Sentencia T-122 de 2021

T-122-21 Sentencia T-122/21 DERECHO FUNDAMENTAL A LA SALUD-Aplicación del principio de integralidad para garantizar la prestación de los servicios de transporte, alojamiento y alimentación para paciente y un acompañante DERECHO FUNDAMENTAL A LA SALUD Y COMPONENTE DE ACCESIBILIDAD-Reiteración de jurisprudencia PRINCIPIO DE INTEGRALIDAD DEL DERECHO A LA SALUD-Alcance ACCESIBILIDAD E INTEGRALIDAD DEL DERECHO A LA SALUD-Garantía prevalente para las personas de la tercera edad, sujetos de especial protección constitucional PLAN DE BENEFICIOS EN SALUD-Todo servicio o medicamento que no esté expresamente excluido, se entiende incluido ACCESIBILIDAD A SERVICIOS MEDICOS REQUERIDOS CON NECESIDAD-En caso de no existir orden de médico tratante se protege la salud en la faceta de diagnóstico CUBRIMIENTO DE GASTOS DE TRANSPORTE PARA PACIENTE Y ACOMPAÑANTE POR EPS-Reglas jurisprudenciales (…) la Corte ha establecido que una EPS vulnera el derecho a la salud de una persona afiliada a ella que debe salir del municipio o ciudad donde reside para acceder a un servicio o tecnología incluida en el plan de beneficios vigente, cuando no cubre los gastos de transporte y estadía de su acompañante, siempre y cuando se cumplan las siguientes tres condiciones: (i) que el usuario dependa de un tercero para desplazarse; (ii) que “requiera atención permanente para garantizar su integridad física y el ejercicio adecuado de sus labores cotidianas”; y (iii) que ni el usuario ni su familia tengan los recursos económicos necesarios para cubrir los gastos mencionados. Referencia: expedientes T-7.820.136, T-7.828.912 y T-7.841.364 Acciones de tutela instauradas por (i) Leonilde Roa Díaz contra Coosalud EPS S.A.; (ii) Darwin Acosta Pacheco contra Nueva EPS S.A. y la Secretaría de Salud Departamental del Cesar; y (iii) el Personero Municipal de Palermo (Huila), en nombre de Ricardo Vela Gutiérrez, contra la Caja de Compensación Familiar del Huila – Comfamiliar Huila. Magistrada ponente: DIANA FAJARDO RIVERA Bogotá D. C., tres (3) de mayo de dos mil veintiuno (2021) La Sala Segunda de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Jorge Enrique Ibáñez Najar y Alejandro Linares Cantillo y la magistrada Diana Fajardo Rivera, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente de las previstas en el Artículo 86 y en el numeral 9 del Artículo 241 de la Constitución Política, y en el Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA En el trámite de revisión de los fallos de tutela proferidos por: (i) el Juzgado Primero de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Soacha (Cundinamarca) el 3 de diciembre de 2019, mediante el que resolvió la acción de tutela presentada por Leonilde Roa Díaz contra Coosalud EPS S.A. (expediente T-7.820.136); (ii) el Juzgado Segundo Administrativo de Valledupar (Cesar) el 4 de diciembre de 2019, mediante el que resolvió la acción de tutela presentada por Darwin Acosta Pacheco contra Nueva EPS S.A. y la Secretaría de Salud Departamental del Cesar (expediente T-7.828.912); y (iii) el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Palermo (Huila), el 27 de noviembre de 2019, en primera instancia, y el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Neiva, el 19 de diciembre de 2019, en segunda instancia, dentro del proceso de tutela iniciado por el Personero Municipal de Palermo (Huila), en nombre de Ricardo Vela Gutiérrez, contra la Caja de Compensación Familiar del Huila – Comfamiliar Huila (expediente T-7.841.364).[1] I. ANTECEDENTES 1. En los tres expedientes acumulados, los demandantes presentaron acción de tutela contra las entidades promotoras de salud (en adelante, EPS) a las que estaban afiliados, a través del régimen subsidiado del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante, Sistema de Salud), en el momento de interponer la solicitud de amparo. Los actores solicitan que se proteja su derecho a la salud y que, por consiguiente, se ordene el suministro del servicio de transporte intermunicipal (sumado a los gastos de alojamiento y alimentación en dos de los casos) que requieren para acceder a determinados servicios. Tales pretensiones cubren al paciente y, en dos de los casos, a un acompañante. En uno de los casos, además, se solicitan pañales desechables y suplementos alimenticios. A continuación, se resumen los hechos relevantes de cada caso, las decisiones de instancia y las actuaciones que la Corte realizó en el trámite de revisión de los fallos de instancia. 1. Expediente T-7.820.136:[2] transporte intermunicipal para acceder a servicios de salud, pañales y suplementos alimenticios 2. Leonilde Roa Díaz, quien tiene 88 años (87 en el momento de presentar la solicitud),[3] interpuso acción de tutela contra Coosalud EPS S.A. (en adelante, Coosalud).[4] La señora Roa tiene varias enfermedades diagnosticadas, que incluyen hipertensión arterial, diabetes mellitus tipo II, complicaciones micro y macrovasculares, hipotiroidismo, insuficiencia renal crónica e hipercolesterolemia. Adicionalmente, debido a su diabetes, le fue amputada una pierna.[5] Señaló que “la eps [sic] COOSALUD [le] ha generado unos exámenes con especialistas donde el punto asignado para su atención es en teusaquillo [sic] [en Bogotá].” Dado que vive en el municipio de Soacha (Cundinamarca), afirmó que es difícil para ella el “traslado al centro médico ya que soy un [sic] paciente con discapacidad y dificultad de movilidad en silla de ruedas.” 3. Agregó que “en días anteriores [asistió] a una cita médica en este lugar y ese día no [le] hicieron el examen porque [se] encontraba mareada y con vómito, mucho desaliento por el desplazamiento al sitio médico.” Por consiguiente, en esa oportunidad, según relata, no le pudieron practicar los exámenes que requería, pues en el estado que llegó no era posible hacerlos. Sostuvo que para ella es imposible evitar esa circunstancia, pues no dispone de los recursos necesarios para trasladarse en otro medio que no sea de transporte público ni “para pañales y suplementos alimenticios.”[6] Solicita que le “den las citas en un lugar más cercano”; que le “sea asignado el medio de transporte ya que [es] un adulto mayor con discapacidad y dificultad de movilidad; y que le sean suministrados “pañales y suplementos alimenticios ya que no [cuenta] con recursos para comprarlos y son necesarios para [su] estado de salud.” La señora Roa adjuntó a la acción de tutela copia del registro de atenciones recientes en su historia clínica (5 de noviembre de 2019), que indica que su EPS era en ese momento Saludvida S.A. EPS (en adelante, Saludvida).[7] Igualmente, en la historia clínica hay constancia de algunos exámenes que requiere la actora y de una solicitud de su médica tratante para “valoración por nutrición.” 4. Coosalud contestó que la señora Roa no se encontraba afiliada a dicha EPS, sino a Saludvida, por lo que solicitó ser desvinculada del proceso por no estar legitimada en la causa.[8] El municipio de Soacha, después de que la juez de instancia vinculara a la Secretaría de Salud de dicha entidad territorial,[9] solicitó también ser desvinculado, por carecer también de legitimación en la causa, en la medida que no es una entidad promotora de salud.[10] Las dos entidades adjuntaron captura de pantalla de la información disponible en la base de datos pública de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), accesible a través de internet, en la que consta que la accionante se encontraba en ese momento afiliada a Saludvida en el régimen subsidiado. Igualmente, el Municipio anexó captura de pantalla de la base de datos pública del Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales (en adelante, Sisbén), en la que la actora tiene asignado un puntaje ubicado en el cuarto inferior de la escala, información que fue confirmada durante el trámite de revisión en la Corte Constitucional.[11] 5. La juez de única instancia negó la tutela, pues no encontró que Coosalud hubiese vulnerado derecho alguno de la accionante, en la medida que “es la E.P.S., en este caso Saludvida, la llamada a cubrir todos los procedimientos que se demande [sic] previa [sic] las autorizaciones de su médico tratante.” Argumentó que “[e]n el caso concreto es de suma importancia la prescripción o la orden médica, ya que es un elemento a tener en cuenta por el juez de tutela al momento de proferir órdenes y autorizar servicios médicos.” Asimismo, aclaró que “la accionante omite indicar la Entidad Promotora de Salud a la que se encuentra afiliada, pues lo hace de manera errónea, razón por la cual este despacho se comunica vía telefónica a fin de informe [sic] en donde [sic] se encuentra afiliada actualmente, a lo que responde que ignora totalmente donde [sic] está afiliada, lo que hizo difícil a este despacho la vinculación de la misma.”[12] Esta decisión no fue impugnada. 6. Después de que el fallo de instancia fue seleccionado para ser revisado por la Corte Constitucional, la Magistrada ponente verificó que la señora Roa se encuentra afiliada a la EPS Sanitas S.A.S. (en adelante, Sanitas) desde el 1 de enero de 2020.[13] Por consiguiente, vinculó a dicha entidad y a Saludvida al proceso y las ofició para que suministraran la información que tuvieran disponible en relación con el cubrimiento de gastos de transporte de la accionante, así como el suministro de pañales y suplementos alimenticios. La Magistrada pidió también información sobre los trámites internos que realizan para cubrir gastos de transporte cuando sus afiliados los requieren. De igual manera, ofició a la accionante para que allegara información actualizada sobre los servicios de salud que solicitaba mediante la acción de tutela. 7. La hija de la señora Roa remitió a la Corte una comunicación en la que señaló que Sanitas se comunicó con ella telefónicamente para hacer seguimiento al caso de la actora.[14] Sostuvo que “desde que se realizó el traslado de mi madre a la EPS Sanitas, han cumplido con todas y cada una de las fórmulas de servicios, medicamentos e insumos, que le han formulado.” Agregó, en relación con el servicio de transporte, que “este no ha sido prescrito y no hemos requerido del mismo, como quiera el Centro Medico [sic] de Sanitas se encuentra ubicado en el mismo Municipio de Soacha, al igual que Cruz Verde, que es la Farmacia que dispensa los medicamentos.” 8. Saludvida se encuentra actualmente en liquidación, razón por la cual la señora Leonilde Roa Díaz fue trasladada a Sanitas. La primera entidad respondió por medio de comunicación firmada por su liquidador.[15] Informó que no consta en su sistema ninguna solicitud u orden relativa a gastos de transporte, pañales o suplementos alimenticios.[16] El liquidador solicitó que la EPS en liquidación sea desvinculada, dado que en la actualidad la accionante está afiliada a otra entidad. Suministró detalles del proceso de liquidación y de las oportunidades que los acreedores han tenido para solicitar el pago de los créditos a su favor. 9. Sanitas,[17] por su parte, confirmó que la señora Roa está afiliada a dicha entidad desde el 1 de enero de 2020 y que ha recibido los servicios médicos que ha requerido desde esa fecha. Sobre los gastos de transporte, informó que la usuaria no los ha necesitado, pues todos los servicios han sido prestados a través de medios virtuales o telefónicos (telemedicina) o en su domicilio, en el marco de la emergencia sanitaria derivada de la pandemia de COVID-19. Señaló que “[e]n caso de que el profesional de salud indique que la señora Leonilde requiere del mentado servicio [de transporte], el mismo se puede tramitar a través del aplicativo del Ministerio de Salud y Protección Social, MIPRES, para que una junta médica de la IPS revise la indicación y la apruebe o no, bajo criterios de técnicos.” El informe de la EPS agrega que la entidad se ha comunicado con la hija de la accionante, quien “confirmó no tener la necesidad de trasladar a la paciente fuera de su domicilio, así como confirmaron que la IPS propia de esta EPS se encuentra muy cerca del lugar donde viven en Soacha.” 10. Con respecto a los pañales desechables, Sanitas indicó que están autorizados desde mayo de 2020 y son suministrados periódicamente a la accionante. En la historia clínica, que Sanitas adjuntó, consta el registro de una consulta no presencial llevada a cabo el 5 de mayo de 2020, en la que la médica que atendió a la señora Roa diagnosticó incontinencia urinaria e indicó que “generó” fórmula médica para pañales desechables de uso diario, cada seis horas. En la historia clínica consta que los profesionales que han atendido a la demandante han registrado la necesidad de que mejore su dieta y sus hábitos alimenticios. La EPS no se pronunció sobre los suplementos alimenticios a los que hizo referencia la accionante en la tutela, a pesar de que, entre las preguntas planteadas por la Magistrada ponente, se solicitaba que indicara si constaba en la historia de la paciente algún trámite u orden relacionados. 2. Expediente T-7.828.912:[18] transporte intermunicipal y estadía para paciente y un acompañante, para asistir a consulta médica prescrita 11. Darwin Acosta Pacheco, quien tiene 44 años[19] (43 en el momento de interponer la solicitud) presentó acción de tutela contra la Nueva EPS S.A. (en adelante, Nueva EPS) y la Secretaría de Salud Departamental del Cesar.[20] El señor Acosta se encuentra afiliado a dicha EPS en el régimen subsidiado[21] y vive en Valledupar (Cesar). Tiene un puntaje ubicado en el tercio inferior de la escala del Sisbén y, según su historia clínica, es vendedor informal.[22] En consulta del 13 de junio de 2019, una especialista en otorrinolaringología le diagnosticó mastoiditis con perforación del tímpano.[23] La médica que lo atendió lo remitió a “valoración por otología.”[24] El actor aportó, junto con la acción de tutela, un documento de “autorización de servicios” de la Nueva EPS, mediante el cual la entidad lo remitió a una institución prestadora de servicios de salud ubicada en Barranquilla (Atlántico) para asistir a una “consulta especializada en otología y/o otoneurología.”[25] El actor señaló que “[h]asta el día de la interposición de este recurso de amparo, no ha sido posible por ningún medio, muy a pesar de mis constantes visitas, que se dignen a autorizarme los gastos de transporte, alojamiento, estadía y acompañante para la realización de ese procedimiento en Barranquilla.” 12. El señor Acosta solicitó que sea protegido su derecho a la salud y que, en consecuencia, se ordene a la Nueva EPS que le “autoricen y [le] hagan [sic] entrega material de los gastos de transporte ciudad a ciudad, transporte interno, alojamiento y alimentación para [él] y el acompañante para la realización” de la consulta ordenada por su médica tratante y cualquier otro servicio de salud que requiera si se presta “en un lugar diferente a nuestro lugar de residencia o desplazamiento urbano diario o regular en la semana.” Pidió también que el juez de tutela ordenara a la Nueva EPS que le “brinde el respectivo tratamiento integral para tratar [su] patología.” 13. La Nueva EPS contestó la tutela[26] y argumentó que “el municipio de Valledupar, [sic] no cuenta con UPC diferencial por lo que [los gastos de transporte] deben ser financiados por el afiliado y su grupo familiar.[27] Los Gastos [sic] de trasportes [sic], transporte interno, alojamiento y alimentación, [sic] son servicios que no corresponde [sic] a prestaciones reconocidas al ámbito de salud y son exclusión expresa del pos [sic] y no financiables con los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.” Insistió: “El servicio de transporte en un medio diferente a la ambulancia (…) [s]erá cubierto en los municipios o corregimientos con cargo a la prima adicional para zona especial por dispersión geográfica dentro de las cuales no se encuentra el municipio de Valledupar.”[28] 14. El juez de única instancia negó la tutela.[29] Argumentó que “se observa que apenas es la primera cita por ende no hay controles ni tratamiento aun [sic], solo sería la primera valoración por parte del especialista.” Agregó que “el actor no manifiesta en su escrito las condiciones económicas en las que se encuentra [sic] él y su familia, ni mucho menos cual [sic] es su profesión u oficio, del cual depende su sustento diario, [sic] al no obrar en el expediente pruebas que nos llevaran a acreditar la necesidad del actor, no es viable acceder a lo solicitado.” 15. Durante el trámite de revisión, la Nueva EPS contestó las preguntas planteadas por la Magistrada ponente en relación con el cubrimiento de gastos de transporte del accionante.[30] La Magistrada pidió también información sobre los trámites internos que realiza para cubrir gastos de transporte cuando sus afiliados los requieren. La EPS respondió que “[c]onforme a la historia clínica del accionante no se evidencian ordenes [sic] medicas [sic] de servicios, para gestión de servicios NO PBS como transporte.” Agregó que “[e]n cuanto a [sic] tema de coberturas para traslado interciudades en el sistema autorizador de NUEVA EPS, no se encontraron solicitudes o radicaciones para gestión de autorizaciones.” Sobre la historia clínica del accionante, el apoderado de la entidad citó a la Gerencia Operativa de Salud que informó que: “En historia clínica se evidencia que [el señor Acosta] tenía control para entrega de resultados con otorrino, paciente no asistió a consulta de control, ni se realizó los exámenes ordenados por el especialista. Por lo anterior, se le informó al usuario que primero debía realizarse estudios de instancia acústica [impedanciometría], logo audiometría [sic] y luego asistir a cita con especialista en otología para entregar los resultados. Conforme a ello, se generó autorización de servicio para: tomografía computada de oído, peñasco y conducto auditivo interno a prestador imagen radiológica diagnostica, se le entrega autorización (…) y se asignó cita para toma de exámenes para el día 4 de enero 2020 a las 4:00 pm en la IPS AUDIOCOMVALLEDUPAR.” 16. La Nueva EPS adjuntó al escrito exactamente la misma copia de su historia clínica que el accionante presentó con la acción de tutela (y que ya constaba en el expediente), que da cuenta de una consulta del 13 de junio de 2019, en la que la médica otorrinolaringóloga lo remitió a un especialista en otología u otoneurología. Además, anexó copia de otro registro en su historia clínica, esta vez del 22 de mayo de 2019, es decir anterior a la consulta mencionada. En esa fecha, la misma especialista en otorrinolaringología le había ordenado una serie de exámenes, pues encontró que el accionante tenía un “caudro [sic] de larga data de sensación de hipoacusia de predominio izquierdo”, que resumió, al referirse al motivo que reportó el señor Acosta para acudir a la consulta de la siguiente forma “no escucho en oído izquierdo.” Entre los exámenes que ordenó se encuentran una logoaudiometría, una audiometría tonal y una tomografía de oído. 17. Fue en esa consulta, según la información que conoció la Sala, que la profesional encontró una “perforación timpánica subtotal húmeda” en el oído izquierdo del paciente. Es con base en los exámenes que la médica ordenó en esa consulta del 22 de mayo de 2019 que la EPS afirma que el “paciente no asistió a consulta de control, ni se realizó los exámenes ordenados por el especialista.” Esto, a pesar de que anexó constancia de la consulta posterior con la misma especialista en otorrinolaringología, que tuvo lugar el 13 de junio de 2019, y en la que esta última indicó que el actor acudía a “revisión de TAC con cambios inflamatorios en mastoides izquierda, audiometría con hipoacusia mixta de predominio conductivo izquierdo.” 18. Finalmente, la EPS adjuntó a su respuesta capturas de pantalla de su sistema de autorizaciones, en el que consta que autorizó, el 14 de diciembre de 2020, dos días antes de responder el requerimiento de la Magistrada ponente, los exámenes de tomografía de oído, inmitancia acústica y logoaudiometría. En el campo de “Observaciones Internas de la E.P.S.” se indicó que las autorizaciones se otorgan “para dar respuesta a fallo de tutela.” Esto lleva a concluir que la cita a la que se refiere la entidad en su respuesta, que programó para el 4 de enero de 2020, es en realidad para estos exámenes autorizados, de nuevo, en diciembre de 2020, por lo que se entiende que la cita estaba programada realmente para el 4 de enero de 2021. 19. La Magistrada ponente también ordenó oficiar al accionante para que allegara información actualizada sobre los servicios de salud que solicitaba mediante la acción de tutela. Sin embargo, el señor Acosta no respondió. La Corte comunicó las providencias mencionadas a una dirección de correo electrónico que suministró el demandante durante el trámite de instancia. 3. Expediente T-7.841.364:[31] transporte intermunicipal y estadía para paciente y un acompañante, para recibir servicios de salud 20. Kleiver Oviedo Farfán, Personero Municipal de Palermo (Huila), promovió acción de tutela, en nombre de Ricardo Vela Gutiérrez, contra la Caja de Compensación Familiar del Huila – Comfamiliar Huila (en adelante, Comfamiliar Huila), EPS a la que el señor Vela se encuentra afiliado en el régimen subsidiado.[32] En ella solicitó el amparo de sus derechos fundamentales a la vida, a la salud, a la dignidad humana y a la seguridad social. En su criterio, Comfamiliar Huila vulneró dichos derechos del usuario, al no haber reconocido los gastos que el señor Vela debe cubrir para desplazarse de su residencia en Palermo a una institución prestadora de servicios de salud en la ciudad de Neiva (Huila), para acceder al tratamiento de hemodiálisis del que depende su vida. 21. Según la historia clínica, que adjuntó al escrito de tutela, el paciente requiere del tratamiento mencionado porque tiene diagnóstico de “insuficiencia renal crónica, dependencia de diálisis renal y cardiomatia [sic] isquémica.”[33] En este sentido, manifestó el promotor que el señor Vela ha tenido dificultades para asistir de manera cumplida a las citas médicas y demás procedimientos, dada la necesidad de salir de su municipio de residencia. De esta manera, afirma que el paciente no cuenta con los recursos económicos para sufragar los gastos de desplazamiento y manutención que implica trasladarse tres veces por semana, junto con un acompañante, de Palermo a Neiva, y viceversa.[34] Por eso, ha tenido que acudir a la “caridad” de sus vecinos y parientes cercanos.[35] 22. Durante el trámite de primera instancia, ante una serie de preguntas del juzgado, el señor Vela indicó que, para asistir a las sesiones de diálisis, tiene que ir con su hijo o con amigos de este último cuando el primero tiene que trabajar. Además, señaló que cuando ni su hijo ni los amigos lo pueden acompañar ha dejado de ir a recibir su tratamiento.[36] 23. El señor Vela es un hombre de 76 años que vive con su esposa (quien no trabaja), su nieta (quien tiene una discapacidad) y uno de sus tres hijos, de quien depende económicamente, pues este le proporciona la alimentación y la vivienda.[37] Además, no recibe pensión ni ningún otro ingreso[38] y se encuentra registrado en el Sisbén con puntaje ubicado en el tercio inferior de la escala.[39] Así, el Personero pidió que Comfamiliar Huila asegure (i) de forma integral todos los procedimientos médicos que requiere el paciente para tratar su patología; (ii) el transporte y viáticos para que el paciente y su acompañante sean trasladados desde su lugar de residencia hasta Neiva y viceversa; y (iii) el traslado de las mismas personas a los lugares donde debe realizarse otros procedimientos y asistir a otras citas en el futuro.[40] 24. Comfamiliar Huila solicitó negar las pretensiones de la tutela.[41] En primer lugar, señaló que la Resolución 5858 del 2018[42] del Ministerio de Salud y Protección Social hace referencia a los municipios del Huila a los que se les concede una unidad de pago por capitación (UPC) diferencial, y que cuentan con recursos adicionales a los girados para prestar el servicio de transporte, dentro de los que no se encuentra Palermo. En consecuencia, advierte que en el presente caso la obligación de garantizar el servicio de transporte recae en el paciente y/o su familia o en el ente territorial. Respecto de la pretensión de la atención integral, manifestó que carece de fundamento, dado que los servicios o tratamientos pedidos no han sido determinados o prescritos por los médicos. Así, no es posible reconocer y amparar hechos y prestaciones futuras e inciertas.[43] 25. El juzgado de primera instancia concedió el amparo y ordenó a Comfamiliar Huila asumir el pago de transporte y manutención para el paciente y su acompañante “para asistir a las terapias ocupacionales y físicas en los días definidos en el programa diseñado por el médico tratante, y/o en caso contrario una vez presenten los recibos o pagos correspondientes, el que será cancelado en un término máximo de ocho (8) días siguientes al recibo por la EPS.”[44] Esto, porque, consideró que, de acuerdo con la reglamentación vigente y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, (i) el servicio de diálisis fue autorizado directamente por Comfamiliar Huila en una institución prestadora ubicada en un municipio diferente al de residencia del paciente; (ii) el señor Vela es un adulto mayor que depende económicamente de la caridad de sus vecinos y de sus parientes cercanos para sufragar los costos del transporte, situación que no fue desvirtuada por Comfamiliar Huila; y (iii) de no garantizar el traslado del usuario para que asista al tratamiento, se pone en riesgo su salud.[45] 26. Comfamiliar Huila impugnó la decisión antes descrita. Manifestó que no es la llamada a responder porque el legislador definió “a las entidades territoriales como ejes de la descentralización administrativa del Estado”, por lo que estas, mediante el uso, desarrollo y ejecución de la política pública, deben atender los requerimientos de la población. Concluyó que, en este caso, debió ser el departamento del Huila el responsable de amparar y garantizar lo pedido por el accionante, pues el municipio de Palermo no cuenta con unidad de pago por capitación diferencial. Adicionalmente, mencionó que no se evidencia una vulneración de derechos porque no fue demostrado que el accionante haya acudido a Comfamiliar Huila a solicitar los servicios que requiere y que esta los haya negado. Así, no existen presupuestos que demuestren una acción u omisión de Comfamiliar Huila que vulnerara los derechos fundamentales del señor Vela. Finalmente, frente a la solicitud de atención integral, reiteró que no es posible reconocer prestaciones futuras e inciertas.[46] 27. El juzgado de segunda instancia[47] revocó la sentencia aludida y negó el amparo, con el fundamento de que no se demostró que antes de la presentación de la tutela el paciente hubiere solicitado el reconocimiento del valor del transporte a Comfamiliar Huila. Consideró que no resulta procedente ordenar el reconocimiento del pago del transporte, dado que la entidad no tenía conocimiento de tales reclamaciones y no había tenido oportunidad de ejercer su derecho a la defensa. Tampoco se evidenció del material probatorio que se haya negado algún procedimiento o tratamiento médico.[48] 28. Durante el trámite de revisión, el Personero Municipal de Palermo sostuvo que los familiares del señor Vela Gutiérrez han solicitado de forma verbal y escrita ante Comfamiliar Huila el servicio de transporte y manutención para él y su acompañante. Sin embargo, según uno de los hijos del señor Vela, la EPS ha respondido negativamente las solicitudes. La Personería requirió dicha documentación, pero explicó que, en razón a inconvenientes de movilidad y a que los familiares del paciente no tienen acceso a medios virtuales, no fue posible remitir los soportes mencionados. Adicionalmente, refirió que el señor Vela continúa con el tratamiento de hemodiálisis tres veces por semana en la misma IPS ubicada en Neiva, sin los recursos suficientes para asistir todas las veces.[49] 29. Comfamiliar Huila resaltó, al suministrar la información que la Magistrada ponente solicitó, que (i) en la historia clínica del señor Vela, que pidió a la Fundación Nefrouros, no se evidencia orden médica alguna relacionada a la provisión del transporte y manutención del usuario y un acompañante; (ii) no ha recibido petición alguna del accionante o sus familiares para el cubrimiento de los gastos de transporte y manutención para él y su acompañante; y (iii) no se ha tramitado a la fecha pago de transporte y manutención del paciente, al no obrar solicitud ni orden médica para ello. 30. Asimismo, mencionó que cuando un paciente debe trasladarse a otra ciudad o municipio para acceder a un servicio o tecnología en salud aplica los procedimientos establecidos en la Resolución 3513 de 2019[50] y la Ley 1384 de 2010.[51] Respecto de la primera norma mencionada, sostuvo que solo los municipios de Elías, Isnos, Nátaga, Oporapa, Palestina, Salado Blanco, San Agustín y Timaná del departamento del Huila son los que serán financiados con la prima adicional por zona especial de dispersión geográfica, es decir contarán con recursos adicionales a los girados para cumplir con el plan de beneficios en salud con cargo a la unidad de pago por capitación (UPC). 31. La EPS insistió en que, de acuerdo con la reglamentación vigente,[52] son las entidades territoriales las encargadas de definir los planes de manejo para la ejecución de políticas públicas encaminadas a cubrir el transporte de los pacientes que necesitan acceder a servicios de salud especializados. Además, informó que, para garantizar el principio de accesibilidad en materia de salud, la entidad aplica la normativa vigente; la EPS señaló, por lo tanto, que, en caso de que el servicio se oferte y se habilite en el lugar de residencia del usuario, pero la entidad no lo contrate, esta debe garantizar el traslado del paciente al lugar donde se autorizó el servicio o tecnología en salud. Finalmente, indicó que la EPS socializa la información sobre la materia mediante la asociación de usuarios, los manuales de derechos y deberes, la página web y los diferentes mecanismos de comunicación con los afiliados.[53] 4. Actuaciones realizadas durante el trámite de revisión 32. En sede de revisión, la Magistrada ponente profirió Auto del 11 de noviembre de 2020, mediante el cual decretó una serie de pruebas dirigidas a conocer el estado actual de los tratamientos de los accionantes y aclarar el trámite de los servicios de salud que solicitaron en sus respectivas EPS. Asimismo, vinculó a Saludvida y a Sanitas al trámite del expediente T-7.820.136, como se indicó anteriormente, y a la Superintendencia Nacional de Salud para que presentara un informe en el que indicara si, en su concepto, el acceso a los servicios de transporte es un factor que obstaculiza significativamente el acceso de los usuarios del Sistema de Salud a los servicios y tecnologías que requieren, en especial de aquellos en situación de vulnerabilidad socioeconómica. Igualmente, le solicitó a la autoridad información sobre el cubrimiento de gastos de transporte y los gastos asociados de alojamiento, alimentación y acompañante, cuando se requieren, con respecto a las EPS accionadas y vinculadas. Mediante Auto del 7 de diciembre de 2020, la Magistrada requirió a las personas y entidades que no se habían pronunciado. Las respuestas recibidas sobre los tres casos puntuales, así como las pruebas aportadas, fueron tenidas en cuenta en el resumen de los hechos de cada caso que se hizo anteriormente en la presente sentencia. 33. Tras efectuar el traslado de las pruebas recaudadas a las partes y terceros con interés, el municipio de Soacha presentó un documento en el que incorporó capturas de pantalla de la información sobre los tres titulares de los derechos invocados en los procesos que consta en las bases de datos públicas de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) y el Sisbén. Señaló que “la Secretaría de Salud del Municipio de Soacha, [sic] no puede ser declarada responsable de la violación del derecho Constitucional [sic] a la salud en lo que hace referencia a la misionalidad de esta secretaría, alegada por los accionantes”, pues las responsables son sus respectivas EPS. Solicitó, entonces, que dicha entidad sea desvinculada.[54] 34. La ADRES, vinculada desde el trámite de instancia al proceso del expediente T-7.841.364, sostuvo que, en el momento en que la Secretaría General de esta Corporación puso a su disposición las pruebas recaudadas en sede de revisión, le remitió documentación digital que no pudo abrir.[55] Como consecuencia de tal información, mediante el Auto del 7 de diciembre ya mencionado anteriormente, la Magistrada ponente ordenó que la Secretaría General surtiera de nuevo el trámite de traslado de las pruebas ya recaudadas, con el propósito de garantizar el debido proceso de las partes y terceros con interés. Tras esta providencia, la ADRES presentó un escrito nuevo[56] en el que se pronunció sobre los casos: aclaró cuál es la naturaleza jurídica de la entidad, así como su objeto y resumió la normativa y la jurisprudencia existentes sobre la obligación de suministrar el servicio de transporte a los usuarios del Sistema de Salud, cuando lo requieren para acceder a un servicio al que tienen derecho. Adjuntó, además, capturas de pantalla de su base de datos pública en relación con el estado de afiliación de los titulares de los derechos alegados en los tres expedientes acumulados. 35. La Superintendencia Nacional de Salud (en adelante, Supersalud) presentó escrito en el que respondió las preguntas planteadas en el Auto del 11 de noviembre de 2020, proferido por la Magistrada ponente.[57] En primer lugar, resaltó que, de acuerdo con el Artículo 179 de la Ley 100 de 1993[58] y la Ley 1122 de 2007,[59] las EPS deben organizar la forma y los mecanismos que permitan el acceso de los afiliados y sus familiares a los servicios de salud a nivel nacional. De tal manera, son las EPS las entidades encargadas de garantizar el acceso a los servicios médicos que necesitan los usuarios. Respecto del transporte, sostuvo que el artículo 122 de la Resolución 3512 de 2019 del Ministerio de Salud y Protección Social,[60] contempla que dicho servicio debe ser financiado en los municipios o corregimientos con la prima adicional para zona especial por dispersión geográfica para pacientes ambulatorios que requieran acceder a una atención financiada con recursos de la UPC, no disponible en el lugar de residencia del afiliado. Además, en el mismo artículo se señala que las EPS o las entidades que hagan sus veces pagarán el transporte cuando el usuario deba trasladarse a un municipio diferente al de su residencia para recibir los servicios, independientemente de si el municipio o la entidad que haga sus veces recibe o no una UPC diferencial. 36. Adicionalmente, la Supersalud manifestó que, como autoridad encargada de ejercer inspección, vigilancia y control del cumplimiento de las normas constitucionales y legales que reglamentan el Sistema de Salud, de acuerdo con el Decreto 1765 de 2019,[61] cada año realiza auditoría a todas las EPS del régimen contributivo y subsidiado. Esto con el propósito de comprobar el cumplimiento de los catorce criterios contemplados en los capítulos cuatro y ocho de la Sentencia T-760 de 2008[62] y otras providencias de la Corte Constitucional. Mencionó que tales pronunciamientos evalúan diferentes aspectos que impiden el goce efectivo del derecho a la salud, dentro de los que se encuentra la negativa a autorizar oportunamente servicios de salud cuando se requiere que la persona se desplace a un lugar distinto al que reside. Asimismo, en la auditoría se verifica y analiza información relacionada con la oportunidad en la prestación de los servicios de salud, los procesos administrativos, gestión del riesgo, sistema de información y atención al usuario, cuentas médicas, indicadores de seguimiento, y los tramites de las autorizaciones, los cuales incluyen el transporte y la manutención. 37. En el marco de lo anterior, la Supersalud realizó una auditoría durante la vigencia del 2020 para analizar información del 2019, y construyó la siguiente tabla para incluir los resultados que resultan relevantes en el marco del proceso de la referencia:[63] Entidad Hallazgos Nueva EPS S.A. La NUEVA EPS S.A presentó inoportunidad en la autorización servicios de manutención cuando se requiere que la persona se desplace a vivir en un lugar distinto a aquel en el que reside, para la realización de un servicio de salud, en el régimen contributivo en 9.888 casos equivalentes al 47% de las autorizaciones otorgadas y en el régimen subsidiado en 5.727 casos equivalentes al 46.5% de las autorizaciones otorgadas. En consecuencia, existe una presunta vulneración en el artículo 125 del Decreto Ley 019 del 10 de enero de 2012,[64] artículos 2.5.3.1.3, 2.5.3.1.4, 2.5.3.2.7 del Decreto 780 de 2016[65] y el parágrafo 1º del artículo 1º de la Resolución 1552 de 2013.[66] La NUEVA EPS S.A presentó inoportunidad en la prestación de servicios de transporte cuando se requiere que la persona se desplace a vivir en un lugar distinto a aquel en el que reside, para la realización de un servicio de salud, en el régimen contributivo en 26.389 casos equivalentes al 85.4% y en el régimen subsidiado en 13.208 casos equivalentes al 84.8% de las autorizaciones otorgadas, al evidenciar que el transporte fue suministrado de acuerdo a las fechas registradas por el vigilado posterior a la prestación de los servicios de salud autorizados. En consecuencia, existe una presunta vulneración en el Artículo 125 del Decreto Ley 019 del 10 de enero de 2012,[67] artículos 2.5.3.1.3, 2.5.3.1.4, 2.5.3.2.7 del Decreto 780 de 2016,[68] el parágrafo 1º del artículo 1º de la Resolución 1552 de 2013[69] y el artículo 1º de la Resolución 5857 de 2018.[70] EPS Sanitas S.A.S. La Entidad Promotora de Salud Sanitas, no reportó información sobre autorizaciones de manutención y transporte, por tal motivo no fue posible evaluar este criterio. Caja de Compensación Familiar del Huila – Comfamiliar Huila La CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DEL HUILA “COMFAMILIAR HUILA”, presentó inoportunidad en la prestación del servicio de manutención cuando se requiere la realización de un servicio de salud en un lugar distinto al sitio de residencia del usuario, en 8 casos de las autorizaciones otorgadas; al evidenciar que el servicio de manutención fue suministrado en fechas distintas a las de prestación de los respectivos servicios de salud. En consecuencia, existe una presunta vulneración en el artículo 125 del Decreto Ley 019 del 10 de enero de 2012,[71] en los artículos 2.5.3.1.3, 2.5.3.1.4, 2.5.3.2.7 del Decreto 780 de 2016[72] y en el Parágrafo 1 del Artículo 1 de la Resolución 1552 de 2013.[73] La CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DEL HUILA "COMFAMILIAR HUILA", presentó inoportunidad en la prestación de transporte cuando se requiere la realización de un servicio de salud en un lugar distinto al sitio de residencia del usuario, en 8.111 casos de las autorizaciones otorgadas; al evidenciar que el transporte fue suministrado en fechas distintas a las de prestación de los respectivos servicios de salud. En consecuencia, existe una presunta vulneración en el artículo 125 del Decreto Ley 019 del 10 de enero de 2012,[74] en los artículos 2.5.3.1.3, 2.5.3.1.4, 2.5.3.2.7 del Decreto 780 de 2016,[75] en el Parágrafo 1 del artículo 1 de la Resolución 1552 de 2013;[76] al igual que lo preceptuado en el Parágrafo Único del artículo 121 de la Resolución 5857 de 2018.[77] Saludvida S.A. EPS La Entidad SALUDVIDA S.A EPS en el régimen contributivo, presentó inoportunidad en la prestación de manutención en 11 casos y transporte en 48 casos cuando el usuario deba trasladarse a un municipio distinto al de su residencia para recibir servicios de salud. En consecuencia, existe una presunta vulneración en el Parágrafo del artículo 121 de la Resolución 5857 de 2018.[78] La Entidad SALUDVIDA S.A EPS en el régimen subsidiado, presentó inoportunidad en la prestación de manutención en 366 casos y transporte en 8.092 casos cuando el usuario deba trasladarse a un municipio distinto al de su residencia para recibir servicios de salud. 38. Resaltó que desplegó diferentes acciones frente a Saludvida para que cumpliera con las funciones indelegables de aseguramiento y gestión del riesgo en salud a su población afiliada. Sin embargo, se observaron incrementos en las reclamaciones de la falta de provisión de servicios contenidos en el Plan de Beneficios de Salud, lo que finalmente contribuyó a que la entidad fuera liquidada. 39. Adicionalmente, informó que recibió las siguientes cifras de preguntas, quejas, reclamos y denuncias relacionadas con viáticos: con respecto a Saludvida, 259 durante 2019; frente a la Nueva EPS, 915 durante 2020; en relación con Sanitas, 191 durante 2020; y referidas a Comfamiliar Huila, 15 durante 2020.[79] 40. La Supersalud concluyó que los vigilados incumplieron con las normas que regulan el Sistema General de Seguridad Social en Salud, en lo relacionado con la prestación de los servicios de manutención y transporte, incumpliendo lo establecido en el Decreto Ley 019 de 2012,[80] el Decreto 780 de 2016,[81] y la Resolución 5857 de 2018.[82] 41. Finalmente, tras el traslado de pruebas que la Corte efectuó a las partes y terceros interesados, presentaron informes la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES),[83] la Secretaría de Salud Departamental de Cundinamarca[84] y Sanitas,[85] quienes resumieron algunas normas aplicables a los casos, y defendieron el proceder de cada una de las entidades y su cumplimiento de la normativa aplicable y de las obligaciones que les corresponden. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia 42. La Corte Constitucional es competente para conocer de los fallos materia de revisión, de conformidad con los artículos 86 y 241 (numeral 9) de la Constitución Política, y los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991. Además, procede la revisión en virtud de la selección realizada por las salas de Selección de Tutelas y del reparto hecho en la forma que el reglamento de esta Corporación establece.[86] 2. La acción de tutela es procedente en los tres casos analizados 43. La Sala encuentra procedentes las acciones de tutela presentadas en los tres casos que estudia, por las razones que se detallan a continuación. 2.1. Las personas que presentaron las acciones de tutela estaban facultadas para hacerlo (legitimación en la causa por activa) 44. Leonilde Roa Díaz[87] y Darwin Acosta Pacheco[88] presentaron la acción de tutela en nombre propio, pues consideraron vulnerado su derecho fundamental a la salud. Por tanto, estaban facultados para hacerlo, en la medida que son ellos los directamente afectados por las supuestas acciones u omisiones que motivaron sus solicitudes. 45. Por su parte, en el caso de Ricardo Vela Gutiérrez,[89] la acción de tutela la presentó el Personero Municipal de Palermo, que también estaba autorizado para hacerlo. En virtud del artículo 118 de la Constitución Política, a los personeros municipales les corresponde, entre otras cosas, la guarda y promoción de los derechos humanos y la protección del interés público. El artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 faculta al “Defensor del Pueblo y los personeros municipales” para “ejercer” la acción tutela.[90] El artículo 49 de la misma norma señala que los personeros municipales pueden, por delegación expresa del Defensor del Pueblo, interponer acciones de tutela. Asimismo, vale la pena resaltar que mediante Resolución 01 del 2 de abril de 1992, el Defensor del Pueblo confirió delegación a todos los personeros municipales del país para presentar acciones de tutela en nombre de cualquier persona, por solicitud de esta o debido a su situación de indefensión.[91] 46. Frente a lo anterior, la Corte Constitucional ha sostenido que los personeros municipales se encuentran facultados para presentar la acción de tutela no solo por mandato legal, sino por su obligación constitucional de salvaguarda y promoción de los derechos humanos. Su función es representar los intereses de toda la sociedad frente a la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales, a través del ejercicio inmediato y responsable de los mecanismos constitucionales, entre los que está la tutela.[92] 47. Ahora bien, esta Corporación ha establecido que las autoridades mencionadas están facultadas para representar a terceros judicialmente siempre que: (i) exista autorización expresa de la persona víctima de la amenaza o vulneración de los derechos, con el objetivo de promover la intervención del Personero o del Defensor del Pueblo, a no ser que se trate de menores de edad, incapaces o personas en estado de indefensión; (ii) se individualicen o determinen las personas perjudicadas; y (iii) se argumente la forma en que se comprometen los derechos fundamentales de los representados.[93] Es decir: “(…) siempre que los personeros municipales, como autoridades del Ministerio Público, interpongan en nombre de otra persona una acción de tutela es necesario que el titular de los derechos haya solicitado actuar en su representación o que la persona se encuentre en una situación de indefensión, esto es, que carezca de medios físicos y/o jurídicos que le permitan evitar o resistir la amenaza o violación a sus derechos fundamentales.”[94] 48. En el presente caso, (i) el Personero Municipal de Palermo individualizó o determinó a la persona perjudicada, que como se ha señalado, es el señor Ricardo Vela Gutiérrez; y (ii) argumentó que, si no se accede a la pretensión, se ponen en peligro los derechos a la vida y a la salud del señor Vela, pues su materialización depende de que se traslade tres veces por semana del municipio de Palermo hasta la ciudad de Neiva, donde recibe el tratamiento de diálisis, dado que sufre de una falla renal. Si bien no se evidencia explícitamente en el expediente requerimiento de la familia o del señor Vela para solicitar expresamente la intervención de la Personería Municipal, es posible establecer que el paciente se encuentra en un estado de indefensión, por la gravedad de su enfermedad, ser una persona de 76 años, depender económicamente de su hijo para vivir y tener un puntaje ubicado en el tercio inferior de la escala del Sisbén, lo que da cuenta de su vulnerabilidad socioeconómica y del riesgo que representa para su vida no acceder de manera continua al tratamiento ordenado. Así, la Sala encuentra probado que el señor Vela no tiene acceso a la totalidad de medios físicos y/o jurídicos que le permitirían evitar o resistir la presunta amenaza o violación a sus derechos fundamentales. 49. Además, el hecho de que no se identifique alguna mención en el expediente que acredite que la gestión efectuada por el Personero fue iniciada por requerimiento de la familia o del mismo señor Vela, no quiere decir que no haya ocurrido de esta forma, pues tal y como lo ha establecido la Corte Constitucional,[95] no es exigible que la autorización otorgada por el usuario al Personero para presentar la acción sea por escrito. Esta pudo darse de forma verbal y ello no puede constituir un obstáculo para la protección de los derechos. Por lo tanto, esta Corporación encuentra que el requisito de legitimación en la causa por activa se cumple en los tres procesos acumulados. 2.2. Las acciones de tutela se presentaron contra entidades que podían ser demandadas vía tutela según la normativa aplicable por vulneraciones o amenazas de los derechos fundamentales alegados (legitimación en la causa por pasiva) 50. De igual manera, los accionantes podían dirigir la solicitud contra las entidades accionadas, pues están a cargo de prestar el servicio público de salud (las EPS a las que manifiestan estar afiliados los accionantes en los tres casos) o asegurar su adecuada provisión (la Secretaría de Salud Departamental del Cesar en el expediente T-7.828.912) y son, presuntamente, quienes incurrieron en las acciones u omisiones que los demandantes consideran violatorias de su derecho fundamental a la salud.[96] Ahora bien, es necesario hacer una precisión al respecto en relación con el caso de la señora Leonilde Roa Díaz.[97] La acción de tutela, como se explicó anteriormente, fue presentada contra Coosalud. Durante el trámite de instancia, la juez tuvo conocimiento de que la accionante no se encontraba realmente afiliada a esta EPS, sino a Saludvida. Por lo tanto, por esta razón, decidió negar el amparo, en la medida que no encontró probado que Coosalud, entidad accionada, hubiese incurrido en ninguna acción u omisión que vulnerara o amenazara los derechos de la actora. La juez, además, argumentó en la sentencia que no fue posible que su despacho conociera cuál era realmente la EPS a la que estaba afiliada la demandante, pues, al comunicarse con ella telefónicamente, la señora Roa afirmó que no sabía con exactitud a qué entidad estaba afiliada. Por esta razón, se lee en la sentencia de instancia, fue “difícil” para el juzgado vincular a la entidad correcta. 51. Sobre este punto, la Sala encuentra, para comenzar, que la sentencia de única instancia es contradictoria. La misma sentencia señala, con base en las pruebas que fueron allegadas al proceso por Coosalud y por la Secretaría de Salud de Soacha, que incluyeron una captura de pantalla de la información que se encuentra disponible en la base de datos pública de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), que “es la E.P.S., en este caso Saludvida, la llamada a cubrir todos los procedimientos que se demande [sic] previa [sic] las autorizaciones de su médico tratante.” Esta es una evidencia de que el juzgado sí tuvo a su disposición información clara, cierta y precisa sobre la afiliación de la accionante al Sistema de Salud y supo con certeza cuál era en ese momento la EPS a la que estaba afiliada la señora Roa. Además, la historia clínica allegada por la accionante junto con su escrito de tutela indica claramente que la EPS de la señora Roa era en ese momento Saludvida. Pero, incluso si estos elementos no hubiesen hecho parte del expediente, la base de datos de la ADRES, entre otros mecanismos a través de los cuales es posible recaudar la información respectiva, es enteramente pública; lo único que se requiere para acceder a tal información es el número de cédula del afiliado y una conexión a Internet. 52. En este sentido, si el argumento de la decisión de instancia es que la accionante demandó a la entidad equivocada, la decisión adecuada, en términos formales, no era negar la tutela como se hizo, sino declararla improcedente, pues no cumplía, en estrictos términos formales, el requisito de legitimación por pasiva: la entidad demandada no era la que había incurrido en las omisiones alegadas en la tutela, que habrían presuntamente vulnerado el derecho a la salud de la señora Roa. Pero es necesario enfatizar que incluso esta decisión, adecuada en términos formales, habría desconocido, como también lo hizo la resolución adoptada por el juzgado, los principios que rigen el trámite de tutela, especialmente los de informalidad, celeridad, eficacia y prevalencia del derecho sustancial, que implica, en el proceso de amparo, que la eficacia de los derechos prima sobre las formas.[98] 53. El requisito para que una acción de tutela se pueda presentar contra una persona o entidad (legitimación en la causa por pasiva) se debe analizar a la luz de estos principios, que obligan al juez de tutela, juez constitucional, a tomar todas las medidas a su alcance, en calidad de director del proceso, para que los derechos fundamentales de la parte accionante primen sobre las formas.[99] El proceso de tutela es distinto de otros procesos judiciales, pues su naturaleza excluye normas o exigencias que limiten el acceso de personas no expertas en derecho a este mecanismo de defensa.[100] El hecho de que la señora Roa, según señala la sentencia de instancia, no haya identificado con exactitud la EPS a la que se encontraba afiliada no justifica que el juzgado se haya limitado a negar la tutela, mucho menos cuando la información sobre su EPS estaba en el expediente y la misma juez lo reconoce en su sentencia. El juzgado le dio primacía a un aspecto formal –la mera identificación del accionado en el texto a través del cual la actora presentó la acción y, por lo tanto, ejerció su derecho a exigir la protección de sus derechos fundamentales– sobre la eficacia de los derechos alegados. 54. La pretensión de la accionante era lo suficientemente clara para que la juez vinculara al proceso, desde ese momento, a la EPS a la que se encontraba afiliada. Con este proceder no solo desconoció los principios de informalidad y prevalencia del derecho sustancial, sino también la eficacia y celeridad que caracterizan al proceso de tutela, por estar dirigido a proteger y garantizar derechos fundamentales. El juzgado contaba con los elementos para vincular a la EPS a la que estaba afiliada en ese momento la señora Roa, así la accionante le haya manifestado que no conocía el nombre exacto de su EPS. 55. Este proceder del juzgado de instancia, que podría ser legítimo en procesos judiciales de otra naturaleza, no lo es cuando actúa como juez constitucional. Incluso si no hubiese tenido la información al alcance de su mano, supuesto que sí se dio en este caso, el Decreto 2591 de 1991 le da al juez de tutela herramientas, tales como la posibilidad de decretar pruebas de oficio o de solicitar la corrección de la solicitud cuando no es enteramente clara, para adquirir un conocimiento preciso y claro de los hechos que motivan la interposición de la solicitud. En consecuencia, la Sala advertirá al Juzgado Primero de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Soacha que, en lo sucesivo, haga un uso adecuado de sus facultades como director del proceso de tutela, en los términos de la Constitución Política, el Decreto 2591 de 1991 y las demás normas aplicables, para no interponer barreras que desconocen los principios que rigen el trámite de amparo. 56. Así las cosas, la Sala concluye que el requisito de legitimación en la causa por pasiva se cumple en los tres casos de la referencia. Para asegurar el trámite adecuado de la acción de tutela de Leonilde Roa Díaz y garantizar el debido proceso de las partes y terceros con interés, como se enunció anteriormente, la Magistrada ponente vinculó al presente proceso a las EPS Saludvida y Sanitas, a las que, respectivamente, la señora Roa estuvo afiliada en el momento de presentar la acción de tutela y se encuentra afiliada en la actualidad. 2.3. Los accionantes no contaban con un mecanismo ordinario de defensa idóneo y eficaz para solicitar la protección de su derecho a la salud (subsidiariedad) 57. La Sala encuentra que en los tres procesos de la referencia se cumple con el requisito de subsidiariedad, pues el mecanismo jurisdiccional de protección de los derechos de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud que la Ley 1122 de 2007, recientemente modificada por la Ley 1949 de 2019, asignó a la Superintendencia Nacional de Salud no resulta idóneo ni eficaz en las circunstancias específicas de los accionantes.[101] 58. De acuerdo con la normativa mencionada, la Supersalud es competente para conocer, en ejercicio de sus funciones jurisdiccionales, de asuntos que abarcan, por un lado, aquellos relativos a la “[c]obertura de los servicios, tecnologías en salud o procedimientos incluidos en el Plan de Beneficios en Salud (Plan Obligatorio de Salud), cuando su negativa por parte de las Entidades Promotoras de Salud o entidades que se les asimilen ponga en riesgo o amenace la salud del usuario, consultando la Constitución Política y las normas que regulen la materia.”[102] 59. Por otro lado, la Supersalud también está facultada para conocer y fallar asuntos relacionados con “[c]onflictos entre las Entidades Administradoras de Planes de Beneficios y/o entidades que se le [sic] asimilen y sus usuarios por la garantía de la prestación de los servicios y tecnologías no incluidas en el Plan de Beneficios, con excepción de aquellos expresamente excluidos de la financiación con recursos públicos asignados a la salud.”[103] 60. Ahora bien, la Corte ha encontrado que, por razones tanto normativas como prácticas, el mecanismo mencionado no resulta idóneo ni eficaz en muchos de los casos en que se acude a la acción de tutela para exigir la protección del derecho a la salud.[104] De hecho, en la Sentencia T-224 de 2020,[105] la Corte estableció, con base en la jurisprudencia sobre la materia, una serie de parámetros que el mecanismo jurisdiccional mencionado debe cumplir para consolidarse como un medio idóneo y eficaz de defensa y solicitó al Gobierno nacional que adoptara, implementara e hiciera público un plan de medidas para adecuar y optimizar su funcionamiento. 61. Esta situación ha llevado a la Sala Plena a establecer que “el juez debe analizar la idoneidad y eficacia del mecanismo jurisdiccional ante la Superintendencia Nacional de Salud con especial atención de las circunstancias particulares que concurren en el caso concreto.”[106] (Énfasis en el original). Así, cuando se solicita la protección del derecho fundamental a la salud, el juez de tutela debe verificar, en cada caso, si el mecanismo jurisdiccional administrado por la Supersalud resulta idóneo y eficaz teniendo en cuenta (i) las circunstancias específicas del caso y (ii) el funcionamiento práctico de dicho mecanismo más allá del papel, según las consideraciones de la jurisprudencia de esta Corte. La acción de tutela procede, por tanto, cuando el recurso ante la Supersalud no es una vía ágil y eficiente. 62. En línea con el precedente de las sentencias SU-124 de 2018[107] y SU-508 de 2020,[108] la Sala concluye que el mecanismo de defensa descrito no sería idóneo ni eficaz en los casos que se analizan en esta sentencia por las siguientes razones. Primero, los titulares de los derechos invocados en dos de los casos acumulados son sujetos de especial protección constitucional: como ya se indicó, Leonilde Roa Díaz[109] y Ricardo Vela Gutiérrez[110] son personas de la tercera edad con afectaciones a su salud que impactan su calidad de vida. 63. Segundo, la salud y la integridad de los pacientes se encuentran comprometidas, por lo que la acción de tutela es el mecanismo eficaz para la garantía de su derecho a la salud. La salud de la señora Leonilde Roa Díaz[111] se ve afectada, según manifiesta, debido a los desplazamientos que debe realizar desde Soacha hasta Bogotá para acceder a los servicios de salud que sus padecimientos requieren. Dado su diagnóstico de ma...