecho, y en todo caso tienen otros medios judiciales para cuestionar las actuaciones que se surtan en dicho proceso policivo. 3. Respuesta de la Inspección Segunda Urbana de Policía La Inspectora Segunda Urbana de Policía de Cúcuta, luego de explicar las actuaciones surtidas en el proceso de lanzamiento por ocupación de hecho iniciado en contra de los peticionarios, se opuso a las pretensiones de la acción de tutela, pues aseguró que en dicho trámite se ha garantizado el derecho al debido proceso e indicó que los reclamos de las personas desplazadas deben ser atendidos por Acción Social. 4. Respuesta del señor Rafael Ignacio Felipe de Jesús Rosas Ramírez El señor Rafael Ignacio Felipe de Jesús Rosas Ramírez, propietario de uno de los predios ocupados por los accionantes, solicitó se denegara el amparo, pues ninguna de las decisiones tomadas en el proceso de lanzamiento por ocupación de hecho, del cual él es el querellante, constituye una vía de hecho que vulnere el derecho al debido proceso de los peticionarios, y si bien es cierto se debe dar una solución al problema de vivienda que afrontan las personas que ocupan el inmueble de su propiedad, esto no significa que se puedan desconocer sus derechos como propietario. 5. Respuesta del señor Jesús María Briceño Arciniegas El señor Jesús María Briceño Arciniegas afirma ser el propietario del predio denominado “El Espinal Lote #2”, ocupado por los accionantes. Afirma que mediante las querellas policivas instauradas por el señor Rosas Ramírez y la sociedad Inversiones San José de Cúcuta S.A. se pretende despojarle aproximadamente 130 hectáreas de las cuales es propietario, ya que los mencionados querellantes aducen como propia dicha extensión de tierra, por lo que solicita declarar la nulidad de todo lo actuado en el proceso de lanzamiento por ocupación de hecho, toda vez que se han presentado violaciones al derecho al debido proceso. 6. Decisiones de instancia en el expediente T-3716835 6.1. Decisión del juez de tutela de primera instancia El Juzgado Octavo Penal Municipal con Función de Garantías de Cúcuta, mediante sentencia del doce (12) de septiembre de dos mil doce (2012) resolvió negar el amparo de los derechos fundamentales invocados por la accionante. El juez de primera instancia consideró que la acción de tutela no pueda ser utilizada para obstruir el procedimiento policivo llevado en legal forma por parte de la Administración Municipal. Así mismo, señaló que no está facultado el juez constitucional para, so pretexto de amparar los derechos de una persona desplazada, obrar en detrimento de los derechos de los propietarios de los terrenos objeto de ocupación. Finalmente, indicó que la actora cuenta con otros medios judiciales para controvertir las decisiones que se tomen al interior del proceso de lanzamiento por ocupación de hecho. 6.2 Impugnación La peticionaria, Claudia Marizol Yavimay Moya, impugnó la sentencia de primera instancia reiterando los argumentos expuestos en la acción de tutela y señalando que diferentes normas internacionales protegen el derecho a la vivienda digna de la población desplazada. 6.3. Decisión del juez de tutela de segunda instancia Mediante sentencia del veinticuatro (24) de octubre de dos mil doce (2012) el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Conocimiento de Cúcuta confirmó la sentencia impugnada. Indicó que el procedimiento de lanzamiento por ocupación de hecho ha respetado el debido proceso y el hecho de que la peticionaria sea una persona desplazada no implica que se deban desconocer los derechos de los propietarios de los predios. 7. Decisiones de instancia en el expediente T-3720697 7.1. Decisión del juez de tutela de primera instancia El Juzgado Cuarto Civil Municipal de Cúcuta, mediante sentencia del catorce (14) de septiembre de dos mil doce (2012) declaró improcedente la acción de tutela. Sin embargo, instó a la Alcaldía Municipal de Cúcuta, a la Inspección Segunda Urbana de Policía de Cúcuta y a la Policía Metropolitana de Cúcuta, “para que cuando procedan a llevar a cabo las diligencias de lanzamiento por ocupación de hecho, traten de minimizar el daño que eventualmente se cause a las personas afectadas con dicho procedimiento, y que procedan bajo los parámetros del respeto, la dignidad humana y el debido proceso propio de esta clase de diligencias, brindándole a la accionante la oportunidad de oponerse formalmente y a presentar las pruebas que considere pertinentes”. El juez de primera instancia consideró que la actora puede oponerse a las decisiones que se tomen en el proceso de lanzamiento por ocupación de hecho dentro del mismo trámite y no se pueden desconocer los derechos de los propietarios de los predios invadidos. Así mismo, tampoco encontró que se hubieran presentado violaciones al debido proceso en el trámite policivo mencionado. 7.2. Impugnación La actora, Sandra Milena Moya Parada, presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia reiterando los argumentos expuestos en la acción de tutela. 7.3. Decisión del juez de tutela de segunda instancia Mediante sentencia del veintinueve (29) de octubre de dos mil doce (2012) el Juzgado Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Cúcuta confirmó la sentencia del juez de primera instancia, tras considerar que la actora tiene otros medios de defensa para impugnar las decisiones que se tomen al interior del proceso de lanzamiento por ocupación de hecho, además de que no se había demostrado la presencia de un perjuicio irremediable. 8. Pruebas decretadas por la Corte Constitucional y allegadas durante el trámite de revisión Por medio de auto del primero (1) de marzo de dos mil trece (2013), la Corte Constitucional decretó la práctica de las siguientes pruebas: 8.1. En primer lugar, se puso en conocimiento del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social – DPS - el contenido de los expedientes de tutela bajo estudio para que se pronunciara acerca de las pretensiones y los problemas jurídicos planteados en las demandas de tutela. El DPS informó que el oficio mediante el cual se le comunicó el auto del 1 de marzo de 2013 había sido remitido a la Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, quien era la competente en los temas relacionados con la atención a población desplazada. 8.2. En segundo lugar, la Sala ofició a la Alcaldía Municipal de Cúcuta para que informara si a la fecha se encontraba suspendida la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho de los predios ocupados por los accionantes e indicara qué acciones y programas habían sido implementados para resolver el problema de vivienda que afectaba a estas personas. La Alcaldía Municipal de Cúcuta explicó que la diligencia de lanzamiento no se ha llevado a cabo, toda vez que mediante sentencia de tutela del Juzgado Quinto Civil Municipal de Cúcuta se declaró la nulidad de todo lo actuado en el mencionado proceso policivo a partir del auto admisorio de las querellas presentadas. Así mismo, sobre las acciones implementadas para solucionar la problemática de vivienda de los peticionarios, indicó que Metrovivienda Cúcuta E.I.C.E. “a través del CONTRATO INTERADMINISTRATIVO No. 601 de fecha mayo de 2012, cuyo objeto fue ‘Iniciar y/o Continuar los procesos de Regularización Urbanística de los asentamientos humanos urbanos del Municipio de San José de Cúcuta, que cumplan con los requerimientos establecidos en las normas legales vigentes’, con este se estableció la viabilidad técnica sobre el asentamiento denominado EL PROGRESO, en cuyas etapas se logró realizar un Estudio Socioeconómico de la población encontrada a la Fecha de registro en dichas viviendas asentadas de orden ilegal, a su vez se determino a través de un estudio preliminar geológico de riesgos y amenazas, que un buen número de viviendas se encuentran ubicadas en zona de alto riesgo y de protección dentro del asentamiento, lo cual ha dado como resultado una revaluación en el proceso de legalización y la consecuente remisión de dicho concepto para dictamen final a Planeación Municipal como supervisor del contrato. Respecto de las Acciones que deban implementar o diseñar en orden a resolver los problemas de vivienda de esta población, serán el resultado de la terminación de los estudios que se están adelantando y que tendrán un objetivo de conformidad a la condición de las familias que cumplan con los requisitos establecidos por la ley”. (Mayúsculas en el texto). Finalmente, preciso que el Municipio de Cúcuta tiene inscritos los siguientes proyectos en el Banco de Proyectos: “- Formulación política municipal de vivienda y asentamientos humanos de la ciudad de San José de Cúcuta. - Aplicación de los Instrumentos de Gestión del suelo (macro proyectos), planes parciales (aumentar la disponibilidad de suelo urbanizado) para proyectos integrales de vivienda. - Proyectos Integrales de Vivienda Nueva, destinados a la consolidación de 20.000 soluciones de vivienda VIP y VIS. -Mejoramiento Integral del hábitat urbano. Construcción de Vivienda y Obras Complementarias en proyectos anteriores inconclusos. - Gestión para la Construcción de vivienda rural dispersa en sitio propio. - Gestión para la regularización de asentamientos rurales. Dentro del proyecto de las 20.000 viviendas se desarrollan tres proyectos los cuales son: 1.- Proyecto Estoraques 2.- Proyecto Cormoranes 3.- Proyecto San Fernando del Rodeo”.[12] 8.3. Por medio de auto del cuatro (4) de abril de dos mil trece (2013), la magistrada sustanciadora dispuso la vinculación de la sociedad Inversiones San José de Cúcuta S.A. al presente proceso, y puso en conocimiento de ésta el contenido de los expedientes T-3716835 y T-3720697 para que se pronunciara acerca de las pretensiones y los problemas jurídicos planteados en las demandas de tutela, sin que se obtuviera respuesta alguna por parte de la mencionada sociedad. II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia La Sala es competente para revisar los fallos de tutela referidos, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución, y 33 y 34 del Decreto 2591 de 1991. 2. Planteamiento de los problemas jurídicos En el presente caso la Sala de Revisión debe entrar a resolver el siguiente problema jurídico: - ¿Vulneran las entidades accionadas (Alcaldía Municipal de Cúcuta y la Inspección Segunda Urbana de Policía de Cúcuta) el derecho a la vivienda digna de los accionantes, quienes son personas en situación de desplazamiento y se encuentran asentados en varios predios privados, al adelantar un proceso policivo de lanzamiento por ocupación de hecho en contra de los actores con el fin de devolver la posesión del inmueble ocupado a su propietario, a pesar de que no se ha garantizado un albergue en donde se pueda reubicarlas? Para resolver los problemas planteados en este trámite, la Sala se pronunciará sobre: (i) la procedencia de la presente acción de tutela; (ii) la población desplazada como sujeto de especial protección constitucional; (iii) el derecho a la vivienda digna para la población desplazada, (iv) los derechos de la población desplazada en materia de desalojos forzosos, (v) las obligaciones de la Administración Pública y de las entidades territoriales con la población desplazada, (vi) los efectos inter comunis de los fallos de tutela y (vii) el análisis del caso concreto. 3. Procedencia de la presente acción de tutela En primer término, es preciso que esta Sala avoque el problema de la procedibilidad de la acción de tutela, toda vez que, en principio, existirían otros medios de defensa judicial. En efecto, el proceso policivo de lanzamiento por ocupación de hecho de bienes inmuebles está regulado por la Ley 57 de 1905 y el Decreto 992 de 1930. De acuerdo con esa normatividad, el ocupante puede oponerse a la ejecución efectiva del lanzamiento, dentro del proceso policivo (i) alegando ser titular del derecho a la tenencia en virtud de un contrato de arrendamiento o de consentimiento del arrendador,[13] o (ii) aduciendo ser beneficiario de un permiso legítimo de autoridad competente,[14] siendo evidente entonces que estas dos formas de oposición al lanzamiento no se orientan específicamente a la protección de los derechos de la población desplazada, como se pretende en este caso, por lo que, al menos desde este punto de vista, no existen otros medios de defensa de los derechos de los actores. Con todo, podría decirse que los peticionarios pueden hacer valer otros medios de defensa judicial, como serían las respectivas acciones ante la jurisdicción ordinaria civil, si es que los actos expedidos en el proceso policivo violaron los derechos a la tenencia, la posesión o el dominio que tiene una persona sobre el bien. En este caso, empero, está claro que los tutelantes no reclaman la protección de ningún derecho que ellos tengan sobre los bienes, pues reconocen que son personas particulares los propietarios de los mismos, de modo que no procede ni la acción reivindicatoria, pues no son titulares del derecho de dominio sobre el bien; ni una acción posesoria, porque el bien no puede ser adquirido por prescripción (art. 407.7, C.P.C.); ni una acción restitutoria de la tenencia, por la razón de que los tutelantes no ostentan la calidad de tenedores legítimos, ni alegan estar siendo despojados del bien ilegítimamente, pues, como se indicó, la razón que conduce a los accionantes a la interposición de las presentes acciones de tutela es la garantía de los derechos que tienen como víctimas del desplazamiento forzado. Sin juzgar en este punto si ese es un motivo válido para ocupar de hecho un bien inmueble privado, la Sala advierte que las acciones civiles para la garantía del derecho de dominio, de la posesión y de la tenencia, no conducen necesariamente a la protección de los derechos de la población en situación de desplazamiento. Ahora bien, podría aducirse que los peticionarios deben interponer la acción civil correspondiente, y sólo si esta fracasa al momento de proteger los derechos de los actores, pueden interponer la acción de tutela. Sin embargo, este argumento carece de fundamento, pues de acuerdo a la jurisprudencia constitucional, a las personas en situación de desplazamiento no puede exigírseles el agotamiento previo de los recursos ordinarios de defensa para interponer el amparo. Al respecto, en la Sentencia T-821 de 2007[15] este Tribunal sostuvo: “[L]as personas que se encuentran en situación de desplazamiento gozan de un estatus constitucional especial que no puede simplemente tener un efecto retórico. En este sentido, la constitución obliga a las autoridades a reconocer que se trata de una población especialmente protegida que se encuentra en una situación dramática por haber soportado cargas excepcionales y, cuya protección es urgente para la satisfacción de sus necesidades más apremiantes. En consecuencia, la Corte ha encontrado que resulta desproporcionado exigir el agotamiento previo de los recursos ordinarios como requisito de procedencia de la acción.” Así mismo, tal como se analizará en el acápite 6 de esta sentencia, en casos similares al estudiado en esta oportunidad, en donde son personas desplazadas las querelladas en un proceso de lanzamiento por ocupación de hecho que buscan el amparo de su derecho a la vivienda digna, es viable el estudio de fondo del caso sin el análisis de los requisitos sentados por la Corte para evaluar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales.[16] En consecuencia, esta Sala encuentra procedente la presente acción de tutela, pues como lo ha reiterado esta Corporación, dada la situación de extrema vulnerabilidad de las personas en situación de desplazamiento, el mecanismo que resulta idóneo y eficaz para defender sus derechos fundamentales ante una actuación ilegitima de las autoridades encargadas de protegerlos es la acción de tutela.[17] 4. La población desplazada como sujeto de especial protección constitucional. Reiteración de jurisprudencia. En sentencia C-372 de 2009[18] esta Corporación analizó el concepto de desplazado, precisando que, si bien en el plano internacional no existe ningún tratado que defina dicho concepto, el Consejo de Derechos Humanos de la Organización de Naciones Unidas, a partir de los Principios Rectores del Desplazamiento Forzado Interno elaborados por el Relator Temático Francis Deng (Art. 2°)[19] indica que se trata de “personas o grupos de personas que se han visto forzadas u obligadas a escapar o huir de su hogar o de su lugar de residencia habitual, como resultado o para evitar los efectos de un conflicto armado, por situaciones de violencia generalizada, por violaciones de derechos humanos o por catástrofes naturales o provocadas por el ser humano, y que no han cruzado una frontera estatal internacionalmente reconocida”.[20] La especial protección constitucional que la jurisprudencia de la Corte ha otorgado a la población desplazada no es más que la materialización de las diferentes garantías constitucionales que tienen como fin la protección de la persona humana, que se armoniza con el deber que recae en todas las autoridades del Estado de emprender acciones afirmativas a favor de la población que se encuentra en circunstancia de debilidad manifiesta.[21] Así entonces, debido a la situación de vulnerabilidad en que se encuentra esta población, en sentencia T-025 de 2004[22] la Corte declaró un estado de cosas inconstitucional[23], “debido a la falta de concordancia entre la gravedad de la afectación de los derechos reconocidos constitucionalmente y desarrollados por la ley, de un lado, y el volumen de recursos efectivamente destinado a asegurar el goce efectivo de tales derechos y la capacidad institucional para implementar los correspondientes mandatos constitucionales y legales, de otro lado”. En la citada decisión se señalaron, entre otros, los siguientes derechos amenazados y vulnerados por la situación de desplazamiento forzado: (i) el derecho a la vida en condiciones de dignidad; (ii) los derechos de los niños, de las mujeres cabeza de familia, los discapacitados y las personas de tercera edad y de otros grupos especialmente protegidos; (iii) el derecho a escoger su lugar de domicilio, en la medida en que para huir del riesgo que pesa sobre su vida e integridad personal, los desplazados se ven forzados a escapar de su sitio habitual de residencia y trabajo; (iv) los derechos al libre desarrollo de la personalidad, a la libertad de expresión y de asociación;; (v) el derecho a la unidad familiar y a la protección integral de la familia; (vi) el derecho a la salud; (vii) el derecho a la integridad personal; (viii) el derecho a la seguridad personal; (ix) el derecho a la libertad de circulación por el territorio nacional y el derecho a permanecer en el sitio escogido para vivir; (x) el derecho al trabajo y la libertad de escoger profesión u oficio, especialmente en el caso de los agricultores que se ven forzados a migrar a las ciudades; (xi) el derecho a una alimentación mínima; (xii) el derecho a la educación, en particular el de los menores de edad que sufren un desplazamiento forzado y se han visto obligados, por ende, a interrumpir su proceso de formación; (xiii) el derecho a una vivienda digna; (xiv) el derecho a la paz; (xv) el derecho a la personalidad jurídica y (xvi) el derecho a la igualdad. En ese orden de ideas, la jurisprudencia ha considerado que el concepto de “desplazado” debe ser entendido desde una perspectiva amplia toda vez que por la complejidad y las particularidades concretas del conflicto armado existente en Colombia, no es posible establecer unas circunstancias fácticas únicas o parámetros cerrados o definitivos que permitan configurar una situación de desplazamiento forzado por tratarse de una situación cambiante. Por lo tanto, en aquellos eventos en los que se presente duda resulta aplicable el principio pro homine. Así, la Corte en sentencia T-227 de 1997[24] señaló que “[s]ea cual fuere la descripción que se adopte sobre desplazados internos, todas contienen dos elementos cruciales: la coacción que hace necesario el traslado y la permanencia dentro de las fronteras de la propia nación”. Con todo, basta con que estas condiciones o presupuestos se configuren para concluir que se trata de un problema de desplazamiento.[25] Al respecto, en sentencia C-372 de 2009[26] se dijo: “[E]l concepto de desplazado no es un derecho o facultad sino una noción que describe una situación fáctica cambiante, de la cual se desprende la exigibilidad de derechos y garantías para el afectado y su núcleo familiar, y de ahí que deba ser entendida y aplicada de manera amplia con arreglo al principio pro homine, tal como lo recomiendan la jurisprudencia de esta corporación y los organismos internacionales, tomando en consideración, por lo menos tres elementos básicos identificados en los antecedentes reseñados: (i) la coacción, que hace necesario el traslado, (ii) la permanencia dentro de las fronteras de la propia nación y (iii) la inminencia o efectiva ocurrencia de hechos que puedan propiciar desarraigo.” De otra parte, debido a los numerosos derechos constitucionales afectados por el desplazamiento y en consideración a las especiales circunstancias de debilidad, vulnerabilidad e indefensión en la que se encuentran los desplazados, la jurisprudencia constitucional les ha reconocido, con fundamento en el artículo 13 constitucional, el derecho a recibir de manera urgente un trato preferente por parte del Estado, el cual se caracteriza por la prontitud en la atención de sus necesidades, puesto que “de otra manera se estaría permitiendo que la vulneración de derechos fundamentales se perpetuara, y en muchas situaciones, se agravara.”[27] La jurisprudencia constitucional ha sostenido también que este deber estatal además de encontrar soporte en el artículo 13 de la Carta, tiene su fundamento último en la imposibilidad del Estado para cumplir con la obligación básica de preservar las condiciones mínimas de orden público necesarias para prevenir el desplazamiento forzado de personas y garantizar la seguridad de todos sus asociados. Así lo ha sostenido la Corte: “(…) esta Corporación ha considerado que al Estado le compete impedir que el desplazamiento se produzca, porque las autoridades han sido establecidas para respetar y hacer respetar la vida, honra y bienes de los asociados, pero también ha dicho que si ‘no fue capaz de impedir que sus asociados fueran expulsados de sus lugares de origen, tiene por lo menos que garantizarle a los cientos de miles de colombianos que han tenido que abandonar sus hogares y afrontar condiciones extremas de existencia la atención necesaria para reconstruir sus vidas.’[28] Lo anterior comporta que la situación de cada una de las personas y familias desplazadas por la violencia deba ser un asunto prioritario de las autoridades.”[29] En consecuencia, las autoridades están obligadas a tomar medidas especiales a favor de los desplazados que los hagan menos vulnerables, reparen las injusticias derivadas del desplazamiento involuntario y se orienten a la realización efectiva de los derechos que generan un bienestar mínimo que les permita ser autónomos y autosuficientes.[30] El alcance de estas medidas se determina de acuerdo a tres parámetros principales: (i) el principio de favorabilidad en la interpretación de las normas que protegen a la población desplazada, (ii) los Principios Rectores del Desplazamiento Forzado Interno, emanados de la Comisión de Derechos Humanos del Consejo Económico y Social (Ecosoc) de la ONU, en 1998, y (iii) el principio de prevalencia del derecho sustancial en el contexto del Estado Social de Derecho.[31] Por ello, ha considerado la Corte que “[e]l desplazamiento forzado es en verdad un grave y complejo problema, que por sus dimensiones e impacto social demanda y demandará del Estado, mientras esa situación persista, el diseño y ejecución de un conjunto de acciones oportunas y efectivas para solucionarlo, dado que en cabeza suya está radicado el deber de prevenir las violaciones a los derechos humanos, el cual emana directamente del mandato consagrado en el artículo 2° de la Constitución Política, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 2° del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que consagra el deber de garantía del Estado”.[32] 5. El derecho a la vivienda digna para la población desplazada. Reiteración de jurisprudencia. Conforme lo establece el artículo 51 de la Constitución Política, todas las personas tienen derecho a vivienda digna, para lo cual el Estado fijará las condiciones necesarias con el fin de hacerlo efectivo y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación de largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda. Asimismo, de acuerdo con el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales –en adelante PIDESC-, y otros instrumentos internacionales,[33] toda persona tiene derecho “a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia” (art. 11, num. 1º).[34] No obstante, ser titular del derecho a la vivienda digna significa más que simplemente tener derecho a un tejado.[35] Según la Corte Constitucional, el derecho a la vivienda digna se satisface si el sujeto puede contar con un lugar para pasar las noches, resguardarse de las adversidades del clima, y tener un espacio elemental de privacidad que a su vez le permita salvaguardar su dignidad, y sus demás derechos y libertades.[36] O, como lo reconoció el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en la Observación general N° 4, tener vivienda digna “significa disponer de un lugar donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada, iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada y una situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos, todo ello a un costo razonable”. Pues bien, el Estado tiene la obligación de cubrir cabal y plenamente todos estos aspectos del derecho a la vivienda digna. Sin embargo, el cumplimiento completo de esa obligación no puede exigírsele de inmediato, o en períodos breves. El mismo PIDESC dispone que los Estados partes se obligan es a lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos allí reconocidos, dentro de los cuales está el derecho a la vivienda adecuada (art. 2.1.).[37] Por su parte, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ha interpretado que el carácter progresivo de esas obligaciones “constituye un reconocimiento del hecho de que la plena efectividad de todos los derechos económicos, sociales y culturales en general no podrá lograrse en un breve período de tiempo”.[38] En el mismo sentido, la Corte Constitucional en la sentencia C-507 de 2008 dijo: “la Constitución admite que la satisfacción plena de los derechos sociales exige una inversión considerable de recursos públicos con los cuales el Estado no cuenta de manera inmediata. Por ello, dada la escasez de recursos, la satisfacción de los derechos sociales está sometida a una cierta ‘gradualidad progresiva’”.[39] Sin embargo, el hecho de que el Estado pueda cubrir progresivamente todos los ámbitos prestacionales de derechos como la vivienda digna, no implica que el Estado pueda privar a los derechos sociales, económicos y culturales de cualquier efecto inmediato. El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,[40] la doctrina internacional más autorizada en la materia[41] y la Corte Constitucional coinciden en que algunas de las obligaciones asociadas a los derechos sociales, económicos y culturales deben cumplirse en períodos breves o de inmediato. Al respecto señaló esta Corporación: “(…) el mandato de progresividad no debe ser entendido como una justificación de la inactividad del Estado en la protección de esos derechos. Por el contrario, el Estado colombiano tiene claros compromisos internacionales y constitucionales en relación con los derechos sociales prestacionales, como la salud. De un lado, el Estado tiene la obligación de iniciar inmediatamente el proceso encaminado a la completa realización de ese derecho. De otro lado, existen unos contenidos mínimos o esenciales de satisfacción de ese derecho que el Estado debe garantizar a todas las personas. Esto es, la progresividad hace referencia al reconocimiento de prestaciones mayores y superiores en relación con cada uno de esos derechos sociales prestacionales, pero ese mandato de progresividad no excusa el incumplimiento del deber del Estado de asegurar, tan pronto como sea posible, coberturas universales de los contenidos mínimos de esos derechos, tal y como esta Corte ya lo había reconocido con anterioridad. Finalmente, el mandato de progresividad implica que una vez alcanzado un determinado nivel de protección, la amplia libertad de configuración del legislador en materia de derechos sociales se ve menguada, al menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado debe presumirse en principio inconstitucional, y por ello está sometido a un control judicial estricto. Para que pueda ser constitucional, las autoridades tienen que demostrar que existen imperiosas razones que hacen necesario ese paso regresivo en el desarrollo de un derecho social prestacional”.[42] En consecuencia, a todo derecho económico, social y cultural –y por tanto también al derecho a la vivienda apropiada- están asociadas obligaciones de cumplimiento inmediato –o en el corto plazo-, y obligaciones que demandan un desarrollo progresivo.[43] En cuanto a las facetas que deben cumplirse de inmediato o en períodos breves de tiempo, cuando menos puede decirse que son las siguientes: (i) garantizar unos contenidos mínimos o esenciales del respectivo derecho a todos sus titulares;[44] (ii) iniciar cuanto antes el proceso encaminado a la completa realización del derecho[45] –como mínimo, disponer un plan-;[46] (iii) garantizar la participación de los involucrados en las decisiones;[47] (iv) no discriminar injustificadamente;[48] (v) proteger especialmente a las personas desaventajadas, en circunstancias de vulnerabilidad relevantes, o que se encuentran en peor situación;[49] (vi) no interferir arbitrariamente en el contenido ya garantizado del derecho[50] y (vii) no retroceder de forma injustificada en el nivel de protección alcanzado.[51] En cuanto a las obligaciones de cumplimiento progresivo, puede decirse que son todas las que no sean susceptibles de realizarse de inmediato pero resulten idóneas, necesarias y proporcionales para garantizar plena y cabalmente el derecho a una vivienda digna. Así, puede decirse que el Estado tiene la obligación de asegurarles progresivamente a todas las personas el derecho a una vivienda en cabales y plenas condiciones de seguridad jurídica, disponibilidad, sostenibilidad, habitabilidad, asequibilidad, adecuación espacial y adecuación cultural.[52] Pues bien, cuando se trata de población desplazada por el conflicto armado, el derecho a la vivienda implica al menos las siguientes obligaciones de cumplimiento instantáneo: las de (i) reubicar a las personas desplazadas que debido al desplazamiento se han visto obligadas a asentarse en terrenos de alto riesgo; (ii) brindar a estas personas soluciones de vivienda de carácter temporal y, posteriormente, facilitarles el acceso a otras de carácter permanente. En este sentido, la Corporación ha precisado que no basta con ofrecer soluciones de vivienda a largo plazo si mientras tanto no se provee a los desplazados alojamiento temporal en condiciones dignas; (iii) proporcionar asesoría a las personas desplazadas sobre los procedimientos que deben seguir para acceder a los programas; (iv) tomar en consideración las especiales necesidades de la población desplazada y de los subgrupos que existen al interior de ésta -personas de la tercera edad, madres cabeza de familia, niños, personas discapacitadas, etc.-; en el diseño de los planes y programas de vivienda y (v) eliminar las barreras que impiden el acceso de las personas desplazadas a los programas de asistencia social del Estado, entre otras.[53] Este Tribunal, con ocasión del seguimiento que pretende constatar la superación del estado de cosas inconstitucional declarado en sentencia T-025 de 2004,[54] consideró en auto 008 de 2009[55] que la vivienda es uno de los componentes de la política pública para la población desplazada donde encontrar soluciones duraderas es muy costoso y demorado. Agregó que las fallas se presentan desde su concepción y fundamentación básicas, a pesar de que en los últimos años se hayan efectuado esfuerzos de gran alcance para ejecutar la política y corregir las falencias que presenta, lo cual ha propiciado por parte del gobierno la presentación de iniciativas legislativas que están encaminadas a modificar aspectos de la política “porque a pesar de los avances – por ejemplo, la amplia convocatoria para el otorgamiento de subsidios y el incremento presupuestal – la política plasmada en las leyes vigentes no responde a las necesidades y condiciones de los desplazados.” Estimó la Corte que si la ejecución de los proyectos y programas actuales fuera perfectamente eficiente, la formulación de base de la política pública de vivienda hace inviable el goce efectivo de los derechos de las víctimas del desplazamiento en un tiempo razonable, razón por la cual consideró “que emitir órdenes para seguir ejecutando la misma política sería perjudicial no sólo para los derechos de millones de desplazados que en todo caso no recibirán ayudas de vivienda, sino para la política de atención a la población desplazada en su integridad, pues provocaría la destinación de una cantidad enorme de recursos para proteger a relativamente pocos desplazados en sólo uno de los múltiples componentes de la política. Lo que procede entonces, es reformular la política”.[56] En relación con las razones por las cuales puede concluirse que la política de vivienda no es idónea para lograr el goce efectivo de los derechos de los desplazados, la Sala Segunda de Revisión sostuvo en dicho auto: “De una parte, se constatan los precarios resultados que arroja la aplicación de los mecanismos de facilitación de vivienda: (i) como lo reconocen el Gobierno, los organismos de control y la Comisión de Seguimiento, la asignación de subsidios de vivienda se encuentra lejos de cubrir la demanda real. (ii) La proporción de la ejecución de los subsidios adjudicados es menor que la mitad. Más del 50% de los recursos asignados a una solución de vivienda no acaban siendo destinados a dicho fin. Dados estos dos datos, se constata que menos de uno de cada veinte desplazados ha logrado hacer efectiva alguna ayuda de vivienda. (iii) Algunos indicadores sugieren que, aún los subsidios que son efectivamente ejecutados no son suficientemente efectivos. Así, sólo el 13% de aquellos desplazados que han utilizado el subsidio habitan en una vivienda que cumple con todas las condiciones necesarias para el goce efectivo del derecho. En comparación, la Corte observa que el 7.5% de la población desplazada registrada habita en una vivienda que presenta todas las condiciones que satisfacen el goce efectivo del derecho. Ambos datos reflejan la inidoneidad de la política para conseguir resultados suficientes. Ello también tiene como consecuencia que, dada la dificultad de conseguirlos y la poca ayuda que representan en términos reales, la solicitud de subsidios de vivienda por parte de la población desplazada disminuyó de 64% de las personas desplazadas registradas en 2001, a 53% de ellas en 2006. De otra parte, las razones por las cuales los resultados son tan limitados, corresponden en buena medida a fallas en la concepción plasmada en las leyes vigentes. De las múltiples falencias que diversos documentos han identificado, la Corte destaca una trascendental: los hogares desplazados no cuentan con suficientes recursos para cubrir la financiación no subsidiada por el Estado. Esa es una de las razones principales por las que se ejecutan pocos subsidios adjudicados. Esta combinación de factores llevan a que la vivienda sea uno de los componentes para los que se destina una mayor proporción de recursos de la atención a la población desplazada, y a la vez, uno de los que muestra una cobertura efectiva más baja. Con la concepción de subsidios actual, alcanzar coberturas suficientes para todos los hogares desplazados que necesitan ayudas de vivienda involucraría un esfuerzo económico sustancial, probablemente inviable desde el punto de vista de la responsabilidad macroeconómica, y, como se dijo, inefectivo en cuanto al alcance de sus resultados. Al ritmo presente, no es posible prever un momento en la presente generación en el que la política satisfaga la demanda a la que está enfocada.” En consecuencia, ordenó al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, al Director de Acción Social y a la Directora del Departamento Nacional de Planeación, reformular la política de vivienda para la población desplazada, sugiriendo la convocatoria de otras entidades del orden nacional o territorial siempre y cuando sea pertinente su participación. Del mismo modo, enunció la Corte las áreas a considerar en el planteamiento de la política pública.[57] Ahora bien, el marco legal no es ajeno a la protección del derecho a la vivienda para la población desplazada. Al respecto, es importante destacar lo previsto en el Decreto 951 de 2001, “Por el cual se reglamentan parcialmente las Leyes 3ª de 1991 y 387 de 1997, en lo relacionado con la vivienda y el subsidio de vivienda para la población desplazada”. En el artículo 4º del citado Decreto se establece que los programas que desarrollen la asignación del subsidio de vivienda para la población desplazada, deben tener en cuenta los componentes de (i) retorno voluntario de las familias al municipio del que fueron desplazadas, siempre y cuando las condiciones de orden público lo permitan y (ii) reubicación de las familias desplazadas en municipios distintos al de origen del desplazamiento, cuando no sea posible su retorno. Así mismo, el artículo 5º del Decreto en mención prevé que para cada componente se promoverá un tipo de solución de vivienda adecuada a la condición de desplazado: “1. Para el retorno se promoverá la aplicación del subsidio de que trata este decreto en el siguiente orden de prioridades: a) Mejoramiento de vivienda o construcción en sitio propio para hogares propietarios; b) Arrendamiento de vivienda urbana o rural para hogares no propietarios; c) Adquisición de vivienda nueva o usada (urbana o rural) para hogares no propietarios. 2. Para la reubicación se promoverá la aplicación del subsidio de que trata este decreto en el siguiente orden de prioridades: a) Arrendamiento de vivienda urbana o rural para hogares propietarios y no propietarios; b) Mejoramiento de vivienda o construcción en sitio propio para hogares propietarios; c) Adquisición de vivienda nueva o usada rural (urbana o rural) para hogares propietarios”. Posteriormente, se expidió el Decreto 4111 de 2009 el cual modificó, entre otros, el artículo 5 precitado, quedando así el texto de la norma: “ARTÍCULO 2o. Modifíquese el artículo 5o del Decreto 951 de 2001, el cual quedará así: Artículo 5o. Aplicación del Subsidio Familiar de Vivienda. El Subsidio Familiar de Vivienda otorgado a la población en situación de desplazamiento, podrá ser aplicado, tanto en suelo urbano como en suelo rural, en las siguientes modalidades: 1. Mejoramiento de vivienda para hogares propietarios, poseedores u ocupantes. 2. Construcción en sitio propio para hogares que ostenten la propiedad de un lote de terreno en suelo urbano. Para la modalidad de construcción en sitio propio en suelo rural se regirá por las normas señaladas en el parágrafo. 3. Adquisición de vivienda nueva o usada para hogares no propietarios y para hogares que siendo propietarios, no puedan volver al lugar donde tengan su propiedad. 4. Arrendamiento de vivienda, para hogares no propietarios y para hogares que siendo propietarios, no puedan volver al lugar donde tengan su propiedad. PARÁGRAFO. Los Subsidios Familiares de Vivienda asignados por el Banco Agrario se regularán por lo dispuesto en los Decretos 973 y 2675 de 2005 y sus modificaciones.” Recientemente, la Ley 1448 de 2011, “por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones” en su capítulo IV, denominado “Restitución de vivienda”, señaló en su artículo 123: “Las víctimas cuyas viviendas hayan sido afectadas por despojo, abandono, pérdida o menoscabo, tendrán...