Sentencia T-233 de 2018

T-233-18 Sentencia T-233/18 ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES QUE RESUELVEN LAS SOLICITUDES DE DESACATO Y DE CUMPLIMIENTO DE LOS FALLOS DE TUTELA-Procedencia excepcional La jurisprudencia constitucional ha señalado que la acción de tutela contra providencias judiciales que resuelven incidentes de desacato o solicitudes de cumplimiento es procedente únicamente de manera excepcional. Para explicar el asunto la Corte ha establecido algunos requisitos formales y materiales que se deben tener presentes al momento de hacer el examen de procedencia. Inicialmente y de manera genérica la Corte dijo que la acción de tutela procede contra incidentes de desacato o solicitudes de cumplimiento siempre que se cumplan los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, y por tanto, se constate una vulneración o una amenaza a los derechos fundamentales del sancionado. La Corte también señaló que la procedencia excepcional de la tutela en estos eventos además obliga al juez a observar de forma estricta lo que tienen ver con posibles vulneraciones del derecho al debido proceso. INCIDENTE DE DESACATO Y FALLO DE TUTELA-Ningún juez puede volver sobre el tema de fondo decidido ni sustituir o modificar la esencia de la decisión El juez que revise la procedencia del amparo contra este tipo de providencias no le es permitido reabrir el debate constitucional discutido en la tutela cuyo desacato o cumplimiento se solicita, por cuanto su análisis se encuentra limitado a la presunta vulneración de los derechos fundamentales del accionante como consecuencia de las decisiones proferidas durante el trámite de cumplimiento o de desacato en comento. Así las cosas, es claro que durante el trámite del incidente de desacato no se deben ventilar asuntos que afecten la ratio decidendi con base en la que se adoptó el fallo de tutela. Durante el estudio de una tutela que cuestiona concretamente dicho proceso, el operador judicial que la revisa se debe limitar a analizar la conducta desplegada por el juez durante el mismo, sin consideración alguna del fallo que le sirve de trasfondo, esto con el fin dar cumplimiento al principio de cosa juzgada. DEBER DE CUMPLIMIENTO DE LAS PROVIDENCIAS DE TUTELA COMO COMPONENTE DEL DERECHO FUNDAMENTAL AL ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA Y AL DEBIDO PROCESO El artículo 229 de la Constitución Política de Colombia establece la garantía del derecho al acceso a la administración de justicia como un derecho fundamental y como una herramienta indispensable para el logro de los fines esenciales del Estado. Este derecho ha sido definido por la jurisprudencia constitucional como la posibilidad de todos los ciudadanos de acudir ante los jueces y tribunales para proteger o restablecer sus derechos con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en las leyes. Del mismo modo ha sido considerado también como el derecho a la tutela judicial efectiva, que comprende: (i) la posibilidad de los ciudadanos de acudir y plantear un problema ante las autoridades judiciales, (ii) que éste sea resuelto y, (iii) que se cumpla de manera efectiva lo ordenado por el operador jurídico y se restablezcan los derechos lesionados. Para dar cumplimiento a este postulado, el artículo 86 de la Constitución consagró la acción de tutela como un mecanismo a través del cual toda persona tiene la posibilidad de acudir ante los jueces para reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por cualquier autoridad pública o privada. CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA-Garantía del derecho a la tutela judicial efectiva, debido proceso y seguridad jurídica DESACATO DE TUTELA-Sanciones INCIDENTE DE DESACATO Y CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA-Diferencias DERECHO A LA RESTITUCION DE TIERRAS DESPOJADAS Y EL PROCESO DE FOCALIZACION PARA EL REGISTRO La jurisprudencia constitucional ha señalado que el derecho a la restitución de tierras es un componente preferente y principal de la reparación a las víctimas del conflicto armado, y lo ha definido como parte fundamental de la garantía de los derechos a la verdad, justicia y reparación. En virtud del mismo, quienes son víctimas del despojo o abandono forzado pueden reclamar al Estado el restablecimiento de su derecho de propiedad o posesión y el uso, goce y libre disposición sobre los bienes despojados. DERECHO A LA RESTITUCION DE TIERRAS DESPOJADAS-Procedimiento contenido en la ley 1448/11 El trámite de focalización de zonas del territorio nacional para llevar a cabo la restitución de tierras despojadas debe realizarse bajo una lógica de gradualidad y progresividad en la etapa administrativa que tiene como fin depurar y validar información relevante sobre el bien reclamado. Este procedimiento implica que la UAEGRTD deba hacer el estudio de las solicitudes de restitución recibidas mediante la macro y micro focalización de áreas geográficas en función de las condiciones de seguridad definidas por el Consejo de Seguridad Nacional y a partir de información suministrada por la instancia de coordinación de responsabilidad del Ministerio de Defensa Nacional. En aquellos casos en que de acuerdo con las instancias de coordinación no existan las condiciones para adelantar las diligencias o continuar el proceso, la UAEGRTD deberá evaluar la continuidad o suspensión de sus actuaciones. ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES QUE RESUELVEN LAS SOLICITUDES DE DESACATO Y DE CUMPLIMIENTO DE LOS FALLOS DE TUTELA-Procedencia por vulneración de la Constitución de forma directa al abstenerse de asegurar el cumplimiento de tutela que protegió restitución de tierras Referencia: Expediente T-6.334.215 Acción de tutela presentada por: Los abogados de Sonia y de la menor Hilda contra el Juzgado Octavo (8º) Administrativo de Oralidad de Medellín y la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas (UAEGRTD). Magistrada Ponente: CRISTINA PARDO SCHLESINGER Bogotá D.C., diecinueve (19) de junio de dos mil dieciocho (2018) La Sala Séptima de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los Magistrados Cristina Pardo Schlesinger, quien la preside, Alberto Rojas Ríos y José Fernando Reyes Cuartas, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, ha proferido la siguiente SENTENCIA En el proceso de revisión de la sentencia proferida el 6 de junio de 2017 por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda – Subsección A-, el cual confirmó el fallo de tutela proferido el 28 de abril de 2017 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad, que declaró la improcedencia de la tutela instaurada por los abogados como apoderados de Sonia y de la menor Hilda contra el Juzgado Octavo (8º) Administrativo de Oralidad de Medellín y la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas (UAEGRTD).[1] Los hechos de la acción de tutela que se revisa contienen datos sensibles para la vida y la integridad personal de las accionantes en razón de su condición de victimas del desplazamiento forzado reclamantes de tierras. En consecuencia, con el fin de proteger su intimidad y seguridad personal, la Sala no hará mención a los nombres reales ni ninguna otra información que conduzca a su identificación.[2] De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección Número Cuatro de la Corte Constitucional seleccionó, para efectos de su revisión, la acción de tutela de la referencia. De conformidad con el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión procede a dictar la Sentencia correspondiente. I. ANTECEDENTES 1.1. Solicitud y hechos Los abogados, en calidad de apoderados judiciales de la señora Sonia y de la menor Hilda, solicitaron ante el juez de tutela la protección de los derechos fundamentales de petición y de acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por el Juzgado Octavo (8º) Administrativo de Oralidad de Medellín y la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas (UAEGRTD) (i) frente al despacho judicial en mención, por no hacer cumplir un fallo de tutela anterior emitido a favor de su difunto esposo Pedro[3]; y (ii) a la UAEGRTD por dar cumplimiento a lo ordenado mediante la sentencia judicial mencionada. Sustentaron su solicitud con base en los siguientes hechos: Manifestaron que en marzo de 2015 el señor Pedro, esposo de la actual accionante, instauró acción de tutela en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas (UAEGRTD). La mencionada acción alegaba que el actor era desplazado de la vereda La Luz Municipio de Fuente del Sol, departamento de Castaña. Para ese momento tenía 71 años de edad, padecía de afecciones a la salud y se encontraba inscrito en el Registro Único de Víctimas (RUV). Presentó derecho de petición ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión y Restitución de Tierras Despojadas (UAEGRTD) con el fin de que se diera inicio al trámite administrativo y se aplicara el enfoque diferencial establecido por la Ley 1448 de 2011. Ante la solicitud la entidad señaló que el predio en reclamación no se encontraba en una zona focalizada y por esta razón el trámite solo podría iniciarse cuando ello se llevara a cabo. Por lo anterior, teniendo en cuenta su edad y condiciones de salud, el señor Pedro procedió a solicitar mediante el mecanismo constitucional de tutela que se ordenara la UAEGRTD iniciar la actuación administrativa con aplicación del enfoque diferencial y prevalencia del orden constitucional.[4] El 13 de marzo de 2015 la tutela fue fallada favorablemente por el Juzgado Octavo (8º) Administrativo de Oralidad de Medellín, quien ordenó a la UAEGRTD que en un plazo máximo de 3 meses realizara microfocalización en la zona donde se ubicaba el inmueble del demandante para proceder con el proceso de restitución del accionante.[5] El 28 de agosto de 2015 ante el incumplimiento de la orden judicial proferida por el juez de tutela el accionante presentó un incidente de desacato contra la entidad demandada. Sin embargo, dicha solicitud no tuvo respuesta por parte de la entidad ni del Juzgado.[6] El 6 de julio de 2016 el señor Pedro, a través del Programa de Asistencia Legal a la Población Desplazada en Consultorios Jurídicos de la Universidad de Castaña, presentó escrito de insistencia de incidente de desacato. En el sostuvo que la omisión de cumplir la orden del juez de tutela por parte de la entidad accionada lo ponía en una situación de mayor indefensión y vulneraba abiertamente sus derechos fundamentales.[7] El 2 de agosto de 2016 el Juzgado 8º Administrativo del Circuito de Medellín inició el estudio del incidente de desacato contra la directora de la UAEGRTD y concedió un término de dos días para que se pronunciara al respecto.[8] El 10 de agosto de 2016 la Directora Territorial de la UAEGRTD para el Departamento de Castaña explicó la imposibilidad de microfocalizar el área donde estaba ubicado el inmueble del accionante. Manifestó que de acuerdo con el diagnóstico emitido por el Centro Integrado de Inteligencia para la Restitución de Tierras (CI2RT) con fecha del 25 de mayo de 2016 persistían condiciones complejas en materia de orden público que hacían inviable la microfocalización. Por esta razón era imposible iniciar el estudio formal de las solicitudes. No se cumplía con el requisito de procedibilidad para adelantar el trámite, el cual implicaba la existencia de condiciones de seguridad para el solicitante y para el personal de la UAEGRTD. [9] 1.1.7. El 16 de agosto de 2016 el Juzgado 8º Administrativo de Oralidad de Medellín decidió dar por terminado el trámite incidental por considerar que la UAEGRTD había realizado todas las gestiones tendientes a cumplir con lo ordenado en el fallo de tutela, sin embargo, a la fecha la zona donde se encontraba ubicado el inmueble no contaba con condiciones favorables de seguridad para la intervención, imposibilitando la realización de la microfocalización.[10] La decisión del despacho judicial fue expresada en los siguientes términos: “Una vez en la etapa probatoria y luego de haber requerido a la entidad para que diera las explicaciones del presunto incumplimiento del fallo de tutela, mediante memorial allegado el 10 de agosto de 2016 manifestaron que una vez verificadas las condiciones de seguridad de la zona de ubicación de los bienes inmuebles solicitados por el accionante (…) de acuerdo al diagnóstico suministrado por el Centro de Inteligencia para la Restitución de Tierras –CI2RT, se pudo establecer que persisten las condiciones complejas en materia de orden público, que hacen inviable la microfocalización y el inicio de un estudio formal de las solicitudes correspondientes a dicho territorio. // Ante lo informado por la entidad, el Despacho considera que la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, ha realizado todas las gestiones tendientes a cumplir con lo ordenado en el fallo de tutela, sin embargo a la fecha la zona donde se encuentra ubicado el inmueble del señor Pedro no cuenta con las condiciones favorables de seguridad para la intervención, haciendo imposible la realización de la microfocalización. // Por tal razón, no es posible dar aplicación, al artículo 52 del decreto 2591 de 1991 y en consecuencia ordena // DAR POR TERMINADO incidente de desacato en contra de la Directora de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Tierras Despojadas, por las razones expuestas anteriormente, respecto a la acción de tutela interpuesta por el señor Pedro(…)”.[11] El 3 de octubre de 2016 el señor Pedro presentó a través de apoderado judicial un derecho de petición a la Alcaldía Municipal de Fuente del Sol. En éste solicitaba información respecto de la situación de seguridad en materia de conflicto armado en la vereda La Luz donde se encuentra ubicado el inmueble del accionante. Ante dicha solicitud la Alcaldía de Fuente del Sol respondió: (i) que en la Vereda La Luz no se encontraba ubicada ninguna guarnición militar; (ii) que para el año 2016 no habían existido enfrentamientos entre grupos armados ilegales al margen de la ley; y (iii) que a pesar de que la Vereda La Luz no era el lugar donde se concentraban los miembros de grupos armados ilegales, sí era una vereda limítrofe al sitio donde se ubicaban dichos grupos.[12] El 8 de febrero de 2017 el señor Pedro falleció. El 17 de abril de 2017 la señora Sonia, mediante apoderado judicial, interpuso acción de tutela para solicitar el cumplimiento del fallo de tutela proferido a favor del ya fallecido Pedro. Argumentó que se estaba vulnerando su derecho de petición y acceso a la administración de la justicia porque (i) la UAEGRTD no había cumplido con lo ordenado en el fallo concedido a su difunto compañero; y (ii) el Juzgado Octavo 8º Administrativo de Medellín no lo había hecho cumplir, relegando la tutela proferida por este mismo a ser una decisión “para enmarcar”.[13] 1.2. Contestación de la Demanda 1.2.1. UAEGRTD[14] El 25 de abril de 2017 la entidad accionada a través de su Directora Territorial de Castaña solicitó se declarara la improcedencia de la acción de tutela por falta de subsidiariedad, en razón a que existen otros mecanismos judiciales que aún pueden agotarse.[15] Adicionalmente, reiteró la imposibilidad microfocalizar el área donde se ubica el inmueble reclamado por el accionante. Según la entidad, para el 28 de octubre de 2016 las condiciones de seguridad en la zona de ubicación del predio reclamado no cumplían con los criterios para iniciar el proceso de microfocalización e implementación del trámite administrativo para la restitución de tierras señalado en la Ley 1448 de 2011.[16] 1.2.4 JUZGADO 8º ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD DE MEDELLÍN[17] El despacho accionado consideró que la solicitud de la accionante no es procedente debido a la imposibilidad de llevar a cabo la microfocalización por las complejas condiciones de seguridad. Consideró que no existía ninguna omisión por su parte pues la terminación del incidente de desacato no obedeció a un capricho sino a los fundamentos que señalaban la imposibilidad material de cumplir el fallo de tutela. 1.3. Decisiones Judiciales El 28 de abril de 2017, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad, profirió sentencia en la que declaró la improcedencia de la tutela interpuesta. Fundamentó su decisión en que no se había encontrado en el expediente ninguna irregularidad procesal en la que hubiera incurrido el juez de tutela. Por el contrario, consideró que el incidente de desacato se había tramitado conforme a la ley. Adicionalmente señaló que la zona en la que se encontraba el inmueble reclamado no contaba con condiciones de seguridad favorables para iniciar el proceso de microfocalización, según los informes allegados por la UAEGRTD y por tanto era procedente archivar el incidente de desacato. Impugnación La accionante estuvo inconforme con esta decisión y procedió a impugnar el fallo. Adujo que era contradictorio que aun cuando no se había cumplido con la orden dada por el juez de tutela se pudiera afirmar que no había desacato. Bajo este argumento, consideró que dicha decisión judicial nunca iba a ser ejecutada y por tanto se vulneraría su derecho al acceso a la administración de justicia de forma permanente. En adición a lo anterior, estimó que el Juzgado 8 Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín se limitó a valorar el informe allegado por la UAEGRTD y no la respuesta del derecho de petición de la Alcaldía del Municipio de Fuente del Sol que reposaba en el expediente. Por esta razón consideró que el juez incurrió también en un defecto sustantivo, fáctico y probatorio. El 6 de julio de 2017 el Consejo de Estado, Sala de los Contencioso Administrativo Sección Segunda – Subsección A–, profirió sentencia en la que confirmó la decisión de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia. Como sustento de la decisión indicó que no se cumplía con legitimación en la causa por activa, en tanto el titular de los derechos que se pretenden amparar falleció con anterioridad al ejercicio de la presente acción de tutela, cuya finalidad es la de restablecer los presuntos derechos vulnerados por medio de una decisión judicial. Así, consideró que el fallecimiento de la persona lleva a la improcedencia del amparo de los derechos por vía tutela ya que estos, por su naturaleza, son esenciales e inherentes a su condición humana. Lo anterior, con más intensidad, si se tiene en cuenta que la señora Sonia no hizo parte del proceso judicial que se cuestiona. Finalmente adujo que en caso de ser la accionante desplazada por la violencia y hacer parte del núcleo familiar del fallecido, lo procedente es seguir con el trámite de restitución de tierras previsto en la Ley 1448 de 2011, el cual indicaba los instrumentos de restitución para las personas conformantes del núcleo familiar del despojado o de quien abandonó el predio. 1.4. Actuaciones realizadas en sede de revisión El 18 de diciembre de 2017 la Magistrada Sustanciadora profirió un auto solicitando material probatorio que le proporcionara mayores elementos de juicio para la resolución del caso. En consecuencia solicitó: (i) al Ministerio de Defensa Nacional para que remitiera un informe en el que diera cuenta de la situación de orden público y seguridad en el Municipio de Fuente del Sol- Castaña, en concreto, sobre la situación de La Vereda La Luz, desde enero de 2015 hasta la notificación del auto de pruebas; (ii) a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas para que remitiera al despacho un informe descriptivo del procedimiento que se lleva a cabo para acceder al proceso técnico administrativo de focalización y micro-focalización de predios en el marco de lo ordenado en la Ley 1448 de 2011; así como un informe sobre los procesos adelantados para llevar a cabo la micro-focalización en el municipio de Fuente del Sol- Castaña; y (iii) al Alcalde municipal de Fuente del Sol- Castaña para que remitiera un informe sobre la situación de orden público y seguridad de dicho municipio en los últimos dos años. Como respuesta a este requerimiento de la Sala, el 25 de enero de 2018 el Ministerio de Defensa Nacional informó que la solicitud fue remitida por competencia al Batallón de Infantería y a la Alcaldía de Fuente del Sol- Castaña para que en conjunto y en virtud del artículo 21 de la Ley 1437 de 2011 (sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015), en concordancia con lo establecido en el Decreto 2591 de 1991 y su decreto reglamentario, diera respuesta a la solicitud hecha por este despacho. [18] El 7 de febrero de 2018 el Secretario de Gobierno y Servicios Administrativos del Municipio de Fuente del Sol- Castaña allegó un escrito en el que emitió concepto sobre la situación de orden público del municipio. El concepto se elaboró de acuerdo con el resultado de un consejo de seguridad extraordinario que se llevó a cabo el 24 de enero de 2018 en las instalaciones de la Alcaldía el cual tuvo por objeto dar cumplimiento a lo ordenado por la Corte Constitucional. El escrito señaló lo siguiente: “(...) las diferentes autoridades civiles y militares concluyeron que el concepto para el retorno de la familia que lo solicita es favorable, dado que las circunstancias de modo y tiempo han mejorado notablemente en el municipio de Fuente del Sol en toda su jurisdicción , presentando una reducción de los índices de violación a derechos humanos, por lo que no se han presentado por más de dos años hechos violentos de grupos armados al margen de la ley, en delitos como el desplazamiento forzado entre otros.” Adicionalmente, remitió el acta del consejo extraordinario de seguridad realizado el 24 de enero de 2018 en el que participaron las autoridades de policía del municipio, el Alcalde y el Secretario de Gobierno municipal. Del documento aportado resulta relevante la siguiente información: “(...) El alcalde manifiesta que las condiciones han cambiado y la comunidad reconoce eso, que tengamos miedo es otra cosa en estos momentos sería decir mentiras porque desde hace dos años en todas las reuniones como de comité de justicia transicional, los consejos de seguridad reuniones con las comunidades y demás donde siempre se manifiesta que las cosas materia de seguridad han cambiado mucho, que es verdad que tenemos al ELN, pero las cosas han cambiado mucho en Fuente del Sol gracias de Dios y al esfuerzo de todas las autoridades militares. // Las autoridades llegan a la conclusión que desde hace más de dos años en el municipio de Fuente del Sol- Castaña no se presentan hechos que alteren la seguridad y la convivencia en el municipio, además la vereda La Luz se considera con normalidad y tranquilidad teniendo presente que se encuentra ubicado personal de la policía y el ejército, por lo que el concepto es favorable para que la familia retorne. // Además se tiene presencia del personal del ejército en la vía que conduce a la vereda La Luz y un punto de normalización transitorio del proceso de paz. // Por lo que se determinó que el concepto es FAVORABLE para la familia que requiere retornar a la vereda La Luz del municipio de Fuente del Sol// El representante de la SIJIN manifestó que se capturó a un ciudadano que tenía relación con el clan del golfo y presuntamente estaba organizando un grupo en Fuente del Sol, con esto se da un parte de tranquilidad a la comunidad.” El 9 de Febrero de 2018 el Departamento de Policía de Castaña remitió respuesta a la solicitud del despacho. Señaló que una vez verificado con las unidades adscritas al Departamento de Policía de Castaña, logró establecer, con base en la información suministrada por el Ejército Nacional y demás autoridades, que durante los años 2015, 2016 y 2017 no existieron antecedentes documentales de posibles alteraciones del orden público en la vereda La Luz del Municipio de Fuente del Sol- Castaña. Adicionalmente proporcionó información de inteligencia policial con carácter reservado. Finalmente señaló que “con base en la información suministrada por parte del Ejército Nacional en la precitada vereda, no se tienen conocimiento de acciones armadas en los últimos dos años, que permitan evidenciar una alteración del orden público en esta jurisdicción”. En documento adjunto al oficio remitido por el Departamento de Policía de Castaña se recibió oficio expedido por el Comandante de Policía del municipio de Fuente del Sol- Castaña en el que hizo las siguientes observaciones: (...) la Estación de Policía con jurisdicción en el Municipio de Fuente del Sol en cumplimiento de nuestra misión constitucional (...) en aras de brindar el mejor servicio a la comunidad implementó el Modelo Nacional de Vigilancia Comunitaria por Cuadrante, de acuerdo a los lineamientos institucionales sobre el particular, asignando territorio y funciones a cada uno de nuestros policías, cuyo objetivo principal, es el proceso evolutivo de la seguridad (...). El 24 de enero de 2018, a las 8:00 horas, se llevó a cabo en la Alcaldía de Fuente del Sol un consejo extraordinario de seguridad, en el cual participaron: Policía Nacional, Ejercito Nacional, Alcalde Municipal, inspectora de Policía y Secretario de Gobierno, en el cual se trataron temas inherentes a la seguridad y orden público de la jurisdicción, llegando a la conclusión de acuerdo a la información expuesta por el representante del Ejército Nacional, no se tienen conocimiento sobre acciones armadas en la vereda La Luz (...). En ese orden de ideas, me permito informar que la jurisdicción que corresponde a la Estación de Policía de Fuente del Sol, en la actualidad posee condiciones de seguridad y orden público en normalidad, no se puede desconocer que en toda comunidad coexisten problemas de convivencia los cuales son inherentes a la vida en sociedad.” Por su parte la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras despojadas – UAERTD remitió oficio en que dio respuesta al requerimiento de la Corte. La siguiente información se extrae de allí: “ En primer lugar conviene indicar que la Ley 1448 de 2011 creó la Unidad de Restitución de Tierras Despojadas y abandonadas Forzosamente, la cual tiene como objetivo fundamental servir de órgano técnico administrativo del Gobierno Nacional para la restitución de tierras de los despojados y, tiene entre otras funciones la de diseñar, administrar y conservar el Registro de Tierras Despojadas y abandonadas Forzosamente, incluir en el registro las tierras despojadas y abandonadas, de oficio o a solicitud de parte, certificar su inscripción en el registro y tramitar ante las autoridades competentes los procesos de restitución de predios de los despojados o formalización de predios abandonados en nombre de los titulares de la acción. // Así mismo, la Ley 1448 de 2011 (...) en su título IV, capítulo II, crea un procedimiento legal para restituir y formalizar la tierra de las victimas del despojo y abandono forzoso que se hubieren presentado a partir del 1 de enero de 1991 con ocasión del conflicto armado interno. // (...) El proceso de restitución de tierras se adelanta en dos etapas a saber, una administrativa y una judicial. La etapa administrativa se lleva a cabo ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Tierras Despojadas, quien tiene otras funciones, la de recibir las solicitudes de ingreso al registro, acopiar las pruebas, decidir la inclusión o no de la solicitud al registro y tramitar en nombre de los titulares de la acción los procesos de restitución de los predios ante los jueces correspondientes (Artículo 105, capitulo III Ley 1448).// La etapa judicial se lleva a cabo ante los Jueces Civiles del Circuito Especializados en Restitución y la Sala Civil Especializada en Restitución de los Tribunales Superiores del Distrito Judicial, quienes son los encargados de decidir sobre si hay lugar o no a la restitución. // Los jueces y Magistrados Especializados en Restitución de Tierras, son los responsables de conocer y decidir los procesos de única instancia y de manera definitiva. De igual forma, conservan la competencia hasta tanto se garantice la restitución material del bien despojado, esto es, el goce efectivo del derecho restituido. La sentencia constituye pleno título de propiedad. Este proceso de restitución de tierras despojadas y abandonadas se hace bajo los postulados de la justicia transicional, los cuales buscan que la sociedad colombiana pase de un contexto de violencia a uno de paz con una democracia vigorosa e incluyente. Generar condiciones para el uso, goce y disposición de los derechos sobre la tierra es un buen paso para ello.” (...) “El registro de Tierras es un instrumento técnico para la restitución y la formalización, creado y administrado por la Unidad Especial de Gestión de Restitución de Tierras. En él se inscribe el predio objeto del despojo o abandono, las personas despojadas o desplazadas forzosamente, su relación jurídica con el predio y el periodo sobre el cual se ejerció influencia armada. // La implementación del Registro es llevada a cabo de manera paulatina atendiendo los criterios de gradualidad y progresividad. Para tal efecto, se tendrán en cuenta las condiciones de seguridad, el contexto para el retorno y la densidad del despojo y el abandono forzado.” (...) // Según lo establecido en el artículo 76 de la Ley 1448 de 2011 y decreto reglamentario, la implementación del registro se llevará a cabo de manera gradual y progresiva, teniendo en cuenta la densidad histórica del despojo o el abandono, la situación de seguridad y la existencia de condiciones para el retorno, de acuerdo a estos criterios se irán definiendo las zonas de intervención, es decir las áreas o zonas que serán micro focalizadas; en este orden de ideas, el inicio de las solicitudes para definir si son incluidas o no en el registro, dependerá de la definición de las zonas. // (...) “Es necesario advertir que el área geográfica que comprende el municipio de Fuente del Sol y enmarcados dentro del juicio de constitucionalidad de la referencia, concretamente la zona comprende el área donde se encuentra ubicado el bien inmueble solicitado en restitución de tierras por los accionantes – Vereda La Luz, municipio de Fuente del Sol departamento de Castaña, NO CUMPLE CON LAS CONDICIONES DE SEGURIDAD que define la ley y que son requisitos de procedibilidad para la micro- focalización e implementación de la Política Pública de restitución de tierras en el territorio, presentando un ALTO RIESGO según lo reportado por los organismos de inteligencia (...) y en diagnóstico de seguridad reportado con fecha del 20 de enero de 2018. // Es de advertir que dichas circunstancias negativas en materia de seguridad dificultan la intervención de la Entidad en el Municipio de Fuente del Sol, departamento de Castaña e impiden la micro-focalización e implementación de la política pública en el territorio de su jurisdicción. Es necesario indicar que la circunstancias que pueden representar RIESGO para el proceso de restitución se relacionan con (...) actividades de narcotráfico, extorsión y demás relacionados con los procesos de economía extractiva criminal en la región, al considerarla un territorio de interés estratégico para esta organización armada ilegal. (...)” De otra parte, la UAEGRTD allegó al Despacho el informe suministrado por el Centro Integrado de Inteligencia para la Restitución de Tierras (CI2RT). Documento de inteligencia que tiene reserva legal por tratarse de información de orden público y que, en caso de ser publicada puede llegar a entorpecer operaciones militares y de policía que actualmente se adelanten en la zona en contra de las organizaciones ilegales citadas en el informe.[19] II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN 2. 1. Competencia La Sala de Revisión de Tutelas Número Siete de la Corte Constitucional es competente para proferir sentencia dentro de la acción de tutela de la referencia, que fue escogida para revisión por medio de Auto del 21 de febrero de 2015, proferido por la Sala de Selección Número Dos, con fundamento en lo prescrito por el inciso 2º del artículo 86, y el numeral 9º del artículo 241, ambos de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991. 2.2. Asunto objeto de revisión y planteamiento del problema jurídico De acuerdo con lo descrito en el acápite de antecedentes, la demandante en nombre propio y como representante de su hija menor de edad interpuso acción de tutela contra la providencia del 16 de agosto de 2016 proferida por el Juzgado Octavo 8º Administrativo de Medellín en la cual ordenó archivar el incidente de desacato y las solicitudes de cumplimiento del fallo de tutela dictado por ese mismo despacho el 13 de marzo de 2015 en favor de su difunto compañero permanente. Problema Jurídico De conformidad con los hechos descritos corresponde a esta Sala de Revisión determinar si ¿el operador judicial accionado incurrió en una vía de hecho al archivar el incidente de desacato, sin asegurar la obediencia del fallo de tutela que ordenaba a la UAEGTD en un plazo de máximo 3 meses realizar la microfocalización en la zona donde se ubicaba el inmueble reclamado para posteriormente llevar a cabo el trámite de restitución de tierras, con el argumento de no estar garantizadas las condiciones de orden público y seguridad del área en la que está ubicado el predio? Para efectos de dar solución a este asunto, la Sala inicialmente hará referencia a las cuestiones previas de procedibilidad de la acción de tutela, luego reiterará la jurisprudencia constitucional relacionada con (i) la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales que resuelven incidentes de desacato y solicitudes de cumplimiento de los fallos de tutela, (ii) el cumplimiento de las sentencias de amparo y, (iii) el derecho a la restitución de tierras despojadas forzosamente y el proceso de focalización para el registro en relación con el derecho al acceso a la administración de justicia. Luego de las anteriores consideraciones, procederá a resolver el caso concreto. 2.3. Cuestiones previas de procedibilidad 2.3.1. Legitimación activa De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela es un mecanismo de defensa judicial al que puede acudir cualquier persona para reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por las actuaciones u omisiones de las autoridades públicas y de los particulares, en los casos específicamente previstos por el legislador. Así mismo, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 establece que “La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. La acción de tutela que se revisa fue impetrada a través de apoderado judicial por la señora Sonia y de la menor Hilda, contra la actuación de una autoridad judicial (Juzgado 8º Administrativo del Circuito de Medellín) que en sede de tutela conoció de la acción incoada para la protección de los derechos fundamentales del señor Pedro (fallecido en el año 2016), quien habiendo sido víctima del desplazamiento forzado es una persona distinta a las hoy tutelantes. Esta situación obliga a la Sala a analizar en un primer momento si las accionantes son o no titulares de derechos fundamentales que hayan sido presuntamente vulnerados por las autoridades judiciales accionadas y por consiguiente se encuentran legitimadas para actuar en el proceso que se revisa. De acuerdo con la información que reposa en el expediente, para el momento de la ocurrencia del hecho del desplazamiento forzado en el mes de octubre de 2000[20] no había nacido la niña Hilda, quien hoy actúa como tutelante, pues la fecha de su nacimiento fue el 26 de febrero del año 2001. Tampoco se había conformado la unión marital de hecho entre el señor Pedro y la señora Sonia, pues como se puede ver en la declaración extra proceso, esta solo tuvo lugar desde el 8 de abril de 2011.[21] De lo anterior se desprende la necesidad de analizar si es posible o no calificar a las accionantes como víctimas de los hechos sufridos por el señor Pedro en el año 2000 y en consecuencia cuentan con legitimidad para actuar en el proceso que se revisa. Sobre este punto la Ley 1448 de 2011 definió cuáles personas podían ser calificadas como víctimas del conflicto armado. Señaló que se consideran víctimas aquellas personas que individual o colectivamente hayan sufrido un daño por hechos ocurridos a partir del 1º de enero de 1985 como consecuencia de infracciones al derecho internacional humanitario o violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos Humanos ocurridas con ocasión del conflicto armado interno.[22] De igual forma estableció que son víctimas indirectas el cónyuge, compañero/a permanente, los familiares en primer grado de consanguinidad, y primero civil de la víctima directa siempre que a esta se le hubiere dado muerte o estuviere desaparecida. Y a falta de estos, los que se encontraran en segundo grado de consanguinidad ascendente.[23] Así las cosas el orden legal en principio contempló dos categorías de víctimas, aquellas que sufrieron un daño directamente en sus derechos humanos con ocasión del conflicto armado, y otras quienes no habiendo sido afectadas de forma directa por estos hechos, sufrieron el daño del homicidio o la desaparición forzada de sus familiares. Respecto de este asunto, la sentencia C-052 de 2012 estudió la constitucionalidad de las expresiones “en primer grado de consanguinidad, primero civil” y “cuando a ésta se le hubiere dado muerte o estuviere desaparecida”, contenidas en la norma antes citada. En esta providencia la Corte señaló que en uno u otro caso las personas que se van a acreditar como víctimas tienen la posibilidad de ser reconocidas como tales y que lo que resulta distinto es el camino que cada uno de ellos debe recorrer para adquirir ese estatus, pues mientras que unos deberán acreditar el daño sufrido, otros podrán obtener el mismo resultado a partir de otras circunstancias, concretamente la muerte o desaparición de la víctima directa y la gran cercanía existente entre ésta y quien pretende el reconocimiento, las cuales hacen presumir la ocurrencia de un daño.[24] Sin embargo, el fallo concluyó que en cualquier caso no se podía hacer una interpretación restrictiva del artículo 3 de la Ley 1448 de 2011 y que por lo tanto se consideran víctimas todas aquellas personas que hubieren sufrido daño como consecuencia de los hechos victimizantes.[25] Luego esta postura se reiteró en la sentencia C- 372 de 2016 en la que la Sala Plena afirmó nuevamente que el concepto de víctima se construye sobre la realización de un daño en sentido amplio, es decir, en cualquiera de sus posibles manifestaciones causado de manera directa o indirectamente.[26] De acuerdo con esta premisa, para la Sala es claro que la condición de vulnerabilidad, exclusión social y desarraigo generados por el hecho del desplazamiento sufrido por el señor Pedro se extiende a los miembros de su familia y se expresa en la incertidumbre de establecer un proyecto de vida en condiciones dignas, luego de haber sido despojado de su lugar de arraigo con todo lo que esta situación conlleva. Es probable que tanto la compañera permanente como la hija del señor Pedro hayan compartido con él la expectativa y la esperanza de hacer efectivo el goce efectivo de los derechos a la verdad, reparación y garantías de no repetición en los años posteriores al hecho del desplazamiento forzado y al despojo de tierras. No obstante lo anterior, caracterizar a las accionantes como víctimas indirectas del hecho del desplazamiento forzado y el despojo de tierras sufrido por su padre y compañero requiere analizar un conjunto más amplio de circunstancias fácticas de la vida de esta familia, circunstancias que superan el contenido probatorio recaudado en el presente caso y que impiden a esta Sala determinar con exactitud la existencia de un daño y la forma como este se ha manifestado de forma concreta. Ahora bien, para los suscritos Magistrados la calificación de la calidad de víctimas de conflicto armado de las accionantes en función de identificar su legitimación para interponer la acción de tutela que se revisa resulta innecesaria. Es así, en la medida que la propia Ley 1448 de 2011 estableció que la titularidad de la acción de restitución de tierras se encuentra en cabeza de quien tuviere un derecho real sobre un bien inmueble del cual haya sido despojado, independientemente de su calidad de víctima. Como se va a exponer más adelante, el derecho a la restitución de tierras es un derecho autónomo que busca en un primer momento restablecer la relación jurídica y material entre el despojado y el bien reclamado. Las normas relativas a esta materia señalan lo siguiente: ARTÍCULO 75. TITULARES DEL DERECHO A LA RESTITUCIÓN. Las personas que fueran propietarias o poseedoras de predios, o explotadoras de baldíos cuya propiedad se pretenda adquirir por adjudicación, que hayan sido despojadas de estas o que se hayan visto obligadas a abandonarlas como consecuencia directa e indirecta de los hechos que configuren las violaciones de que trata el artículo 3º de la presente Ley, entre el 1º de enero de 1991 y el término de vigencia de la Ley, pueden solicitar la restitución jurídica y material de las tierras despojadas o abandonadas forzadamente, en los términos establecidos en este capítulo. ARTÍCULO 81. LEGITIMACIÓN. Serán titulares de la acción regulada en esta ley: Las personas a que hace referencia el artículo 75. Su cónyuge o compañero o compañera permanente con quien se conviva al momento en que ocurrieron los hechos o amenazas que llevaron al despojo o al abandono forzado, según el caso. Cuando el despojado, o su cónyuge o compañero o compañera permanente hubieran fallecido, o estuvieren desaparecidos podrán iniciar la acción los llamados a sucederlos, de conformidad con el Código Civil, y en relación con el cónyuge o el compañero o compañera permanente se tendrá en cuenta la convivencia marital o de hecho al momento en que ocurrieron los hechos. En los casos contemplados en el numeral anterior, cuando los llamados a sucederlos sean menores de edad o personas incapaces, o estos vivieran con el despojado y dependieran económicamente de este, al momento de la victimización, la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas actuará en su nombre y a su favor. Los titulares de la acción podrán solicitar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Tierras Despojadas que ejerza la acción en su nombre y a su favor. De acuerdo con estas normas, la titularidad de la acción de restitución de tierras también recae en las personas llamadas a suceder al titular del derecho en el evento en que este haya fallecido o estuviere desaparecido. Así las cosas, Hilda, al ser hija del señor Pedro, como consta en el registro civil de nacimiento aportado en el expediente,[27] está llamada a heredar a su padre en el primer orden sucesoral y se encuentra legitimada en la acción de tutela para proteger su derecho a suceder la universalidad jurídica formada por el patrimonio de su padre. Ahora bien, el Consejo de Estado en el fallo de tutela de segunda instancia que se revisa consideró que existía falta de legitimación de las accionantes en la medida que no eran ellas las titulares de los derechos amparados en la tutela inicial. Señaló que los derechos son esenciales e inherentes a la condición humana y para el momento del fallo el titular de los derechos amparados había fallecido. Sin embrago, ante este argumento la Sala considera oportuno acudir al artículo 68 del Código General del Proceso el cual consagra la figura de la sucesión procesal según la cual cuando una de las partes de un proceso fallece, el proceso podrá continuar con su cónyuge o sus herederos. El Código General del Proceso consagra la figura de la sucesión procesal como la posibilidad del cónyuge, el albacea con tenencia de bienes, los herederos o el correspondiente curador de continuar con el proceso de un litigante que ha fallecido.[28] Opera ipso iure y está orientada a dar cumplimiento al principio de economía procesal. En ese sentido permite aprovechar una actividad ya iniciada y adelantada dentro de un proceso de manera que no sea necesario iniciarlo nuevamente[29] Frente al asunto la Corte Constitucional ha señalado que esta posibilidad permite a los herederos ejercer su legítimo derecho de defensa en un proceso que afecta sus intereses patrimoniales en la herencia del causante.[30] Así púes, como se constató en los antecedentes expuestos, al haber sido el señor Pedro quien interpuso el incidente de desacato y al tratarse la presente tutela, no de un mecanismo ajeno al trámite incidental, sino más bien de un recurso excepcionalmente procedente (asunto que se abordará más adelante) contra la decisión que resuelve el desacato, esta Sala encuentra a su hija y a su cónyuge completamente legitimadas para actuar en razón a la figura de la sucesión procesal. En este orden de ideas, para la Sala en el caso de la señora Sonia y de su hija Hilda, confluyen diversos y graves factores asociados al hecho del desplazamiento forzado sufrido por su compañero y padre, quien murió esperando hacer efectivo el derecho restitución de tierras, factores que adicionalmente ponen en riesgo sus derechos patrimoniales. De manera que se encuentra legitimada para acudir al juez constitucional a pedir el amparo del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia para así hacer efectivo el trámite de restitución de tierras despojas que inició el señor Pedro antes de morir. 2.3.2. Legitimación Pasiva Al tenor de lo dispuesto por el artículo 5° del Decreto 2591 de 1991, el Juzgado 8º Administrativo de Medellín se encuentra legitimado como parte pasiva en el presente asunto, dada su calidad de autoridad pública, y en la medida en que se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales en discusión. 2.3.4. Subsidiariedad El artículo 86 de la Carta Política estableció que la acción de tutela sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Esa previsión corresponde al requisito de subsidiariedad que descarta la utilización de la tutela como vía principal para el restablecimiento de los derechos. Este asunto ha sido reiterado en numerosas oportunidades a través de la jurisprudencia de esta Corporación.[31] Para este caso, conforme lo establece la Ley 1448 de 2011, cuando el despojado ha fallecido, los llamados a sucederlo de acuerdo a lo dispuesto por las normas del derecho civil, pueden iniciar en nombre propio la acción de restitución de tierras. Sin embargo, exigir a la accionante el agotamiento de este recurso judicial, tal como lo sugiere el Consejo de Estado en el fallo de tutela de segunda instancia, resulta desproporcionado no solo porque equivale a imponer una carga adicional a la que ya ha tenido que soportar junto con su familiar, quien falleció esperando hacer efectivo su derecho a la reparación como víctima del conflicto armado, sino además, porque este recurso no resulta eficaz en la medida que las razones de la suspensión del procedimiento administrativo no dependen del cambio en el titular de la acción. Así, en opinión de la Sala, acudir en nombre propio a la justicia a través de la acción de restitución de tierras, muy seguramente la llevará a obtener el mismo resultado que obtuvo su padre. En ese sentido, ya la Corte Constitucional ha señalado que cuando se presenten demoras u omisiones en la fase administrativa del proceso de restitución de tierras, el titular de la acción de restitución puede acudir a la acción de tutela pues, carece de recursos administrativos u oportunidades procesales para controvertirlas o para generar un impulso procesal que conduzca a su reactivación.[32] Adicionalmente, en este caso está involucrada una persona que para el momento de interponer la acción de amparo aún era menor de edad y quien ahora se encuentra sola junto con su madre, la cual se convirtió en cabeza de familia luego del fallecimiento de su padre. Por esta razón la Sala estima cumplido el requisito de subsidiariedad. 3. La procedencia excepcional de la acción de tutela contra las providencias judiciales que resuelven incidentes de desacato y solicitudes de cumplimiento. Reiteración de jurisprudencia La jurisprudencia constitucional ha señalado que la acción de tutela contra providencias judiciales que resuelven incidentes de desacato o solicitudes de cumplimiento es procedente únicamente de manera excepcional. Para explicar el asunto la Corte ha establecido algunos requisitos formales y materiales que se deben tener presentes al momento de hacer el examen de procedencia. Inicialmente y de manera genérica la Corte dijo que la acción de tutela procede contra incidentes de desacato o solicitudes de cumplimiento siempre que se cumplan los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales,[33] y por tanto, se constate una vulneración o una amenaza a los derechos fundamentales del sancionado.[34] La Corte también señaló que la procedencia excepcional de la tutela en estos eventos además obliga al juez a observar de forma estricta lo que tienen ver con posibles vulneraciones del derecho al debido proceso. Esto es, evaluar especialmente cómo actuó el operador judicial en relación con el cumplimiento de la orden proferida en la tutela inicial, si actuó bajo los postulados del derecho al debido proceso en relación con la valoración probatoria, el derecho de contradicción y defensa de las partes, y si la sanción impuesta, si fuere el caso, no resultó arbitraria.[35] Adicionalmente la Corte reiteró la necesidad de que el peticionario logre evidenciar que no hay asuntos nuevos que pretende ventilar o pruebas que quiere allegar y que no hayan sido solicitadas por descuido durante el proceso ordinario, en la medida que la tutela no sirve como remedio procesal ante la negligencia del accionante.[36]. Posteriormente amplió la comprensión del deber judicial en estos casos en el sentido de considerar que solo era posible abstenerse de dar trámite a un incidente de desacato o una acción de cumplimiento atendiendo a una debida justificación. La Corte señaló en la sentencia T- 014 de 2009 que cuando la renuencia de quien fue demandando continúa impidiendo el goce efectivo de los derechos fundamentales cuya protección fue judicialmente ordenada, y el juez que conoce el caso se niega injustificadamente el desacato que se ha planteado, incurre en la vulneración de los derechos fundamentales del accionante.[37] Por esta razón, el juez que conoce el incidente de desacato tiene la obligación de verificar la responsabilidad subjetiva del accionado y resolver si encuentra o no razones reprochables que generen la imposición de una sanción. Ahora bien, en caso de que no resulte procedente imponer una sanción en los términos del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, y el fallo no haya sido debidamente cumplido, el juez tiene el deber de proferir ordenes encaminadas al pleno cumplimiento, acudiendo para ello a una fuente jurídica distinta, cual es el artículo 27 del decreto mencionado en virtud del cual, el juez mantiene su competencia hasta que se encuentre plenamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza, estableciendo los efectos del fallo para el caso concreto, pudiendo incluso sancionar por desacato al responsable y al superior, hasta que se dé cumplimiento a la sentencia. [38] De otra parte, en relación con las características de este tipo de control constitucional, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado de forma general que en virtud de los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, las decisiones que se tomen en el trámite del incidente de desacato o de una solicitud de cumplimiento, no podrán versar sobre los juicios y valoraciones en los que se basó la sentencia de tutela que sirve como parámetro para decidir dicho incidente o dicha solicitud[39]. Al respecto, ha reiterado en diversas ocasiones que el juez constitucional, cuando conoce y estudia la procedencia del recurso de amparo contra desacatos, debe limitarse a estudiar: (i) si la autoridad judicial que resolvió el incidente procedió de acuerdo con la decisión de tutela objeto de análisis; (ii) si se garantizó el debido proceso de los intervinientes; y (iii) si la sanción impuesta no fue arbitraria.[40] Es decir que el juez que revise la procedencia del amparo contra este tipo de providencias no le es permitido reabrir el debate constitucional discutido en la tutela cuyo desacato o cumplimiento se solicita, por cuanto su análisis se encuentra limitado a la presunta vulneración de los derechos fundamentales del accionante como consecuencia de las decisiones proferidas durante el trámite de cumplimiento o de desacato en comento.[41] Así las cosas, es claro que durante el trámite del incidente de desacato no se deben ventilar asuntos que afecten la ratio decidendi con base en la que se adoptó el fallo de tutela. Durante el estudio de una tutela que cuestiona concretamente dicho proceso, el operador judicial que la revisa se debe limitar a analizar la conducta desplegada por el juez durante el mismo, sin consideración alguna del fallo que le sirve de trasfondo, esto con el fin dar cumplimiento al principio de cosa juzgada.[42] 4. Cumplimiento de las sentencias de tutela El artículo 229 de la Constitución Política de Colombia establece la garantía del derecho al acceso a la administración de justicia como un derecho fundamental y como una herramienta indispensable para el logro de los fines esenciales del Estado.[43] Este derecho ha sido definido por la jurisprudencia constitucional como la posibilidad de todos los ciudadanos de acudir ante los jueces y tribunales para proteger o restablecer sus derechos con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en las leyes.[44] Del mismo modo ha sido considerado también como el derecho a la tutela judicial efectiva, que comprende: (i) la posibilidad de los ciudadanos de acudir y plantear un problema ante las autoridades judiciales, (ii) que éste sea resuelto y, (iii) que se cumpla de manera efectiva lo ordenado por el operador jurídico y se restablezcan los derechos lesionados.[45]. Para dar cumplimiento a este postulado, el artículo 86 de la Constitución consagró la acción de tutela como un mecanismo a través del cual toda persona tiene la posibilidad de acudir ante los jueces para reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por cualquier autoridad pública o privada. Señaló además que la protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y en todo caso este lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión. [46] Respecto de la obligación de cumplimiento de los fallos de tutela, además del artículo constitucional antes citado, diversos instrumentos internacionales vinculantes para el Estado colombiano han reconocido esta garantía para la protección efectiva de los derechos fundamentales de los individuos. Así por ejemplo, el artículo 25 del CADH,[47] el artículo 2º del PIDCP o el 2.1 del PIDESC establecen como una obligación internacional de los Estados el cumplimiento de las decisiones en las que este recurso se haya estimado procedente. Ahora bien, cuando los derechos de una persona han sido objeto de protección por vía de tutela judicial, ésta cuenta con la posibilidad de hacer cumplir las órdenes proferidas por el juez constitucional en el caso en que dichas órdenes no hayan sido acatadas por las autoridades o particulares accionados.[48] Para ello, el Decreto 2591 de 1991 reglamentó los asuntos relativos a la solicitud de cumplimiento y los incidentes de desacato respecto de las órdenes impartidas por los jueces en una acción de tutela. En este sentido señaló en los artículos 23 y 27 del referido decreto lo siguiente: Artículo 23. Protección del derecho tutelado. Cuando la solicitud se dirija contra una acción de la autoridad el fallo que conceda la tutela tendrá por objeto garantizar al agraviado el pleno goce de su derecho, y volver al estado anterior a la violación, cuando fuere posible. //Cuando lo impugnado hubiere sido la denegación de un acto o una omisión, el fallo ordenará realizarlo o desarrollar la acción adecuada, para lo cual se otorgará un plazo prudencial perentorio. Si la autoridad no expide el acto administrativo de alcance particular y lo remite al juez en el término de 48 horas, éste podrá disponer lo necesario para que el derecho sea libremente ejercido sin más requisitos. Si se hubiere tratado de una mera conducta o actuación material, o de una amenaza, se ordenará su inmediata cesación, así como evitar toda nueva violación o amenaza, perturbación o restricción. En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto”. Artículo 27. Cumplimiento del fallo. Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora.// Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior responsable y lo requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquel. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. // Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario en su caso. // En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza. Así las cosas, las normas citadas disponen la obligación de quien dicta el fallo, de propender porque el mismo se cumpla, así como el procedimiento según el cual...