Sentencia T-090 de 2023

T-090-23 DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO Y DERECHO DE ACCESO PROGRESIVO A LA TIERRA-Decisiones deben ser en plazo razonable (La entidad accionada) vulneró los derechos fundamentales al debido proceso administrativo y de acceso progresivo a la tierra de las comunidades campesinas (agrupadas en las asociaciones accionantes) … en el trámite del proceso de constitución de las ZRC… La entidad olvidó que el artículo 64 de la Carta tuvo como propósito mejorar el ingreso y la calidad de vida de la población campesina, y en un actuar completamente ajeno a ese objetivo, prolongó en el tiempo la imposibilidad para estas comunidades de mejorar sus condiciones de vida y de obtener todos los beneficios que otorga la constitución de las ZRC. CAMPESINOS Y TRABAJADORES RURALES-Sujetos de especial protección constitucional en la jurisprudencia constitucional DERECHO DE ACCESO A LA TIERRA DE LOS CAMPESINOS Y TRABAJADORES RURALES-Garantía constitucional DERECHO DE ACCESO A LA TIERRA DE LOS CAMPESINOS Y TRABAJADORES RURALES-Carácter progresivo DEBER DEL ESTADO DE PROMOVER EL ACCESO PROGRESIVO A LA PROPIEDAD DE LA TIERRA DE TRABAJADORES AGRARIOS-Debe garantizar el derecho al territorio, bienes y servicios complementarios para mejoramiento de calidad de vida social, económico y cultural ZONAS DE RESERVA CAMPESINA-Origen/ZONAS DE RESERVA CAMPESINA-Configuración en Ley 160 de 1994/ZONAS DE RESERVA CAMPESINA-Desarrollo reglamentario ZONAS DE RESERVA CAMPESINA Y EL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACIÓN DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA PONDERACION Y ARMONIZACION DE LOS DERECHOS E INTERESES DE LOS PUEBLOS INDIGENAS Y LAS COMUNIDADES CAMPESINAS DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Alcance y contenido/DERECHO A LA TIERRA Y AL TERRITORIO-Relación intrínseca REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL SENTENCIA T-090 DE 2023 Ref.: Expediente T-8.348.353 Acción de tutela instaurada por la Asociación Campesina Ambiental del Losada-Guayabero y otros, contra la Agencia Nacional de Tierras -ANT- y el Consejo Directivo de la ANT. Magistrado Ponente: JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS Bogotá, D.C., veintinueve (29) de marzo de dos mil veintitrés (2023) La Sala Novena de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional integrada por la magistrada Natalia Ángel Cabo y los magistrados Juan Carlos Cortés González y José Fernando Reyes Cuartas, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente: SENTENCIA I. ANTECEDENTES Eduin Rened Dimate, presidente del Sindicato de Trabajadores Agrícolas de Sumapaz -Sintrapaz-; Elver Medina, representante legal de la Asociación Campesina Ambiental del Losada-Guayabero -Ascal-G-; William de Jesús Betancourt, representante legal de la Asociación Campesina para la Agricultura Orgánica y el Comercio Justo en la Cuenca del Río Güéjar -Agrogüejar-; y Arnobi de Jesús Zapata, representante legal de la Asociación Nacional de Zonas de Reserva Campesina -Anzorc-, actuando en nombre propio como campesinos e integrantes de las organizaciones campesinas y sindicales a las que se ha hecho referencia, a través de apoderado judicial[1], interpusieron acción de tutela contra la Agencia Nacional de Tierras (en adelante ANT) y el Consejo Directivo de la referida entidad[2]. Solicitaron la protección de sus derechos a la igualdad material, a la territorialidad campesina y al debido proceso administrativo. Además, mencionaron que existe un desconocimiento del deber de cumplir de buena fe el Acuerdo Final de Paz. Hechos 1. Los accionantes señalaron que, según información suministrada por la ANT, a corte de diciembre de 2019 existían 23 solicitudes de constitución de Zonas de Reserva Campesina (en adelante ZRC), dentro de las cuales se destacan tres casos en los que, pese a haber cumplido los requisitos exigidos por la normatividad, no se han expedido las resoluciones de constitución correspondientes[3]: ZRC de Losada-Guayabero, municipio de la Macarena, Meta: 2. Los actores indicaron que, en 2011, la Asociación Campesina Ambiental del Losada-Guayabero -Ascal-G-, con el apoyo y compañía de la comunidad campesina de la región y autoridades ambientales, iniciaron procesos organizativos y de gestión en aras de lograr la constitución de la ZRC Lozada-Guayabero. Los dirigentes y delegados de Ascal-G, junto a los representantes de 45 veredas de la región, elevaron formalmente la solicitud ante el Incoder, entidad que expidió la Resolución núm. 0431 del 23 de marzo de 2012, por medio de la cual dio inicio a la actuación administrativa[4]. 3. Adujeron que el 26 de septiembre de 2014, Ascal-G entregó el Plan de Desarrollo Sostenible (en adelante PDS) para la constitución de la ZRC. 4. El Ministerio del Interior expidió la Resolución 1003 del 26 de septiembre de 2016 donde certificó que no se registraba presencia de comunidades indígenas, minorías, ROM, comunidades negras, afrocolombianas, raizales ni palenqueras en el área del proyecto. 5. Comentaron que el 8 de octubre de 2016 se celebró la audiencia pública para el proceso de constitución de ZRC, y que en el acta de la diligencia se plasmaron los acuerdos, observaciones, recomendaciones y acciones a seguir en relación con el PDS. 6. Refirieron que, en respuesta a un derecho de petición enviado por el apoderado de las comunidades campesinas, la ANT informó sobre el estado del proceso manifestando que la entidad identificó la necesidad de realizar algunos ajustes a los documentos compilados en el expediente, y que hasta el momento no existía un cronograma de actuación. 7. Comentaron que el 28 de julio de 2020, en contestación a un requerimiento hecho por la Procuraduría General de la Nación, la ANT aseguró que con oficio del 5 de marzo de 2020 solicitó al director de las Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito -UNODC-, certificar sobre la presencia de cultivos ilícitos en la zona. También señaló que no tenía una fecha para la decisión, puesto que dependía de las solicitudes realizadas y, de ser necesario, de la actualización del PDS. ZRC de Sumapaz, Cundinamarca: 8. Los accionantes adujeron que, en 2011, la Junta Directiva de Sintrapaz, el presidente de la Asociación de Juntas Comunales de Sumapaz Asojuntas y delegados de las diferentes veredas, elevaron formalmente la solicitud de constitución de una ZRC ante el Incoder. Esta entidad expidió la Resolución núm. 0318 del 25 de noviembre de 2011, en la que dispuso iniciar la actuación administrativa[5]. 9. Comentaron que el 16 de mayo de 2013, Asosumapaz entregó el PDS para la constitución de la ZRC. 10. Indicaron que, en oficio del 27 de octubre de 2013, la CAR Cundinamarca dio su concepto favorable para la constitución de la ZRC. Además, mencionaron que el Ministerio del Interior expidió la Resolución 1327 del 12 de septiembre de 2013 donde certificó que no se registraba presencia de comunidades indígenas, minorías, ROM, comunidades negras, afrocolombianas, raizales ni palenqueras en el área del proyecto. 11. Sostuvieron que el 27 de agosto de 2016 se celebró la audiencia pública para el proceso de constitución de ZRC, y que en el acta de la diligencia se plasmaron los acuerdos, recomendaciones y acciones a seguir en relación con el PDS. Más adelante, la ANT remitió nuevas observaciones. Entre ellas se encuentra un documento que la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria envió a la ANT donde señala que, si bien no existe una restricción legal para la declaratoria de la ZRC, “al estar ubicada en zona de páramos no podrá cumplir muchos de los objetivos propuestos para la figura como son la adjudicación de baldíos, la implementación de proyectos productivos y el fortalecimiento de la actividad agropecuaria”[6]. 12. Manifestaron que durante el primer semestre de 2018 se realizaron diferentes mesas técnicas de trabajo, producto de lo cual se construyó un documento técnico anexo que formaría parte del PDS. 13. Señalaron que, en respuesta a un requerimiento de la Procuraduría, la ANT informó sobre el estado del proceso, asegurando que era necesario ajustar la zonificación del área pretendida como ZRC, tarea a cargo de la CAR. 14. Comentaron que, al indagar sobre las acciones adelantadas por esta última, los días 27 de enero y 3 de febrero de 2020, la CAR indicó que la zonificación referida no había iniciado, entre otras razones, porque “el Gobierno Nacional expidió la Ley 1930 del 27 de julio de 2018 por medio de la cual se dictan disposiciones para la gestión integral de los páramos en Colombia, en la cual se manifiesta que los Planes de Manejo Ambiental se realizarán en un plazo de 4 años y con un horizonte de implementación a 10 años”. La CAR mencionó que esa ley se encuentra en proceso de reglamentación; además, recordó la decisión del juez de tutela que ordenó dejar sin efecto la Resolución 1434 de 2017, y señaló que, “por ahora, la delimitación no tiene validez y el proceso de zonificación, régimen de usos y plan de manejo se encuentra suspendido”[7]. 15. El 28 de julio de 2020, en respuesta a un nuevo requerimiento de la Procuraduría, la ANT reiteró que, según indicó la CAR Cundinamarca, el proceso de zonificación no ha iniciado por las razones expuestas previamente. ZRC de Güejar Cafre, Meta: 16. Los actores indicaron que desde el año 2011 las comunidades campesinas pertenecientes a la Asociación campesina para la agricultura orgánica y el comercio justo en la cuenca del río Güejar -Agrogüejar-, iniciaron procesos organizativos y de gestión en aras de lograr la constitución de la ZRC Güejar – Cafre. 17. Mencionaron que la referida organización junto con los representantes de 17 veredas de la región, elevaron formalmente la solicitud de constitución de ZRC ante el Incoder. Esta entidad expidió la Resolución núm. 02059 del 11 de agosto de 2011, por medio de la cual inició la actuación administrativa. 18. Pusieron de presente que el 13 de julio de 2012, Agrogüejar radicó el PDS para la constitución de la ZRC. También comentaron que el 5 de mayo de 2012 se llevó a cabo la audiencia pública para el proceso de constitución de la ZRC. 19. Indicaron que el 4 de febrero de 2014, la dependencia de Coordinación Representación Judicial del Incoder informó que, una vez revisado el proyecto de acuerdo para constituir la ZRC se encontró que, “el mismo es viable, condicionado a los ajustes, aclaraciones y/o correcciones a que haya lugar, con base en las observaciones realizadas en el documento que se adjunta”[8]. Además, señalaron que el Ministerio del Interior expidió una certificación según la cual, una vez realizado el ejercicio cartográfico correspondiente, no se registró presencia de comunidades étnicas en el área del proyecto. 20. Manifestaron que el 3 de marzo de 2020, en respuesta a una solicitud realizada por el apoderado de las comunidades campesinas sobre el estado del proceso, la ANT informó que durante la vigencia 2018-2019 la entidad elaboró un proyecto de acuerdo donde identificó la necesidad de realizar algunos ajustes, y que hasta el momento no existía un cronograma previsto. Posteriormente, el 28 de julio de 2020, con ocasión de un requerimiento que le hiciera la Procuraduría General de la Nación, la ANT indicó que el 5 de marzo de 2020 solicitó al director de la UNODC certificar la presencia de cultivos ilícitos en la zona, e infirmó que aún no se tenía fecha para la decisión de esa ZRC, en tanto dependían de las solicitudes realizadas y de la actualización del PDS. Pretensión de la acción de tutela 21. Cuestionaron que en la práctica se están agregando requisitos no previsto en la ley, ni en sus decretos reglamentarios. A su juicio, además de violar el principio de legalidad, lo anterior desconoce el origen de la figura de las ZRC. Refirieron que en los tres casos hay un hecho que se repite y es que las solicitudes se presentaron en 2011, pero las tres están pendientes de la última etapa del trámite, esto es, la aprobación de la resolución por parte del Consejo Directivo de la ANT. 22. En consecuencia, los accionantes solicitaron al juez constitucional que i) ordene la constitución de las tres ZRC por parte del Consejo Directivo de la ANT, una vez que la instancia colegiada verifique el cumplimiento de todos los requisitos dispuestos en el ordenamiento jurídico; ii) se ordene a la ANT que, una vez constituidas las tres ZRC, si resulta necesario, actualice o ajuste los Planes de Desarrollo Sostenible, requiriendo para el efecto la concurrencia efectiva de todas las entidades con funciones en el asunto, en particular de las autoridades ambientales; iii) se tomen todas las medidas necesarias para garantizar la ejecución integral y efectiva de los mencionados planes; y iv) se exhorte al Ministerio de Agricultura y a la ANT a cumplir de buena fe con el Acuerdo Final, en aquellos aspectos relacionados con el impulso y fortalecimiento de las ZRC. Trámite procesal 23. El 24 de diciembre de 2020, el Juzgado Octavo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá avocó conocimiento de la acción de tutela de la referencia y corrió traslado a las entidades accionadas[9]. En proveído del 31 de diciembre de 2020, vinculó y corrió traslado a diferentes entidades y particulares[10]. Sin embargo, en cumplimiento a lo ordenado por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá que declaró la nulidad de lo actuado en el proceso[11], el Juzgado, por medio de Auto del 26 de febrero de 2021[12], vinculó y corrió traslado a los miembros del Consejo Directivo, a los personeros municipales y locales, y a las JAL de las zonas de Meta y Sumapaz; a los representantes de las 45 y 17 veredas de las regiones que comprenden Losada-Guayabero y Güejar Cafre; a otras comunidades campesinas con interés, autoridades territoriales de la Gobernación del Meta, a los directores de Cormacarena y de la CAR Cundinamarca; a la Alcaldía municipal de La Macarena, Puerto Rico y demás entidades y particulares participantes en el proceso de constitución de las ZRC objeto de esta acción de tutela. Contestaciones a la acción de tutela 24. Los principales argumentos de las contestaciones a la acción de tutela se resumen en el siguiente cuadro: Agencia Nacional de Tierras[13] Informó que la UNODC confirmó la presencia de cultivos ilícitos en las zonas pretendidas de Güejar-Cafre y de Losada-Guayabero, siendo necesario ajustar el PDS de manera que se armonicen con los planes de sustitución y erradicación voluntaria. Respecto de la ZRC de Sumapaz, estimó necesario realizar nuevos ajustes ante la expedición de la Resolución 1434 de 2017 que delimitó el páramo Cruz Verde. Precisó que uno de los requerimientos más importantes es ajustar la zonificación del área a cargo de la CAR, proceso que se encuentra supeditado a la reglamentación de la Ley 1930 de 2018. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural[14] Afirmó que no existe evidencia de que los accionantes hubiesen requerido a la entidad actuación administrativa alguna relacionada con los hechos. Agregó que el Consejo Directivo de la ANT es el encargado de aprobar la constitución de las ZRC, mientras que las actuaciones y diligencias de viabilidad recaen exclusivamente en la ANT. Dado que el Consejo Directivo no tiene personería jurídica, solicitó desvincularlo del proceso. Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca[15] Manifestó que ha trabajado constantemente junto con la Procuradora 31 Judicial II Agraria y Ambiental de Bogotá y otras entidades públicas, con el propósito de apoyar desde el componente ambiental a la ANT. Afirmó estar a la “espera de que la [ANT] ajuste el [PDS] de la ZRC del Sumapaz, para proceder a conceptuar nuevamente”[16]. Solicitó denegar las pretensiones en lo que tuviesen que ver con la CAR. Presidencia de la República y otros. La Presidencia de la República[17], el Ministerio del Interior[18], Ministerio de Justicia y del Derecho[19], Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible[20], Departamento de Planeación Nacional -DNP-[21], Instituto Geográfico Agustín Codazzi -IGAC-[22], Alcaldía de Puerto Rico, Meta[23], Junta Administradora Local de Sumapaz[24], Gobernación del Meta[25] y Corporación para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial La Macarena -Cormacarena-[26] alegaron la falta de legitimación en la causa por pasiva. Alcaldía Local de Sumapaz[27] Aunque no fue vinculado al proceso, el alcalde local de Sumapaz allegó un escrito donde puso de presente que la administración siempre ha tenido la voluntad de apoyar los procesos autónomos del territorio a través de la cofinanciación del convenio que elaboró el PDS para la ZRC y del acompañamiento al proceso en las mesas de trabajo para la delimitación y zonificación del páramo. Sentencias objeto de revisión Sentencia de primera instancia 25. En sentencia del 8 de marzo de 2021, el Juzgado Octavo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá concedió el amparo invocado[28]. Consideró que la ANT y el Consejo Directivo de esa entidad vulneraron los derechos a: i) la igualdad material, al no tener en cuenta que la población campesina requiere una protección especial reforzada; ii) la territorialidad campesina, al encontrar acreditada la conducta omisiva de esas entidades de manera que el trámite se torna interminable; y iii) al debido proceso, pues ha transcurrido casi una década desde que se presentaron las solicitudes y se están exigiendo requisitos no previstos en la normatividad. Sobre esto último, cuestionó que parte del trámite está sujeto a circunstancias que no dependen de los accionantes, como sucede con la expedición de la Ley 1930 de 2018. Además, mencionó que, si bien no existe un término previsto para la culminación del procedimiento, este no puede extenderse in aeternum[29]. 26. Con fundamento en lo anterior, ordenó a la ANT y al Consejo Directivo que, en un término de 180 días, procediera como se indica a continuación respecto de cada una de las solicitudes de constitución de ZRC[30]: (i) ZRC de Losada-Guayabero: “1- Sin dilaciones (…) completar la actuación de llevar el trámite que se adelante y presentarla al Consejo Directivo de la ANT para que mediante acto administrativo tome la decisión definitiva dentro de la órbita de sus competencias y atendido el sistema reglado que rige esa actividad, todo ello dentro de una concertación dialógica y participativa entre las entidades del Estado y la comunidad campesina correspondiente. (…)”. (ii) ZRC de Sumapaz: “1- Realizar un plan de acción o cronograma donde se fijen las tareas a adelantar con el objetivo de culminación el proceso de constitución de la Zona correspondiente (…). Si se ha establecido un plan de trabajo, dar pleno cumplimiento al mismo (…). || 2- Que la ANT, (…) realice las gestiones administrativas correspondientes para continuar con el trámite y remitir al Consejo Directivo, la documentación correspondiente, con el objeto de que este adopte la determinación que corresponda. || 3- El Consejo (…) debe (…) expedir el correspondiente acto administrativo para completar la actuación, debiendo tener en cuenta para su estudio y determinación que se trata de una población vulnerable (…)”. (iii) ZRC de Güejar Cafre: “1- (…) con la participación activa, deliberativa y concertada con la comunidad campesina implicada y de la zona, adelantar un plan de acción concertado también, un cronograma claro, con fijación de fechas cuando el punto lo requiera. || 2- La ANT, deberá en su oportunidad remitir al Consejo de la entidad la documentación correspondiente con miras a que ese organismo dentro del ámbito de sus competencias adopte la determinación definitiva expidiendo el acto administrativo necesario, el cual deberá ser debidamente notificado”. Impugnaciones 27. Agencia Nacional de Tierras[31]. Solicitó revocar el fallo de tutela y, en su lugar, negar el amparo. En subsidio, pidió declarar la nulidad de lo actuado desde la admisión de la acción de tutela, en virtud de lo dispuesto en el artículo 133 numeral 5º y 6º del CGP. Esto, en tanto el juez no vinculó a los 45 representantes y las 17 veredas. Por otro lado, informó que existían actividades de desminado en los territorios, lo que generaría un riesgo para sus funcionarios, así como para la comunidad en general[32]. 28. Departamento Nacional de Planeación[33]. La entidad señaló que carecía de legitimación por pasiva, toda vez que la responsable del proceso de constitución de las ZRC es la ANT. Afirmó que la acción debía ser declarada improcedente porque los accionantes habrían podido acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa. 29. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural[34]. Reiteró los argumentos esgrimidos en la contestación de la demanda y solicitó que se revocara el fallo de primera instancia. Sentencia de segunda instancia 30. En sentencia del 26 de abril de 2021, la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá modificó la decisión del a quo en el sentido de amparar solo el derecho al debido proceso[35]. Advirtió que las solicitudes de constitución de ZRC fueron presentadas hace más de 9 años sin que hasta el momento los trámites hubieran culminado, pese que las comunidades han adelantado las gestiones correspondientes. 31. De acuerdo con lo anterior, ordenó i) a la ANT que, dentro del término de seis meses, de forma coordinada, oportuna, adecuada y diligente cumpliera con los planes de trabajo acordados para culminar la etapa actualmente pendiente del trámite y presentara el proyecto respectivo ante su Consejo Directivo; ii) a este último que, una vez recibiera dicho proyecto, sin dilaciones injustificadas, emitiera el pronunciamiento a que hubiese lugar; iii) respecto de la ZRC de Losada-Guayabero, de no haberse adelantado lo ordenado también para la ZRC de Güejar-Cafre, debía elaborarse un plan de acción y cronograma para completar la etapa actual; y iv) que se informara al juez de primera instancia sobre el cumplimiento de estas órdenes. Pruebas 32. De las pruebas que obran en el expediente digital de tutela se destacan las siguientes: i) poderes concedidos al apoderado judicial, copias de las cédulas de ciudadanía de los accionantes y de los certificados de existencia y representación de las organizaciones a las que pertenecen[36]; ii) copia de los expedientes de los procesos de constitución de las ZRC de Sumapaz, Güejar-Cafre y Losada-Guayabero[37]; iii) plan de trabajo, cumplimiento fallo de tutela, ZRC en proceso de constitución presentado por la ANT[38] y formato de acta de reunión de la Procuraduría delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios del 9 de diciembre de 2021, en el marco del seguimiento a órdenes mediante el fallo de tutela proferido por el Juzgado Octavo de Ejecución de Penas de Bogotá[39]; iv) directorios de las juntas de acción comunal que coinciden con el polígono solicitado para la constitución de las ZRC de Güejar-Cafre[40] y de Losada-Guayabero[41]; y v) documento de Asojuntas de coadyuvancia a la acción de tutela, en donde declara estar notificado por conducta concluyente[42]. Actuaciones en sede de revisión[43] Selección del asunto 33. El 7 de septiembre de 2021, el ciudadano José Antonio Ocampo solicitó la selección del expediente para revisión “como una oportunidad para afianzar la protección de los territorios campesinos y los derechos del campesinado”[44]. Manifestó que las ZRC fueron pensadas como una herramienta para regular y ordenar la adjudicación de baldíos y evitar la concentración de la propiedad. 34. El 9 de septiembre de 2021, el apoderado de los accionantes solicitó la selección del expediente[45]. Consideró que este es un asunto novedoso porque “lo que nació a la vida jurídica como un instrumento legal (ZRC reguladas por la Ley 160 de 1994) ha sufrido un proceso de reconocimiento constitucional en virtud del Acuerdo Final y concretamente del Acto Legislativo 02 de 2017”[46]. De otra parte, estimó necesario precisar el contenido y alcance del derecho a la territorialidad campesina, de manera que se entiendan los procesos de constitución de las ZRC no solo como un trámite administrativo, sino como un mecanismo para la materialización de un derecho fundamental de las comunidades campesinas. 35. Mediante Auto del 28 de septiembre de 2021, notificado el 13 de octubre de 2021, la Sala de Selección Número Nueve seleccionó el expediente para revisión[47]. Decreto de pruebas y vinculación 36. Mediante Auto 1192 del 14 de diciembre de 2021, la Sala vinculó a la Comunidad Indígena Tinigua y a la Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC) en calidad de terceros interesados, y les solicitó información en relación con un posible traslape entre su aspiración territorial y la solicitud de constitución de ZRC Losada-Guayabero[48]. También solicitó información i) al Ministerio del Interior; ii) a la ANT; iii) al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural; iv) al Juzgado 40 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, Sección Cuarta[49]; v) al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible; v) a los accionantes y coadyuvantes; y vi) a la Defensoría del Pueblo. 37. A continuación, se presenta un breve resumen de las respuestas recibidas. La información referida por las partes e intervinientes se encuentra en el Anexo I de esta providencia y será abordada con mayor detalle en el análisis del caso concreto: Tabla 1. Respuestas Auto 1192 de 2021 RESPUESTAS AL AUTO 1192 DE 2021 Parte o interviniente Respuesta Rodrigo Uprimny Yepes, apoderado de las organizaciones accionantes[50]. Expuso varios problemas que se presentaron en torno a la actualización de los PDS y mencionó las dificultades para consultar la información del expediente, toda vez que las organizaciones campesinas y la ANT tenían versiones disímiles del documento sin foliar, lo que la ANT reconoció como un problema de gestión documental. Solo hasta el 21 de octubre de 2021, día en que se celebró el Consejo Directivo, se les envío el enlace para acceder a los expedientes de los procesos de constitución. Sobre la ZRC Losada Guayabero, afirmó que solo hasta el 17 de junio de 2021, la ANT informó que existía un traslape territorial respecto de la petición de la comunidad indígena la Tinigua. Respecto de la ZRC de Sumapaz, señaló que al revisar la normatividad que rige la protección del páramo y la que regula las ZRC, es posible afirmar que no hay ningún tipo de contradicción entre estas, y que la presencia del páramo no es un factor de exclusión de las ZRC. Anzorc-[51]. Remitió un documento[52] en el que presentó una sistematización de los problemas institucionales para la constitución de las ZRC[53]. Agencia Nacional de Tierras[54]. Informó sobre las actuaciones adelantadas en cumplimiento de los fallos de instancia e indicó que, mediante los Acuerdos 187, 188 y 189 de 2021, el Consejo Directivo decidió no constituir las ZRC de Losada-Guayabero, Sumapaz y Güejar-Cafre, respectivamente. Manifestó que las organizaciones accionantes fueron tajantes en el sentido de señalar que no era viable actualizar los PDS. Sobre la ZRC Losada-Guayabero, dijo que buscó espacios para armonizar las aspiraciones territoriales de las comunidades campesinas y étnicas, “sin lograr obtener una definición a la problemática en el término perentorio otorgado en el fallo de tutela”[55]. Sobre la ZRC de Sumapaz, adujo que “la ausencia de delimitación del Páramo como la zonificación y plan de manejo, (…) presupone potenciales amenazas al ecosistema que puedan causar conflictividad en el uso del suelo, lo cual podría acarrear consecuencias de tipo ambiental irreversibles” [56]. Ministerio del Interior[57]. Indicó que la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa -DANCP- le informó a la ANT que no procedía la consulta previa con comunidades étnicas en el proyecto de constitución de la ZRC Losada-Guayabero. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible[58] Manifestó que en cumplimiento a lo ordenado por el Juzgado 40 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, ha adelantado las actividades correspondientes para llevar a cabo el proceso de delimitación del páramo Cruz Verde, Sumapaz. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural[59] Informó que en la sesión núm. 58 llevada a cabo el 26 de octubre de 2021, el Consejo Directivo de la ANT negó las peticiones de constitución de ZRC mediante los acuerdos 187, 188 y 189 de 2021. Ministerio de Justicia y del Derecho[60] Alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva, pues ninguna de sus funciones está relacionada con los procesos de ordenamiento territorial. Defensoría del Pueblo[61]. Concluyó que las solicitudes de constitución de ZRC no fueron atendidas en aplicación a todos los principios y procedimientos dispuestos por la Ley 160 de 1994 y sus normas reglamentarias. Indicó que se desamparó a la población campesina y se perdió de vista la oportunidad de generar espacios participativos. CAR Cundinamarca[62]. Informó que se entregaron al Ministerio de Ambiente los Estudios Técnicos, Económicos, Sociales y Ambientales -ETESA- para cada uno de los páramos que parte de su jurisdicción Secretaría de Ambiente Departamental del Meta[63] Sobre el páramo Cruz Verde, aclaró que se está a la espera que el MADS resuelva su condición jurídica, debido a la sentencia del Juzgado 40 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, que deja sin efectos la Resolución 1434 de 2017. Instituto Geográfico Agustín Codazzi[64] Comentó que en la sesión núm. 58 del Consejo Directivo de la ANT se decidió negativamente sobre la constitución de las tres ZRC. 38. Más adelante, por medio de Auto del 22 de marzo de 2022, el despacho del magistrado sustanciador requirió i) a la comunidad indígena Tinigua y a la ONIC para que dieran respuesta al Auto 1192 de 2021; ii) a la ANT para que precisara la etapa del proceso de constitución de la ZRC de Losada-Guayabero en la que se advirtió la coincidencia con el territorio indígena, y si esto fue comunicado a las comunidades; y iii) al Ministerio de Agricultura para que enviara la comunicación del 19 de octubre de 2021, que le fue enviada por parte del Gobernador Indígena Tinigua. 39. El 4 de abril de 2022[65], la ANT precisó que en el marco del proceso de constitución de la ZRC Losada-Guayabero, la Subdirección de Administración de Tierras de la Nación solicitó a la Dirección de Asuntos Étnicos de la ANT que determinara si en el polígono aspirado existía presencia de comunidades étnicas. En respuesta a ello, esa Dirección informó que el predio “(...) PRESENTA TRASLAPE con la solicitud de constitución de resguardo de la comunidad indígena Tinigua (...)”. La ANT señaló que esa situación y la necesidad de encontrar fórmulas de armonización fueron puestas en conocimiento de la comunidad en mesa técnica celebrada el 16 de junio de 2021. 40. El 18 de abril de 2022, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural remitió el documento solicitado por la Corte[66]. Por su parte, la ONIC y la comunidad indígena Tinigua guardaron silencio. Solicitud de audiencia pública y de petición de conceptos 41. El 9 de febrero de 2022, la Secretaría General de esta Corporación, remitió al despacho del magistrado sustanciador una solicitud de audiencia pública y petición de conceptos. La Sala se pronunciará sobre petición en el siguiente apartado. II. CONSIDERACIONES Competencia 42. La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar las decisiones proferidas dentro de la acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9º de la Constitución Política y en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto Estatutario 2591 de 1991. Cuestión previa. Solicitud de audiencia pública y de petición de conceptos 43. El 9 de febrero de 2022, la Secretaría General de esta corporación remitió al despacho del magistrado sustanciador una solicitud de audiencia pública y de petición de conceptos, enviada por el apoderado judicial de los accionantes. Para sustentar lo anterior hizo alusión a los problemas que enfrentan las ZRC[67] y se refirió a los aspectos constitucionales que, a su juicio, deben ser tenidos en cuenta al momento de evaluar la solicitud presentada, por lo cual estimó esta como una oportunidad para que la Corte revise de manera estructural la crítica situación que enfrentan las ZRC. En consecuencia, sugirió convocar a una audiencia pública “para discutir con las organizaciones campesinas, la academia y las instituciones del Estado sobre los obstáculos que enfrentan las ZRC”[68]. Subsidiariamente, en caso de no acceder a lo anterior, solicitó pedir conceptos e intervenciones sobre el tema a la academia, las instituciones del Estado y las propias organizaciones campesinas[69]. 44. En sesión del 30 de marzo de 2022, la Sala Plena determinó que no era necesario llevar a cabo la audiencia solicitada y que las razones serían aludidas en esta sentencia. Reconoció la importancia del asunto por decidir, pues se trata de la presunta vulneración de los derechos al debido proceso y a la territorialidad de varias comunidades campesinas. Sin embargo, advirtió que el despacho del magistrado sustanciador recibió la mayoría de las pruebas solicitadas mediante el Auto 1192 de 2021 en el que se indagó, precisamente, sobre el alcance de las gestiones adelantadas por la ANT, la participación de las comunidades solicitantes y el estado actual de los trámites que dieron lugar a la acción de tutela. 45. Además, como se puede corroborar en el Anexo II de esta sentencia, durante el trámite de las instancias fueron allegados varios conceptos de organizaciones, universidades y académicos que, en su mayoría, coinciden con los intervinientes sugeridos en la solicitud del apoderado. 46. En efecto, en el auto de pruebas se solicitó información a la mayoría de las instituciones del Estado sugeridas por el solicitante -a excepción de la Contraloría General de la Nación y la Procuraduría General de la Nación- las que ya rindieron su respectivo concepto y remitieron las pruebas decretadas. Como se mostrará en el desarrollo del caso concreto, las respuestas al Auto 1192 de 2021 dan cuenta de información necesaria, pertinente e idónea para resolver la acción de tutela. De igual modo, los conceptos rendidos se estiman suficientes y de gran utilidad para el estudio que realizará esta corporación. Por lo tanto, existe un material probatorio suficiente con fundamento en el cual se puede adoptar una decisión. Planteamiento del problema jurídico y metodología de decisión 47. De manera preliminar, la Sala considera necesario precisar que, si bien los accionantes solicitaron la protección, entre otros, del derecho a la igualdad material, no se pronunciará sobre la presunta vulneración de esa garantía. Esta corporación no encontró alguna aseveración por parte de los accionantes que permita evidenciar los elementos suficientes por los cuales se endilgue la supuesta transgresión del referido derecho, particularmente, no se estableció quiénes son los sujetos comparables, ni los criterios de comparación. En consecuencia, el planteamiento del problema jurídico se limitará a verificar la presunta vulneración de los derechos al debido proceso administrativo y de acceso progresivo a la tierra. 48. Así mismo, como se indicó en el acápite de antecedentes, en respuesta al Auto 1192 de 2021, la ANT informó sobre las actuaciones adelantadas en cumplimiento de los fallos de instancia e indicó que, mediante los Acuerdos 187, 188 y 189 de 2021, el Consejo Directivo decidió no constituir las ZRC de Losada-Guayabero, Sumapaz y Güejar-Cafre, respectivamente. Bajo esa premisa, tanto en el planteamiento del problema jurídico, como en la resolución del caso concreto, la Corte tendrá en cuenta no solo la dilación alegada por los accionantes en la acción de tutela, sino los parámetros que se tuvieron en cuenta para adoptar los referidos actos administrativos según lo informado en sede de revisión. 49. A partir de los planteamientos y pretensiones formuladas por los accionantes, corresponde a la Sala Novena de Revisión determinar si ¿la Agencia Nacional de Tierras vulneró los derechos fundamentales al debido proceso administrativo y de acceso progresivo a la tierra de las comunidades campesinas agrupadas en la Asociación Campesina Ambiental del Losada-Guayabero -Ascal-G-, el Sindicato de Trabajadores Agrícolas de Sumapaz -Sintrapaz-; y la Asociación Campesina para la Agricultura Orgánica y el Comercio Justo en la Cuenca del Río Güejar, i) por las posibles dilaciones para resolver las solicitudes de constitución de las Zonas de Reserva Campesina de Losada-Guayabero; Sumapaz, Cundinamarca; y Güejar Cafre, Meta y ii) por la exigencia de requisitos no previstos en el ordenamiento jurídico para proferir los actos administrativos que dieron cierre a los referidos procedimientos administrativos? 50. Con el fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala hará referencia a: i) el campesinado como sujeto de especial protección constitucional y el acceso progresivo a la tierra como medio para la materialización de los derechos de la población campesina; ii) las Zonas de Reserva Campesina -ZRC-; iii) la armonización de los derechos e intereses de los pueblos indígenas y las comunidades campesinas en los procesos de constitución de ZRC; y iv) el derecho al debido proceso administrativo y su relación con el derecho al territorio. Con fundamento en lo anterior, la Sala resolverá el caso concreto. La población campesina como sujeto de especial protección constitucional y el acceso progresivo a la tierra como medio para la materialización de los derechos de la población campesina 51. El Constituyente de 1991 tuvo entre otros propósitos desarrollar una reforma rural integral a través de disposiciones orientadas a garantizar la distribución equitativa de la tierra en favor de la población campesina. La finalidad era disminuir la inequidad en el campo y evitar la concentración de la tierra en pocas manos. Por esa razón, en el artículo 58 de la Carta reprodujo la función social de la propiedad dispuesta en la reforma constitucional de 1936, y en los artículos 64 y 65 estableció el derecho de acceso progresivo a la propiedad de la tierra[70]. 52. Como lo reconoció el artículo 64 Superior y lo ha destacado esta corporación en su jurisprudencia, el principal objetivo de la constitucionalización de la propiedad agraria fue mejorar el ingreso y la calidad de vida de la población campesina, dada su condición de sujeto de especial protección constitucional. Sobre este punto la Corte explicó que la población campesina ha atravesado múltiples desventajas que afectan el acceso a condiciones de vida dignas, por lo que es necesaria la implementación de acciones afirmativas que contribuyan a la superación de tales dificultades[71]. 53. Este tribunal ha señalado que esa especial protección atiende “a las condiciones de vulnerabilidad y discriminación que los han afectado históricamente, de una parte, y, de la otra, a los cambios profundos que se están produciendo, tanto en materia de producción de alimentos, como en los usos y la explotación de los recursos naturales”[72]. También ha precisado que nuestro ordenamiento jurídico no reconoce a los campesinos y trabajadores agrarios, per se, como sujetos de especial protección constitucional. Sin embargo, a nivel jurisprudencial se han establecido algunos criterios bajo los cuales adquieren esta condición[73]. 54. Ahora bien, una de las manifestaciones de la población campesina como sujeto de especial protección constitucional radica en el reconocimiento y materialización del derecho de acceso progresivo a la tierra. La naturaleza fundamental de esta garantía se justifica, según lo ha reconocido esta corporación, en que los derechos surgen luego de una larga lucha histórica de reivindicación frente al aparato estatal y son necesarios para el desarrollo de la vida y la cultura de la Nación[74]. 55. En la Sentencia SU-426 de 2016, la Corte consolidó los diferentes aspectos que definen la naturaleza del derecho de acceso a la tierra de la población campesina. Primero, es un derecho de carácter subjetivo de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 64 de la Constitución y de su realización depende la mejora de los ingresos y la calidad de vida de la población rural[75]. Segundo, es una obligación que va acompañada de la garantía de una serie de bienes y servicios básicos, cuya efectividad permite satisfacer la dignidad humana[76]. Tercero, entre el campesino y la tierra se genera una relación de producción agrícola, de manera que existe un nexo directo entre el acceso a la propiedad agraria y el derecho al trabajo[77]. Cuarto, guarda una relación intrínseca con el derecho a la vivienda digna, en razón a la interdependencia de la población campesina con el entorno rural en el que se enmarca tradicionalmente su domicilio y lugar de residencia. 56. Además, sobre este punto la jurisprudencia constitucional ha sostenido que existe una relación entre los conceptos de tierra y territorio, a saber: “la tierra hace alusión a la base física de un asentamiento humano, mientras que el territorio hace referencia a las relaciones espirituales, sociales, culturales, económicas, entre otras, que construyen las personas y las comunidades alrededor de la tierra”[78]. Con fundamento en ello, ha sostenido que esa relación también existe entre los campesinos y el espacio físico en el cual desarrollan sus labores diarias[79]. 57. En conclusión, la inequidad en el campo y la concentración de la tierra en unos pocos, fueron motivos claros para que en la Constitución de 1991 se estableciera el derecho de acceso progresivo a la propiedad de la tierra como una garantía dirigida a contribuir a su distribución equitativa y a mejorar la calidad de vida de la población campesina. Su reconocimiento como sujeto de especial protección constitucional es una reivindicación ante las condiciones históricas de invisibilización, desigualdad y discriminación a la que se ha visto sometida, y el derecho de acceso progresivo a la tierra es una de las formas en que se manifiesta dicha protección especial. Las Zonas de Reserva Campesina Contextualización sobre las ZRC 58. Esta corporación ha señalado que, en atención a la estrecha relación entre el nivel de vulnerabilidad y el vínculo de los campesinos con la tierra, el ordenamiento jurídico reconoce en el campo un bien jurídico de especial protección constitucional, y establece en cabeza de los campesinos un “Corpus iuris” integrado por, entre otros, los derechos a la alimentación, al mínimo vital, al libre desarrollo de la personalidad y las libertades de profesión y oficio; garantías que pueden verse “como una de las manifestaciones más claras del postulado de la dignidad humana” [80]. 59. La constitución de ZRC es uno de los mecanismos que conforman el referido corpus iuris y que se encuentra consagrado en la Ley 160 de 1994, mediante la cual se creó el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino[81]. Al establecer las ZRC, la ley pretende fomentar la pequeña propiedad rural de acuerdo con, entre otros, los criterios ordenamiento territorial[82], que las define como aquellas áreas geográficas seleccionadas por la Junta del Incora –hoy Consejo Directivo de la ANT[83]– a partir de las características agroecológicas y socioeconómicas regionales. El artículo 80 de la mencionada ley indica que la acción del Estado también debe tener en cuenta la efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales de los campesinos y su participación en la planificación y decisión regionales y las características de las modalidades de producción. 60. El trámite para la constitución de las ZRC fue regulado en el Acuerdo 024 de 1996[84], expedido por el Incora, donde se desarrollaron cada una de las etapas procesales para dicho fin, según se resumen a continuación: Tabla 2. Trámite para la constitución de Zonas de Reserva Campesina Etapas del trámite para la constitución de ZRC -Acuerdo 024 de 1996- Procedencia (art. 1) Las ZRC se constituirán y delimitarán por la Junta Directiva del INCORA (Consejo Directivo de la ANT) en las regiones donde se adelanten procesos de colonización, en aquellas donde predomine la existencia de tierras baldías y en las áreas geográficas cuyas características agroecológicas y socio económicas requieran la regulación, limitación, redistribución y ordenamiento de la propiedad o tenencia de predios y terrenos rurales. Excepciones (art. 3) No procederá la constitución de ZRC en las siguientes áreas o regiones: i) las comprendidas dentro del Sistema Nacional de Parques Nacionales Naturales; ii) las establecidas como reservas forestales, salvo los casos a que se refiere el parágrafo 2º. del artículo 1˚ del Decreto 1777 de 1996; iii) en los territorios indígenas, según lo previsto en los Artículos 2º y 3º del Decreto 2164 de 1995; iv) las que deban titularse colectivamente a las comunidades negras, conforme a lo dispuesto por la Ley 70 de 1993; v) las reservadas por el INCORA u otras entidades públicas, para otros fines señalados en las leyes; y vi) las que hayan sido constituidas como Zonas de Desarrollo Empresarial. Iniciación de la actuación administrativa (art. 4) El trámite se iniciará por el Instituto (ANT), de oficio o a solicitud de cualquiera de las siguientes entidades, organizaciones o autoridades: i) las organizaciones representativas de los intereses de los colonos o campesinos; ii) las entidades oficiales que integran el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino y el Sistema Nacional Ambiental; iii) los gobernadores departamentales y los alcaldes municipales de la respectiva región; y iv) los comités departamentales de desarrollo rural y reforma agraria y los consejos municipales de desarrollo rural. Contenido de la solicitud (art. 5) La solicitud debe contener la siguiente información: i) la exposición de motivos; ii) la descripción general del área geográfica; iii) los beneficios que representaría la constitución de la ZRC; y iv) los compromisos que adquiriría la entidad, comunidad u organización que presenta la solicitud, en concertación con la población campesina beneficiaria y las instituciones públicas y las organizaciones privadas correspondientes. Trámite (art. 6) Los documentos que justifiquen la iniciación del trámite de oficio, o los que correspondan a la solicitud formulada al Instituto (ANT), serán remitidos a los respectivos consejos municipales de desarrollo rural y al director de la corporación autónoma regional del lugar, para que dentro de un término no superior a cinco (5) días presenten las observaciones y recomendaciones que fueren pertinentes y adjunten la documentación e información necesaria para la toma de decisiones. Plan de Desarrollo Sostenible -PDS- (art. 7) Vencido el término anterior, el Incora (ANT) convocará a los consejos municipales de desarrollo Rural, a las instituciones públicas y privadas y a las organizaciones representativas de los intereses de los colonos y campesinos de la zona, con el objeto de preparar el PDS, definir y concertar las acciones que deban emprenderse y se fijará la fecha para la realización de una audiencia pública. Con base en las recomendaciones que se formulen, el Incora (ANT) elaborará el proyecto de decisión. Audiencia pública (art. 8) La audiencia pública se celebrará con el fin de explicar a la comunidad las ventajas de la ZRC, discutir las objeciones y recomendaciones que se formulen respecto de la propuesta de selección y el PDS, y concertar las actividades, programas e inversiones que deberán realizarse por las entidades públicas y privadas y las organizaciones representativas de los intereses de los colonos y campesinos. Lo anterior se hará constar en un acta. Decisión (art. 9) La resolución que profiera la Junta Directiva del Incora (Consejo Directivo de la ANT) seleccionando y delimitando la ZRC tendrá en cuenta el PDS que se hubiere acordado y diferentes aspectos según lo establecido en el artículo 9 del Acuerdo 024 de 1996. 61. En la Sentencia C-371 de 2014, la Corte se refirió al origen de las ZRC y explicó que, según varios estudios sobre la materia, estas zonas “son producto de procesos de exigibilidad política del derecho a la tierra por parte de colonos y pequeños propietarios”[85]. También señaló que la creación de las ZRC tiene diferentes implicaciones. Por un lado, permite i) establecer límites al dominio privado y a la cantidad de terreno que puede adjudicarse; ii) fijar requisitos, condiciones y obligaciones que deben cumplir y acreditar los ocupantes de los terrenos que se adjudican; y iii) definir áreas que por sus características no pueden ser ocupadas ni explotadas. Por el otro, impone el deber de iv) adoptar proyectos de desarrollo concertados entre las autoridades políticas y ambientales locales, y las comunidades. A su vez, obliga a las autoridades a v) prever condiciones preferenciales en cuanto al otorgamiento de subsidios, incentivos y estímulos en favor de la población campesina en materia de créditos agropecuarios, capitalización rural, adecuación de tierras, desarrollo de proyectos alternativos, modernización y el acceso ágil y eficaz a los servicios públicos rurales. Finalmente, vi) facilita el acceso de los campesinos ubicados en la zona a financiación para sus proyectos de desarrollo y productivos[86]. 62. En el mismo sentido, esta corporación ha señalado que las ZRC son un mecanismo que busca propiciar un reparto más equitativo de la propiedad rural, así como controlar la inadecuada expansión de la frontera agrícola[87]. Lo anterior se reforzó a través de la implementación del Acuerdo Final de Paz donde se reconoció que las ZRC son necesarias para garantizar el acceso progresivo a la tierra. A continuación, se abordará este punto con mayor detalle. Las Zonas de Reserva Campesina y el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera 63. En el Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, los delegados del Gobierno nacional y las FARC-EP definieron varios puntos para poner fin de manera definitiva al conflicto armado. El punto uno, “Hacia un Nuevo Campo Colombiano: Reforma Rural Integral”, buscó contribuir “a la transformación estructural del campo, cerrando las brechas entre el campo y la ciudad y creando condiciones de bienestar y buen vivir para la población rural”[88]. 64. Allí se reconoció que los campesinos, las campesinas y las comunidades indígenas, negras, afrodescendientes, raizales y palenqueras, y demás comunidades étnicas en sus territorios, contribuyen a la transformación estructural del campo y en particular al cierre de la frontera agrícola, para lo cual “es necesario el reconocimiento y apoyo a las Zonas de Reserva Campesina (ZRC) y demás formas de asociatividad solidaria”[89]. En el punto 1.1.5., se indicó que, con el propósito de regularizar y proteger los derechos de la pequeña y mediana propiedad rural, el Gobierno nacional formalizaría progresivamente los predios que ocupa o posee la población campesina en Colombia, priorizando áreas como las relacionadas con los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), ZRC y otras que el Gobierno defina[90]. Más adelante, en el punto 1.1.10., se recordó que las ZRC “son iniciativas agrarias que contribuyen a la construcción de paz, a la garantía de los derechos políticos, económicos, sociales y culturales de los campesinos y campesinas, al desarrollo con sostenibilidad socio-ambiental y alimentaria y a la reconciliación de los colombianos y colombianas”[91]. Se estableció como deber del Gobierno nacional, promover el acceso a la tierra y la planificación de su uso en las ZRC, promoviendo la participación de las comunidades que habitan esas zonas en la ejecución de sus planes de desarrollo. 65. Por otra parte, el punto cuatro del Acuerdo Final, “Solución al Problema de las Drogas Ilícitas”, tuvo como objetivo promover “una nueva visión que dé un tratamiento distinto y diferenciado al fenómeno del consumo, al problema de los cultivos de uso ilícito, y a la criminalidad organizada asociada al narcotráfico, asegurando un enfoque general de derechos humanos y salud pública, diferenciado y de género”[92]. Para el efecto, se fijaron diferentes objetivos, entre ellos, apoyar los planes de desarrollo de las ZRC, “constituidas y las que se constituyan, así como de otras formas de organización o asociación, en los casos donde éstas coincidan con zonas afectadas por los cultivos de uso ilícito”[93]. 66. El Acto Legislativo 01 de 2017[94], que incluyó el artículo transitorio XX en la Constitución, dispuso que las instituciones y autoridades del Estado tienen la obligación de cumplir de buena fe con lo acordado, por lo que las actuaciones de todos los órganos y autoridades estatales, las normas que desarrollen el Acuerdo y su interpretación y aplicación “deberán guardar coherencia e integralidad con lo acordado, preservando los contenidos, los compromisos, el espíritu y los principios del Acuerdo Final”. 67. Lo anterior fue reafirmado en la Sentencia C-630 de 2017, mediante la cual esta corporación declaró exequible el referido acto legislativo[95]. La Corte señaló que la previsión según la cual existe por parte de las instituciones y autoridades del Estado la obligación de cumplir de buena fe con lo establecido en el Acuerdo Final, “ha de entenderse como una obligación de medio, lo que implica que los órganos políticos, en el ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, deberán llevar a cabo, como mandato constitucional, los mejores esfuerzos para cumplir con lo pactado”. Este tribunal también precisó que el cumplimiento de buena fe del Acuerdo Final por parte de todas las autoridades, “no implica la alteración de sus competencias constitucionales y legales, pues se trata, por el contrario, de un mandato constitucional”. 68. Particularmente, para el caso que ocupa la atención de la Sala, vale la pena recordar que en aquella decisión la Corte sostuvo que existen “contenidos de la negociación que pueden implementarse o desarrollarse mediante decisiones administrativas o de política pública dentro del ámbito de competencia de las autoridades que integran la Rama Ejecutiva del poder público”. Explicó que los órganos y autoridades, en virtud del principio de buena fe, adquieren el deber no solo de actuar de acuerdo con sus competencias, sino también de adelantar todas sus gestiones “en desarrollo de la articulación, coordinación y colaboración armónica de los poderes públicos”. 69. En definitiva, las ZRC son unas áreas geográficas seleccionadas por el Consejo Directivo de la ANT, cuya constitución está destinada a propiciar un reparto más equitativo de la tierra, controlar la inadecuada expansión de la tierra y promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, con el fin de mejorar la calidad de vida de la población campesina de escasos recursos. Estas finalidades fueron afianzadas con el Acuerdo Final de Paz, documento que reconoció a las ZRC como iniciativas agrarias que contribuyen, entre otros, a la construcción de la paz y a la garantía de los derechos del campesinado. Armonización de los derechos e intereses de los pueblos indígenas y las comunidades campesinas en los procesos de constitución de ZRC 70. En la Sentencia C-371 de 2014, esta corporación estudió una demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 79 a 84 de la Ley 160 de 1994, que conforman el Capítulo XIII sobre colonizaciones, zonas de reserva campesina y desarrollo empresarial. El demandante indicó que tales disposiciones desconocían el Convenio 169 de la OIT, porque fueron adoptadas sin previa consulta a los pueblos indígenas y tribales, no ordenaron la realización de las respectivas consultas para la creación de las ZRC, ni ofrecieron protección a sus territorios ancestrales. 71. La Sala Plena encontró que los criterios empleados por el legislador para tomar decisiones sobre la delimitación de ZRC no ofrecían elementos suficientes para excluir territorios ancestrales de pueblos indígenas y tribales, razón por la cual concluyó que sí es posible que las ZRC coexistan con dichos territorios. Lo anterior porque los artículos demandados señalan pautas muy generales sobre las regiones en las que pueden constituirse ZRC y la ley no define el concepto de zonas de colonización[96]. Para la Corte, tal coincidencia sí tiene el potencial de trasgredir el derecho al territorio de los pueblos indígenas y tribales, porque “puede significar, por ejemplo, imposición de proyectos de utilización y aprovechamiento de recursos naturales en áreas de importancia religiosa o cultura para un grupo étnico, o limitación de sus posibilidades de explotación de tales recursos”[97]. 72. Sin embargo, determinó que la anterior conclusión no necesariamente conducía a una declaración de inexequibilidad, pues debía considerarse el principio de conservación del derecho y las importantes finalidades que cumplen las ZRC. Por eso, para lograr la armonización entre ambas garantías, declaró exequibles los artículos demandados, en el entendido que para la creación de una ZRC también deberá examinarse si en el área en la que se pretende constituir existen territorios de pueblos indígenas y tribales, caso en el cual deberá surtirse un proceso de consulta previa. 73. En la Sentencia T-052 de 2017[98], la Corte se pronunció sobre la ponderación y armonización de los derechos e intereses de los pueblos indígenas y las comunidades campesinas. Al respecto, explicó que el interés de las comunidades campesinas es claramente identificable y envuelve un derecho constitucionalmente protegido, y por esa razón, cuando confluyan intereses frente a las mismas zonas, las autoridades deben identificar fórmulas de armonización que permitan dar efectividad plena, o al menos la más alta posible, a los dos intereses en juego, pues ambos son objeto de especial protección constitucional. 74. Con todo, es posible que las ZRC coexistan con territorios ancestrales de los pueblos indígenas y tribales, coincidencia que tiene el potencial de transgredir dichos territorios. Así, para la constitución de una ZRC se debe examinar si en el área correspondiente existen territorios indígenas, caso en el cual se debe surtir el proceso de consulta previa. Además, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que en tales eventos se deben encontrar fórmulas de armonización de los derechos las dos poblaciones, pues ambas han sido consideradas como sujetos de especial protección constitucional, de modo que se permita dar efectividad en la mayor medida de lo posible a los dos i...