Sentencia T-002 de 2020

T-002-20 Sentencia T-002/20 ACCION DE TUTELA PARA PROTEGER EL DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Procedencia La Sala encuentra que si bien el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho podría considerarse, en principio, como un mecanismo pertinente para atacar los actos administrativos por los cuales se ordenó el retiro de “un (1) hombre de protección” como medida de seguridad asignada al accionante, el mismo no resulta eficaz ni idóneo para proteger el derecho a la seguridad personal del peticionario. DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Estado tiene la obligación de adoptar las medidas de protección necesarias para proteger a aquellos individuos que se encuentran sometidos a un nivel de amenaza ordinaria y extrema El Estado colombiano tiene la obligación legal de brindar todas las medidas de seguridad a las personas que desempeñan funciones de relevancia social en defensa de los derechos humanos, mediante la articulación, orientación y coordinación de programas de protección dirigidos a defensores de derechos humanos, líderes sociales, periodistas, comunicadores sociales, alcaldes, diputados y concejales, entre otros, de manera individual o colectiva para garantizar su vida, libertad, integridad y seguridad. DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD PERSONAL-Vulneración cuando el Estado no identifica y valora oportunamente un riesgo contra la vida o la integridad de una persona, o si adopta medidas de protección que no se ajustan al caso Las autoridades encargadas del estudio y la implementación de medidas de seguridad tienen una serie de obligaciones relativas a la debida diligencia respecto a la valoración y determinación de las amenazas, ya que su incumplimiento también conduce a la vulneración del derecho a la seguridad personal. Por lo anterior, deben tenerse en cuenta las condiciones específicas del afectado y el contexto social en el cual desarrolla sus funciones UNIDAD NACIONAL DE PROTECCION-Objetivo DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Motivación de medidas de protección a partir de estudios técnicos se justifica en el derecho al debido proceso y en los principios de causalidad e idoneidad que orientan la prestación del servicio de protección DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Orden a la Unidad Nacional de Protección restablecer las medidas de seguridad asignadas al accionante, en calidad de Alcalde local Referencia: expediente T-7.473.841 Acción de tutela instaurada por Javier Alfonso Alba Grimaldos en contra de la Unidad Nacional de Protección – UNP y el Ministerio del Interior. Magistrada Ponente: CRISTINA PARDO SCHLESINGER Bogotá D.C., catorce (14) de enero de dos mil veinte (2020) La Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Alberto Rojas Ríos, José Fernando Reyes Cuartas y Cristina Pardo Schlesinger, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política, y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA En el proceso de revisión de las decisiones judiciales proferidas en primera instancia por el Juzgado Cuarenta y Siete Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá D.C. el nueve (9) de abril de dos mil diecinueve (2019) y en segunda instancia por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C. el veintinueve (29) de mayo de dos mil diecinueve (2019), en el proceso de tutela de la referencia. La acción de amparo fue seleccionada para revisión por la Sala de Selección de Tutelas Número Siete de la Corte Constitucional[1] mediante Auto proferido el treinta (30) de julio de dos mil diecinueve (2019), notificado por estado el catorce (14) de agosto de la misma anualidad. I. ANTECEDENTES El señor Javier Alfonso Alba Grimaldos en nombre propio formuló acción de tutela para la protección de sus derechos fundamentales a la vida y a la seguridad personal, entre otros, por cuanto la Unidad Nacional de Protección – UNP mediante acto administrativo resolvió modificar el esquema de seguridad con el que contaba en su condición de Alcalde de la localidad de Bosa; es decir, suprimió el hombre de seguridad (escolta) e implementó un medio de comunicación en atención a las recomendaciones del Comité Especial de Servidores y Ex Servidores Públicos sobre el nivel de riesgo extraordinario que presenta el accionante. 1. La demanda 1.1. Javier Alfonso Alba Grimaldos manifestó que se desempeña como Alcalde Local de Bosa y dado los riesgos que representa su actuación como funcionario público de esa localidad, la Unidad Nacional de Protección – UNP[2]- le asignó un esquema de seguridad que inicialmente comprendía un chaleco blindado, un botón de apoyo y un hombre de protección[3]. 1.2. El accionante aseguró que mediante Resolución No. 10221 del 6 de diciembre de 2018 la UNP ordenó el ajuste de las anteriores medidas de protección de la siguiente manera: “ratificar un (1) chaleco blindado y un (1) botón de apoyo aprobados por el trámite de emergencia, finalizar un (1) hombre de protección aprobado por trámite de emergencia, implementar un (1) medio de comunicación y así mismo la implementación de las medidas preventivas de la Policía Nacional, esto en atención al nivel de riesgo extraordinario que pondero (sic) la valoración efectuada”[4]. La anterior, decisión fue confirmada mediante Acto Administrativo No. 1389 de 2019. 1.3. El actor manifestó no estar de acuerdo con las medidas adoptadas por la unidad accionada pues “no fue estudiada la ponderación conforme a los riesgos del cargo, [ni a] las amenazas de las organizaciones criminales existentes en la localidad de Bosa”. Asimismo, el accionante insistió en que no se tuvieron en cuenta “las entrevistas a terceros que podían certificar y/o dar constancia de los operativos que he venido adelantando en coordinación con las autoridades, con el fin de combatir y desarticular las bandas criminales que azotan la Localidad[5]”. Al respecto, el Alcalde de Bosa arguyó que el analista encargado del correspondiente estudio no dio cumplimiento al protocolo de recolección y análisis de información, pues no entrevistó a terceros, ni a las autoridades distritales y locales, como tampoco realizó ninguna visita mediante la cual pudiera confirmar los riesgos inminentes a los que se encuentra expuesto en esa localidad. 1.4. Javier Alfonso Alba Grimaldos indicó que la UNP no estudió la ponderación conforme a los riesgos del cargo que desempeña ni a las amenazas de las organizaciones criminales existentes en la localidad de Bosa (bandas de micro tráfico, tierreros y delincuencia común). En esa medida, el demandante afirmó que “cualquier eventualidad que pueda presentarse en atentados al suscrito, será responsabilidad exclusiva de la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN –UNP-, y del MINISTERIO DEL INTERIOR, al haberme despojado del esquema de seguridad, que es fundamental para el cumplimiento de mis funciones, como Alcalde Local de Bosa, y mi protección personal”[6]. Por lo anterior, solicitó (i) “tutelar los derechos fundamentales de carácter constitucional consagrados en los artículos 02, 11, 13, 29, de la Constitución Nacional (sic), vulnerados de acuerdo con los hechos precitados en esta acción por la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN –UPN”; (ii) ordenar a la unidad accionada “ratificar la asignación del hombre de protección, por presentarse defecto factico del Acto Administrativo por indebida argumentación probatoria y carencia de motivación del mencionado Acto”; (iii) revocar las Resoluciones Nos. 10221 de 2018 y 1389 de 2019 proferidas por la UNP; y (iv) exhortar a la UNP a que no vuelva a “incurrir en actos similares atentatorios de los derechos fundamentales, so pena de verse sometidos a las sanciones pertinentes para el caso y previstas en el decreto 2591 de 1991”. 2. Contestación de la demanda Mediante Auto del veintisiete (27) de marzo de dos mil diecinueve (2019) el Juzgado Cuarenta y Siete Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó correr traslado a la Unidad Nacional de Protección y al Ministerio del Interior para que ejercieran su derecho de defensa y contradicción. Asimismo, ordenó la vinculación al trámite tutelar de: i) el Comité Especial de Servidores y Ex Servidores Públicos; ii) la Alcaldía Mayor de Bogotá; iii) la Personería Local de Bosa; iv) la Policía Metropolitana de Bogotá; v) la Subsecretaría de Seguridad y Convivencia; y (vi) la Fiscalía General de la Nación. En cumplimiento de lo ordenado en la citada providencia, se recibieron las siguientes respuestas: 2.1. Fiscalía General de la Nación, Dirección Seccional Bogotá La Directora Seccional de Bogotá de la Fiscalía General de la Nación, mediante escrito del veintiocho (28) de marzo de dos mil diecinueve (2019)[7], se refirió a los hechos de la acción de tutela y solicitó desestimar las pretensiones del accionante frente a esa entidad. La Dirección Seccional vinculada manifestó que una vez consultado el Sistema de Información Misional –SPOA, se observó que con el número de identidad del accionante, en un rango de consulta de los años 2017 a 2019, se registran las noticias criminales No. 110016000050201839166 y No. 110016000050201820225 a cargo de las Fiscalías 248 y 253, respectivamente, por las denuncias presentadas por Javier Alfonso Alba Grimaldos en calidad de Alcalde Local de Bosa por el punible de amenazas. Asimismo, indicó que en atención a los hechos relacionados en el escrito de tutela ordenó la remisión de la acción de amparo a la Jefatura de la Unidad de Delitos Contra la Seguridad Pública, Libertad y otros, en aras de que se profiera el pronunciamiento pertinente por parte de esa dependencia. Finalmente, la Fiscalía General de la Nación, Dirección Seccional Bogotá solicitó a la Corte que “desestime pretensión alguna, por parte del aquí accionante frente a esta Dirección, observando lo expuesto, sin perjuicio de la respuesta que corresponda a las delegadas previamente anotadas[8]”. 2.2. Personería de Bogotá El veintiocho (28) de marzo de dos mil diecinueve (2019)[9] la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Personería de Bogotá se pronunció sobre los hechos y pretensiones de la demanda y solicitó declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva. La autoridad vinculada indicó que el accionante puso en conocimiento a la Personería Local de Bosa sobre amenazas de las cuales había sido objeto como consecuencia de los operativos de seguridad ejecutados en esa localidad y solicitó medidas de protección. La Personería de Bogotá informó que con el fin de dar el trámite pertinente a la anterior denuncia, se procedió a correr traslado a la Oficina de Asignaciones de la Fiscalía General de la Nación, al Comandante de la Policía Metropolitana de Bogotá y a la Subsecretaría de Seguridad, Convivencia y Justicia. Asimismo, manifestó que el 22 de marzo de 2019 el actor reiteró su denuncia y requirió protección inmediata por parte de las autoridades competentes. La anterior petición fue remitida a la Dirección de Protección y Servicios Especiales de la Policía Nacional para lo pertinente. La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Personería de Bogotá argumentó que existe falta de legitimación en la causa por pasiva pues su representada no afectó ninguna de las garantías alegadas por el peticionario y quienes deben atender las pretensiones del ciudadano Javier Alfonso Alba Grimaldos son la Unidad Nacional de Protección –UNP- y el Ministerio del Interior. 2.3. Fiscalía 253 Seccional El veintiocho (28) de marzo de dos mil diecinueve (2019)[10] el Fiscal 253 Seccional presentó escrito de contestación al asunto de la referencia e informó sobre el trámite impartido a la denuncia digital del 2 de noviembre de 2018 con número de radicado 110016000050201839166 y las actuaciones adelantadas en atención a la acción de tutela objeto de revisión. La entidad vinculada manifestó que 8 de febrero de 2019 dispuso el archivo de la referida denuncia por no reunir los elementos objetivos del tipo penal consagrado en el artículo 79 del C.P.P. La Fiscalía 253 Seccional informó que al existir nuevos elementos materiales de prueba relacionados en la acción de tutela y que deben ser valorados dispuso reactivar las diligencias con el fin de que el accionante, mediante orden judicial, sea escuchado en entrevista para que aporte las evidencias que considere pertinentes sobre nuevas amenazas en su contra. Asimismo, el ente vinculado afirmó que se librará orden de evaluación de riesgo y medida de protección ante el Comando de la Policía Metropolitana de Bogotá y la UNP para garantizar la seguridad del actor. 2.4. Secretaría de Seguridad, Convivencia y Justicia La Directora Jurídica y Contractual de la Secretaría de Seguridad, Convivencia y Justicia, mediante escrito del veintiocho (28) de marzo de dos mil diecinueve (2019)[11], se refirió a los hechos y pretensiones de la acción de tutela y solicitó declarar su improcedencia. La Secretaría de Seguridad, Convivencia y Justicia afirmó que dentro de sus funciones no se encuentra la de proveer el cuidado o protección de personas amenazadas, ni es la encargada de analizar las solicitudes de protección, evaluación de riesgos o implementación de medidas de seguridad personal de forma individual o colectiva. La entidad vinculada indicó que su ámbito de acción va encaminado a garantizar el ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos del Distrito Capital a través de la planeación, implementación y evaluación de políticas públicas de seguridad, convivencia y acceso a la justicia; actividades que no tienen relación alguna con el estudio de riesgo y protección de las personas amenazadas que se encuentran en la capital del país. Aunado a lo anterior, la referida secretaría alegó falta de legitimación en la causa por activa pues, en el marco de una acción judicial, no es legalmente factible atribuirle a una entidad pública el ejercicio de acciones u omisiones que se encuentran por fuera de las competencias que le atañen a la misma y que expresamente señalan la Constitución y la ley. Por lo anterior, la Secretaría de Seguridad, Convivencia y Justicia solicitó “denegar las pretensiones de la demanda y negar por improcedente la presente acción”. 2.5. Policía Metropolitana de Bogotá El veintiocho (28) de marzo de dos mil diecinueve (2019)[12] el Jefe de la Oficina de Asuntos Jurídicos de la Policía Metropolitana de Bogotá presentó escrito de contestación al asunto de la referencia y solicitó declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva. El Jefe de la Oficina de Asuntos Jurídicos de la entidad vinculada informó que una vez revisados los antecedentes de la Estación de Policía de Bosa, sobre los hechos de la presente acción constitucional, verificó que la solicitud hecha por el accionante para obtener un esquema de protección fue remitida a la UNP, en atención a su calidad de servidor público. No obstante, la Policía Metropolitana de Bogotá indicó que a través del Modelo Nacional de Vigilancia Comunitaria por Cuadrantes se coordinó la implementación de medidas de prevención, consistentes en rondas y revistas en beneficio de la seguridad del accionante. La autoridad policiva vinculada argumentó que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para que el actor resuelva sus pretensiones al no evidenciarse un perjuicio irremediable. Asimismo, consideró que en el asunto objeto de revisión no se acreditó el requisito de legitimación en la causa por pasiva con relación a la Policía Metropolitana de Bogotá – Estación de Policía Bosa. Por lo anterior, la entidad vinculada solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela de la referencia y de manera subsidiaria excluir a la Policía Metropolitana de Bogotá del trámite tutelar al configurarse el fenómeno de falta de legitimación en la causa por pasiva. 2.6. Unidad de Seguridad Pública, Salud Pública, Libertad Individual y otros La Jefe de la Unidad de Seguridad Pública, Salud Pública, Libertad Individual y otros, mediante escrito del veintinueve (29) de marzo de dos mil diecinueve (2019)[13], dio contestación a la acción de tutela objeto de revisión. De manera sucinta la representante de la unidad vinculada manifestó que en el sistema misional SPOA registra la noticia criminal No. 110016000050201820225 donde aparece como víctima Javier Alfonso Alba Grimaldos, denuncia que fue instaurada por Cristian Francisco Pulido el 5 de julio de 2018, por hechos acaecidos el 27 de abril del mismo año. No obstante, aclaró que el referido caso se encuentra inactivo como quiera que la Fiscalía Delegada 253 ordenó el archivo de las diligencias por conducta atípica. Aunado a lo anterior, la vinculada recordó que en esta oportunidad la acción de amparo está dirigida contra la Unidad Nacional de Protección – UNP y el Ministerio del Interior, autoridades que decidieron modificar el esquema de seguridad otorgado al accionante desde julio de 2018. 2.7. Unidad Nacional de Protección - UNP La Líder del grupo de tutelas de la Oficina Asesora Jurídica de la Unidad Nacional de Protección - UNP, mediante escrito del veintinueve (29) de marzo de dos mil diecinueve (2019)[14], dio contestación a la acción de tutela objeto de revisión y solicitó declarar la improcedencia de la misma o en su lugar negar el amparo de los derechos deprecados. La UNP informó que en el año 2018 tuvo conocimiento de hechos relacionados con amenazas en contra del actor; circunstancia esta por la que el 27 de julio de esa anualidad implementó medidas de protección a favor del señor Javier Alfonso Alba Grilmaldos consistentes en: “Un (1) Hombre de Protección, Un (1) Chaleco Blindado y Un (1) Botón de Apoyo”. Las referidas medidas se otorgaron de manera temporal por tres (3) meses o hasta que culminara el estudio de nivel de riesgo. La entidad accionada indicó que el peticionario fue evaluado según los parámetros establecidos en el Decreto 1066 de 2015 al ostentar la calidad de servidor público, cuyo resultado evidenció un nivel de riesgo extraordinario con una matriz de 53.33%. Razón por la cual, el 4 de diciembre de 2018 el Comité Especial de Servidores y Ex Servidores Públicos recomendó a la UNP implementar el siguiente esquema de protección en el caso del actor: (i) ratificar un chaleco blindado y un botón de apoyo; (ii) implementar un medio de comunicación PONAL; y (iii) finalizar un hombre de protección. Lo anterior, por un término de doce (12) meses. La unidad demandada manifestó que los rangos de nivel del riesgo se mueven entre los siguientes porcentajes: ordinario con resultado hasta el 50%, extraordinario con resultados del 51% al 80% y extremo del 81% al 100%. En esa medida, afirmó que la inconformidad manifestada por el actor frente a las medidas otorgadas no quiere decir que las mismas no sean idóneas, pues la valoración porcentual es la que indica a los órganos competentes qué medidas de protección se deben implementar, teniendo en cuenta las funciones realizadas en ejercicio del cargo. La Unidad Nacional de Protección argumentó que los hechos amenazantes por parte de bandas criminales en la localidad de Bosa, a los que hace referencia el actor en el escrito de tutela, fueron tenidos en cuenta por esa entidad al momento de realizar el estudio de nivel de riesgo. No obstante, la accionada aclaró que la sola presentación de una denuncia no implica, per se, la configuración de nuevos hechos que sean indicativos de un riesgo mayor, pues son los entes administrativos competentes quienes pueden determinar el nivel de riesgo a través de sus diferentes delegados interinstitucionales. En ese sentido, la Asesora Jurídica de la UNP arguyó que el señor Javier Alba Grimaldos pretende que se desconozca el procedimiento ordinario de la ruta de protección y el carácter subsidiario de la acción de tutela, pues la revaluación del nivel del riesgo de los beneficiarios únicamente procede si existen nuevos hechos de amenaza que no hayan sido valorados en las evaluaciones de nivel de riesgo realizadas anteriormente. Por lo anterior, la Unidad Nacional de Protección solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela de la referencia pues el actor puede en cualquier momento solicitar que su caso sea revaluado en los términos del numeral 2° del artículo 2.4.1.2.40 del Decreto 1066 de 2015, modificado por el Decreto 567 de 2016, el cual es un requisito “sine qua non” para que el Comité Especial de Servidores Públicos y Ex Servidores Públicos pueda recomendar la implementación, el ajuste o la finalización de las medidas de protección. Asimismo, la UNP indicó que en el caso en que esta Corporación considere procedente la acción de amparo se nieguen las pretensiones por cuanto esa entidad no ha vulnerado o amenazado derecho alguno en cabeza del accionante pues las medidas de protección actuales son las adecuadas para su caso. 2.8. Secretaría Distrital de Gobierno El veintinueve (29) de marzo de dos mil diecinueve (2019)[15] el Director Jurídico de la Secretaría Distrital de Gobierno presentó escrito de contestación al asunto de la referencia y solicitó desvincular a la entidad que representa del presente trámite. El Director Jurídico de la Secretaría Distrital de Gobierno indicó que no tiene ninguna relación con los hechos expuestos en el escrito de tutela pues es claro que la acción va dirigida en contra de la Unidad Nacional de Protección – UNP, al ser la entidad competente para pronunciarse sobre las pretensiones del accionante. El ente vinculado propuso la excepción denominada falta de legitimación en la causa por pasiva; toda vez que no está llamado a responder por los hechos de la tutela y la pretensión principal de la misma escapa de las funciones de la Secretaría Distrital de Gobierno, contenidas en el Decreto Distrital 411 del 30 de septiembre de 2016. Por lo anterior, el Director Jurídico de la Secretaría Distrital de Gobierno solicitó “DESVINCULAR a mi representada de la Acción Constitucional”. 2.9. Dirección de Derechos Humanos de la Secretaría Distrital de Gobierno La Directora de Derechos Humanos de la Secretaría Distrital de Gobierno, mediante oficio del veintinueve (29) de marzo de dos mil diecinueve (2019)[16], dio contestación al asunto de la referencia. La dependencia vinculada indicó que esa entidad tiene como objetivo atender a los defensores de derechos humanos que residan en la ciudad de Bogotá y que se encuentren bajo una posible situación de riesgo o amenaza como consecuencia del ejercicio de su labor, a través del otorgamiento de medidas transitorias para salvaguardar sus derechos fundamentales a la vida, a la libertad, a la seguridad y a la integridad personal. La Dirección de Derechos Humanos informó que el 16 de abril de 2018 el actor puso en conocimiento a esa entidad de las amenazas en su contra por los operativos de seguridad que incluían sellamientos y desalojos que había venido desarrollando en su calidad de Alcalde Local de Bosa. Por lo anterior, solicitó un estudio de nivel de riesgo a la UNP, mediante Oficio No. 20183100165901 y requirió el apoyo de la Policía Metropolitana de Bogotá. El ente vinculado manifestó que el 24 de mayo de 2018 la UNP le informó acerca del trámite adelantado en el caso particular, indicando que había dado inicio al programa ordinario de protección. No obstante, afirmó que el 27 de julio de 2018 el accionante requirió nuevamente atención y orientación jurídica al exponer que había sido objeto de una amenaza con arma de fuego el día 26 del mismo mes y año. Por lo anterior, la Directora de Derechos Humanos de la Secretaría Distrital de Gobierno manifestó que solicitó a la UNP la implementación de medidas de emergencia a favor del peticionario, atendiendo lo establecido en el artículo 2.4.1.2.9 del Decreto 1066 de 2015. Adicionalmente, expuso que reiteró la solicitud de medidas preventivas a la Policía Nacional. 2.10. Ministerio del Interior La Sala aclara que el 27 de marzo de 2019 el Juzgado Cuarenta y Siete Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Bogotá D.C. corrió traslado de la presente acción de tutela al Ministerio del Interior en calidad de parte accionada. No obstante, a folio 196 del cuaderno principal del expediente, la referida autoridad judicial deja constancia sobre que “a pesar de haber sido notificada en debida forma de la demanda de tutela y sus anexos, una vez cumplido el término concedido por el Despacho se mantuvo silente, por ello, de ser necesario se darán por ciertos los hechos relacionados dentro de la acción constitucional, en lo que tiene que ver con esa entidad”. 3. Sentencias objeto de revisión 3.1. Primera Instancia Mediante providencia del nueve (9) de abril de dos mil diecinueve (2019) el Juzgado Cuarenta y Siete Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá D.C. declaró improcedente la acción de tutela promovida por Javier Alfonso Alba Grimaldos en contra de la Unidad Nacional de Protección – UNP y el Ministerio del Interior. Luego de referirse a lo expuesto por la UNP y la Policía Metropolitana de Bogotá dentro del trámite tutelar, el juez de primera instancia precisó que la unidad accionada actuó bajo la normativa que regula la materia y que en esa medida no se puede afirmar que se le esté vulnerando derecho fundamental alguno al accionante. El a quo indicó que si el peticionario pretende la revocatoria de los actos administrativos mediante los cuales se modificó su esquema de seguridad, debe acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa, escenario idóneo para controvertir la legalidad de dichos actos, de acuerdo a lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011. Adicionalmente, la autoridad judicial advirtió que aun cuando el accionante le atribuye responsabilidad al Estado de algún hecho futuro que se pueda generar en contra de su integridad, no acreditó en debida forma circunstancias que obliguen al juez de tutela a conceder el amparo aunque sea de manera transitoria, pues únicamente manifestó haber recibido amenazas, las cuales fueron puestas en conocimiento de la Fiscalía General de la Nación, entidad que decidió su archivo por atipicidad de la conducta. Por lo anterior, el a quo concluyó que no cumplió con el requisito de subsidiaridad y declaró improcedente el amparo de tutela incoado por Javier Alfonso Alba Grimaldos. 3.2. Impugnación El señor Javier Alfonso Alba Grimaldos presentó escrito de impugnación en el que afirmó que el juez de primera instancia no consideró el riesgo permanente en el que se encuentra debido al desempeño de sus funciones como Alcalde de la localidad de Bosa. El accionante manifestó que la UNP estimó que la revaluación de riesgo no era procedente pues no se presentaban nuevos hechos a los ya valorados por esa entidad; circunstancia esta que considera el actor pone en peligro su vida al condicionar la referida revaluación a un nuevo atentado contra su integridad física. El actor reiteró que se le están vulnerando sus derechos fundamentales a la vida y a la integridad personal pues como Alcalde Local de Bosa debe enfrentarse a diario con bandas delincuenciales, de microtráfico, de tierreros y otras organizaciones al margen de la ley. En esa medida, consideró que al Estado le asiste la obligación de brindarle protección inmediata dada su calidad de funcionario público y no esperar a que se presenten nuevas acciones que atenten contra su vida para poder ordenar las medidas pertinentes. Adicionalmente, el peticionario indicó que “el analista encargado del correspondiente estudio por parte de la UNP no dio cumplimiento al protocolo de recolección y análisis de la información, ya que se evidencia que no entrevistó a terceros, como tampoco a las autoridades distritales y locales, no realizó ninguna visita que pudiera confirmar los riesgos inminentes que están sucediendo en la Localidad de Bosa, que tienen intimidada a la comunidad”[17]. Finalmente, el señor Javier Alfonso Alba Grimaldos arguyó que en su caso la justicia ordinaria resulta ineficaz dado el desempeño de sus funciones como Alcalde Local de Bosa; en esa medida, su protección debe ser inmediata, continua y permanente. 3.3. Decisión del juez de tutela de segunda instancia La Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, mediante sentencia del veintinueve (29) de mayo de dos mil diecinueve (2019), resolvió confirmar el fallo impugnado por las razones que se exponen a continuación: El juez de segunda instancia destacó que cuando se alega la vulneración de garantías fundamentales se deben haber agotado los medios de defensa disponibles por la normativa, pues la acción de tutela no puede instituirse como un mecanismo de defensa que supla a aquellos diseñados por el legislador. La Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá afirmó que la problemática planteada por el accionante debe ser dirimida en un escenario que no corresponde al constitucional pues el accionante cuenta con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir las resoluciones por medio de las cuales se ajustó el esquema de protección con que contaba. Asimismo, el juez de segunda instancia manifestó que en casos como el que ahora se analiza se pueden solicitar medidas de suspensión provisional, conforme con los artículos 229 y siguientes de la Ley 1437 de 2011. El ad quem consideró que al juez de tutela no le compete cuestionar la efectividad del estudio de seguridad que se efectúa como soporte para determinar la procedencia, clase y término de las medidas de protección. También argumentó que ante el acaecimiento de nuevos hechos de los cuales se pueda colegir un riesgo para la vida o integridad personal de actor, nada obsta para que en su condición de Alcalde local pueda nuevamente acudir a la UNP e insistir en la realización de otra valoración. En ese orden, el juez de segunda instancia determinó que no se evidenciaba vulneración alguna sobre los derechos fundamentales del accionante pues no se aportaron pruebas sobre el riesgo al que se supuestamente se enfrenta por su desempeño como Alcalde Local de Bosa. Finalmente, el ad quem concluyó que la decisión adoptada en sede de primera instancia fue acertada al no evidenciar la presencia o posibilidad de un perjuicio de alta magnitud: razón por la cual, decidió confirmar el fallo proferido por el Juzgado Cuarenta y Siete Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá el 9 de abril de 2019. 4. Pruebas aportadas al proceso de tutela 4.1. Por el señor Javier Alfonso Alba Grimaldos Se allegaron los siguientes documentos: i) fotocopia de la cédula de ciudadanía del accionante; ii) Acta de Posesión del señor Javier Alfonso Alba Grimaldos como Alcalde Local de Bosa; iii) copia del oficio proferido por la Dirección de Protección y Servicios Especiales, Seccional Bogotá, del 29 de marzo de 2018[18]; iv) copia del informe de trámite efectuado por la UNP sobre el caso del actor[19]; v) copia de la Resolución No. 1389 del 13 de febrero de 2019[20]; vi) copia del oficio dirigido por el peticionario al Personero Local de Bosa el 13 de abril de 2018[21]; vii) copia de la respuesta emitida por la Personería Local de Bosa el 28 de mayo de 2018[22], viii) copia de la petición elevada a la Secretaría Distrital de Seguridad Convivencia y Justicia[23]; ix) copia del Acta de implementación de medidas de protección decretadas en la Resolución No. 10221 del 6 de diciembre de 2018; y x) copia del Acta de implementación de medidas de protección preventivas decretadas el 27 de julio de 2018. 4.2. Por la Unidad Nacional de Protección – UNP Se allegaron los siguientes documentos: i) Resolución No. 10221 del 6 de diciembre 2018[24] y ii) Resolución No. 1389 del 13 de febrero de 2019[25]. 4.3. Por la Secretaría de Gobierno de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. Se allegaron los siguientes documentos: i) copia de la solicitud realizada por Secretaría de Gobierno al Director Nacional de Protección para que se realizara el estudio de nivel de riesgo en cabeza del señor Javier Alfonso Alba Grimaldos, Alcalde Local de Bosa y ii) copia de la petición elevada por la Secretaría de Gobierno al Comandante de la Policía Metropolitana de Bogotá para solicitar apoyo en el caso del accionante, en los términos del numeral 3 del artículo 2.4.1.2.29 del Decreto No. 1066 de 2015. II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia Esta Sala Séptima de Revisión es competente para revisar los fallos de tutela proferidos dentro del trámite de referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86, inciso 3°, y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991. 2. Presentación del caso El ciudadano Javier Alfonso Alba Grimaldos formuló acción de tutela contra la Unidad Nacional de Protección – UNP y el Ministerio del Interior, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales como consecuencia de la finalización de una de las medidas de protección que le fueron asignadas el 27 de julio de 2018, específicamente: “un (1) hombre de protección, toda vez que se desempeña como Alcalde Local de Bosa, lugar en el cual afirma haber recibido amenazas contra su vida e integridad personal por bandas delincuenciales que azotan esa localidad. A juicio del accionante, la UNP vulneró sus garantías constitucionales pues no tuvo en cuenta que su caso fue analizado por el Grupo de Valoración Preliminar en diciembre de 2018, en el que se validó su nivel de riesgo como extraordinario con una matriz de 53.33%, y sin justificación alguna decidió modificar su esquema de seguridad y suprimir al recurso humano más importante para su protección; circunstancia esta que no concuerda con la realidad de su situación ni garantiza su vida e integridad personal. Asimismo, la UNP indicó que la decisión adoptada en los actos administrativos atacados por el accionante obedece a las recomendaciones hechas por el Comité Especial de Servidores y Ex Servidores Públicos. En esa medida, no se le puede endilgar la presunta vulneración de los derechos fundamentales en cabeza del señor Javier Alfonso Alba Grimaldos. Finalmente, la entidad accionada aseguró que las medidas de protección otorgadas al actor son las adecuadas para su caso particular. No obstante, aclaró que el peticionario puede solicitar una reevaluación de riesgo; siempre y cuando ponga de presente nuevos hechos relacionados con amenazas o atentados en su contra. Si bien el accionante solicitó la protección de sus garantías constitucionales a la vida, a la seguridad personal, a la igualdad y al debido proceso, lo cierto es que, revisado el expediente, la amenaza o la vulneración de este conjunto de derechos es eventual y solo se configuraría, en el caso concreto, como consecuencia de la amenaza o de la vulneración del derecho a la seguridad personal del peticionario. Por tanto, la Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional examinará si en el asunto objeto de revisión está acreditada la amenaza o vulneración del derecho fundamental a la seguridad personal del funcionario público Javier Alfonso Alba Grimaldos. 4. Procedencia de la acción de tutela 4.1. Legitimación por activa. El artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela es el mecanismo de defensa al que puede acudir cualquier persona para reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales. En esta oportunidad, el ciudadano Javier Alfonso Alba Grimaldos pretende la defensa de su derecho fundamental a la seguridad personal por la presunta vulneración del mismo por parte de la Unidad Nacional de Protección -UNP, entidad que decidió mediante acto administrativo modificar su esquema de protección y finalizar la medida de “un (1) hombre de protección” aprobada por trámite de urgencia el 27 de julio de 2018, año en el cual fue calificado con un nivel de riesgo extraordinario como consecuencia de las amenazas que ha recibido en su condición de Alcalde Local de Bosa por los operativos adelantados en contra de bandas delincuenciales y criminales en la referida localidad. Por tal razón, se encuentra legitimado para intervenir en esta causa. 4.2. Legitimación por pasiva. Los artículos 13 y 42 del Decreto 2591 de 1991 consagran contra quienes se puede dirigir la acción de amparo. Así, la acción se puede invocar contra una autoridad pública o, en ciertos casos, un particular, que haya vulnerado o amenazado algún derecho de rango constitucional fundamental. La legitimación por pasiva en la acción de tutela hace referencia a la aptitud legal de la persona contra quien se dirige la acción, de ser efectivamente la llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental. Por tanto, el amparo no resultará procedente si quien desconoce o amenaza el derecho no es el demandado, sino otra persona o autoridad. La Corte ha concluido que la tutela es procedente para proteger el derecho a la seguridad personal, y que tal protección incluye aquellos eventos en los cuales la Unidad Nacional de Protección se sustrae de su obligación de asignar las medidas de protección necesarias a quien por su especial condición o el ejercicio de sus funciones requiere de una especial protección, como lo es un funcionario público. Teniendo en cuenta que en el presente caso (i) la acción se dirige contra una entidad de derecho público como es la UNP, que tiene dentro de sus funciones legales la de evaluar el estado de riesgo de las personas y asignar las medidas de seguridad correspondientes; y además, (ii) la pretensión de la tutela está dirigida a que se restablezca la asignación de un hombre de protección como medida asignada al señor Javier Alfonso Alba Grimaldos para garantizar su seguridad, se concluye que existe legitimación en la causa por pasiva. 4.3. Subsidiariedad. El artículo 86 de la Constitución Política de 1991 establece que la acción de tutela sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo en los casos en que sea interpuesta como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable. De igual forma, se ha aceptado la procedencia definitiva del amparo de tutela en aquellas situaciones en las que, existiendo recursos judiciales, los mismos no sean idóneos o eficaces para evitar la vulneración del derecho constitucional fundamental. En ese orden de ideas, respecto a la posible existencia de un perjuicio irremediable, de las circunstancias fácticas del asunto objeto de estudio se extrae que el accionante alega un riesgo inminente sobre su seguridad personal, comoquiera que ha sido amenazado debido a las actividades que desarrolla como Alcalde Local de Bosa para frenar la delincuencia común, el microtráfico y, en general, a las bandas criminales que azotan esa localidad, como un plan de su administración municipal. En el caso concreto, la Sala encuentra que si bien el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho podría considerarse, en principio, como un mecanismo pertinente para atacar los actos administrativos por los cuales se ordenó el retiro de “un (1) hombre de protección” como medida de seguridad asignada al accionante, el mismo no resulta eficaz ni idóneo para proteger el derecho a la seguridad personal del peticionario, por las razones que se expresan a continuación. Debido a la inminencia y gravedad de la afectación del derecho a la seguridad personal del actor, un eventual proceso ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo puede tardar un tiempo prolongado, lapso en el cual se puede consumar el riesgo al que está expuesto el señor Javier Alba Grimaldos debido a las actividades que desarrolla en la localidad de Bosa. Si bien, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo faculta a las autoridades judiciales competentes para decretar, mediante providencia motivada, las medidas cautelares que consideren necesarias para proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso[26], resultaría irrazonable exigir al demandante que acuda a los jueces administrativos, cuandoquiera que se discute la afectación directa de su garantía a la seguridad personal y no la legalidad o validez de un acto administrativo. Adicionalmente, esta Corporación ha reiterado que los jueces de tutela no pueden ser indiferentes ante la realidad de riesgo que atraviesan los defensores de derechos humanos, los líderes sociales y los funcionarios públicos, quienes en ejercicio de sus competencias o labores son objeto de amenazas, e imponer una carga desproporcionada a estos grupos de personas teniendo en cuenta el riesgo al que están expuestas sus vidas. Por lo anterior y teniendo en cuenta que el asunto que ocupa a la Sala adquiere una relevancia iusfundamental que activa la competencia del juez de tutela, en tanto lo que se estudia es la posible vulneración del derecho a la seguridad personal de Javier Alfonso Alba Grimaldos como Alcalde Local de Bosa, la Sala Séptima de Revisión considera que se acredita el requisito de subsidiariedad. 4.4. Inmediatez. Este requisito de procedibilidad impone al demandante la carga de presentar la acción de tutela en un término prudente y razonable respecto del hecho o la conducta que causa la vulneración de sus derechos fundamentales[27]. En el caso concreto, se observa que Javier Alfonso Alba Grimaldos formuló acción de tutela contra la Resolución No. 10221 de 2018, mediante la cual se finalizó “un (1) hombre de protección” como medida de protección de su esquema de seguridad. El referido acto administrativo fue ratificado por la Resolución No. 1389 del 13 de febrero de 2019. La acción de tutela fue presentada el 27 de marzo del mismo año, es decir, 42 días después, término que, según la jurisprudencia de esta Corte resulta oportuno, justo y razonable. 5. Planteamiento del problema jurídico 5.1. Le corresponde a la Sala Séptima de Revisión resolver el siguiente problema jurídico: ¿La Unidad Nacional de Protección – UNP- vulnera el derecho fundamental a la seguridad personal de un ciudadano cuando decide finalizar una de las medidas de seguridad asignadas en su favor, sin tener en cuenta el contexto dentro del cual la persona desempeña sus funciones, ni sustentar los motivos que dicha decisión? 5.2. Para resolver el problema jurídico, la Sala examinará (i) el deber de protección del Estado en relación con la vida y la seguridad de las personas cuando se encuentran en situación de amenaza ; (ii) el derecho a la seguridad personal cuando se encuentra en riesgo la vida; y (iii) el Programa de Prevención y Protección a cargo de la Unidad Nacional de Protección – UNP, para finalmente entrar a la solución del caso concreto. 6. El deber de protección del Estado en relación con la vida y la seguridad de las personas cuando se encuentran en situación de amenaza El Estado colombiano, además de ratificar los principales instrumentos internacionales de derechos humanos, ha expedido una serie de normas con el fin de establecer medidas de protección a favor de los derechos de las personas que desempeñan funciones de relevancia social al interior de sus comunidades. En desarrollo de lo anterior, se expidió la Ley 418 de 1997[28], “Por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones”. El artículo 81 de la citada norma dispone en cabeza del Ministerio del Interior la obligación de ejecutar un programa de protección dirigido a personas que se encuentren en situación de riesgo contra su vida, integridad, seguridad o libertad, por causas relacionadas con la violencia política o ideológica, o con el conflicto armado interno, atendiendo a lo dispuesto por el artículo 6º de la Ley 199 de 1995[29]. La Ley 418 de 1997 definió como receptores del referido programa de medidas de seguridad a: dirigentes o activistas de grupos políticos y especialmente de grupos de oposición; dirigentes y activistas de organizaciones sociales, cívicas y comunitarias, gremiales, sindicales, campesinas, y de los grupos étnicos; dirigentes y activistas de las organizaciones de derechos humanos; y testigos de casos de violación a los derechos humanos y de infracción al derecho internacional humanitario, independientemente de que se hayan iniciado o no los respectivos procesos penales, disciplinarios y administrativos. Así las cosas, el citado precepto realiza una clasificación taxativa de los individuos que dada sus características particulares o por el ejercicio de sus funciones se encuentran en situación de vulnerabilidad debido a la violencia política o ideológica; razón por la cual, se considera que se hallan bajo amenaza. En el Decreto 2788 de 2003[30], “Por el cual se unifica y reglamenta el Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos de los Programas de Protección de la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia”, se establecen las funciones del Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos – CERREM-, entre las cuales se destacan las siguientes: · Evaluar los casos que le sean presentados por la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia y, excepcionalmente, por cualquiera de los miembros del Comité. Dicha evaluación se hará tomando en cuenta las poblaciones objeto de los Programas de Protección y el reglamento aplicable. · Considerar las evaluaciones técnicas de los niveles de riesgo y grado de amenaza y los estudios técnicos de seguridad físicos a instalaciones, de conformidad con la situación particular de cada caso. · Recomendar las medidas de protección que considere pertinentes, y · Hacer seguimiento periódico a la implementación de las medidas de protección y, con base en ese seguimiento, recomendar los ajustes necesarios. Posteriormente, el Gobierno Nacional, mediante Decreto 2816 de 2006[31] estableció el “Programa de Protección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia”, cuyo objetivo era velar por la protección de los derechos humanos de la “población objeto del Programa que se encuentre en situación de riesgo cierto, inminente y excepcional, como consecuencia directa y en razón del ejercicio de sus actividades o funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias”. Al igual que la Ley 199 de 1995, el Decreto 2816 de 2006 identificó a las personas en riesgo de sufrir vulneraciones a sus derechos humanos por razón de sus actividades de cara a la sociedad. A continuación, se transcribe esa lista: “Artículo 2°. Población objeto. El Programa prestará protección a personas comprendidas dentro de los siguientes grupos: 1. Dirigentes o activistas de grupos políticos y especialmente de grupos de oposición. 2. Dirigentes o activistas de organizaciones sociales, cívicas y comunales, gremiales, sindicales, campesinas y de grupos étnicos. 3. Dirigentes o activistas de organizaciones de Derechos Humanos y miembros de la misión médica. 4. Testigos de casos de violación a los Derechos Humanos y de infracción al Derecho Internacional Humanitario, independientemente de que no se hayan iniciado los respectivos procesos disciplinarios, penales y administrativos, en concordancia con la normatividad vigente. 5. Periodistas y comunicadores sociales. 6. Alcaldes, Diputados, Concejales y Personeros. 7. Dirigentes de organizaciones de población en situación de desplazamiento. 8. Funcionarios responsables del diseño, coordinación o ejecución de la Política de Derechos Humanos o de Paz del Gobierno Nacional. 9. Exfuncionarios que hayan tenido bajo su responsabilidad el diseño, coordinación o ejecución de la Política de Derechos Humanos o de Paz del Gobierno Nacional.” (Negrilla agregada). Mediante Decreto 4065 de 2011[32] se creó la Unidad Nacional de Protección -UNP, cuyo objetivo es articular, coordinar y ejecutar la prestación del servicio de protección a quienes determine el Gobierno Nacional que por virtud de sus actividades, condiciones o situaciones políticas, públicas, sociales, humanitarias o como activistas de derechos humanos, entre otras, se encuentren en situación de riesgo extraordinario o extremo de sufrir daños contra su vida, integridad, libertad y seguridad personal o en razón al ejercicio de un cargo público u otras actividades que pueden generar riesgo extraordinario, y garantizar la oportunidad, eficiencia e idoneidad de las medidas que se otorgan. Lo anterior, en cumplimiento de las funciones establecidas en el artículo 4° de la referida norma. Recientemente, con la expedición del Decreto 2137 del 19 de noviembre de 2018, se creó la "Comisión del Plan de Acción Oportuna (PAO) para defensores de derechos humanos, líderes sociales, comunales, y periodistas", cuyo objetivo principal es la prevención y protección individual y colectiva de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de los defensores de derechos humanos, líderes sociales y periodistas, entre otros. Con la anterior normativa el Estado pretende consolidar los diferentes programas de protección y los recursos destinados por el Gobierno Nacional para la seguridad de las personas que se dedican a la defensa de los derechos humanos en Colombia. En el ámbito internacional la Asamblea General de las Naciones Unidas también se ha referido a la promoción y protección de los derechos de los defensores de derechos humanos, definiéndolos como aquellas personas que se esfuerzan por salvaguardar las garantías civiles y políticas de uno o varios individuos mediante actuaciones tendientes a asegurar el disfrute de los derechos económicos, sociales y culturales; a través, de la defensa de la vida, la alimentación, la seguridad, la salud, la educación y la libertad de circulación, entre otros. En conclusión, el Estado colombiano tiene la obligación legal de brindar todas las medidas de seguridad a las personas que desempeñan funciones de relevancia social en defensa de los derechos humanos, mediante la articulación, orientación y coordinación de programas de protección dirigidos a defensores de derechos humanos, líderes sociales, periodistas, comunicadores sociales, alcaldes, diputados y concejales, entre otros, de manera individual o colectiva para garantizar su vida, libertad, integridad y seguridad. 7. El derecho a la seguridad personal cuando se encuentra en riesgo la vida. Reiteración de jurisprudencia El artículo 2° de la Constitución Política establece como principios fundamentales del Estado “asegurar la convivencia pacífica” y “proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida”. Lo anterior, al elevar la vida a un valor esencial, el cual debe ser protegido y defendido por las autoridades públicas y los particulares. Para esta Corporación el derecho a la seguridad personal está íntimamente ligado con el derecho a la vida (artículo 11 C.P.) al tener éste último un carácter fundamental e “inviolable”, cuya responsabilidad de protección recae sobre el Estado cuando se encuentre bajo amenaza. La Corte en la Sentencia T-719 de 2003 indicó que la seguridad personal comporta tres “manifestaciones”, como: (i) valor constitucional pues se constituye como uno de los elementos del orden público que garantiza “las condiciones necesarias para el ejercicio de todos los derechos y libertades fundamentales por parte de las personas que habitan el territorio nacional”; (ii) derecho colectivo en la medida en que cobija a todos los miembros de la sociedad cuando se encuentren ante circunstancias que pongan en riesgo bienes jurídicos colectivos como el patrimonio público, el espacio público, la seguridad y salubridad pública, la moral administrativa, el medio ambiente o la libre competencia económica (Art. 88, C.P.); y, (iii) derecho fundamental pues a pesar de no estar previsto en la Constitución Política como tal, se relaciona intrínsecamente con la dignidad humana y con los derechos a la vida y a la integridad personal[33]. Así las cosas, implica que todas las personas deben recibir una protección adecuada por parte de las autoridades ante riesgos extraordinarios, por rebasar éstos los niveles soportables de peligro implícitos en la vida en sociedad. En la referida oportunidad, la Sala Tercera de Revisión señaló que se debe efectuar un análisis de las características de especial vulnerabilidad del sujeto que solicita la protección para determinar cuáles son los riesgos que pueden calificarse dentro de dichos niveles. En esa medida, en la Sentencia T-719 de 2003 la Corte acogió la denominada “escala de riesgos”, mediante cinco niveles diferenciables. A saber: (i) mínimo: aquel en el cual la persona solo se ve amenazada por la muerte y la enfermedad naturales[34]; (ii) ordinario: el soportado por igual por quienes viven en sociedad[35]; (iii) extraordinario: aquel que ninguna persona tiene el deber jurídico de soportar[36]; (iv) extremo: se presenta cuando una persona está sometida a un riesgo extraordinario, grave e inminente que amenaza con lesionar su vida o la integridad personal[37]; y (v) consumado: se configura cuando el riesgo que la persona no tiene el deber jurídico de soportar se ha concretado, y, por lo tanto, se han vulnerado los derechos a la vida o integridad personal[38]. En todo caso, debe confluir un análisis de las características de especial vulnerabilidad del sujeto que solicita la protección, puesto que hay grupos que históricamente han sufrido amenazas a su seguridad personal, tales como los defensores de derechos humanos, los desplazados y los sindicalistas, entre otros. Posteriormente, esta Corporación en la Sentencia T-339 de 2010 precisó la diferencia entre “riesgo” y “amenaza” con el fin de determinar el ámbito en que la administración puede otorgar medidas de protección especial. De esta manera, consideró necesario definir, además de una escala de riesgos, una escala de amenazas. A saber: · Nivel de riesgo: a) mínimo: la persona sólo se ve amenazada por la muerte y la enfermedad naturales y; b) ordinario: proviene tanto de factores internos como externos a la persona y que se deriva de la convivencia en sociedad, los ciudadanos deben soportar los riesgos que son inherentes a la existencia humana y a la vida en sociedad. En este nivel no es posible exigir del Estado medidas de protección especial. · Nivel de amenaza: a) ordinaria: representa un peligro específico e individualizable, cierto, importante, excepcional y desproporcionado. Cuando concurran todas estas características, el sujeto podrá invocar su derecho fundamental a la seguridad personal para recibir protección por parte del Estado para hacer cesar las causas de la alteración del goce pacífico del derecho o, al menos, para evitar que el inicio de la lesión se vuelva violación definitiva del derecho y; extrema: se presenta cuando una persona se encuentra sometida a una amenaza que cumple con todas las características señaladas anteriormente y además, el derecho que está en peligro es el de la vida o la integridad personal. En este nivel el individuo puede exigir la protección directa de sus derechos a la vida y a la integridad personal y, en consecuencia, no tendrá que invocar el derecho a la seguridad como título jurídico para exigir protección por parte de las autoridades[39]. En suma, la vida y la integridad personal son derechos fundamentales que deben ser garantizados y preservados por el Estado. Frente a individuos cuyo nivel de riesgo sea como mínimo extraordinario, la Sala Primera de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional reiteró que los contenidos concretos de esta obligación son: (i) “identificar el tipo de amenaza que se cierne sobre la persona[40]”, (ii) “valorar cada situación individual y la existencia, las características y la fuente del riesgo que se ha identificado[41]” , (iii) “definir de manera oportuna las medidas y medios de protección específicos, adecuados y suficientes[42]” , (iv) “la obligación de asignar tales medios[43]” , (v) “la obligación de evaluar periódicamente la evolución del riesgo extraordinario, así como de tomar las decisiones correspondientes para responder a dicha evolución”, (vi) “la obligación de dar una respuesta efectiva, en caso de signos de concreción o realización del riesgo extraordinario, y de adoptar acciones específicas para mitigar o disminuir sus efectos”, y, finalmente, (vii) “la prohibición de adoptar decisiones que generen un riesgo extraordinario para las personas en razón de sus circunstancias”[44] . Así mismo, las autoridades encargadas del estudio y la implementación de medidas de seguridad tienen una serie de obligaciones relativas a la debida diligencia respecto a la valoración y determinación de las amenazas, ya que su incumplimiento también conduce a la vulneración del derecho a la seguridad personal. Por lo anterior, deben tenerse en cuenta las condiciones específicas del afectado y el contexto social en el cual desarrolla sus funciones. 8. Programa de Prevención y Protección a cargo de la Unidad Nacional de Protección – UNP El Gobierno Nacional, mediante el Decreto 4065 de 2011, creó la Unidad Nacional de Protección -UNP- como una entidad de orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio propio, adscrita al Ministerio del Interior, con carácter de organismo nacional de seguridad (Art. 1). El artículo 3 de citado decreto establece que el objetivo de la UNP es articular, coordinar y ejecutar la prestación del servicio de protección a quienes por virtud de sus actividades, condiciones o situaciones políticas, públicas, sociales, humanitarias, culturales, étnicas o de género, entre otras, se encuentren en situación de riesgo extraordinario o extremo de sufrir daños contra su vida, integridad, libertad y seguridad personal o en razón al ejercicio de un cargo público u otras actividades que pueden generar riesgo extraordinario. Seguidamente, el artículo 4 de la referida norma establece dentro de las funciones de la UNP, entre otras: (i) definir las medidas de protección que sean oportunas, eficaces e idóneas, y con enfoque diferencial, atendiendo a los niveles de riesgo identificados; (ii) implementar los programas de protección que determine el Gobierno Nacional, de competencia de la unidad, dirigidos a salvaguardar los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad personal; (iii) hacer seguimiento y evaluación a la oportunidad, idoneidad y eficacia de los programas y medidas de protección implementadas, así como al manejo que de las mismas hagan sus beneficiarios y proponer las mejoras a que haya lugar; (iv) brindar de manera especial protección a las poblaciones en situación de riesgo extraordinario o extremo que le señale el Gobierno Nacional o se determine de acuerdo con los estudios de riesgo que realice la entidad; y (v) realizar la evaluación del riesgo a las personas que soliciten protección, dentro del marco de los programas que determine el Gobierno Nacional, de competencia de la unidad, en coordinación co...