Sentencia T-012 de 2025

T-012-25 TEMAS-SUBTEMAS Sentencia T-012/25 DERECHO A LA CONSULTA PREVIA-Afectación directa por disposiciones del ordenamiento territorial El ordenamiento territorial puede generar impactos susceptibles de consulta previa, desde el ámbito más general, reflejado en los planes nacionales de desarrollo, pasando por los planes departamentales y municipales, hasta las licencias de construcción que concretizan algún proyecto, obra o actividad. DERECHO AL DEBIDO PROCESO EN LA CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES INDIGENAS Y GRUPOS ETNICOS-Vulneración por omisión en el trámite de certificación de la procedencia de la consulta DERECHO A LA CONSULTA PREVIA DE COMUNIDAD INDIGENA-Utilización del estándar de debida diligencia de las empresas DERECHO A LA PROPIEDAD COLECTIVA Y AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Vulneración por dilación injustificada en el trámite de constitución de resguardo de los pueblos indígenas (...) la coexistencia de los dos procesos inconclusos -esto es, la constitución del resguardo indígena y la solicitud de protección del territorio ancestral- deja a la comunidad (accionante) en una incertidumbre jurídica... no solo vulnera el derecho fundamental al territorio, sino que, además, acrecienta las tensiones entre los particulares que cohabitan la zona, las autoridades municipales que ordenan el territorio y los miembros de las comunidades indígena. PRINCIPIOS DE SUBSIDIARIEDAD E INMEDIATEZ FRENTE A SUJETOS DE ESPECIAL PROTECCION CONSTITUCIONAL-Juez debe ser más flexible, en desarrollo del principio de igualdad, aplicando un tratamiento diferencial positivo/PUEBLOS INDIGENAS-Titulares de derechos fundamentales y sujetos de especial protección constitucional DERECHO FUNDAMENTAL A LA CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES INDIGENAS Y GRUPOS ETNICOS-Reiteración de jurisprudencia (i) [E]l objetivo de la consulta previa es intentar lograr en forma genuina y por un diálogo intercultural el consentimiento con las comunidades indígenas y tribales sobre las medidas que las afecten; (ii) el principio de buena fe debe guiar la actuación de las partes; (iii) por medio de la consulta se debe asegurar una participación activa y efectiva de los pueblos interesados; (iv) la consulta debe ser un proceso intercultural de diálogo en el que el Estado debe entonces tomar las medidas necesarias para reducir las desigualdades fácticas de poder que puedan tener los pueblos étnicos; (v) en este diálogo intercultural ni el pueblo tiene un derecho de veto ni el Estado un poder arbitrario de imposición de la medida prevista; (vi) la consulta debe ser flexible, es decir, adaptarse a las necesidades de cada asunto; (vii) la consulta debe ser informada, esto es dispensar a los pueblos indígenas y tribales la información suficiente para que ellos emitan su criterio; (viii) la consulta debe respetar la diversidad étnica y cultural lo que permitirá encontrar mecanismos de satisfacción para ambas partes. CONSULTA PREVIA-Aplicación en caso de afectación directa por intervención del territorio CONSULTA PREVIA-Aplicación en caso de afectación directa basada en perturbación al ambiente, a la salud o a la estructura social, espiritual, cultural o económica de la colectividad CONSULTA PREVIA-Criterios utilizados para identificar en qué casos procede por existir una afectación directa de los grupos étnicos CONSULTA PREVIA-Competencias del Ministerio del Interior CONSULTA PREVIA-Etapas y deberes en el proceso (...) la consulta (i) debe ser previa al inicio del respectivo proyecto, obra o actividad; sin embargo, (ii) no se agota en un único momento, sino que es un proceso que acompaña todas las fases del proyecto y que se activa toda vez que ocurre un cambio sustancial en sus condiciones; por lo anterior (iii) no se configura un daño consumado cuando se ha omitido la consulta previa al inicio de un proyecto, pues esta procede aun cuando el proyecto esté en marcha o, incluso, haya finalizado, con el propósito de definir las etnorreparaciones por las afectaciones causadas por el proyecto, obra o actividad inconsulta. PUEBLOS INDÍGENAS URBANOS-Diversidad étnica e identidad cultural en las ciudades Los pueblos indígenas urbanos nos enseñan... que la diversidad étnica también florecer dentro de las propias ciudades capitales. Existen ideas erróneas sobre que los pueblos indígenas que viven en zonas urbanas son menos “auténticos” o no son “genuinamente indígenas”, lo que ha llevado a su invisibilización y la vulneración grave de sus derechos fundamentales. La identidad cultural tiene un carácter dinámico y puede ir modificándose a lo largo del tiempo, a partir de procesos históricos, sociales y políticos de relacionamiento. La presencia de los pueblos indígenas en las ciudades constituye uno de esos procesos. PUEBLOS INDÍGENAS URBANOS-Enfoque de diversidad y autonomía Es innegable que la presencia de algunos pueblos indígenas en las ciudades constituye un enorme desafío para la salvaguarda de sus derechos y conlleva un riesgo latente de discriminación, estigmatización y homogeneización forzada, pero estas dinámicas también abren una oportunidad única para la sociedad colombiana en su conjunto, una oportunidad para enriquecer sus entornos y para vivir la pluralidad de las formas de vida de sus pueblos, sin perder la unidad de la Nación. Esta es pues una invitación a imaginar nuevos escenarios de participación y vida al interior de las ciudades, como algo digno de respeto y valoración, a través de un enfoque de diversidad y autonomía. DERECHO A LA IDENTIDAD CULTURAL DE COMUNIDAD INDÍGENA-Proceso de re-etnificación y auto identificación como pueblo o individuo étnicamente diferenciado ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Alcance constitucional/ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Concepto PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y PLAN DE DESARROLLO-Coherencia REGULACION USO DEL SUELO-Competencia del Concejo Municipal de acuerdo con la ley LICENCIA URBANISTICA-Definición, contenido y alcance DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDIGENAS-Antecedentes históricos CONVENIO 169 DE LA OIT-Prevé una manifestación del derecho de participación de las comunidades indígenas en el trámite de adopción de medidas legislativas o administrativas que las puedan afectar DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO DE COMUNIDADES INDIGENAS-Orden a la Agencia Nacional de Tierras dar trámite a las solicitudes de constitución de resguardos indígenas, sin ninguna otra dilación REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL Sala Tercera de Revisión SENTENCIA T-012 DE 2025 Referencia: expediente T-10.350.994. Asunto: acción de tutela de la comunidad indígena de Mocondino contra el municipio de Pasto y otros. Magistrada ponente: Diana Fajardo Rivera. Bogotá, D.C., veintiuno (21) de enero de dos mil veinticinco (2025) La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la magistrada Diana Fajardo Rivera, quien la preside y los magistrados Jorge Enrique Ibáñez Najar y Vladimir Fernández Andrade, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2591 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA En el proceso de revisión de la Sentencia del 26 de abril de 2024, proferida por el Juzgado Octavo Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Pasto, en primera instancia; y de la Sentencia del 4 de junio de 2024, proferida por el Juzgado Tercero Penal del circuito de Pasto, en segunda instancia. Síntesis de la decisión La comunidad indígena de Mocondino habita un corregimiento del mismo nombre en la ciudad de Pasto, desde antes de que existiera formalmente esa ciudad capital. Mocondino es una comunidad indígena que además ya cuenta con un órgano de gobierno tradicional (cabildo), pero cuyo territorio colectivo (resguardo) aún no ha sido reconocido por el Estado, pese a las solicitudes formuladas por sus autoridades tradicionales desde varios años atrás. El reclamo central de esta tutela tiene que ver con el derecho fundamental a la consulta previa frente a la operación de un proyecto de granja avícola, denominado “la Isabella”, que colinda con el cementerio comunitario, lugar que sus habitantes consideran sagrado. En su criterio, la operación industrial que conlleva la granja ha afectado las prácticas religiosas en el cementerio comunal, ha generado residuos que impactan el ambiente y ha puesto en riesgo la disponibilidad de agua que provee el acueducto comunitario. Los jueces de tutela de instancia declararon improcedente la demanda al considerar que incumplía los presupuestos de inmediatez y subsidiariedad. Contrario a ese dictamen, la Sala Tercera concluyó que la inconformidad de la comunidad accionante no se restringe a un acto administrativo en particular, sino que tiene que ver con la posible afectación directa que produce un proyecto agrícola en el territorio. Para este tipo de reclamos, la acción de tutela es el mecanismo judicial y preferente de defensa de los derechos. Bajo este marco, la Sala Tercera estableció que el principal problema jurídico a resolver consistía en determinar si la operación inconsulta de un proyecto avícola junto al cementerio de una comunidad indígena vulneraba su derecho fundamental a la consulta previa, aunque el territorio étnico no haya sido formalmente reconocido y se encuentre dentro de los límites de una ciudad capital. Asimismo, al estudiar el escrito de tutela, la Sala extrajo otro problema jurídico relacionado con la falta de resolución en los trámites de protección del territorio y constitución del resguardo indígena. Para resolver estos interrogantes, la Sala Tercera comenzó por reiterar la jurisprudencia sobre el derecho fundamental a la consulta previa. Luego, abordó la presencia de lo indígena en las ciudades y sus desafíos, para lo cual desarrolló el concepto del ordenamiento territorial como un acto complejo que puede generar afectaciones sobre los pueblos étnicos. La Sala concluyó que se vulneró el derecho a la consulta previa de la comunidad de Mocondino en el marco del ordenamiento territorial de la ciudad de Pasto, al asumir que las problemáticas que surgieron en torno la operación y ampliación de una granja avícola, ubicada junto al cementerio comunal, eran una simple disputa entre particulares. También declaró la trasgresión del derecho al territorio ante la incertidumbre sobre la titularidad de la tierra que ya lleva varias décadas, sumada a la expansión urbana, lo que dificulta los procesos de reconstrucción étnica y suscita múltiples tensiones con los predios privados con que se sobreponen las reivindicaciones del pueblo indígena. I. ANTECEDENTES 1. Hechos que motivaron la tutela[1] 1. La comunidad indígena de Mocondino, perteneciente al pueblo Quillasinga[2], habita en el Corregimiento de Mocondino de la ciudad de Pasto (Nariño). Por lo menos desde el año 1948 esta comunidad tiene activo, dentro de lo que consideran su territorio ancestral, un cementerio denominado “la inmaculada concepción”, al que califican como un lugar sagrado. 2. El cementerio, según sus creencias, es el lugar donde “va a descansar el cuerpo, pero también el alma de cada uno de nosotros estará en la tumba donde nos han sepultado nuestros familiares. En este lugar sagrado nos encontramos con el espíritu de nuestros antepasados, con el espíritu de nuestros abuelos, con el espíritu de nuestros padres, hermanos e hijos que ya han fallecido”. La comunidad señala que por eso el cementerio está ubicado en un lugar estratégico y tranquilo. 3. Sin embargo, y según el relato de tutela, hacia finales del mes de febrero de 2022 el señor John Jairo Riascos Ruano empezó trabajos de construcción de grandes galpones y bodegas, en una granja avícola denominada “la Isabella” que limita con el cementerio comunitario. 4. El 11 de abril de 2024, el señor Silvio Naspirán Jojoa, en calidad de gobernador del cabildo indígena de Mocondino, interpuso una tutela contra el señor John Jairo Riascos Ruano, propietario de la granja avícola Isabella”, la Curaduría Urbana 2ª de Pasto, el municipio de Pasto y Corponariño. 5. En concreto, el accionante asegura que el proyecto avícola genera múltiples afectaciones en la zona, consistentes principalmente en: (i) el estrechamiento de la vía de acceso al cementerio; (ii) el direccionamiento de aguas negras hacia este lugar sagrado; (iii) el deterioro de paredes y muros del cementerio por presencia de gallinazos, roedores e insectos y olores fuertes producto de la explotación avícola; (iv) la interrupción de la tranquilidad para desarrollar ceremonias, rituales y pagamentos y (v) el empleo de las escasas fuentes hídricas de la zona para uso industrial. 6. Sobre esto último, el escrito de tutela pone de presente que la capacidad de la granja avícola emplea el agua tratada del acueducto comunitario prevista para el consumo humano. De acuerdo con el accionante, en Mocondino hay escasez de agua y el acueducto comunitario construido en 1970 -que según entiende la Sala Tercera surte tanto a la población indígena como no indígena- no tiene la capacidad para soportar usos industriales para grandes explotaciones avícolas. 7. La comunidad indígena asegura haber intentado varias actuaciones ante las autoridades municipales y regionales, las cuales resultaron infructuosas. Así, por ejemplo, Corponariño, en informe del 3 de septiembre de 2021, descartó problemas de tipo ambiental dentro de la granja avícola y conceptuó que dicho proyecto no requería licencia ambiental. Por su parte, la Secretaría de Salud del Municipio de Pasto, mediante oficio del 9 de febrero de 2022, consideró que la queja de la comunidad era improcedente pues se trataba de un asunto propio de la autoridad ambiental. 8. El escrito de tutela relata que, a los problemas descritos, se suma una calamidad ocurrida el pasado jueves 28 de marzo de 2024, producto de cuatro avalanchas en diferentes puntos del territorio de Mocondino. En criterio del gobernador indígena, lo anterior “disminuirá por varios años los caudales que surten al acueducto comunitario”. Su afirmación se soporta en un estudio del programa de maestría en desarrollo sostenible de la Universidad del Valle. 9. Por último, el accionante señaló que la Agencia Nacional de Tierras (ANT) viene adelantando el proceso de reconstrucción de límites territoriales y protección del territorio indígena de Mocondino, en los términos del Decreto 2333 de 2014 y según ordenó el Tribunal administrativo de Nariño en la Sentencia de acción de cumplimiento n.º 2018-00488 de 23 de enero de 2019. 10. En virtud de lo expuesto, el accionante le solicita al juez de tutela (i) como medida provisional, suspender los trabajos de construcción que adelanta la granja avícola; (ii) proteger el derecho a la consulta previa de la comunidad indígena de Mocondino frente a este proyecto y (iii) la adopción de medidas policivas para contrarrestar las agresiones verbales que vienen provocando los dueños del proyecto en contra de la comunidad. 11. Como anexos a su escrito de tutela, el accionante remitió varios documentos, entre los que se destacan, el registro fotográfico del área al cementerio, una copia del título de propiedad del cementerio y la licencia urbanística de la granja avícola. 2. Contestación de las entidades vinculadas 12. El proceso de amparo correspondió al Juzgado Octavo Penal Municipal con función de control de garantías de Pasto que, mediante el Auto del 19 de abril de 2024, admitió la acción de tutela contra: (i) el municipio de Pasto - Secretaría de Gobierno Municipal; (ii) la Curaduría Urbana Segunda de Pasto, (iii) Corponariño, (iv) la granja “Isabella” sector La Cruz y (v) el señor John Jairo Riascos Ruano, como presunto propietario de la granja avícola. También vinculó, como terceros con interés, a (vi) la Defensoría del Pueblo, (vii) la Agencia Nacional de Tierras, (viii) la Unidad de Gestión Territorial de Pasto, (ix) el Ministerio del Interior y (x) el Instituto Colombiano Agropecuario - ICA. 13. Alcaldía de Pasto[3]. El secretario de gobierno del Municipio de Pasto sostuvo que no se vulneraron los derechos de la comunidad, sin profundizar en los argumentos. De todos modos, expresó que la oficina de control físico adelantaría una revisión de la zona el día 30 de abril de 2024, con el fin de realizar la inspección ocular al inmueble y establecer si se configura alguna infracción. Sin embargo, advirtió que la autoridad policiva correspondiente (esto es, la corregidora de Mocondino) era quien debería tomar las medidas pertinentes para hacer cesar la presunta afectación. 14. Corregimiento de Mocondino[4]. La corregidora[5] de Mocondino pidió declarar improcedente la solicitud de amparo y, subsidiariamente, negarla. Sostuvo que el cementerio de la vereda no es de uso exclusivo de la comunidad indígena ya que también presta sus servicios a la población campesina. En este punto precisó que el Corregimiento de Mocondino cuenta con un cabildo, pero no con un resguardo, razón por la cual no hay un territorio étnico definido. En su criterio, no hay amenaza de perjuicio irremediable que justifique la procedencia de la tutela, pues la ampliación del galpón cuenta con los permisos necesarios y los procedimientos sanitarios en regla. Por último, reprochó lo que considera fueron vías de hecho de parte de la comunidad indígena, cuando el 7 de abril de 2024 algunos comuneros destruyeron una columna del galpón. 15. Curaduría Urbana 2ª de Pasto[6]. Luego de explicar las funciones generales que le asisten a los curadores, aseguró que estos no poseen personería jurídica ni representación legal, por lo que cada curador responde como persona natural por sus actos. Explicó que las licencias urbanísticas no requieren certificado de consulta previa, según un concepto del Ministerio del Interior[7], pues son “simples trámites administrativos para la autorización de la ejecución de un proyecto, obra o actividad en un predio de propiedad privada”. Frente al caso concreto, afirmó que la licencia otorgada a la granja avícola no incluyó cerramiento, sino un permiso de construcción en la modalidad de ampliación. Ahora bien, si los beneficiarios de la licencia se exceden en las obras, sería su responsabilidad exclusiva y no del curador. 16. Instituto Colombiano Agropecuario (ICA)[8]. Esta entidad argumentó su falta de legitimación dado que su misionalidad consiste en la protección de la sanidad agropecuaria y la contribución al desarrollo del sector agropecuario, pesquero y acuícola, mediante la prevención, vigilancia y control de los riesgos sanitarios, biológicos y químicos para las especies animales y vegetales. Agregó que la comunidad no ha presentado ninguna queja ni solicitud de intervención o visitas de inspección, vigilancia y control sobre la granja. 17. Defensoría del Pueblo[9]. La oficina regional de Nariño también argumentó su falta de legitimación dado que el Ministerio Público no tiene responsabilidad con relación al hecho generador de la tutela. 18. Corporación Autónoma Regional de Nariño (Corponariño)[10]. Solicitó ser desvinculada del proceso, en la medida que la pretensión central del actor estaría dirigida a la protección del derecho de la consulta previa. Agregó que no tiene un concepto actualizado sobre el área en disputa ya que, como autoridad ambiental, la última visita la realizó hace varios años, el 18 de enero de 2021. Concluyó que los aspectos ambientales que puedan surgir de esta disputa no han sido puestos en su conocimiento después del año 2021. 19. Ministerio del Interior[11]. Además de invocar su falta de legitimación, ofreció algunas consideraciones generales sobre el trámite de consulta previa. Explicó que la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa no actúa de manera oficiosa, sino que su función está supeditada a la petición que realice el ejecutor del proyecto, obra o actividad ante esta autoridad o a la orden de un juez de la República. En el caso concreto, afirmó que ni el señor John Jairo Riascos Ruano ni la granja avícola “Isabella” habían solicitado adelantar una consulta previa. De hecho, para el Ministerio del Interior, esta disputa “se trata de un conflicto que versa sobre el uso de propiedad privada para galpones” y ni siquiera “se encuentra demostrado que el predio al cual se hace referencia sea parte del resguardo”, por lo que el juez competente para determinar la controversia surgida entre la comunidad y el particular propietario del galpón, debe ser el juez ordinario y no el constitucional. 20. Agencia Nacional de Tierras (ANT)[12]. Al igual que las anteriores intervenciones, esta entidad solicitó su desvinculación del trámite de amparo. Según el escrito allegado, la ANT no está legitimada para este proceso pues no es la encargada de adelantar los trámites de consulta previa ni “existe nexo de causalidad entre las labores de construcción, la aparente vulneración a la consulta previa y [sus] funciones”. De todos modos, brindó información sobre la solicitud de protección de los territorios ancestrales que radicó la comunidad de Mocondino el 27 de marzo de 2018. Al respecto, indicó que la ANT sigue analizando información topográfica y registral del área pretendida. 3. Decisiones de instancia 21. Primera instancia. En la Sentencia del 26 de abril de 2024, el Juzgado 8º Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Pasto declaró improcedente el amparo. Consideró que la tutela superaba los requisitos de legitimación por activa y pasiva, pero incumplía los presupuestos de inmediatez y subsidiariedad, por lo que no era posible estudiar de fondo el reclamo. 22. Frente a la inmediatez, señaló que los registros de la presunta vulneración datan del año 2021, por lo que transcurrió un tiempo prudencial sin que la comunidad presuntamente afectada ejerciera la acción de tutela. Y en lo que respecta al elemento de subsidiariedad, afirmó que persiste un debate que requiere un estudio de títulos, lo cual escapa a la órbita del juez de tutela. Añadió que por ahora no existe un concepto del supuesto daño ambiental. 23. A pesar de declarar improcedente la tutela, el juez de primera instancia compulsó copias a Corponariño, al ICA y al Municipio de Pasto para que investigaran los hechos que dieron lugar a la solicitud de amparo, y de tener mérito, sancionaran las eventuales conductas trasgresoras. 24. Impugnación. El gobernador indígena impugnó la decisión de primera instancia. Frente al requisito de inmediatez, aseguró que la afectación que originó la tutela obedece a una problemática actual derivada de la ampliación de los galpones. Precisó que lo que se reprocha no es un acto administrativo de 2021, sino los avances en un proyecto que está generando graves impactos en el territorio. En lo que atañe al requisito de subsidiariedad, explicó que la comunidad presentó varias peticiones a las autoridades, sin encontrar una solución de fondo. 25. Segunda instancia. El Juzgado 3º Penal del Circuito de Pasto confirmó el fallo de instancia, mediante la Sentencia del 4 de junio de 2024. Para arribar a esta conclusión, dividió el objeto de tutela en tres reclamos principales: (i) la expedición de la licencia de construcción y ampliación, sin haber agotado el trámite de consulta previa[13]; (ii) el funcionamiento de la granja que generaría plagas y residuos que no se manejan adecuadamente y (iii) la ejecución de una obra civil de levantamiento de muros que sobrepasan presuntamente los límites permitidos e invaden la vía pública y el acceso al cementerio. 26. Frente al análisis de inmediatez, concluyó que las pretensiones (i) y (ii) datan del año 2022 y 2021, respectivamente, por lo que no resulta razonable que la parte accionante hubiese dejado pasar más de un año y diez meses para acudir a este mecanismo judicial. Por su parte, la pretensión (iii), referente a la ejecución de una obra civil de levantamiento de muros, sí supera el análisis de inmediatez pues dichas obras apenas iniciaron en el año 2024. 27. Sin embargo, al evaluar el requisito de subsidiariedad frente a la pretensión (iii), determinó que no lo superaba. De acuerdo con el juez de segunda instancia, el gobernador indígena no argumentó ni probó que los demás mecanismos existentes (acciones administrativas y/o acción judicial ante la jurisdicción contenciosa administrativa) no fueran idóneos o eficaces para resolver sus pretensiones. Tampoco demostró que fuera inminente la consumación de un perjuicio irremediable o que las personas afectadas requieran de una especial protección constitucional[14]. 4. Actuaciones adelantadas en sede de revisión 28. Mediante el Auto del 17 de septiembre de 2024, la magistrada sustanciadora vinculó a las señoras Emma María Ruano Paz y Claudia Ximena Riascos Ruano, quienes son, respectivamente, la madre y la hermana del señor John Jairo Riascos Ruano, sujeto inicialmente demandado dentro del trámite de tutela. Según se estableció a partir de los documentos allegados al proceso, el predio donde se encuentra la granja avícola “Isabella” perteneció a la señora Emma María Ruano Paz quien, mediante escritura pública del año 2018, realizó la donación del inmueble a sus hijos, al tiempo que se reservó el usufructo[15] y ejerce actualmente como administradora de la granja. 29. Por otro lado, ante el tiempo transcurrido desde la presentación de la acción de tutela (abril de 2024), se pidió al accionante y a algunas de las entidades que actualizaran la información del caso. También se formularon interrogantes a las entidades demandas o vinculadas para que rindieran un concepto a la Corte desde sus respectivas competencias, y se solicitó la intervención de amicus curiae[16], para así entender mejor el contexto social en el que surge este asunto. Se recibieron las siguientes respuestas, que fueron puestas a disposición de las partes y los terceros con interés por un término de dos días. Ministerio del Interior[17] 30. Explicó que el Consejo de Estado[18] anuló las excepciones al deber de realizar la consulta previa que estaban contenidas en la Directiva Presidencial 01 de 2010 y en el concepto de 2017 que citó la Curaduría Urbana de Pasto en este proceso[19]. Señaló, en cambio, que la procedencia de la consulta previa se determina según el criterio de afectación directa, en los términos de la jurisprudencia constitucional y de la Directiva Presidencial 8 de 2020[20]. 31. El Ministerio confirmó que el proceso de consulta no se inicia de oficio. Cuando no hay solicitud por parte del promotor ni una orden judicial que así lo determine, pero sí existe un requerimiento de la comunidad posiblemente afectada con el proyecto, se corre traslado al ejecutor del proyecto para que se pronuncie dentro del marco de su debida diligencia. Es decir, para que proceda a suministrar la información suficiente, acompañada de una solicitud de determinación de procedencia de la consulta previa ante la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa del Ministerio del Interior. 32. Frente a los trámites de consulta previa con ocasión de una licencia urbanística afirmó que no existe una directriz específica en temas urbanísticos. En estos casos -agregó- “el análisis versa por la acción que podría generar afectaciones directas, que, para el caso en concreto, es el proyecto, obra o actividad, más que la licencia urbanística como tal, que por su naturaleza lo que busca es la autorización de una obra en un determinado predio”. De todos modos, resaltó que hay ejemplos de consulta previa con ocasión de una licencia urbanística. También destacó un proceso de consulta en la ciudad de Bogotá, con las comunidades muiscas de Suba y Bosa[21]. 33. En lo que respecta particularmente a pueblo indígena de Mocondino, señaló que en su plataforma de información se registran tres casos de consulta previa: (i) para el plan de manejo de la cuenca hidrográfica del río Juanambu; (ii) la pavimentación de la vía perimetral y de la vía Mocondino-Canchala; y (iii) en cumplimiento de 4 sentencias de tutela expedidas en 2015 y 2016. Agencia Nacional de Tierras (ANT)[22] 34. La ANT informó que la solicitud de protección radicada por la comunidad de Mocondino en 2018 está en diagnóstico de análisis predial preliminar y se están elaborando los estudios sobre 2109 predios traslapados[23], respetando la propiedad privada y los derechos adquiridos[24]. Precisó, de todos modos, que las eventuales medidas de protección que se profieran no formalizan ni transfieren el dominio sobre los predios, sino que se trata de un blindaje jurídico que dura hasta tanto el territorio se formalice. 35. De la mano con lo anterior, la ANT indicó que el pueblo de Mocondino aún no tiene un territorio colectivo con el carácter legal de resguardo, dado que su solicitud de constitución sigue en trámite. La ANT resaltó que el Gobierno determinó en 1948[25] que la comunidad de Mocondino no tenía la titulación necesaria para dicha calidad, por lo que sus terrenos no habían salido del patrimonio del Estado. A su juicio, por lo tanto, no se puede comprobar preliminarmente que el área solicitada le corresponda a la comunidad indígena. 36. Por último, la ANT manifestó que no cuenta con levantamientos topográficos que le permitan ubicar, con certeza, el cementerio ni la granja con dentro del territorio indígena. Frente a la granja, según su folio de matrícula inmobiliaria[26], puede concluirse que cuenta con actos jurídicos de transferencia del dominio que se ajustan a las normas, aunque sí se traslapa con el área pretendida por la comunidad. Defensoría del Pueblo[27] 37. La Defensoría del Pueblo delegó su respuesta en la defensora regional de Nariño, quien explicó que los Mocondinos tienen un cabildo, que es una representación política de una comunidad, pero no un territorio claramente delimitado ni reconocido legalmente. Afirmó que esto puede generar conflictos con los derechos de propiedad de terceros no indígenas, y que la noción de la ancestralidad de sus tierras puede complicarse en un espacio urbano. Esta situación propicia tensiones entre los valores de la cosmovisión indígena y los instrumentos actuales de ordenamiento territorial. Instituto Colombiano Agropecuario (ICA)[28] 38. El ICA manifestó que no tiene atribuciones para atender las pretensiones de la tutela, relacionadas con el presunto estrechamiento de la vía de acceso, el manejo inadecuado de aguas negras, el deterioro de muros, la interrupción de la tranquilidad y las calamidades ocasionadas por las avalanchas que han afectado las fuentes hídricas. Instituto Colombiano de Antropología e Historia (ICANH)[29] 39. El ICAHN presentó un breve recuento histórico de la presencia del pueblo Quillacinga en lo que hoy conocemos como el departamento de Pasto. Destacó que el resguardo y la parcialidad de Mocondino disponían de los títulos originarios de la corona española que acreditaban su existencia legal, pero estos se perdieron. El resguardo formalmente desapareció con la Resolución 12 de 1948 del Ministerio de la Economía Nacional, donde se decretó su inexistencia por la falta de los títulos originales. Los miembros del cabildo intentaron controvertir dicha decisión ante las autoridades judiciales, pero no obtuvieron el resultado esperado. La extinción del resguardo y el cabildo en 1948 implicó la atomización de los indígenas en condición de parceleros, y su trato como ciudadanos de una categoría inferior. 40. Sin embargo, los Quillacingas retomaron el nombramiento de autoridades tradicionales en marzo de 2012, en el intento de reconstruir su vida colectiva, aunque ‒en concepto del ICANH‒ las entidades territoriales les dan un reconocimiento limitado. Las autoridades indígenas tampoco son tenidas en cuenta para el manejo de los bienes comunes, como ocurrió en el proyecto de construcción de la carretera perimetral[30]. Universidad de Nariño[31] 41. Esta universidad reafirmó la presencia histórica del pueblo Quillasinga en el Corregimiento de Mocondino. Señaló que hay literatura académica que da cuenta de esto y de sus transformaciones históricas[32]. Resaltó que la figura del cabildo ha sido la idea central que conecta al pasado ancestral con el presente de resistencia y reconstrucción histórica del pueblo Quillasinga de Mocondino, así haya desaparecido jurídica y políticamente en 1948. Corporación Autónoma Regional de Nariño (Corponariño)[33] 42. Un equipo de Corponariño visitó la granja “Isabella” el 23 y 28 de mayo de 2024. En su concepto técnico[34] indicó que, si bien la granja avícola cuenta con certificación comercial biosegura y aprobación por parte de Fenavi, era necesario programar otra visita, cuando termine el proceso de remodelación y ampliación de la granja, para analizar los posibles impactos ambientales una vez entre en fase de operación a máxima capacidad[35]. Señaló que le dio un plazo de 20 días a los encargados de la granja para que presentaran un plan para la gestión integral de los residuos generados[36]. 43. El 25 de septiembre de 2024, Corponariño abrió una indagación preliminar. Como no era posible identificar plenamente a los presuntos infractores, ordenó una visita de inspección para su adecuada identificación, y así determinar el nivel de impacto de la granja en los componentes de concesión de aguas, emisiones atmosféricas y vertimientos. Curador Urbano 2º de Pasto[37] 44. El curador informó que (i) mediante la Resolución n.º 52001-2-22-0141 del 8 de agosto de 2022 otorgó una licencia de construcción para la demolición parcial y ampliación en el predio de la granja avícola; (ii) no encontró antecedentes de consulta previa en trámites de licencias urbanísticas, la cual, según un concepto del Ministerio de Interior del año 2017[38], no resulta aplicable en dichos escenarios; y (iii) el predio involucrado en este asunto no es un asentamiento indígena reconocido oficialmente por el Estado. Granja Avícola la Isabella[39] 45. La señora Emma María Ruano Paz indicó que la granja avícola la Isabella está constituida como una sociedad registrada en la Cámara de Comercio de Pasto y que ella es su representante legal; aunque no informó el NIT ni la razón social exacta. 46. Aclaró que el predio donde está construida la granja no le pertenece, sino que fue arrendado para la cría de aves de corral. No precisó quiénes son los dueños. Informó que la granja está activa desde 1992, y que completó su registro como predio pecuario ante las autoridades sanitarias en 2009. En 2011 recibió la certificación de granja biosegura por parte del ICA[40], que fue renovada por última vez el 23 de julio de 2024. 47. La granja, según lo señala la señora Ruano, cumple con la infraestructura requerida por el ICA, así: tiene dos módulos con capacidad de 20.000 aves cada uno, una bodega de alimento, una unidad sanitaria, una fosa para el manejo de la mortalidad, una bodega para almacenamiento de equipo y una oficina. 48. Respecto a las últimas obras realizadas sobre el inmueble, la señora Ruano afirma que las adecuaciones en la granja no fueron para ampliar los galpones, sino que su propósito era mejorar la infraestructura, dado que las instalaciones eran muy antiguas. Agregó que las obras también buscaban prevenir posibles colapsos de la estructura, que estaba desgastada, y mejorar el bienestar animal. 49. La señora Ruano aduce que siempre se ha tenido en cuenta la presencia del cementerio y se han respetado las creencias y costumbres de la comunidad. Considera que su negocio familiar no genera ningún tipo de ruido o alteración al ambiente, ni causa daños para las personas que usan el cementerio y sus alrededores. Manifiesta que las inconformidades de la comunidad indígena comenzaron en 2021, y que no ha tenido la posibilidad de dialogar directamente con ellos o sus representantes, porque siempre han acudido a las autoridades y se han comunicado por oficios. Agrega que en el Corregimiento de Mocondino también viven personas sin afiliación étnica, como es el caso de su familia. De hecho, el cementerio no es de uso exclusivo de la población indígena. Cabildo de Mocondino[41] 50. El gobernador del cabildo, Silvio Naspirán Jojoa, explicó que los mocondinos son una de las 17 comunidades originarias del Valle de Atriz desde antes de la conquista europea[42]. El resguardo estuvo vigente desde finales del siglo XVII hasta 1948, cuando el Estado colombiano lo extinguió por la supuesta ausencia de los títulos otorgados por la corona española. La comunidad intentó infructuosamente la reconstrucción jurídica del título entre 1926 y 1927, en los términos de la Ley 89 de 1890[43]. Aunque el título fue finalmente desconocido en 1948, su población y territorio sobrevivieron, lo cual “es una prueba más de la persistencia de los Mocondinos en el tiempo”. 51. Actualmente, informa que hay 431 personas se han autorreconocido como miembros indígenas en los censos oficiales, pero hay otras tantas personas que están en proceso de reconstrucción identitaria. Referirse a estas mujeres y hombres como simples campesinos “seria desconocer nuestra sangre, nuestra historia, nuestra gente por el solo hecho de que aún no se han auto reconocido”. 52. Precisó que su propósito actual no tiene por objeto pedir más tierras, sino delimitar el territorio donde se ejerce el autogobierno y la jurisdicción indígena “porque el argumento para negar nuestros derechos siempre ha sido que no tenemos territorio definido”. 53. Frente al impacto de la granja avícola en la comunidad, aseguró que no es cierto que esa empresa lleve varias décadas en funcionamiento pues hasta el año 2022 no existían galpones ni bodegas en ese lugar. Manifestó que con esta obra se les ha impedido hacer limpieza y mantenimiento de la vía de entrada al cementerio, al igual que la organización de la minga de trabajo comunitario. Señala que los acusan de invadir propiedades privadas, por lo que no pueden practicar sus cantos rituales sagrados en el cementerio. 54. El accionante resaltó que la granja utiliza una cantidad considerable de agua del acueducto comunitario, pese a que están en una época de racionamiento, y que sus dueños han instalado grifos de forma fraudulenta. Cuando comience a operar al 100% de su capacidad, la granja empleará grandes cantidades del agua tratada de un acueducto construido en 1970 y con capacidad para 300 familias, que hoy atiende a 800, por lo que comenzará a faltar el líquido y la afectación será aún mayor. 55. Por último, refirió que, al enterarse de la construcción y ampliación de los galpones, la comunidad acudió a distintas autoridades sin obtener respuestas claras. Incluso, con posterioridad a la tutela objeto de revisión, instauraron una querella policiva en contra del señor Jhon Jairo Riascos Ruano la cual fue resuelta de manera negativa por la corregidora de Mocondino. Luego, acudieron a la Procuraduría General de la Nación para hacer seguimiento al caso lo que tampoco sirvió. Al final de su escrito, expresa que la comunidad no ha intentado nuevas acciones “porque el proceso se vuelve desgastante toda vez que no hay respuestas esperanzadoras”. Expedientes de tutela previos 56. Teniendo en cuenta que durante el trámite de instancia se mencionaron unos procesos de tutela previamente iniciados por la comunidad indígena de Mocondino[44], se solicitó a los juzgados responsables que enviaran copia de dichos expedientes[45]. Se recibieron 10 expedientes de tutela presentados a nombre de la comunidad indígena de Mocondino, cuyas principales actuaciones se sintetizan a continuación. Tabla 1. Expedientes de tutela presentados a nombre de la comunidad indígena de Mocondino Expediente Consideraciones 2015-0009 (T-5.058.223) Demanda: la comunidad alegó que la Secretaría de Planeación Municipal de Pasto, la Curaduría Urbana Primera de Pasto, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Pasto y una persona natural vulneraron el derecho a la consulta previa, por unos trabajos de construcción de bodegas y cerramiento de un lote dentro de su territorio sin adelantar aquel trámite. Primera instancia: mediante Sentencia del 29 de enero de 2015, el Juzgado 2º Civil Municipal de Pasto negó el amparo el 29 de enero de 2015. No existe un resguardo en Mocondino, por lo que no se requiere consulta previa para otorgar la licencia de construcción en el predio objeto del litigio. Las actuaciones del curador fueron legales, y la construcción no afecta a nadie. Segunda instancia: mediante fallo del 4 de marzo de 2015, el Juzgado 1º Civil del Circuito revocó el fallo de instancia y concedió el amparo. Ordenó que se adelantara el proceso de consulta previa y que se suspendieran las obras mientras tanto. Así no se haya constituido el resguardo, la comunidad de Mocondino es una comunidad indígena reconocida por el Estado. Puede concluirse que hay una afectación negativa en su territorio ancestral por la magnitud de las obras, frente a la que debía realizarse una consulta previa. 2016-00048 (T-5.853.758) Demanda: se alegó que las autoridades municipales de Pasto vulneraron el derecho fundamental a elegir y ser elegido, al considerar que dos de los candidatos de su comunidad que se postularon para el cargo de corregidor de Mocondino fueron excluidos de forma arbitraria. Única instancia: el Juzgado Primero Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Pasto declaró la improcedencia de la acción por falta de legitimación por activa, dado que el accionante reclamaba los derechos de dos personas sin ser su representante legal o agente oficioso. 2016-00213 (T-5.907.650) Demanda: la comunidad alegó que Corponariño vulneró el derecho a la consulta previa en una concesión de aguas a una futura urbanización. Primera instancia: la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior de Pasto concedió el amparo el 21 de septiembre de 2016, y le ordenó a Corponariño adelantar un proceso de consulta previa con la comunidad del Cabildo Indígena de Mocondino. Segunda instancia: la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia revocó el fallo de primera instancia el 9 de noviembre de 2016 y negó el amparo. Resaltó la existencia de una sentencia ejecutoriada[46] en la que se ordenó lo pretendido por el accionante, por lo que debe acudir al incidente de desacato. 2017-00183 (T- 6.306.764) Demanda: comunidad alegó que la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior vulneró su derecho a la consulta previa, puesto que en enero de 2017 certificó que no había presencia de comuneros indígenas en el marco de un proyecto para la subdivisión de lotes de un predio. Única instancia: el Tribunal Administrativo de Nariño concedió el amparo el 27 de abril de 2017 y le ordenó al Ministerio del Interior que determinara si la comunidad Quillasinga de Mocondino estaba presente en el área del proyecto de parcelación de lotes. 2017-00173 (T-6.589.456) Demanda: comunidad solicitó la protección de sus derechos a la vida comunitaria, el territorio y la autonomía, y, en consecuencia, que la Agencia Nacional de tierras reestructurara el Resguardo de Mocondino. Primera Instancia: el Juzgado Quinto de Familia del Circuito de Pasto negó el amparo el 4 de julio de 2017. Lo pretendido va más allá de un estudio de derechos fundamentales. Involucra el análisis de la legalidad o clarificación de un título, para luego adelantar el proceso de reestructuración solicitado. La tutela no es el mecanismo judicial para tal fin. Requirió al Ministerio de Agricultura y a la ANT para que agilizaran los acuerdos concertados con las comunidades en el menor tiempo posible, para adoptar el procedimiento para clarificar los títulos de los resguardos coloniales y republicanos. Segunda Instancia: la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior de Pasto confirmó el fallo de primera instancia el 6 de octubre de 2017. No hay una normativa definitiva que reglamente el procedimiento de clarificación de títulos. Se crearon unas mesas de concertación con las comunidades indígenas para elaborar conjuntamente la regulación de dicho mecanismo, que debe agotarse para la reestructuración del resguardo. El término para la concertación aún no ha expirado. 2017-00126 (T-6.662.871) Demanda: alega que la comunidad comenzó a restaurar y reparar su escuela de educación propia, para la transmisión de sus tradiciones. Sin embargo, el edificio era utilizado como bodega por terceros y había familias viviendo en sus instalaciones. Única instancia: en fallo del 29 de noviembre de 2017, el Juzgado Segundo Penal Municipal de Control de Garantías de Pasto declaró la improcedencia por subsidiariedad de la acción el 29 de noviembre de 2017. El accionante cuenta con otros mecanismos judiciales para lograr lo pretendido, que corresponde a una reclamación del derecho de propiedad. La comunidad de Mocondino también cuenta con otros predios donde puede desarrollar la actividad de enseñanza de su cultura. En el inmueble objeto del litigio residen niños y está pendiente la decisión de la ANT sobre la reestructuración del resguardo. 2022-000074 (T-8.883.309) Demanda: el gobernador indígena electo alegó que le solicitó al Ministerio del Interior que expidiera la certificación de la autoridad indígena de Mocondino, que fue elegida y posesionada en 2022 de acuerdo con sus usos y costumbres. Sin embargo, dicha entidad no se pronunció. Única instancia: el Juzgado Segundo Penal del Circuito Especializado de Pasto declaró la carencia de objeto por hecho superado el 17 de junio de 2021, porque la solicitud fue resuelta por el Ministerio de Interior. 2022-0201 (T-10.717.065)[47] Demanda: la comunidad alegó que Emma Ruano comenzó a construir unos galpones para explotación agrícola en marzo de 2022 junto al cementerio comunitario de tradición indígena, y que afectó la salud de los residentes del sector porque genera focos de contaminación, proliferación de roedores y descargas de agua contaminada. Alegó que las construcciones no tenían los permisos urbanísticos requeridos por la ley, y usa el agua destinada para consumo humano con la anuencia de la Junta Administradora del Acueducto Comunitario de Mocondino. Única instancia: mediante fallo del 6 de abril de 2022, el Juzgado 7º Civil Municipal de Pasto negó el amparo. Resaltó que la granja llevaba funcionando aproximadamente 25 años, y que las obras se realizaban para mejorar la infraestructura de los galpones y bodegas, que estaban en mal estado por su antigüedad. La granja cumple con toda la regulación sanitaria. No existe el deber de consulta previa pues las obras realizadas por Emma Ruano no afectan directamente a la comunidad indígena. El que tengan lugar junto al cementerio comunitario de tradición indígena no es un argumento de peso para amparar el derecho, porque no pudo determinarse cómo interfiere en su identidad, costumbres o cultura por ese solo hecho. La impugnación fue negada por extemporánea. 2023-00024 (T-9.388.529) Demanda: el gobernador indígena electo alegó que le solicitó al Ministerio del Interior que expidiera la certificación de la autoridad indígena de Mocondino, que fue elegida y posesionada en 2023 de acuerdo con sus usos y costumbres. Sin embargo, dicha entidad no se pronunció. Única instancia: el Juzgado Tercero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Pasto declaró la carencia de objeto por hecho superado el 12 de abril de 2023. El Ministerio respondió la solicitud durante el trámite de la acción. 2023-00094 (T-9.911.797) Demanda: acción de tutela contra Empopasto S.A., el municipio de Pasto, y el Ministerio de Vivienda por el derecho a la consulta previa en el proyecto de construcción de la troncal Santa Mónica Fase III. La comunidad alega que afecta el manejo comunitario del agua, porque con las redes de alcantarillado se estaría generando oferta y demanda de dicho servicio, pese a que el Corregimiento carece de aquel recurso natural. La obra afecta su vocación agrícola, económica, espiritual, cultural, territorial y de autogobierno, porque desmonta el manejo y administración comunitaria de sus instituciones. Primera instancia: el Juzgado 3º Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Pasto negó el amparo, en providencia del 5 de octubre de 2023. No se demostró que el proyecto perturbara las estructuras sociales, espirituales, culturales, en salud y ocupacionales de la comunidad indígena de Mocondino; ni que afectara las fuentes de sustento en su territorio; ni que imposibilitara los oficios de los que sus miembros dependen económicamente; ni que produjera el reasentamiento de la comunidad. Los impactos alegados son eventuales, hipotéticos y abstractos. Segunda instancia: la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior de Pasto confirmó la sentencia de instancia. Constató que la obra se realizaría en la zona urbana del Municipio y no en la rural, sin afectar ningún territorio colectivo. No se prueba la afectación directa de la comunidad indígena. El propósito de la obra es la modernización de la red de alcantarillado de la ciudad. 57. Estos antecedentes, sin ser exhaustivos, evidencian que la comunidad indígena de Mocondino ha acudido en múltiples ocasiones ante los jueces de tutela en busca de proteger y hacer valer sus derechos fundamentales. Incluso hay uno de estos procesos que, en principio, guarda una similitud con el asunto que hoy estudia la Sala Tercera, por lo que deberá ser evaluado en el siguiente capítulo, para determinar si se configura la cosa juzgada constitucional. II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 1. Competencia 58. De conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241-9 de la Carta Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Corte Constitucional es competente para conocer el fallo de tutela materia de revisión. 2. Cuestión previa: no se configura la cosa juzgada ni un uso abusivo de la acción de tutela por parte de la comunidad accionante 59. Respecto de la cosa juzgada constitucional, este Tribunal ha señalado que se trata de una institución jurídico-procesal que enmarca de un carácter inmutable, vinculante y definitivo a las decisiones resueltas por las autoridades judiciales en sus sentencias, con lo que se garantiza el predominio del principio de seguridad jurídica, a través del respeto por la finalización de las causas litigiosas y, por tanto, su no perpetuación[48]. Asimismo, ha indicado que en esos eventos el juez constitucional se encuentra llamado a declarar la improcedencia de la acción de tutela que ya ha sido resuelta previamente y de fondo por parte de otro o el mismo operador judicial, siempre que haya cobrado ejecutoria[49]. 60. Como se observa, el aspecto determinante para la identificación de una cosa juzgada constitucional corresponde al ejercicio múltiple, ya sea sucesivo o simultáneo, de la acción de tutela. Esto se relaciona, en la práctica, con la denominada concurrencia de triple identidad, es decir, identificar si se presenta un mismo objeto[50], causa[51] y partes[52], a lo que se suma la existencia de un fallo judicial en firme, en los términos que han sido expuestos[53]. 61. Pues bien, de los expedientes recopilados mediante el auto de pruebas, la Sala Tercera identificó que solo uno de estos refleja, en principio, una similitud con el presente asunto: el expediente 2022-0201[54] que fue fallado en primera instancia por el Juzgado 7º Civil Municipal de Pasto. Sin embargo, al momento de sustanciar este fallo, dicho proceso de tutela no había cobrado ejecutoria pues fue remitido tardíamente a la Corte Constitucional y no ha cumplido aún el trámite de eventual selección[55], lo que descarta, de entrada, la configuración de la cosa juzgada constitucional[56]. A pesar de esto, la Sala hará un análisis sobre la posible identidad entre dicho proceso y el que actualmente estudia, con fines ilustrativos y para responder a los cuestionamientos de algunos intervinientes que reprocharon un supuesto uso abusivo de la acción de tutela por parte de la comunidad, al reiterar una misma solicitud de amparo. Tabla 2. Análisis de identidad de partes, hechos y pretensiones Expediente 2022-0201 Expediente T-10.350.994 Fecha de la tutela 22 de marzo de 2022 11 de abril de 2024 Partes Silvio Naspirán Jojoa, como autoridad tradicional de pueblo Mocondino contra el Municipio de Pasto -Secretaría de Planeación Municipal-, Emma Ruano, Johana Ortiz Canchala (corregidora de Mocondino) y la Junta administradora del Acueducto Comunitario de los Mocondinos. En las instancias se vincularon a la Secretaría de Gestión Ambiental, Secretaria de Gobierno y Dirección Administrativa de Espacio Público, Instituto Colombiano Agropecuario, a la Agencia Nacional de Tierras, al Ministerio del Interior, Corponariño, a las curadurías urbanas 1ª y 2ª de Pasto y la Personería Municipal. Silvio Naspirán Jojoa, como autoridad tradicional de pueblo Mocondino contra el municipio de Pasto - secretaría de gobierno municipal; la curaduría urbana segunda de Pasto, Corponariño, la granja “Isabella” sector La Cruz y el señor John Jairo Riascos Ruano, como presunto propietario de la granja avícola. En las instancias se vincularon a la Defensoría del Pueblo, la Agencia Nacional de Tierras, la Unidad de Gestión Territorial de Pasto, el Ministerio del Interior y el Instituto Colombiano Agropecuario - ICA Hechos que fundamentan el amparo Relata que los primeros días de marzo de 2022, la señora Emma Ruano inició la construcción de galpones. Manifiesta que esta obra “atenta contra la salud de los residentes del sector” por ser una actividad de explotación que genera “focos de contaminación, proliferación de roedores, descarga de agua contaminada que correrán por los andenes y linderos de quienes son vecinos de la obra”. Aseguró que las obras avanzan a un ritmo acelerado, pero “no se observan las vallas de permisos que notifiquen la legalidad de dicha construcción”. Relata que el funcionamiento y ampliación del proyecto avícola genera múltiples afectaciones en la zona, consistentes principalmente en: (i) el estrechamiento de la vía de acceso al cementerio; (ii) el direccionamiento de aguas negras hacia este lugar sagrado; (iii) el deterioro de paredes y muros del cementerio por presencia de gallinazos, roedores e insectos y olores fuertes producto de la explotación avícola; (iv) la interrupción de la tranquilidad para desarrollar ceremonias, rituales y pagamentos y (v) el empleo de las escasas fuentes hídricas de la zona. Objeto o pretensión Proteger el derecho a la consulta previa frente al proyecto avícola en construcción. Proteger el derecho a la consulta previa frente al proyecto avícola en funcionamiento. 62. Visto lo anterior, la Sala Tercera concluye que, además que no se configura la cosa juzgada constitucional, tampoco hay identidad de materia entre los expedientes analizados. Si bien el objeto de la tutela coincide en ambos procesos, en tanto buscan la protección del derecho fundamental a la consulta previa, hay otras diferencias relevantes que impiden fijar una triple identidad. 63. El tiempo transcurrido entre estos expedientes de tutela, que equivale a poco más de dos años, explica sus diferencias fácticas. Así, con el paso del tiempo, la granja avícola “la Isabella” habría comenzado a operar a plena marcha, mientras que, en la primera acción de tutela, la comunidad recién cuestionaba las labores de construcción de los galpones y la falta de los permisos urbanísticos requeridos para la obra. De ahí también que, en la tutela del año 2024, se cuestione –a diferencia de la primera tutela– que la granja avícola hubiera obtenido las licencias urbanísticas sin haber adelantado el trámite de consulta previa. En efecto, la licencia urbanística se profirió mediante la Resolución n.º 52001-2-22-0141, del 8 de agosto de 2022, después de haberse surtido el primer proceso de tutela. Esto implicó que para el segundo proceso de tutela –objeto de este pronunciamiento– la comunidad ya había identificado el proyecto avícola y sus propietarios, y no solo la persona natural que lo representaba, lo que modificó parcialmente los sujetos demandados. 64. El paso del tiempo entre uno y otro proceso de amparo también supuso una modificación en el enfoque de la demanda. Mientras que la tutela de 2022 expresaba la preocupación por factores de contaminación ambiental, hídricos y en la salud humana de todos los vecinos del proyecto avícola, la tutela de 2024 retomó la preocupación por el uso del agua, pero trasladó el énfasis hacia la afectación específica que estaría ocurriendo en el cementerio comunitario, sus prácticas religiosas, sus vías de acceso y la contaminación del lugar sagrado. 65. Así, más allá de las similitudes parciales entre ambos expedientes de amparo, hay diferencias relevantes en los hechos y el enfoque de las demandas que impiden sugerir siquiera un uso abusivo o indebido de la acción de tutela por parte de la comunidad accionante. Por el contrario, esta ha demostrado su confianza en las instituciones jurídicas y la búsqueda continua de soluciones legales a los múltiples desafíos que ha experimentado en los últimos años, pese a que los resultados no han sido los esperados. 3. La acción de tutela supera los requisitos de procedibilidad 66. De manera preliminar, es importante reiterar que la procedibilidad de las tutelas promovidas por pueblos étnicos y, en general, por sujetos de especial protección constitucional debe examinarse con flexibilidad. Tal flexibilidad se justifica en la necesidad de derribar los obstáculos que han impedido que estas poblaciones accedan a los mecanismos judiciales para la protección de sus derechos en las mismas condiciones en que pueden hacerlo otros sectores. 67. Esta aproximación garantista del acceso a la justicia de poblaciones tradicionalmente alejadas del aparato judicial por razones de aislamiento geográfico, marginalización económica o por su diversidad cultural, tiene plena justificación en el marco de un Estado comprensivo de la diversidad étnica y de las especificidades que caracterizan a aquellos pueblos que se identifican como culturalmente distintos de la sociedad dominante[57]. Adicionalmente, el Convenio 169 de la OIT dispone proteger a los pueblos interesados contra la violación de sus derechos y asegurar que puedan iniciar procedimientos legales, “personalmente o por conducto de sus organismos representativos”[58]. 68. La persona que presentó la acción de tutela estaba autorizada para hacerlo (legitimación por activa). En concordancia con el reconocimiento de los pueblos étnicos como sujetos colectivos titulares de derechos, la jurisprudencia ha admitido que la legitimación en la causa está radicada en: “(i) las autoridades ancestrales o tradicionales de la respectiva comunidad; (ii) los miembros de la comunidad; (iii) las organizaciones creadas para la...