Sentencia T-152 de 2022

T-152-22 Sentencia T-152/22 ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES EN MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Inexistencia del defecto sustantivo al negar pretensiones de la demanda y solicitud de adición de sentencia (…) la autoridad judicial accionada no desconoció, interpretó ni aplicó de manera manifiestamente irrazonable, arbitraria o caprichosa las normas relativas a los cuerpos de bomberos voluntarios, los dineros con que estos se financian y las funciones de las contralorías municipales. Por el contrario, constató que su decisión se ajustó a las disposiciones constitucionales y legales relacionadas con la función pública del control fiscal y la prestación del servicio público esencial de gestión integral del riesgo contra incendios. ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-Finalidad/ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Relevancia constitucional como requisito de procedibilidad DEFECTO SUSTANTIVO COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia (…), el defecto sustantivo “parte del reconocimiento de que la competencia asignada a las autoridades judiciales para interpretar y aplicar las normas jurídicas, fundada en el principio de autonomía e independencia judicial, no es en ningún caso absoluta. En consecuencia [sic] este defecto se materializa cuando la decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen”, lo cual puede ocurrir, entre otros eventos, cuando desconoce o deja de aplicar las normas pertinentes para resolver la controversia. CONTROL FISCAL-Definición/CONTROL FISCAL-Finalidad/CONTROL FISCAL-Características/CONTROL FISCAL-Importancia en el Estado de Derecho/CONTROL FISCAL-Jurisprudencia constitucional (…) el control fiscal es un instrumento necesario e idóneo para garantizar “el cabal cumplimiento de los objetivos constitucionalmente previstos para las finanzas del Estado”, cuyo propósito fundamental “es la preservación y buen manejo de los bienes que pertenecen a todos” (dicho de otro modo, “proteger los bienes que están afectos al interés general”), con independencia de la naturaleza jurídica de las entidades o personas que hagan uso de ellos GESTIÓN INTEGRAL DEL RIESGO CONTRA INCENDIOS-Servicio público esencial (…) la gestión integral del riesgo contra incendios es un servicio público esencial que los municipios y los distritos deben garantizar a todos sus habitantes, ya sea por medio de cuerpos de bomberos oficiales o por medio de cuerpos de bomberos voluntarios con los que hayan suscrito contratos o convenios. GESTIÓN INTEGRAL DEL RIESGO CONTRA INCENDIOS-Financiación La financiación de dicho servicio público esencial y, por lo tanto, de la actividad bomberil, corresponde a la Nación y a las entidades territoriales, que, en el caso de los municipios y los distritos, pueden establecer sobretasas a determinados impuestos. CUERPO DE BOMBEROS-Definición/CUERPO DE BOMBEROS-Tipos/CUERPO DE BOMBEROS VOLUNTARIOS-Características Referencia: expediente T-8.135.737 Solicitud de tutela presentada por el Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Floridablanca en contra del Tribunal Administrativo de Santander. Magistrado sustanciador: ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO Bogotá, D. C., tres (3) de mayo de dos mil veintidós (2022). La Sala Cuarta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, decide sobre la revisión del fallo de segunda instancia adoptado el 21 de enero de 2021 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que revocó parcialmente la decisión adoptada el 19 de marzo de 2020 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, dentro del proceso de tutela promovido por el Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Floridablanca en contra del Tribunal Administrativo de Santander. I. ANTECEDENTES El 28 de enero de 2020, el Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Floridablanca (en adelante, CBVF), actuando por intermedio de apoderado judicial, presentó demanda de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Santander[1]. En su criterio, esa corporación judicial vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, al negar (i) la nulidad de la Resolución 037-2017 del 10 de marzo de 2017 proferida por la Contraloría Municipal de Floridablanca, por medio de la cual se vinculó al CBVF como sujeto de control fiscal, y (ii) la solicitud de adición de la sentencia que negó la nulidad de ese acto administrativo. Según el demandante, el tribunal accionado incurrió en un defecto sustantivo, al desconocer las normas que regulan la naturaleza de los cuerpos de bomberos voluntarios, la naturaleza de los recursos que manejan dichas entidades y la competencia de las contralorías municipales frente a las entidades sin ánimo de lucro. 1. Hechos 1. Presupuestos fácticos. El 20 de febrero de 2017, el municipio de Floridablanca y el CBVF suscribieron el convenio No. 0467[2] para la transferencia de recursos de la sobretasa bomberil[3], por un valor de $3.133.736.375[4], con el objeto de “apoyar la gestión del riesgo contra incendios, los preparativos y atención de rescates en todas sus modalidades y la atención de incidentes con materiales peligrosos en el municipio de Floridablanca en cumplimiento de la Ley 1575 de 2012[[5]], el Plan Nacional de Desarrollo y los acuerdos municipales 043 de 1998, 026 de 2009 y 045 de 2016”. Entre otras obligaciones, el CBVF se comprometió a ejecutar, bajo su entera responsabilidad, los dineros provenientes de la sobretasa bomberil, los cuales serían destinados exclusivamente al cumplimiento del objeto del convenio. Por su parte, el municipio de Floridablanca se comprometió a coordinar, vigilar y hacer seguimiento a la ejecución del objeto y las obligaciones pactadas en el convenio, por medio de la Secretaría del Interior o del funcionario que esta designara. 2. El 10 de marzo de 2017, la Contraloría Municipal de Floridablanca expidió la Resolución 037-2017[6], por medio de la cual vinculó al CBVF “como sujeto de control” de esa entidad a partir de la vigencia fiscal 2017 y ordenó el correspondiente trámite de rendición de cuentas. Como fundamento de su decisión, la contraloría sostuvo, entre otras razones, que el CBVF “es un ente que presta un servicio público esencial y recibe fondos del municipio, por lo que cumple con los requisitos para ser sujeto de control de la Contraloría Municipal de Floridablanca”. 3. El 4 de abril de 2017, el CBVF, actuando por medio de apoderado judicial, presentó recurso de reposición[7] en contra la Resolución 037-2017. Según indicó, esa entidad no podía ser vinculada como sujeto de control fiscal, pues “el hecho de estar prestando un servicio público por delegación de la ley, no se traduce ello [sic] en que esté ejerciendo funciones y actividades propias del Estado, ni tampoco que esté manejando bienes o fondos del Estado, ni mucho menos, que su actividad bomberil lo convierta en agente fiscal”. 4. Mediante auto del 22 de mayo de 2017[8], la Contraloría Municipal de Floridablanca decidió no reponer la Resolución 037-2017. Para sustentar su decisión, indicó que el CBVF es sujeto de control fiscal, “en tanto se les trasfiere y manejan fondos públicos, los cuales son recaudados por el municipio, en cumplimiento de los artículos 313 a 319 del acuerdo municipal número 045 de 2016, (Sobretasa Bomberil) para el ejercicio de la Función Pública de ejercer la Gestión Integral del Riesgo contra incendio, los preparativos y atención de rescates en todas sus modalidades y la gestión de incidentes con materiales peligrosos en el municipio de Floridablanca”. 5. Demanda de nulidad[9]. Por conducto de apoderado judicial, el CBVF ejerció el medio de control de nulidad simple en contra de la Resolución 037-2017 expedida por la Contraloría Municipal de Floridablanca y del auto de 22 de mayo de 2017 mediante el cual esa entidad negó el recurso de reposición. En su demanda, sostuvo que “bajo ningún aspecto es admisible aceptar que el Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Floridablanca sea sujeto de control fiscal por parte de la Contraloría Municipal de Floridablanca, porque ni administra ni custodia ni maneja bienes ni dineros públicos”. 6. Como fundamento de su solicitud de nulidad, señaló que (i) el CBVF es una asociación sin ánimo de lucro que, como tal, no hace parte de la administración municipal de Floridablanca, bajo ninguna modalidad; (ii) la naturaleza jurídica privada del CBVF le impide ejercer la función de administrar recursos públicos; (iii) aunque el CBVF presta de manera directa un servicio público esencial, esto no es suficiente para que se le asimile a una entidad pública; (iv) por su naturaleza jurídica, los cuerpos de bomberos voluntarios son “un mero contratista privado de los entes territoriales, por [lo que] gozan de la libre administración de sus bienes y recursos en razón del principio de autonomía privada” y (v) el único control al que están sometidos es el que ejerce la entidad contratante por medio del supervisor del respectivo contrato. 7. De otro lado, advirtió que “teniendo en cuenta que los recursos con los cuales se realiza el contrato y/o convenio para la prestación del servicio público esencial bomberil son de naturaleza pública, ya sea por concepto de sobretasa bomberil o ingresos corrientes del Municipio, el sujeto a fiscalizar es la Alcaldía correspondiente”. El CBVF, agregó, no es responsable ante la administración “de la gestión que realice con la ejecución de sus honorarios recibidos en contraprestación por la prestación del servicio”. Aceptar lo contrario, advirtió, implicaría que todos los contratistas a los que se les pague por su actividad con recursos provenientes del erario se convertirían automáticamente en sujetos de control fiscal. 8. En virtud de lo anterior, consideró vulnerados (i) el artículo 29, inciso segundo, de la Constitución, pues la Contraloría Municipal de Floridablanca se extralimitó en el ejercicio de sus funciones al declarar al CBVF como sujeto de control fiscal; (ii) los artículos 33 y 38 de la Constitución, 633 y siguientes del Código Civil y 2, 3 (inciso cuarto) y 18 (literal b) de la Ley 1575 de 2012, pues esa declaración obliga al CBVF a rendir cuentas, informes y explicaciones, en contra de su autonomía jurídica; (iii) los artículos 333 y 335 (inciso segundo) de la Constitución, 1494 y siguientes del Código Civil y 2 y 3 de la Ley 1575 de 2012, porque se invade la autonomía contractual y/o convencional del municipio de Floridablanca y del CBVF, así como la autonomía de la voluntad de este último, y (iv) los artículos 15, 16, 209 y 267 de la Constitución y 23, 24 y 25 (inciso primero) de la Ley 1575 de 2012, porque se somete al CBVF a protocolos rigurosos que imperan en la administración pública y que son ajenos a su naturaleza privada. 9. Sentencia de primera instancia[10]. El 10 de septiembre de 2018, el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga declaró la nulidad de la Resolución 037-2017 expedida por la Contraloría Municipal de Floridablanca y del auto de 22 de mayo de 2017 que negó el recurso de reposición. A su juicio, el CBVF “no es sujeto de control fiscal, en tanto la vigilancia fiscal de los aportes transferidos en virtud de los convenios celebrados [con el municipio de Floridablanca], va hasta la entrega de los mismos, y por regla general, abarca solamente el contrato celebrado, mas no se ejerce de manera directa sobre esa entidad privada, ya que la misma cuenta con personería jurídica propia, y autonomía contractual y presupuestal”. 10. Según indicó, cuando el Estado aporta recursos a proyectos específicos que son ejecutados mediante contratos celebrados con entidades privadas, no sería lo más adecuado que el control recayera sobre la entidad contratante, “ya que se debe respetar su autonomía, por lo cual parece razonable que exista únicamente una vigilancia sobre el manejo específico del aporte estatal, y para ello es suficiente el control sobre el contrato por medio de las entidades que los celebren”. 11. En este caso, agregó, quedó acreditado que (i) una vez recaudada la sobretasa bomberil, dichos recursos fueron transferidos al CBVF; (ii) en los convenios y acuerdos suscritos entre esta entidad y el municipio de Floridablanca, se estableció la destinación específica y obligatoria de los recursos entregados en calidad de aportes a la prestación del servicio público bomberil y (iii) el municipio de Floridablanca pactó que la supervisión del contrato respectivo estaría a cargo de la Secretaría del Interior, que, para tal fin, requirió la presentación de planes de inversión e informes de las ejecuciones presupuestales correspondientes. Por tanto, no era válido que la Contraloría Municipal de Floridablanca ejerciera algún control similar sobre el CBVF. 12. Sentencia de segunda instancia[11]. El 26 de septiembre de 2019, el Tribunal Administrativo de Santander revocó la sentencia del Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda de nulidad. De acuerdo con el tribunal, el CBVF “es sujeto fiscal de conformidad con el numeral 12 del artículo 4 del Decreto Ley 267 de 2000[[12]], puesto que dentro de sus obligaciones se encontraba ejecutar bajo su entera responsabilidad la de los [sic] dineros recaudados por concepto de la sobretasa Bomberil”. 13. El tribunal explicó que el numeral 12 del artículo 4 del Decreto Ley 267 de 2000 considera expresamente como sujetos de control fiscal a “[l]os particulares que cumplan funciones públicas, respecto de los bienes públicos que obtengan o administren o cuando manejen bienes o recursos de la Nación”, con independencia de su naturaleza jurídica, objeto social o conformación. Además, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, el control fiscal también procede “en aquellos casos en los cuales el contratista recibe dineros públicos de la entidad estatal, supeditados a una destinación específica, y en desarrollo de una actividad de interés público”. 14. En este caso, indicó, está acreditado que el CBVF suscribió un convenio de transferencia de recursos de la sobretasa bomberil en virtud del cual debía ejecutar, bajo su entera responsabilidad, la totalidad de los dineros recaudados por ese concepto. En ese sentido, no es admisible el argumento según el cual “el dinero por concepto de la sobretasa bomberil dejó de ser un recurso público al ser pagado en contraprestación del servicio brindado, toda vez que del convenio suscrito para el año 2017 […] se evidencia que lo que existe es una transferencia del recurso público, para que el mismo fuera ejecutado por parte del Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Floridablanca”. 15. De otro lado, señaló que si bien dentro de las cláusulas del convenio se estipuló que este sería supervisado por la Secretaría del Interior o un funcionario delegado por esta, “dichas disposiciones no pueden servir de argumento para desconocer la función de vigilancia fiscal radicada en la Contraloría Municipal por expreso mandato del artículo 272 constitucional”. 16. Solicitud de adición de la sentencia. El 4 de octubre de 2019, el apoderado del CBVF solicitó la adición de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander[13]. Según advirtió, el tribunal incurrió en una “evidente vía de hecho”, pues omitió valorar las pruebas aportadas al proceso y la argumentación en la que sustentó la decisión fue insuficiente. La solicitud de adición fue denegada por el tribunal, mediante providencia de 25 de octubre de 2019[14], al considerar que “no se observa que la Sala hubiere incurrido en una omisión por abstenerse de decidir sobre algún aspecto que debiera haberse incluido en la sentencia de primera instancia”. 2. Pretensiones y fundamentos de la tutela 17. El CBVF considera que el Tribunal Administrativo de Santander vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, con ocasión de: (i) la sentencia de 26 de septiembre de 2019, mediante la cual revocó el fallo de primera instancia proferido por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga y negó las pretensiones de la demanda de nulidad, y (ii) el auto de 25 de octubre de 2019, que negó la solicitud de adición de la sentencia de segunda instancia. Según advierte, esas decisiones judiciales incurrieron en un defecto sustantivo. Por lo tanto, solicita dejarlas sin efectos y, en consecuencia, ordenar que el tribunal accionado resuelva el recurso de apelación interpuesto contra el fallo de primera instancia “con estricta sujeción al ordenamiento jurídico y en particular a las normas que regulan la naturaleza de los cuerpos de bomberos voluntarios y de la naturaleza de los dineros con que administran [sic], así como las normas que limitan las facultades de las contralorías municipales”. 18. Como fundamento de su solicitud, afirma que el tribunal accionado “incurre en este defecto material al desconocer por completo la normatividad legal que regula la naturaleza de los cuerpos de bomberos voluntarios y la naturaleza de los dineros con que estos se financian, así como al inaplicar las normas legales y constitucionales que establecen y limitan las facultades de las contralorías municipales, extendiendo su competencia sobre entes no tenidos en las normas como sujetos del control fiscal”. 19. Para sustentar su argumento, expone las siguientes razones: (i) de acuerdo con el literal b del artículo 18 de la Ley 1575 de 2012, “los cuerpos de bomberos voluntarios son entes de naturaleza privada, pues se constituyen como asociaciones sin ánimo de lucro, con personería jurídica propia”; (ii) si bien la gestión del riesgo contra incendio está en cabeza de los cuerpos de bomberos y constituye un servicio público esencial, “tal circunstancia no convierte a los cuerpos de bomberos voluntarios en entidades públicas”, como se deriva de los artículos 2 (inciso segundo) y 3 (inciso cuarto) de la Ley 1575 de 2012, que atribuyen al Estado y, concretamente, a los distritos y municipios, la obligación de prestar ese servicio; (iii) el origen público de los dineros recibidos por concepto de la sobretasa bomberil no implica que “una vez entran a la caja del cuerpo de bomberos continúen siendo dineros públicos”, por el contrario, pierden esa connotación, “al entrar en el patrimonio del contratista privado como contraprestación del servicio contratado”; (iv) el municipio es “quien realiza gestión fiscal al administrar tales recursos”, el CBVF es “únicamente responsable por la realización efectiva y eficaz de su objeto contractual frente al municipio que lo contrata”; (v) los artículos 2 y 3 de la Ley 42 de 1993[15] no incluyen a las entidades privadas sin ánimo de lucro como sujetos de control fiscal; (vi) los artículos 25 de la Ley 42 de 1993 y 355 de la Constitución establecen que las contralorías solo ejercen control fiscal “sobre los contratos celebrados por los municipios con entidades privadas sin ánimo de lucro y a través de las entidades que los otorgan”, esto es, de los mismos municipios, y (vii) el CBVF no realiza ninguna de las actividades descritas en el artículo 3 de la Ley 610 de 2000[16] como gestión fiscal. 20. La entidad accionante agrega que, en sentencia de 29 de julio de 2016, al decidir un caso similar al debatido en sede de nulidad en el asunto bajo examen, el Tribunal Administrativo de Boyacá “determinó que efectivamente, los cuerpos de bomberos voluntarios no son sujetos de control fiscal”. Además, señala que, como lo indicó el Consejo de Estado en sentencia del 12 de noviembre de 2015, “el baremo para establecer cuándo un particular realiza gestión fiscal no puede ser sencillamente que de por medio existan recursos públicos, pues ello llevaría al absurdo de tener como gestor fiscal a cualquier particular contratado por el Estado”. 3. Respuestas de las entidades accionadas y vinculadas 21. El Tribunal Administrativo de Santander, autoridad judicial accionada, no presentó escrito de contestación a la demanda de tutela. 22. El municipio de Floridablanca, entidad con la que el CBVF suscribió el convenio No. 0467 para la transferencia de recursos de la sobretasa bomberil, tampoco contestó la tutela. 23. El Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga[17], juez de primera instancia en el proceso de nulidad, solicitó su desvinculación del proceso de tutela o, en su defecto, “que ninguna de las órdenes que llegaran a impartirse recaiga sobre este Juzgado”, pues, en su criterio, no vulneró los derechos fundamentales de la entidad accionante. 24. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado[18] advirtió que los hechos y las pretensiones de la acción de tutela “no guardan relación alguna con las competencias y funciones asignadas a esta entidad” y recordó que, de acuerdo con el artículo 610 del Código General del Proceso (en adelante, CGP), “la Agencia interviene en procesos judiciales contra entidades del orden nacional, de manera facultativa y atendiendo unos criterios de intervención fijados por [su] Consejo Directivo”. Por tanto, se abstuvo de pronunciarse sobre la acción de tutela bajo examen. 4. Sentencia de tutela de primera instancia 25. En sentencia de 19 de marzo de 2020[19], la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela, por falta de relevancia constitucional. Según advirtió, “lo pretendido por el accionante, realmente, es propiciar una tercera instancia del proceso de simple nulidad”. Agregó que “[t]an evidente resulta que el actor busca un nuevo análisis de los aspectos definidos por el juez natural de la causa que en la presente acción se plantearon los mismos argumentos que se expusieron en la solicitud de adición de la sentencia de 26 de septiembre de 2019, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones de la demanda”. 5. Impugnación 26. En escrito del 1º de junio de 2020[20], el apoderado judicial de la entidad accionante impugnó la sentencia de tutela. En su criterio, la relevancia constitucional del asunto bajo examen es evidente, “por cuanto el fallo contra el que se dirige la acción de tutela afecta el alcance de los derechos a la igualdad y al debido proceso establecidos en la Constitución Política, y establece un oscuro precedente para la totalidad de los ciudadanos, al abrir la puerta a que los particulares cuando manejan sus propios recursos sean sujetos de control fiscal de la Contraloría General de la República”. Esto, agregó, es contrario al artículo 355 de la Constitución, según el cual “las Contralorías tienen facultad para ejercer control fiscal únicamente sobre los contratos celebrados por los municipios con entidades privadas sin ánimo de lucro y a través de las entidades que los otorgan”, y al artículo 119 ibidem, que atribuye a la Contraloría General de la República la vigilancia de la gestión fiscal de la administración, “[n]o de particulares”. 6. Sentencia de tutela de segunda instancia 27. En sentencia de 21 de enero de 2021[21], la Sección Quinta del Consejo de Estado revocó parcialmente la sentencia de tutela de primera instancia y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda. De acuerdo con la Sección Quinta, la tutela satisfizo el requisito de relevancia constitucional, porque “hace alusión a la vulneración de un derecho fundamental”. No obstante, advirtió que la tutela no cumplió con el requisito de subsidiariedad respecto del auto de 25 de octubre de 2019 mediante el cual el tribunal accionado negó la adición de la sentencia de 26 de septiembre de 2019, que negó las pretensiones de la demanda de nulidad. Según indicó, contra dicho auto procedía el recurso de reposición, en los términos del artículo 287 del CGP, “medio de impugnación cuya interposición no se acreditó en este trámite”. 28. De otro lado, la Sección Quinta concluyó que el Tribunal Administrativo de Santander no incurrió en el defecto sustantivo alegado por el demandante, “en la medida en que hizo una adecuada aplicación e interpretación de las normas que regulan el control fiscal respecto de los particulares que administran o manejan recursos públicos”. En ese sentido, indicó que los artículos 2, 3, 18 y 37 de la Ley 1575 de 2012; 25 de la Ley 42 de 1993 y 355 de la Constitución no fijan “una regla de derecho o un mandato claro e inequívoco que permita concluir que el Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Floridablanca no puede ser sujeto de control fiscal”. 7. Actuaciones en sede de revisión 29. El expediente de la referencia fue seleccionado para revisión de la Corte Constitucional, mediante auto de 30 de abril de 2021 proferido por la Sala de Selección de Tutelas Número Cuatro[22]. 30. Mediante auto de 9 de julio de 2021[23], el magistrado sustanciador le ordenó al Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga remitir copia digital del expediente del proceso de nulidad o, en su defecto, otorgar acceso digital a dicho expediente. Además, dispuso suspender los términos del proceso de la referencia, “hasta tanto se haya recibido el expediente completo, se cumpla el término de traslado a las partes y se haya valorado debidamente el acervo probatorio allegado”. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia 31. La Sala Cuarta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional es competente para revisar la sentencia de tutela proferida dentro del expediente de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política y 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991. 2. Presentación del caso y valoración de los requisitos de procedencia de la acción de tutela 32. La Sala constata que la alegada vulneración de derechos fundamentales en el asunto bajo examen se circunscribe al supuesto defecto sustantivo en el que habrían incurrido la sentencia de 26 de septiembre de 2019 y el auto de 25 de octubre de 2019 proferidos por el Tribunal Administrativo de Santander. En estas providencias, presuntamente, esa autoridad judicial habría desconocido las normas legales y constitucionales que regulan el funcionamiento de los cuerpos de bomberos voluntarios, los dineros con los que estos se financian y las facultades de las contralorías municipales, al extender la competencia de estas últimas sobre una entidad sin ánimo de lucro que no es sujeto de control fiscal. En tales términos, la Sala resolverá el asunto planteado, aplicando la metodología de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. 33. Tal como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales está condicionada a que (i) se verifique el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia, los cuales se particularizan cuando el acto que se cuestiona es una providencia judicial, tal como se deriva del precedente reiterado de la Sentencia C-590 de 2005[24], y (ii) en la decisión judicial cuestionada se materialice una violación de derechos fundamentales, mediante la configuración de alguno de los defectos específicos reconocidos por la jurisprudencia constitucional[25]. 34. Con base en lo anterior, la Sala examinará (i) si la demanda de tutela de la referencia cumple con los requisitos genéricos de procedibilidad para cuestionar una decisión proferida por una autoridad judicial y, de ser procedente, (ii) si, como lo advierte la entidad accionante, las providencias judiciales cuestionadas incurrieron materialmente en una violación a sus derechos fundamentales por la supuesta configuración de un defecto sustantivo. 3. Estudio de procedibilidad de la acción de tutela 35. El estudio de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales no es abstracto, sino concreto. De allí que su valoración sea particular a cada defecto que se alegue. En el presente asunto, para facilitar su valoración, el estudio iniciará con aquellos requisitos formales y avanzará hacia aquellos sustanciales. 36. Legitimación en la causa. En el asunto bajo examen se satisface el requisito de legitimación en la causa tanto por activa[26] como por pasiva[27]. De un lado, la solicitud de tutela fue presentada, mediante apoderado judicial, por el CBVF, entidad que actuó como demandante en el proceso de nulidad que culminó con las providencias judiciales cuestionadas. Cabe recordar que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, las personas jurídicas son titulares de derechos fundamentales como el debido proceso o el acceso a la administración de justicia, que se derivan de su capacidad para obrar. Por tanto, están legitimadas para ejercer la acción de tutela[28]. De otro lado, la tutela se interpuso en contra del Tribunal Administrativo de Santander, autoridad judicial que profirió las providencias cuestionadas y, por tanto, de quien se predica la presunta vulneración de derechos fundamentales. 37. Las providencias cuestionadas no son sentencias de tutela. La acción de tutela no se dirige contra una decisión de tutela, sino contra la sentencia judicial de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander en el marco del proceso de nulidad que la entidad accionante promovió en contra de la Resolución 037-2017 expedida por la Contraloría Municipal de Floridablanca y del auto que negó la solicitud de adición de dicha sentencia. 38. Acreditación del requisito de inmediatez. La acción de tutela se ejerció dentro de un término oportuno y razonable, a partir del momento en que ocurrió la presunta vulneración de derechos fundamentales. En efecto, la demanda de tutela se presentó el 28 de enero de 2020, esto es, cerca de tres meses después de que se profirió el auto que negó la solicitud de adición de la sentencia del Tribunal Administrativo de Santander, el 25 de octubre de 2019. 39. Identificación razonable de los hechos que generaron la vulneración de derechos fundamentales. La entidad accionante expuso de manera razonable los hechos que generaron la supuesta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad. Según indicó, la afectación se debió a que, en las decisiones judiciales cuestionadas, el Tribunal Administrativo de Santander desconoció las normas legales y constitucionales referidas a la naturaleza de los cuerpos de bomberos voluntarios, la naturaleza de los dineros con los que estos se financian y las facultades de las contralorías municipales, “extendiendo su competencia sobre entes no tenidos en las normas como sujetos del control fiscal”. Esto, a su juicio, configuró un defecto sustantivo. 40. Ejercicio subsidiario de la acción de tutela. La Sala encuentra acreditado el requisito de subsidiariedad, pues en contra de las decisiones judiciales cuestionadas no procedía recurso alguno. En efecto, en primer lugar, al ser la primera de las providencias judiciales cuestionadas una sentencia de segunda instancia, (i) los recursos ordinarios de reposición y apelación son improcedentes, de conformidad con lo previsto por los artículos 242 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, (en adelante, CPACA)[29]; (ii) en el asunto bajo examen, no se configura ninguna de las causales de procedencia del recurso extraordinario de revisión previstas en el artículo 250 del CPACA[30] y (iii) si bien contra las decisiones adoptadas en segunda instancia por los tribunales administrativos procede el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, en este caso no se acredita la causal de procedencia de dicho recurso, esto es, que la sentencia “contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado”[31], al no ser un aspecto alegado por la parte accionante o que se derive del trámite del proceso ordinario de nulidad simple. 41. En segundo lugar, contrario a lo sostenido por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en contra del auto que negó la solicitud de adición de la sentencia de segunda instancia no procedía el recurso de reposición, por las siguientes razones. Primero, el artículo 318 del CGP no prevé dicho recurso contra los autos proferidos por las salas de decisión de los tribunales. En efecto, dicha norma señala, de un lado, que “el recurso de reposición procede contra los autos que dicte el juez, contra los del magistrado sustanciador no susceptibles de súplica y contra los de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia”. De otro lado, el inciso quinto de ese mismo artículo advierte expresamente que “[l]os autos que dicten las salas de decisión no tienen reposición”. En este caso, el auto cuestionado fue proferido por la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Santander, integrada por la totalidad de sus magistrados. Por lo tanto, el recurso de reposición no era procedente en los términos del citado artículo. 42. Segundo, para la época de los hechos, el artículo 242 del CPACA señalaba que el recurso de reposición procedía en contra de los autos no susceptibles de apelación o súplica, “[s]alvo norma legal en contrario”. Si bien el auto en cuestión no era susceptible de tales recursos[32], una interpretación sistemática de dicha norma y del inciso quinto del artículo 318 del CGP permite concluir que el recurso de reposición no procedía en contra de los autos proferidos por las salas plenas de los tribunales administrativos, por expresa restricción legal[33]. 43. El asunto tiene relevancia constitucional. La Sala constata que el asunto bajo examen satisface el requisito de relevancia constitucional, pues, además de referirse a la presunta vulneración de los derechos al debido proceso y la igualdad de la entidad accionante, involucra el ejercicio del control fiscal sobre el manejo y la administración de recursos públicos por parte de una persona jurídica de derecho privado. Concretamente, involucra el control fiscal sobre el manejo y la administración de los recursos provenientes de una sobretasa a los impuestos predial unificado y de industria y comercio del municipio de Floridablanca, destinada a financiar el servicio público esencial de gestión integral del riesgo contra incendios, cuya prestación eficiente debe asegurar el Estado a todos los habitantes del territorio nacional. 44. La jurisprudencia constitucional ha señalado que el requisito de relevancia constitucional cumple tres finalidades: (i) preservar la competencia e independencia de los jueces y, de esa manera, evitar que la tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) restringir el ejercicio de esta acción a cuestiones de relevancia constitucional que afecten derechos fundamentales y (iii) impedir que se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. 45. Al respecto, las sentencias SU-573 de 2019 y SU-128 de 2021 precisaron tres cuestiones esenciales. Primero, las discusiones de orden legal deben ser resueltas por medio de los mecanismos ordinarios previstos para su trámite, ya que el juez de tutela no puede involucrarse en asuntos que les corresponde definir a otras jurisdicciones. Así las cosas, un asunto carece de relevancia constitucional, si la discusión se limita a la determinación de los aspectos legales de un derecho o es evidente su naturaleza o contenido económico con connotaciones particulares o privadas que no representen un interés general. Segundo, el caso debe involucrar algún debate jurídico sobre el contenido, alcance y goce de un derecho fundamental, pues el único objeto de la acción de tutela es la protección efectiva, inmediata y subsidiaria de estos derechos. Esto significa que el asunto debe ser trascendente para la interpretación de la Constitución, su aplicación, su desarrollo eficaz y la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales. Tercero, la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos fundamentales, ya que solo así se garantiza tanto la órbita de acción de los jueces constitucionales como la de las demás jurisdicciones. 46. En el asunto bajo examen, el juez de primera instancia declaró improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, pues, a su juicio, la entidad demandante pretende “propiciar una tercera instancia del proceso de simple nulidad”. Esta decisión fue revocada por el juez de segunda instancia, que, en su lugar, consideró satisfecho este requisito, porque la demanda de tutela “hace alusión a la vulneración de un derecho fundamental”. A juicio de la Sala, si bien la demanda de tutela (i) plantea, en esencia, los mismos argumentos que expuso la entidad accionante al demandar la nulidad de la Resolución 037-2017 ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y (ii) considera vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad de la entidad accionante, estas razones, por sí solas, no descartan ni acreditan el cumplimiento de este requisito de procedibilidad. 47. En esa medida, la Sala advierte que el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional se acredita, en primer lugar, porque la controversia planteada no se reduce a un asunto de carácter netamente legal. En efecto, aunque la entidad accionante cuestiona el presunto desconocimiento de las normas referidas a los cuerpos de bomberos voluntarios, los dineros con que se financian estas entidades y las facultades de las contralorías municipales, el asunto debatido involucra una materia constitucionalmente importante y trascendente para el interés general: el control fiscal como instrumento para “(i) proteger el patrimonio público, (ii) garantizar la transparencia en las operaciones relacionadas con los bienes y recursos públicos, y (iii) asegurar la eficiencia y eficacia de la administración en el cumplimiento de los fines esenciales del Estado”[34]. Dichos fines incluyen el servicio a la comunidad[35], que se cumple, entre otros, mediante la prestación eficiente de los servicios públicos[36], entre ellos la gestión integral del riesgo contra incendios[37] que, en este caso, lleva a cabo la persona jurídica accionante. 48. En segundo lugar, la interpretación que hizo el tribunal accionado de las normas que regulan los asuntos anteriormente mencionados habría vulnerado los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad de la entidad accionante, al concluir que las contralorías municipales pueden ejercer control fiscal sobre los recursos que una entidad privada sin ánimo de lucro maneja y administra autónomamente una vez ingresan a su patrimonio. Tal interpretación implicaría que, eventualmente, una persona de derecho privado podría ser controlada y, de ser el caso, declarada fiscalmente responsable, a pesar de no manejar o administrar fondos o bienes públicos, lo que, a su vez, comprometería su derecho al debido proceso en las actuaciones administrativas. Así las cosas, la Sala advierte que el asunto debatido es trascendente para la interpretación, aplicación y desarrollo de las normas constitucionales referidas al ejercicio de la función pública del control fiscal y los derechos fundamentales que este involucra, en particular cuando dicho control se ejerce sobre personas de derecho privado. 49. Finalmente, las anteriores consideraciones dan cuenta de que, en este caso, el juez de tutela ejerce su competencia sobre un asunto constitucionalmente relevante, encaminado a la eventual protección de derechos fundamentales, y no a resolver un problema netamente legal. Por tanto, pese a las similitudes de los argumentos planteados por la entidad accionante tanto en la tutela bajo examen como en la demanda de nulidad, no es posible concluir que aquella se utilice, simplemente, como una instancia o recurso adicional orientado a discutir asuntos de mera legalidad. Cabe anotar que el hecho de que una tutela contra providencia judicial cuestione la interpretación y aplicación de normas de rango legal no descarta de plano la relevancia constitucional de la controversia. De lo contrario, este requisito de procedibilidad se tornaría imposible de cumplir, pues, en todos los casos, las discusiones legales terminarían por anular los debates constitucionales que puedan subyacer a ellas. 4. Delimitación del caso y problema jurídico 50. La Sala observa que el asunto sub examine versa sobre la supuesta vulneración de los derechos al debido proceso y a la igualdad de la persona jurídica accionante, debido a que las providencias judiciales cuestionadas habrían incurrido en un defecto sustantivo, al desconocer las normas referidas a los cuerpos de bomberos voluntarios, los dineros con los que estos se financian y las funciones de las contralorías municipales. 51. Así las cosas, corresponde a la Sala resolver el siguiente problema jurídico: ¿las providencias judiciales cuestionadas incurrieron en un defecto sustantivo al negar las pretensiones de la demanda de nulidad con fundamento en una interpretación errónea de las normas que regulan la naturaleza de los cuerpos de bomberos voluntarios, de los dineros que administran, y las facultades de las contralorías municipales? 52. Para resolver el problema jurídico, la Sala (i) caracterizará brevemente el defecto sustantivo como causal específica de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y (ii) resolverá el caso concreto. 5. El defecto sustantivo como causal específica de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Reiteración de jurisprudencia 53. La jurisprudencia constitucional ha sostenido, de manera reiterada, que la independencia y la autonomía de los jueces están limitadas por los principios, derechos y deberes superiores. Esto quiere decir que las providencias judiciales deben sujetarse “al carácter normativo de la Constitución (artículo 4º C.P.), la obligación de dar eficacia a los derechos fundamentales (artículo 2º C.P.), la primacía de los derechos humanos (artículo 5º C.P.), el principio de legalidad contenido en el derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 C.P.), y la garantía al acceso a la administración de justicia (artículo 228 C.P.)”[38]. Dicho de otra manera, los jueces, en ejercicio de su independencia y autonomía, están obligados a aplicar las normas en consonancia con el ordenamiento superior, pues “[u]n juez no puede invocar su independencia para eludir el imperio de la ley, y mucho menos para no aplicar la ley de leyes, la norma suprema que es la Constitución”[39]. 54. Así las cosas, el ejercicio del poder judicial se considera legítimo, si permite “el logro eficaz de los fines propios de la organización estatal, entre los cuales se destacan, la efectividad de los principios y derechos consagrados en la Constitución, la vigencia de un orden justo y el respeto de la dignidad humana”[40]. De manera que los jueces están obligados incluso a inaplicar a la ley, cuando sea evidente que contraría las garantías fundamentales[41]. 55. Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, esta Corte ha advertido que una providencia judicial incurre en un defecto sustantivo cuando el juez (i) fundamenta su decisión en una norma que no es pertinente, no está vigente, es inexistente, es contraria a la Constitución o, a pesar de estar vigente y ser constitucional, su aplicación a la situación fáctica objeto de revisión resulta inadecuada. Así mismo, se incurre en este defecto cuando (ii) el fallo carece de motivación material o es manifiestamente irrazonable, (iii) existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión, (iv) la interpretación que lleva a cabo el juez desconoce sentencias con efectos erga omnes que constituyen cosa juzgada, (v) el juez interpreta la norma sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables, (vi) desconoce la normativa aplicable al caso concreto o (vii) interpreta o aplica la norma de manera errónea[42]. 56. La Sentencia SU-050 de 2017 precisó que la interpretación o aplicación de una norma se considera errónea o indebida cuando (i) prima facie, no se encuentra dentro del margen de razonabilidad o proporcionalidad; (ii) aplica una disposición de forma contraevidente o contra legem; (iii) es evidentemente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes, sin que exista una justificación para ello; (iv) es manifiestamente errada y desatiende los parámetros de juridicidad y aceptabilidad; (v) resulta injustificadamente regresiva o contraria a la Constitución o (vi) deja de aplicar las normas constitucionales o legales pertinentes. 57. En esa medida, no cualquier interpretación o aplicación de una norma configura un defecto sustantivo. Para ello, es necesario que el juez incurra en un error ostentoso, arbitrario y caprichoso, que desconozca lineamientos constitucionales y legales, pues es posible que existan “vías jurídicas distintas para resolver un caso concreto que [también] son admisibles [y] compatibles con las garantías y derechos fundamentales de los sujetos procesales”[43]. Lo dicho es consecuencia del carácter excepcional de la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, característica consustancial a cada uno de los defectos que integran esta forma de control constitucional[44]. 58. En suma, el defecto sustantivo “parte del reconocimiento de que la competencia asignada a las autoridades judiciales para interpretar y aplicar las normas jurídicas, fundada en el principio de autonomía e independencia judicial, no es en ningún caso absoluta. En consecuencia [sic] este defecto se materializa cuando la decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen”[45], lo cual puede ocurrir, entre otros eventos, cuando desconoce o deja de aplicar las normas pertinentes para resolver la controversia. 6. Solución del caso concreto 59. Con el fin de resolver el problema jurídico formulado supra, a continuación, la Sala examinará si en las providencias judiciales cuestionadas se configuró un defecto sustantivo en los términos planteados por la accionante. Para ello, primero, se referirá brevemente a (i) el marco constitucional del control fiscal y (ii) el servicio público esencial de gestión integral del riesgo contra incendios, su prestación y su financiación. Finalmente, (iii) decidirá la controversia bajo examen. 6.1. Marco constitucional del control fiscal 60. La Constitución Política define el control fiscal como una función pública y autónoma, en desarrollo de la cual la Contraloría General de la República y las contralorías departamentales, distritales y municipales, vigilan la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos, en todos los niveles administrativos y respecto de todo tipo de recursos públicos. Esto incluye tanto el seguimiento permanente a esos recursos como el control financiero, de gestión y de resultados, bajo los principios de eficiencia, economía, eficacia, equidad y valoración de los costos ambientales[46]. 61. La jurisprudencia constitucional ha señalado que el control fiscal tiene como finalidad “(i) proteger el patrimonio público, (ii) garantizar la transparencia en las operaciones relacionadas con los bienes y recursos públicos, y (iii) asegurar la eficiencia y eficacia de la administración en el cumplimiento de los fines esenciales del Estado”[47], siempre que se presente “administración o manejo de tales bienes [o fondos públicos], en sus diferentes y sucesivas etapas de recaudo o percepción, conservación, adquisición, enajenación, gasto, inversión o disposición”[48]. De esa manera, es posible asegurar que los recursos públicos se destinen a los planes y programas para los cuales fueron asignados y, en consecuencia, se dé cumplimiento a dichos fines esenciales. 62. Habida cuenta de su finalidad, el control fiscal tiene un carácter amplio e integral. Es amplio, en relación con los sujetos objeto de control y con el alcance de este último. En relación con los primeros, comprende tanto a las entidades públicas como a los particulares que manejan fondos o bienes de la Nación, de manera que “la calidad de sujeto de control fiscal no es dada por la naturaleza pública o privada de la entidad, sino de forma exclusiva en que su gestión fiscal involucre recursos públicos o patrimonio del Estado”[49]. En relación con su alcance, “la vigilancia fiscal implica un control financiero, de legalidad, de gestión, de resultados, de cuentas y de la valoración de los mecanismos de control interno de las entidades o personas controladas”[50], que tiene lugar “en todos los sectores y actividades relacionadas con el manejo de recursos oficiales”[51]. 63. De otro lado, el control fiscal es integral, pues cubre todo el proceso de gestión de los recursos públicos, es decir, abarca tanto la verificación del “manejo de los bienes y recursos públicos en las etapas de recaudo, gasto, inversión, disposición, conservación, enajenación”[52] como “la valoración del logro de los resultados para los cuales fueron destinados, con el propósito de determinar si su gestión se hizo acorde con los principios y fines constitucionales asignados a cada entidad o autoridad”[53]. 64. En cuanto a los tipos de control fiscal, este puede ser preventivo y concomitante o posterior y selectivo. De acuerdo con el artículo 267 de la Constitución, el control fiscal preventivo y concomitante es excepcional, no es vinculante, corresponde exclusivamente al Contralor General de la República en materias específicas y se realiza en tiempo real, mediante el seguimiento permanente de los ciclos, uso, ejecución, contratación e impacto de los recursos públicos, sin que esto implique coadministración. 65. El control fiscal posterior y selectivo, por su parte, tiene dos momentos diferenciados. En el primero, las contralorías llevan a cabo la labor de vigilancia propiamente dicha, mediante la práctica de auditorías sobre los sujetos sometidos a control. En el segundo, si de la vigilancia practicada surgen elementos de juicio que permitan inferir acciones u omisiones eventualmente constitutivas de un daño patrimonial al Estado, se da inicio al proceso de responsabilidad fiscal, que está orientado a “obtener una declaración jurídica, en la cual se precisa con certeza que un determinado servidor público o particular debe cargar con las consecuencias que se derivan por sus actuaciones irregulares en la gestión fiscal que ha realizado y que está obligado a reparar el daño causado al erario público, por su conducta dolosa o culposa”[54]. 66. La Constitución atribuye de manera genérica al Contralor General de la República la función de establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal (art. 268.5 de la CP). Sin embargo, esta función se hace extensiva a los contralores departamentales, distritales y municipales, por remisión del artículo 272 ibidem. Los sujetos en quienes recae dicha responsabilidad son, como se indicó previamente, los servidores públicos y los particulares que ejercen actos de gestión fiscal sobre el patrimonio público, en la medida en que le produzcan un menoscabo económico a ese patrimonio. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha advertido que, en virtud de lo previsto por el artículo 267 de la Constitución, “ningún ente que directa o indirectamente maneje o administre fondos o bienes de la Nación o de entidades territoriales, es decir, sujeto de responsabilidad fiscal, puede eximirse del control fiscal”[55]. 67. En efecto, tal como lo ha señalado esta Corte, en materia de control fiscal, “la regla general de competencia abarcaría la totalidad de las ramas del poder público, esto es, ejecutiva, legislativa y judicial, como a todos los organismos de carácter autónomo e independiente, entre otros, el Banco de la República y las corporaciones autónomas regionales. Así mismo, los particulares en condición de contratistas o cuando disposiciones legales les han conferido el manejo o la administración de recursos públicos”[56]. 68. Sobre este último aspecto, la Sentencia T-1012 de 2008 precisó que las contralorías territoriales y la Contraloría General de la República están facultadas para investigar si, en desarrollo de un contrato estatal, un particular contratista es responsable por el detrimento patrimonial del Estado. Al respecto, advirtió que “tanto la jurisprudencia de la Corte Constitucional como la del Consejo de Estado, ha sido enfática en sostener no sólo que los contratistas con el Estado son sujetos de vigilancia fiscal, sino también que el control sobre la gestión adelantada por las autoridades públicas y los particulares en la contratación pública se justifica por la naturaleza misma del control fiscal que fue diseñado para defender el erario público y garantizar la eficiencia y eficacia los recursos públicos”. 69. En similar sentido se pronunció la Corte en la Sentencia C-1191 de 2000, al señalar que, en materia de control fiscal, “no puede concebirse, una separación entre las órbitas pública y privada en relación con las actividades que interesan y afectan a la sociedad en general, de ahí, que [sic] si los particulares se encuentran asumiendo la prestación de los servicios públicos, están sujetos a los controles y, además a las responsabilidades propias del desempeño de las funciones públicas”. En esa medida, “aspectos tales como la naturaleza jurídica de la entidad de que se trate, sus objetivos o la índole de sus actividades, carecen de un alcance tal que pueda cuestionar el ejercicio de la función pública de control fiscal”. 70. Según esta misma sentencia, “[l]o contrario, esto es, contemplar supuestos de exclusión del control fiscal cuando está acreditada la presencia de recursos estatales en las distintas etapas de recaudo o adquisición, conservación, enajenación, gasto, inversión y disposición, es inadmisible. Ello en la medida que tal postura facilitaría la desviación de los recursos fiscales a fines distintos a los constitucionalmente permitidos, en detrimento de la integridad de las finanzas del Estado y la confianza de los ciudadanos en el uso adecuado de sus tributos”. 71. En suma, tal como se deriva del ordenamiento superior y lo ha destacado la jurisprudencia constitucional, el control fiscal es un instrumento necesario e idóneo para garantizar “el cabal cumplimiento de los objetivos constitucionalmente previstos para las finanzas del Estado”[57], cuyo propósito fundamental “es la preservación y buen manejo de los bienes que pertenecen a todos”[58] (dicho de otro modo, “proteger los bienes que están afectos al interés general”[59]), con independencia de la naturaleza jurídica de las entidades o personas que hagan uso de ellos. 6.2. El servicio público esencial de gestión integral del riesgo contra incendios, su prestación y su financiación 72. La Ley 1575 de 2012 (Ley General de Bomberos de Colombia) define “la gestión integral del riesgo contra incendio, los preparativos y atención de rescates en todas sus modalidades y la atención de incidentes con materiales peligrosos” como un servicio público esencial, cuya prestación eficiente debe ser asegurada por el Estado a todos los habitantes del territorio nacional, “en forma directa a través de cuerpos de bomberos oficiales, voluntarios y aeronáuticos”[60]. 73. De acuerdo con el artículo 3º de esa misma ley, la prestación de este servicio público esencial es una obligación de los distritos y los municipios, ya sea “a través de los cuerpos de bomberos oficiales o mediante la celebración de contratos y/o convenios con los cuerpos de bomberos voluntarios”. Su financiación, en los términos del mismo artículo, corresponde a la Nación y a los entes territoriales, los cuales “deben garantizar la inclusión de políticas, estrategias, programas, proyectos y la cofinanciación para la gestión integral del riesgo contra incendios, rescates y materiales peligrosos en los instrumentos de planificación territorial e inversión pública”[61]. 74. La ley define a los cuerpos de bomberos encargados de la prestación de este servicio público esencial como “instituciones organizadas para la prevención, atención y control de incendios, los preparativos y atención de rescates en todas sus modalidades inherentes a su actividad y la atención de incidentes con materiales peligrosos”[62]. Los cuerpos de bomberos oficiales son entidades creadas por los concejos distritales o municipales, mientras que los cuerpos de bomberos voluntarios son “organizados como asociaciones sin ánimo de lucro, de utilidad común y con personería jurídica expedida por las secretarías de gobierno departamentales”[63]. 75. En general, los cuerpos de bomberos tienen como funciones: (i) llevar a cabo la gestión integral del riesgo contra incendios, lo que incluye analizar la amenaza de incendios; desarrollar los programas de prevención; atender incidentes relacionados con incendios; definir, desarrollar e implementar programas de mitigación y llevar a cabo los preparativos para garantizar una respuesta oportuna, eficiente y eficaz; (ii) adelantar los preparativos, la atención y la coordinación en casos de rescates e incidentes con materiales peligrosos; (iii) investigar las causas de las emergencias y presentar un informe oficial a las autoridades competentes; (iv) asesorar a las entidades territoriales en temas relacionados con incendios, rescates e incidentes con materiales peligrosos y seguridad humana; (v) apoyar a los comités locales de gestión del riesgo en asuntos bomberiles; (vi) ejecutar los planes y programas adoptados por las instituciones de los bomberos de Colombia y (vii) prestar, de forma subsidiaria, el servicio de traslado de pacientes para la atención de emergencias médicas[64]. 76. La ley prohíbe que los cuerpos de bomberos cobren suma alguna o exijan compensaciones de cualquier naturaleza por la prestación de los servicios de emergencia, es decir, por “las acciones de respuesta a llamados de auxilio de la población, relacionadas con incendios, explosiones y calamidades conexas; rescates e incidentes con materiales peligrosos”[65]. La financiación de estas entidades se lleva a cabo de dos maneras: (i) por medio del Fondo Nacional de Bomberos de Colombia, constituido como una cuenta especial de la Nación, que es manejada por la Dirección Nacional de Bomberos[66], o (ii) por iniciativa de los entes territoriales, que pueden “aportar recursos para la gestión integral del riesgo contra incendio, los preparativos y atención de rescates en todas sus modalidades y la atención de incidentes con materiales peligrosos”[67]. 77. En el caso de los municipios y los distritos, los concejos, a iniciativa de los alcaldes, pueden “e...