Sentencia SU-313 de 2020

SU313-20 Sentencia SU313/20 TEMERIDAD-Concepto y desarrollo jurisprudencial PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD-No se debe imponer carga desproporcionada a quien no es capaz de soportarla ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE PENSION DE INVALIDEZ-Procedencia excepcional por afectación al mínimo vital y vida digna de sujetos de especial protección DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES Y LA IMPORTANCIA DE LA PENSION DE INVALIDEZ-Concepto, naturaleza y protección constitucional PENSION DE INVALIDEZ DE ORIGEN COMUN-Fundamentos normativos y evolución jurisprudencial PENSION DE INVALIDEZ DE ORIGEN COMUN-Reglas que comparten los Regímenes de Prima Media con Prestación Definida y de Ahorro Individual con Solidaridad CALIFICACION DE LA PERDIDA DE CAPACIDAD LABORAL-Desarrollo normativo PENSION DE INVALIDEZ POR RIESGO COMUN-Requisitos establecidos en Ley 100/93 y en ley 860/03 PENSION DE INVALIDEZ DE ORIGEN COMUN-Definición del derecho, cálculo de la mesada y desde cuándo debe ser pagada la pensión CONFLICTOS DE COMPETENCIA ENTRE ADMINISTRADORAS DE FONDOS DE PENSIONES PARA RECONOCER PENSION DE INVALIDEZ-Evento en el que hubo traslado mientras se cotizaban semanas posteriores a la fecha de estructuración FECHA DE ESTRUCTURACION DE LA INVALIDEZ-Concepto Aquella corresponde al instante “(…) en que una persona pierde un grado o porcentaje de su capacidad laboral u ocupacional, de cualquier origen, como consecuencia de una enfermedad o accidente, y que se determina con base en la evolución de las secuelas que han dejado estos. Para el estado de invalidez, esta fecha debe ser determinada en el momento en el que la persona evaluada alcanza el cincuenta por ciento (50%) de pérdida de la capacidad laboral u ocupacional”. PROCESO PARA CALIFICACION DEL ESTADO DE INVALIDEZ-Regulación DICTAMEN DE PERDIDA DE CAPACIDAD LABORAL-Alcance y contenido PENSION DE INVALIDEZ-Conflicto entre Administradoras de Fondos de Pensiones no puede afectar las garantías fundamentales del afiliado TRASLADO ENTRE REGIMENES PENSIONALES-Requisitos SISTEMA DE FINANCIACION DE PENSION DE INVALIDEZ-En el Régimen de Prima Media con Prestación Definida En el RPM las pensiones de invalidez se pagan con recursos provenientes de ese fondo común de naturaleza pública –como lo denominó el propio legislador–. Esto es importante porque desde la emisión del Decreto 692 de 1994 se había permitido al antiguo Instituto de Seguros Sociales, y a las otras Cajas de Previsión, contratar seguros para responder por los siniestros de invalidez o sobrevivientes que se causaran –como ocurre en el RAIS–. Empero, el ISS, en su momento, optó por asumir el riesgo directamente y Colpensiones, en la actualidad, mantiene la misma línea. SISTEMA DE FINANCIACION DE PENSION DE INVALIDEZ-En el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad En el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, la financiación de la pensión de invalidez difiere sustancialmente del RPM. En este escenario, las cotizaciones efectuadas por una persona no serán dirigidas a un fondo común, sino a una cuenta de naturaleza individual que, junto con sus rendimientos, servirá de sustento económico al momento de reconocer y pagar la pensión a la que tenga derecho el afiliado. En esa cuenta individual se encuentran (i) las cotizaciones obligatorias que deban hacerse al Sistema General de Pensiones –que de conformidad con lo dispuesto en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, en la actualidad ascienden al 16% del salario percibido por el trabajador–, (ii) las cotizaciones voluntarias que a bien pretenda hacer el asegurado con el objeto de que el monto de su ahorro crezca y redunde en una pensión más pronta o de mayor cuantía, y, (iii) un bono pensional tipo A: solo si previamente existió un traslado del RPM al RAIS, donde el valor de las cotizaciones hechas en favor del primero pasarán al segundo bajo ese mecanismo. MOVILIDAD DE LOS RECURSOS FINANCIEROS EN EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES-Bonos o títulos pensionales, cuotas partes pensionales y movimientos de capital por traslado entre regímenes PENSION DE INVALIDEZ-Diferencia de financiación entre Régimen de Prima Media con Prestación Definida y Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad En el RPM y en el RAIS la pensión de invalidez se financia de forma distinta. Solo las AFP del segundo contratan con una aseguradora el cubrimiento de la eventual suma adicional que haga falta para cubrir la prestación. El valor de la prima, en ese contrato de seguro, es pagado con una proporción de las cotizaciones obligatorias que en el Sistema de Seguridad Social deben hacer sus afiliados. La aseguradora, por su parte, solo responde por esa suma adicional si el siniestro ocurre en vigencia del contrato que suscribe con el fondo. En el RPM, de otro lado, la pensión se paga acudiendo al fondo común de naturaleza pública y no se contrata con aseguradora alguna. A su vez, si un traslado se produce en el intervalo comprendido entre la fecha de estructuración y la fecha en que es calificada la persona, los dineros que se remiten al fondo nuevo se calculan con base en dos fórmulas distintas, dependiendo si el traslado se da del RAIS al RPM o a la inversa. PENSION DE INVALIDEZ-Regla de reconocimiento corresponderá a Administradora de Fondo de Pensiones a la cual se encuentre afiliado, al momento de la estructuración de la invalidez El Régimen responsable por el pago de una pensión de invalidez, será aquel en donde estaba afiliado un ciudadano para el momento en que se estructuró su PCL. La fecha de estructuración- será el elemento que resuelva cualquier conflicto de competencias que se suscite entre administradoras del RAIS y del RPM. PENSION DE INVALIDEZ-Regla del fondo de estructuración no limita la libertad de elección de régimen La pensión de invalidez siempre se reconoce y paga desde la fecha de estructuración, en adelante. Incluso cuando hay cotizaciones posteriores a la misma. Esto presupone que su beneficiario se entenderá pensionado desde esa misma fecha. DICTAMEN QUE CALIFICA PERDIDA DE CAPACIDAD LABORAL-Debe ser notificado a los Fondos de Pensiones que eventualmente lleguen a estar interesados en el proceso de calificación del afiliado DERECHO A LA PENSION DE INVALIDEZ-Orden a Administradora de Fondo de Pensiones reconocer y pagar provisionalmente pensión de invalidez a accionante Referencia: Expediente: T-7.439.053 Acción de tutela interpuesta por Efraín García Espinosa, a través de apoderada, contra la Administradora de Fondos de Pensiones Protección S.A. Magistrado Ponente: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ Bogotá, D.C., trece (13) de agosto de dos mil veinte (2020) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente SENTENCIA En el trámite de revisión del fallo expedido dentro del proceso de la referencia por el Juzgado Segundo Penal Municipal para Adolescentes con Función de Control de Garantías de Neiva - Huila, el 30 de abril de 2019. I. ANTECEDENTES 1. Hechos 1.1. El señor Efraín Espinosa García, de 54 años[1], fue calificado por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Huila el 26 de julio de 2017[2]. En ese Dictamen se determinó que tenía una pérdida de capacidad laboral –PCL– del 57,06%, y se fijó, como fecha de estructuración, el 12 de octubre de 2006. En tanto los recursos de ley no fueron instaurados contra esa determinación, la misma cobró ejecutoria según constancia del 23 de agosto de 2017[3]. 1.2. El accionante, con base en el dictamen aludido, solicitó a la Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones–, el reconocimiento de la pensión de invalidez por cumplir con el requisito previsto en el artículo 39 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo primero de la Ley 860 de 2003[4]. En efecto, en los tres años previos a la fecha de estructuración, el actor demostró haber trabajado y cotizado al Sistema General de Pensiones, ininterrumpidamente, 154 semanas, superando así las 50 exigidas[5]. 1.3. En su respuesta, Colpensiones le informó a través de acto administrativo que para la fecha en que se entendía estructurada la enfermedad, presentaba afiliación al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad –RAIS–[6]. Asimismo, le aclaró que su afiliación al Régimen de Prima Media con Prestación Definida –RPM– solo había tenido ocurrencia el 30 de mayo de 2012 y que su traslado se había hecho efectivo el 1° de julio siguiente. En tal sentido, citando los artículos 14[7] y 15[8] del Decreto 692 de 1994, señaló que en tanto la fecha de estructuración había sido fijada en un momento para el cual el peticionario se encontraba afiliado a la Administradora de Fondos de Pensiones –AFP– Protección S.A., a esa entidad correspondía reconocer la prestación requerida. 1.4. Así, el actor solicitó a Protección S.A. informarle sobre las fechas exactas en que había ocurrido el traslado señalado por Colpensiones[9]. En respuesta a esta solicitud, se le indicó que estuvo afiliado inicialmente al Instituto de Seguros Sociales –ISS– hasta el 4 de febrero de 1997, fecha a partir de la cual operó su traslado hacia el RAIS, y que el 30 de mayo de 2012 se trasladó nuevamente al RPM[10]. 1.5. Con la claridad anterior, la apoderada del accionante presentó un nuevo derecho de petición a Protección S.A.[11] En él requería información respecto al criterio jurídico que manejaba esa entidad en lo que tenía que ver con la competencia que eventualmente tendría para el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez. La entidad, en oficio del 19 de julio de 2018[12], le informó lo siguiente: “[E]n cuanto al tema de competencia, manifestamos que en el fondo en el que un afiliado se encuentra activo, se realiza un descuento de los aportes a pensión con destino al seguro previsional, el cual es contratado por cada administradora, por lo que la entidad encargada de realizar el reconocimiento de una prestación económica de invalidez, es en la que el afiliado se encontraba activo a la fecha de estructuración de la pérdida de capacidad laboral, dado que en ese momento era la entidad encargada de realizar los aportes al seguro previsional”[13]. A renglón seguido, la AFP reconoció que, con base en lo antedicho, le correspondería pagar la pensión de invalidez. Sin embargo, hizo hincapié en que no había sido notificada de dictamen alguno. Por esta razón, informó que se comunicaría con la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Huila a efectos de que esa entidad le notificara formalmente su determinación. Luego de lo cual remitiría el asunto a su comisión médico laboral, para que se pronunciara al respecto. 1.6. A partir de lo informado, el actor solicitó, el 28 de septiembre de 2018, a la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Huila, notificar formalmente a Protección S.A. del dictamen que había proferido[14]. Previo a ello, el 16 de julio del mismo año, Protección S.A. también había enviado una comunicación a la misma autoridad y en el mismo sentido[15]. 1.7. La Junta Regional de Calificación de Invalidez del Huila respondió, el 12 de diciembre de 2018[16], que el dictamen lo había realizado a solicitud del accionante para ser presentado ante Colpensiones. Así, el proceso de su notificación solo cubrió a esas dos partes, sin que ninguna de ellas interpusiera los respectivos recursos de ley. Afirmó finalmente que desde el punto de vista procesal no es posible notificar del mismo a entidades que no hayan participado en su emisión. 1.8. Por todo lo anterior, el actor solicitó a Protección S.A., el 14 de enero de 2019, que lo calificara directamente[17]. La contestación, dada el 24 de enero siguiente, fue negativa. El argumento: que no estaba afiliado al RAIS, motivo por el cual debía elevar la solicitud ante Colpensiones[18]. 2. Demanda y pretensiones 2.1. El 10 de abril de 2019[19], el señor Efraín Espinosa García, a través de apoderada, instauró acción de tutela contra Protección S.A.[20], al considerar vulnerados sus derechos al debido proceso administrativo, al mínimo vital y a la seguridad social, con ocasión del no reconocimiento de la pensión de invalidez a la que, considera, tiene derecho según las normas de la Ley 100 de 1993. 2.2. En concreto, el accionante señaló que solicitar una nueva calificación por parte de Colpensiones, como fue sugerido en la última respuesta de Protección S.A., le ocasionaría un mayor perjuicio en tanto la posición jurídica de esa entidad ya había sido establecida. Recuérdese que en sus respuestas se negó a reconocer prestación alguna porque el siniestro ocurrió mientras él se encontraba afiliado a otro fondo. Ligado al punto anterior, el tutelante afirmó que aun cuando en la actualidad está afiliado al RPM, Protección S.A. debía proceder con el reconocimiento solicitado sin dilaciones, pues el hecho que originó su invalidez tuvo lugar bajo su amparo. Por último, solicitó de manera subsidiaria que la AFP accionada valorara su estado de salud y lo calificara nuevamente. 3. Admisión y traslado A través de Auto del 10 de abril de 2019[21], el Juzgado Segundo Penal Municipal para Adolescentes con Función de Control de Garantías de Neiva admitió la acción de tutela de la referencia, ordenó notificar del inicio del proceso a la demandada y dispuso la vinculación de Colpensiones al trámite. 4. Contestación del recurso de amparo 4.1. Protección S.A.[22] sostuvo, en esa oportunidad, que correspondía a Colpensiones reconocer y pagar la pensión de invalidez del actor en tanto allí se encuentra válidamente afiliado. Para sustentar su posición, citó algunas providencias de esta Corte[23] según las cuales el fondo competente para el pago de este tipo de prestaciones es el último y en el que se encuentre la persona. Reiteró que, aun si el juez de tutela se apartaba de la posición fijada por esta Corporación, el dictamen médico laboral que definió la invalidez del actor no le fue notificado y, por tanto, le es inoponible. 4.2. Colpensiones, por su parte, simplemente sostuvo que este asunto debía ser conocido por la jurisdicción ordinaria laboral. Así, pidió declarar su improcedencia[24]. 5. Decisión de primera instancia Mediante Sentencia del 30 de abril de 2019[25], el Juzgado Segundo Penal Municipal para Adolescentes con Función de Control de Garantías de Neiva negó el amparo deprecado. Consideró que no habían sido vulnerados los derechos fundamentales invocados, pues, en su criterio, Protección S.A. no debía reconocer la prestación de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional. De otra parte, desvinculó a Colpensiones de la acción, porque ante esa entidad no se había solicitado una valoración de la PCL. Por último, sostuvo que la discusión planteada simplemente ponía de presente un conflicto de competencias entre administradoras de pensiones, asunto que correspondía dirimir al juez ordinario laboral. La providencia no fue impugnada. 6. Actuaciones en sede de revisión Auto del 18 de julio de 2019 –selección del expediente– 6.1. Mediante Auto del 18 de julio de 2019[26], la Sala de Selección de Tutelas Número Siete de la Corte Constitucional: (i) escogió para revisión el expediente T-7.439.053 con base en los criterios denominados “necesidad de pronunciarse sobre una determinada línea jurisprudencial y urgencia de proteger un derecho fundamental”, y (ii) repartió, por sorteo, el expediente a la Sala Tercera de Revisión. 6.2. El Gerente de Defensa Judicial de Colpensiones aportó[27], el 30 de septiembre de 2019, información respecto del eventual conflicto de competencias que se suscita con Protección S.A. Sostuvo que ordenar a la última administradora el reconocimiento de las pensiones de invalidez, en escenarios como el presente, podría tener incidencia en los mecanismos de financiación de ambos regímenes. Explicó que del 16% de la cotización en pensiones que deben efectuar los afiliados al RAIS, el 11,5% se destina a la cuenta de la persona, el 1,5% ingresa al Fondo de Garantía de Pensión Mínima y el 3% adicional se reserva para cubrir gastos de administración y pagar primas de seguros previsionales (pensiones de invalidez y sobrevivientes). En el caso concreto, sostuvo, corresponde a Protección S.A., con apoyo de la aseguradora con quien hubiese contratado el seguro previsional, reconocer la prestación del accionante. Asimismo, concluyó que pagar al señor Espinosa García el beneficio pensional con recursos del erario, podría reportar un detrimento patrimonial significativo. Auto 591 del 29 de octubre de 2019 –solicitud de pruebas– 6.3. Una vez verificados los documentos contentivos del expediente, la Sala Tercera de Revisión resolvió proferir el Auto 591 de 2019[28], a través del cual vinculó al referido proceso a la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Huila y solicitó a las partes mayor información sobre el asunto. A su turno, ordenó nuevamente la vinculación de Colpensiones a la causa, toda vez que el a-quo la había desvinculado. En particular, la Sala elevó cuestionamientos sobre todo aquello relacionado con (i) el proceso de calificación adelantado por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Huila, (ii) las condiciones en que tuvo lugar el traslado entre regímenes, (iii) el contrato de seguros que la AFP debió suscribir con una aseguradora mientras el accionante era su afiliado, y (iv) las condiciones materiales actuales del tutelante y su núcleo familiar. 6.4. El 12 de noviembre de 2019, la Directora de Acciones Constitucionales de Colpensiones[29], aportó copia de la historia laboral del accionante, anexó el formulario de su afiliación al RPM y certificó que los aportes comprendidos entre 1997 y 2012 fueron, en efecto, remitidos por Protección S.A. a esa entidad. De otra parte, informó al despacho que sobre esta misma pretensión había existido otra acción de tutela dirigida contra Colpensiones. Aquella había correspondido, en primera instancia, al Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Neiva y, en segunda, al Tribunal Contencioso Administrativo del Huila. Allí se amparó el derecho a la seguridad social del accionante y se ordenó, a esa administradora, calificar su PCL para posteriormente resolver, en forma definitiva, sobre su solicitud pensional. Añadió que, en cumplimiento del fallo antedicho, el área de medicina laboral de esa entidad emitió, el 5 de noviembre de 2019, un nuevo dictamen. Sin embargo, ante la ausencia de documentación indispensable para su elaboración, se calculó un porcentaje de PCL del 19.95% y se fijó, como fecha de estructuración, el 8 de julio de 2019. 6.5. El 14 de noviembre de 2019, vía correo electrónico, la representante legal y judicial de Protección S.A.[30], manifestó que durante la vigencia en la que el actor estuvo afiliado en esa AFP, se contrató con Seguros de Vida Suramericana S.A. el cubrimiento de las contingencias derivadas de la invalidez y el fallecimiento. 6.6. El mismo día, también vía correo electrónico, el accionante[31] informó sobre las condiciones económicas que lo rodeaban. Sostuvo que (i) convive con su esposa, quien depende económicamente de él; (ii) aún se encuentra desempeñando su trabajo en el que devenga un salario mínimo y no le demanda esfuerzo físico; (iii) sus gastos mensuales ascienden a la suma de $700.000[32], y (iv) no percibe ninguna otra prestación económica. 6.7. El 29 de noviembre de 2019, el Director Administrativo y Financiero de la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Huila[33], remitió a la Secretaría General de esta Corporación, copia de los antecedentes médico laborales del señor Espinosa García. Asimismo, aportó documentación tendiente a demostrar que la calificación fue solicitada de manera particular por la apoderada del accionante, quien, adicionalmente, pidió que la misma se notificara a Colpensiones. Reiteró, para finalizar, que en tanto Protección S.A. no fue parte del proceso de calificación, no debía notificársele el dictamen. Auto del 13 de diciembre de 2019 –la Sala Plena asume conocimiento del asunto– 6.8. Al tenor de lo establecido en el artículo 61 del Acuerdo 02 de 2015[34], el magistrado sustanciador decidió poner la causa en conocimiento de la Sala Plena para que ésta decidiera si la trascendencia del tema ameritaba un “estudio por todos los magistrados” y, por consiguiente, si había lugar o no a un fallo de unificación de jurisprudencia. En efecto, se planteó la necesidad de precisar el alcance e impacto de la regla que, siendo fijada por algunas providencias de esta Corte[35], ordena a las administradoras del último régimen[36] donde se halle afiliada una persona el reconocimiento de su pensión de invalidez, independientemente de que para la fecha en que se estructuró el siniestro se hubiese encontrado afiliada a otro (en adelante, regla del último fondo). Asimismo, se propuso analizar si la regla según la cual la pensión de invalidez debe pagarse por el fondo del régimen donde se encuentre afiliado una persona para la fecha de la estructuración de su discapacidad (en adelante, regla del fondo de estructuración), puede significar una afectación a su derecho a la seguridad social. 6.9. En sesión del 11 de diciembre de 2019, la Sala Plena de la Corte dispuso asumir el conocimiento del proceso de la referencia; y mediante Auto del 13 de diciembre siguiente decidió suspender los términos para emitir el fallo correspondiente[37]. Auto del 28 de enero de 2020 –vinculación de Seguros de Vida Suramericana S.A.– 6.10. Mediante Auto del 28 de enero de 2020[38], se dispuso que, a través de la Secretaría General de la Corporación, se librara oficio a la entidad Seguros de Vida Suramericana S.A., adjuntando copia de la acción de tutela, de sus anexos, del auto admisorio, del fallo de instancia y de los elementos materiales probatorios recaudados, para vincularla a esta causa y permitirle que se pronunciara acerca de los hechos y pretensiones en que se funda la acción. Esto se hizo porque Protección S.A. manifestó que con esa entidad había contratado el seguro previsional durante el tiempo en que el tutelante estuvo afiliado a la AFP[39]. 6.11. La Representante Legal Judicial de Seguros de Vida Suramericana S.A.[40] solicitó su desvinculación al estimar que no había, por acción u omisión, vulnerado los derechos fundamentales del accionante. 6.12. El 14 de febrero de 2020, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público[41], sin ser parte o persona vinculada, remitió un escrito a esta Corte. Sostuvo que el fondo responsable por el pago de las pensiones de invalidez o de sobrevivientes, en contextos como el presente, debe ser aquel en el que se encontraba el afiliado para cuando ocurre el siniestro. Para esto explicó, como lo había hecho Colpensiones[42], la forma en que se financian este tipo de pensiones en el RAIS. Finalmente, sostuvo que la regla según la cual corresponde al último fondo pagar la pensión de invalidez, sin que sea importante la fecha de estructuración, altera “(…) la sostenibilidad financiera del sistema en general, pues se le pueden estar imponiendo cargas desmedidas a las administradoras de pensiones que no recibieron dinero alguno por concepto de prima del seguro previsional para el reconocimiento de las pensiones (…)”. 6.13. Colpensiones[43], a su vez, el 20 de febrero siguiente, remitió un nuevo escrito al despacho del magistrado sustanciador. En él añadió que, en este tipo de supuestos, donde la condición de invalidez se adquiere con anterioridad al traslado o coincide con un momento en el que la persona se encontraba cotizando a otro fondo de pensiones, procede la normalización de la afiliación. Sostuvo que, en los riesgos de invalidez, el status de pensionado lo adquiere una persona desde la fecha de estructuración –no después–. Así, conforme lo determina el Decreto 780 de 2016 –artículo 3.2.1.12., inciso 2–[44], una entidad administradora no está llamada a responder por obligaciones que hayan nacido antes de que el presunto beneficiario de la prestación se haya afiliado a esta. Reiteró que ordenarle al último fondo proceder con el reconocimiento de la pensión de invalidez, en todos los casos similares al del tutelante, sería tan perjudicial para el RPM que podría comprometerse, incluso, su estabilidad financiera. Autos 101 y 210 de 2020 –sesión técnica– 6.14. A través del Auto 101 de 2020[45], la Sala Plena de esta Corporación convocó a Colpensiones, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a Protección S.A., a Asofondos, a Fedesarrollo, a Seguros de Vida Suramericana S.A. y a Fasecolda, a una sesión técnica que se realizaría el 17 de marzo de 2020. El objeto de la diligencia era indagar sobre tres cuestiones en particular. Primero, sobre el impacto fiscal de la regla del último fondo. Segundo, sobre el impacto en el derecho a la seguridad social de los solicitantes si se aplica la regla del fondo de estructuración. Y tercero, sobre el alcance de los seguros que deben tomar las AFP para garantizar el pago de las pensiones de invalidez de sus afiliados. 6.15. En virtud de la emergencia sanitaria, declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social en la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, la sesión tuvo que aplazarse. Finalmente, se llevó a cabo por medios virtuales el 10 de julio de 2020, previa citación que para el efecto se hiciera en el Auto 210 del mismo año[46]. En la sesión se encontró que las autoridades llamadas a intervenir estaban de acuerdo en que las pensiones de invalidez debían, en todos los casos, ser pagadas por la administradora en que se encontrara el afiliado para el momento en que se estructuró su invalidez. Así también, se añadió a la discusión un punto adicional: el referido al sistema de notificación de dictámenes y su relación con el derecho al debido proceso de los fondos. Las siguientes fueron las conclusiones de dicha sesión técnica. a) El impacto fiscal de la regla del último fondo es alto, si aquel es Colpensiones Los intervinientes reiteraron, por su importancia para este caso, la necesidad de comprender cómo se financian las pensiones de invalidez en ambos regímenes. Para ello, se explicó que las cotizaciones obligatorias que se efectúan por cada pensionado (16%) tienen la siguiente destinación: a) en el RPM, un 13% se dirige al fondo común de vejez y un 3% a cubrir gastos de administración y pensiones de invalidez y sobrevivientes; b) en el RAIS, un 11,5% se dirige a la cuenta individual de la persona, un 1.5% al Fondo de Garantía de Pensión Mínima y un 3% a cubrir gastos tanto de administración como de primas en favor de aseguradoras (que cubren riesgos de invalidez y fallecimiento). Esas aseguradoras se obligan al pago de la suma adicional que haga falta para financiar la pensión, siempre que con la cuenta individual del afiliado no sea suficiente[47]. La representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, sobre este punto, señaló que en el RAIS algunas AFP distribuyen el 3% último, de la siguiente manera: AFP Para administración Para seguros Old Mutual 0.90% 2.10% Protección 0.97% 2.03% Porvenir 1.03% 1.97% Colfondos 0.80% 2.20% Asofondos resaltó que los valores pagados a la aseguradora no son remitidos al RPM cuando se produce un traslado. De manera que conminar a Colpensiones para que reconozca la prestación implicaría (i) una afectación importante en sus finanzas, (ii) exonerar a las aseguradoras respecto de sus obligaciones contractuales y (iii) propiciar un enriquecimiento injustificado de aquellas. Colpensiones, por su parte, calculó en 4.2 billones de pesos la afectación que, en su caso, causaría a futuro la regla aludida. Para ello tomó en consideración dos variables: (i) el número de afiliados que ha recibido desde el RAIS y que están a menos de 10 años de cumplir la edad para pensionarse (797.357), y (ii) la probabilidad de que un porcentaje de ellos se invalide (1.11%, esto es, 8.900 personas). b) La regla del último fondo no ofrece –per se– una protección mayor al derecho a la seguridad social, en relación con la que ofrece la regla del fondo de estructuración Los intervinientes insistieron en que las reglas de reconocimiento y pago de una pensión de invalidez son las mismas en los dos regímenes. De manera que, frente a esa prestación en particular, no habría diferencia alguna sobre el rango de protección del derecho a la seguridad social del afiliado. Tanto la regla del último fondo, como la regla del fondo de estructuración le significarían al usuario las mismas consecuencias. No obstante, el Auto 101 de 2020 cuestionó a las partes sobre este asunto porque devolver a una persona a una administradora a la que no pertenece y no cotiza, para efectos de que allí se le pague la pensión de invalidez, podría, prima facie, afectar su derecho a la libre escogencia de régimen y la perspectiva de pensionarse por vejez en aquel que haya elegido, por ejemplo, cuando pierde la pensión de invalidez como consecuencia de una recalificación. Colpensiones contestó que con la regla del fondo de estructuración no se está anulando caprichosamente el traslado que efectuó la persona. Lo que hacen las administradoras, en este supuesto, es normalizar la afiliación. Esto tiene lugar porque el ciudadano adquiere la calidad de pensionado con anterioridad a su afiliación al nuevo régimen. Legalmente, y en esto compartió opinión con Asofondos, nadie puede trasladarse si está pensionado. Igualmente, sostuvo que un afiliado al RPM que obtiene una pensión de invalidez, no necesariamente accede a una de vejez y que, cuando lo hace, el valor de la mesada no siempre se incrementa. Explicó que de los 57.231 pensionados por invalidez con que cuenta esa administradora, solo 1.096 han logrado pensionarse por vejez. De ellos, solo 219 tuvieron un aumento en su mesada. Al tiempo, aceptó que la pensión de invalidez puede perderse si la PCL disminuye por debajo del 50% luego de nuevas calificaciones, sin embargo, sostuvo que en la práctica eso es inusual. Afirmó que de las 57.231 personas a que se hizo referencia, solo 323 se han visto inmersas en esa situación, esto es, el 0,56%. Una perspectiva similar ofreció Protección S.A. al señalar que, desde 2012 hasta 2018, había recalificado a 319 de sus pensionados por invalidez y 27 de ellos perdieron la pensión por la variación de su PCL. Asofondos amplió la perspectiva indicando que el RAIS cuenta con 42.427 pensionados por este mismo riesgo, y que 144 de ellos (el 0,003%) han recuperado su capacidad laboral. Las dos entidades sostuvieron que luego de la normalización de la afiliación a que aludió Colpensiones, las personas que se encuentren en un escenario como el del accionante, mantendrían la perspectiva para pensionarse por vejez en el RAIS, pues las semanas que hubieren sido cotizadas luego de la fecha de estructuración pasarían a su cuenta individual. Esos tiempos, sumados al lapso durante el cual permanezcan pensionadas, servirían para el reconocimiento de la garantía de pensión mínima de que trata el artículo 65 de la Ley 100 de 1993. Asofondos resaltó, por último, que en el RAIS no siempre la pensión de vejez será mejor que la de invalidez –en términos de monto–. Esto porque el 75,21% de las pensiones de invalidez que allí se pagan corresponden al salario mínimo y el 91.6% son iguales o inferiores a dos salarios mínimos. Con todo, a pesar de lo poco frecuente que pueda parecer que una persona calificada por invalidez disminuya su PCL por debajo del 50%, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público planteó una propuesta para los eventos en que ello ocurra. En efecto, si la persona fue pensionada en un régimen del que ya se había desvinculado y no en el que se encontraba afiliada, podría permitírsele, luego de perder su pensión de invalidez, optar por el régimen de su preferencia para que allí pueda cotizar a efectos de buscar pensionarse por vejez. Esto, aunque le falten menos de 10 años para obtener la edad requerida para el mismo fin. Así, sostuvo el Ministerio, se evitaría un daño gravoso a la persona. Con estos argumentos, se pretendió evidenciar que la regla del fondo de estructuración no presupone eliminar la posibilidad de obtener una pensión de vejez en el fondo al que la persona sea remitida. Ahora, aun cuando aquella se pueda obtener siempre que se cumplan los requisitos legales previstos para cada régimen, ni el RPM ni el RAIS pueden asegurar que sea más beneficiosa que la de invalidez, pues esto solo dependerá de las circunstancias particulares de cada caso y se da, como se advirtió, pocas veces. Asimismo, se propuso una medida para que quienes pierdan su pensión de invalidez no se vean obligados a continuar afiliados y cotizando a un régimen que no escogieron. c) La regla del último fondo puede tener impactos negativos en el valor de la prima y en el contrato de seguros. La regla del fondo de estructuración guarda consonancia con la forma en que está previsto el referido contrato Asofondos, Fedesarrollo y Suramericana S.A., coincidieron en que la regla del último fondo puede tener un impacto concreto en los contratos de seguros. La primera entidad advirtió que las aseguradoras calculan el valor de la prima con base en probabilidades de siniestralidad, luego de lo cual constituyen una reserva que será destinada al pago de aquellos riesgos –si se concretan–. El hecho de que judicialmente pueda ordenarse a una AFP el reconocimiento de una pensión que no se causó en vigencia del contrato de seguros, hace que el valor de las primas se incremente. En 2008, por ejemplo, el 3% destinado a ello se dividía –en el RAIS– en un 1.5% para gastos de administración y un 1.5% para seguros previsionales. A la fecha, esa distribución ha variado en la forma indicada por el Ministerio de Hacienda, esto es, en una proporción de dos a uno aproximadamente. Así también, precisamente por el aumento del costo de la prima, algunas AFP se han apartado del esquema de aseguramiento tradicional y han optado por uno propio –autorizado por la Superfinanciera–. Pero también varias aseguradoras han decidido no amparar estos riesgos. Fedesarrollo señaló que, de 13 compañías habilitadas para ello, solo cuatro lo hacen. Esta información fue respaldada por Suramericana S.A. También advirtió Fedesarrollo que la regla del último fondo podría tener repercusiones en el traslado de regímenes propiamente. Esto porque si una administradora sabe que deberá responder por todas aquellas pensiones de invalidez que se hayan causado con anterioridad a la afiliación, valorará de forma mucho más estricta a la persona que pretende ese traslado. Esto crearía una barrera de entrada que pondría en riesgo, incluso, la libertad de escogencia de régimen. La regla del fondo de estructuración, al contrario, según los intervinientes, sigue la lógica del contrato de seguros. Suramericana S.A. sostuvo que, en un caso como este, cubriría todos los hechos que hayan ocurrido en vigencia del referido contrato, bajo la condición de que el dictamen de calificación se encuentre en firme. Esto significa que si el hecho que origina la invalidez se produjo cuando la persona se encontraba válidamente afiliada a la AFP que contrata la aseguradora, esta última tendrá la obligación de pagar esa suma adicional que haga falta para financiar la prestación. d) El sistema actual de notificación de dictámenes no asegura la participación de todos los interesados y, con ello, desconoce el derecho al debido proceso de algunas administradoras Al parecer, según lo informado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, casos como el presente son excepcionales en tanto el 97% de la población que se califica anualmente termina siendo pensionada por la administradora donde se encuentra afiliada. La pensión del 3% restante está llamada a ser reconocida por otra administradora, precisamente porque allí se estructuró la invalidez. Protección S.A., Fedesarrollo, Suramericana S.A. y Fasecolda llamaron la atención respecto de los problemas que se presentan al notificar los dictámenes. La regla general es que esas calificaciones de invalidez, siendo emitidas por las Juntas, son notificadas al fondo en el que se encuentra afiliada la persona al momento de la realización de la evaluación. A las administradoras anteriores no se les comunica del procedimiento en ninguno de sus estadios y ello ha conducido a que no puedan recurrir la determinación médico laboral. Para remediar esto, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público propuso que las AFP y Colpensiones, conjuntamente, crearan un sistema electrónico que les permitiera compartir los resultados de las calificaciones de invalidez. Con ello, el conocimiento de los dictámenes sería más expedito y se resolverían, con mayor rapidez, asuntos como el presente. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sala es competente para revisar el fallo proferido dentro del expediente de la referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política[48]. 2. Cuestión previa: presunta temeridad 2.1. Colpensiones informó, en una de sus intervenciones ante esta Corte[49], sobre la existencia de otro proceso de tutela que fue iniciado por el accionante y cuyas pretensiones eran similares a las aquí expuestas. Es preciso estudiar, entonces, si se ha presentado la figura de la temeridad. Para tal propósito se evaluará si la instauración de ambos recursos obedeció a una situación fáctica idéntica o, al contrario, confluyen elementos distintos a partir de los cuales se posibilita emitir un pronunciamiento de fondo. 2.2. Sobre el particular, esta Corte ha advertido que con el objeto de permitir a la administración de justicia hacer efectivos –sin traumatismos– los derechos de los ciudadanos[50], estos deben, correlativamente, colaborar con su funcionamiento y obrar sin temeridad alguna al perseguir sus pretensiones[51]. Ello incluye evitar conductas dirigidas, verbigracia, a entrabar los procesos judiciales, ejercer maniobras dilatorias o buscar más de un pronunciamiento, de manera simultánea o sucesiva, sobre un mismo objeto y causa[52]. Será simultanea la instauración de varias acciones cuando aquello se haga en un mismo tiempo y, a su vez, se entenderá que ocurre de manera sucesiva cuando la interposición del nuevo trámite esté precedida de otro que ya ha sido fallado por los jueces constitucionales. En el primero de los supuestos, se incurre en lo que el Decreto 2591 de 1991 ha denominado como actuación temeraria, y, en el segundo, opera el fenómeno de la cosa juzgada constitucional[53]. Dado que en este caso no se advierte la presentación sucesiva de acciones judiciales, sino más bien una simultánea, conviene precisar algunas reglas que sobre la temeridad ha fijado este Tribunal, en aras de especificar si aquella tuvo ocurrencia en el presente asunto. 2.3. Debe recordarse que el artículo 38 del Decreto 2591 de 1991, ha definido la temeridad y ha indicado las consecuencias que se siguen de ese actuar. Una actuación temeraria tiene lugar “cuando, sin motivo expresamente justificado, la misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales”. La consecuencia: “se rechazarán o decidirán desfavorablemente todas las solicitudes”. La jurisprudencia constitucional ha sostenido, sobre el asunto, que esta institución se configura siempre que se presenten, cuando menos, los siguientes elementos: “(i) identidad de partes; (ii) identidad de hechos; (iii) identidad de pretensiones; y (iv) la ausencia de justificación en la presentación de la nueva demanda, vinculada a un actuar doloso y de mala fe por parte del libelista”[54]. 2.4. En el caso concreto, el accionante interpuso dos acciones constitucionales a fin de obtener su calificación definitiva y, como consecuencia, el reconocimiento de su pensión de invalidez: la presente (dirigida contra Protección S.A.) y una posterior (dirigida contra Colpensiones e instaurada antes de que esta Corte resolviera sobre la revisión de la presente). El conocimiento de la segunda acción de tutela fue asumido, en primera instancia, por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Neiva, y, en segunda, por el Tribunal Contencioso Administrativo del Huila. Allí se ordenó a Colpensiones la realización de una nueva calificación y el posterior reconocimiento del derecho que le llegare a corresponder al tutelante. Ese último proceso fue remitido a esta Corporación con el objeto de que fuese evaluada su eventual revisión, para lo cual, la Secretaría General le asignó el número de radicado interno T-7.570.894. Mediante Auto del 30 de septiembre de 2019, notificado el 16 de octubre siguiente, la Sala de Selección Número Nueve, decidió no revisar el asunto. A pesar de que entre la acción que se revisa y la posterior, existe, cuando menos, identidad de pretensiones, toda vez que el accionante busca definir la litis que se traba alrededor de su proceso de calificación y su solicitud prestacional, los hechos y las partes, en ambas tutelas, difieren. En efecto, hubo una situación nueva y determinante que condujo a la interposición del segundo recurso de amparo. Debe recordarse que aun cuando en el auto admisorio de la presente acción, el a quo resolvió vincular a Colpensiones a la causa[55], posteriormente dispuso desvincularla porque no se había solicitado a aquella entidad adelantar el proceso de calificación[56]. Así, cuando este expediente llega a la Corte Constitucional para su eventual revisión, Colpensiones ya no participaba del litigio[57]. Bajo esa específica convicción, el señor Espinosa decidió instaurar la segunda acción de tutela contra esa entidad, a fin de que aquella resolviera sus pretensiones. Lo anterior, teniendo en cuenta que el juez, en la presente causa, le había sugerido que quien debía responder por lo solicitado era la última entidad administradora a la que se hubiere afiliado. De esta manera, la Corte encuentra que el hecho de haber desvinculado a Colpensiones de este proceso, fue determinante para que el accionante tomara la decisión de acudir nuevamente al recurso constitucional. Esta circunstancia fue definitoria y, por tanto, no puede asumirse que el señor Espinosa García haya actuado de mala fe. Por tal motivo, al margen de que, como se ha dicho, exista identidad de pretensiones en las tutelas T-7.439.053 y T-7.570.894, no puede asumirse que operó el fenómeno de la temeridad. 2.5. Con todo, al margen de lo dicho, es del caso realizar una precisión adicional. Como se afirmó, la orden emitida en el marco del segundo proceso aludido consistía en una nueva calificación y en el reconocimiento pensional por parte de Colpensiones –por ser la última administradora a la que se afilió la persona–. Sin embargo, esa entidad no ha reconocido, a la fecha, pensión alguna. Esto puede constatarse en el Sistema Integral de Información –SISPRO–[58] y ello ocurrió porque en el nuevo dictamen, que se emitió sin revisar la historia clínica del paciente, la calificación fue inferior al 50%. Dado que resolver sobre la competencia pensional en este tipo de supuestos es, en efecto, el objeto de la sentencia de unificación, las consideraciones que en esta providencia se emitan prevalecerán sobre las que elaboraron los jueces de instancia en el segundo proceso referido. Lo anterior obedece a una razón particular. Esta Corte se ha pronunciado sobre la necesidad de respetar la cosa juzgada constitucional. En lo relacionado con las acciones de tutela, esa institución debe predicarse (i) de todos aquellos fallos emitidos y ejecutoriados por este Tribunal, y, (ii) de todas las sentencias que en órdenes inferiores hubieren proferido los jueces constitucionales, en una o dos instancias, siempre que su revisión haya sido desechada a partir de un Auto proferido por esta Corporación[59]. Esta circunstancia nos llevaría a una primera interpretación: que esta providencia y el fallo que resultó de la segunda tutela, constituirían cosa juzgada. De ello se sigue que ambas surtirían efectos. No obstante, el caso del que se ocupa en esta oportunidad la Sala contiene ingredientes especialísimos. De llegarse a definir, en esta oportunidad, que la administradora competente para el pago de la pensión de invalidez del actor es una distinta a Colpensiones (entidad obligada en el marco de la segunda tutela), tendrían que seguirse las consideraciones y órdenes establecidas en esta providencia por dos razones: (i) porque ese es precisamente el asunto que trata de unificarse y (ii) porque en ningún caso y de ninguna manera podría una misma persona percibir dos pensiones de invalidez al tiempo, pagadas por el RPM y por el RAIS. Esto sería contrario a la lógica del Sistema de Seguridad Social en Pensiones, según la cual, estos regímenes son mutuamente excluyentes. 3. Planteamiento del caso, problema jurídico y esquema de resolución 3.1. El accionante requiere que se defina sobre su proceso de calificación y sobre el reconocimiento de su pensión de invalidez. Esto porque, luego de ser calificado el 26 de julio de 2017, se estableció que su PCL correspondía al 57,06%, estructurada el 12 de octubre de 2006 y, sin embargo, Protección S.A. no ha procedido con el pago de la prestación[60]. 3.2. La Sentencia T-672 de 2016 dispuso que el fondo responsable por el pago de la pensión de invalidez debe ser aquel donde se encontraba afiliada la persona al momento del siniestro. Así mismo, algunas Salas de Revisión de este Tribunal han indicado que, en escenarios como el presente, independientemente de la fecha en que se haya estructurado la invalidez, corresponde a la última administradora en la que se encuentre el afiliado reconocer el beneficio económico[61]. Esta última regla se ha construido para poner fin al conflicto de competencias que se suscita en aquellos particulares escenarios donde, siendo evaluada la pérdida de capacidad laboral de una persona –que previamente había adelantado el traslado del RAIS al RPM o viceversa–, la fecha de estructuración designada en su favor corresponde a un momento en el que se encontraba afiliada a un régimen de pensiones distinto al que, para el instante en que eleva la solicitud pensional, se encuentra cotizando. 3.3. Con todo, primero Colpensiones y luego los demás intervinientes de la sesión técnica realizada, han problematizado esta tesis, especialmente, por las presuntas consecuencias económicas que apareja. Con base en esto, el magistrado sustanciador propuso a la Sala Plena la emisión de una sentencia de unificación que resolviera si era preciso continuar con esa línea argumentativa o modificarla. Esta Sala aceptó conocer del proceso 11 de diciembre de 2019. 3.4. Así las cosas, corresponderá a la Corte Constitucional, en esta oportunidad y luego de verificar la procedencia de la acción, establecer si la pensión del accionante debe ser reconocida por el último fondo al que se encuentra afiliado o por aquel en el que se estructuró su invalidez, habida cuenta que, en su caso particular cumplió, prima facie, los requisitos para acceder a la pensión de invalidez con anterioridad a su traslado hacia el RPM (régimen en el que continuó afiliado y cotizando hasta la actualidad). Para esto, la Sala se referirá 1) al desarrollo legal de la pensión de invalidez, especialmente en lo que tiene que ver con (i) la forma en que se reconoce el derecho, (ii) la fecha desde la cual se causa, (iii) cómo se calcula su mesada, y (iv) el modo en que se fija la fecha de estructuración; 2) a los conflictos de competencia que surgen entre administradoras del RPM y del RAIS, desde una aproximación normativa y financiera; y 3) a las implicaciones de la regla del último fondo sobre la estructura financiera de ambos regímenes y las afectaciones que la regla del fondo de estructuración podría causar al derecho a la seguridad social de los afiliados. Con estos elementos, se definirá la subregla a seguir y se resolverá el caso concreto. Finalmente, cabe advertir que las entidades hicieron hincapié en los problemas de notificación de los dictámenes de invalidez, que al parecer redundan en el desconocimiento del derecho al debido proceso de algunas administradoras. Este aspecto será retomado al dirimir el caso concreto y se establecerá una fórmula que armonice todos los intereses en juego. 4. Análisis de procedencia de la acción de tutela 4.1. De conformidad con lo dispuesto por la jurisprudencia constitucional, para que el recurso de amparo proceda, deberá acreditarse la legitimación en la causa por activa[62] y pasiva[63], la inmediatez[64] y la subsidiariedad. Esta Sala no encuentra inconveniente alguno con estimar cumplidos los tres primeros requisitos. En primer lugar, porque el señor Espinosa García ha acudido a la presente acción a través de su apoderada judicial, a quien le confirió el poder especial respectivo[65]. En segundo lugar, porque la misma se interpuso contra Protección S.A., una AFP del RAIS que tiene la virtualidad de responder por la presunta vulneración de los derechos del actor, respecto de la cual aquel se encuentra en estado de indefensión. Asimismo, porque se ha vinculado nuevamente, en sede de revisión, a Colpensiones, una Empresa Industrial y Comercial del Estado, administradora del RPM, que ha negado el reconocimiento de la prestación. Y, en tercer lugar, porque entre la última comunicación emitida por Protección S.A.[66] negándose a acceder a lo solicitado y el momento en que se instaura este recurso de amparo[67], transcurrieron poco más de dos meses. 4.2. Por último, la Sala también considera superado el requisito de la subsidiariedad, según el cual la acción de tutela es residual y por tanto solo podrá hacerse uso de ella cuando “el afectado no [dispone] de otro medio de defensa judicial” [68]. Este tribunal, siguiendo lo dispuesto en el artículo sexto del Decreto 2591 de 1991[69], ha sostenido que, aunque existan formalmente otros medios judiciales, la tutela será procedente de manera transitoria si aquellos no logran evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable[70], o, de manera definitiva, si se demuestra su falta de idoneidad[71] o eficacia[72] para superar la vulneración o amenaza de las prerrogativas cuya protección se pretende. El actor, en este asunto, cuenta con la posibilidad de acudir a la jurisdicción ordinaria laboral para que, en ese escenario, se evalúe a quién le corresponde reconocer su pensión de invalidez y se defina si es preciso adelantar un nuevo proceso de calificación o no. Esto en virtud del artículo segundo –numeral cuarto– del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[73]. Sin embargo, en criterio de esta Sala, tal mecanismo no puede entenderse eficaz para tal propósito, pues su duración media[74] no se acompasa con las condiciones en que se encuentra el accionante. Las afecciones en salud que el señor Espinosa García tiene, le han representado una pérdida de capacidad laboral del 57,06%, como se ha dicho. Aun así, y pese a las constantes peticiones que ha remitido a las autoridades que hacen parte de esta causa, no ha logrado acceder a su pensión de invalidez. Debe recordarse que su proceso de calificación culminó el 26 de julio de 2017. Esa falta de reconocimiento pensional le ha impedido retirarse de sus labores, donde devenga un salario mínimo, pues de hacerlo perdería el único ingreso con que cuentan él y su esposa para subsistir[75]. El hecho de que aún se encuentre trabajando da cuenta de las demoras y fallas que se han presentado en el proceso administrativo. Demoras que, en manera alguna, le son imputables. Precisamente por esta razón, la Sala estima que no puede, con todas las cargas que hasta el momento ha soportado el tutelante, asignarle una más: acudir a la vía ordinaria laboral para que allí se defina su derecho. Esto no solo sería desproporcionado, sino que también iría en contra de los mandatos de igualdad material[76], dignidad humana[77] y solidaridad[78], los cuales ha seguido este Tribunal para concluir que el análisis del requisito de subsidiariedad debe ser menos estricto si quien acude al recurso de amparo se encuentra en una situación de manifiesta debilidad. De otra parte, la acción de tutela plantea un escenario de particular interés constitucional sobre el cual es necesario ahondar. Precisamente, como se ha advertido, el caso permite a la Sala Plena pronunciarse sobre el impacto de la regla de competencias fijada por algunas Salas de Revisión al momento de reconocer pensiones de invalidez. Este pronunciamiento implica, necesariamente, una revisión no solo de los requisitos de reconocimiento y pago de esa prestación, sino de su esquema de financiación. La decisión que se tome en esta providencia impactará en el esquema económico de los regímenes pensionales y contribuirá a su sostenibilidad. 5. El desarrollo legal de la pensión de invalidez 5.1. Materialización del derecho a la seguridad social 5.1.1. El derecho a la seguridad social ha sido definido por la Organización Internacional del Trabajo –OIT– como aquella “(…) protección que una sociedad proporciona a los individuos y los hogares para asegurar el acceso a la asistencia médica y garantizar la seguridad del ingreso, en particular en casos de vejez, desempleo, enfermedad, invalidez, accidentes del trabajo, maternidad o pérdida del sostén de la familia”[79]. Esta prerrogativa busca la protección de la persona y sus necesidades, a fin de que su igualdad material[80], dignidad[81] y libertad[82] se persigan en la mayor medida de lo posible. 5.1.2. El derecho a la seguridad social, habiendo sido incluido en el artículo 48 Superior donde se le asignó el calificativo de irrenunciable[83], requiere una específica intervención legislativa para materializarse. En efecto, para proteger a las personas de riesgos como los contenidos en la definición tomada, debe existir un mínimo acuerdo social o, en otras palabras, un mínimo ejercicio de concertación a partir del cual se defina políticamente en qué términos se otorgará esa protección. Esto es así, entre otras razones, porque los recursos económicos son limitados y, por tanto, corresponde decidir sobre la forma de su destinación y distribución. Actualmente el Sistema de Seguridad Social, creado por el Congreso de la República, prevé una serie de reglas específicas, aplicables a los asociados en igualdad de condiciones, a partir de las que se ha definido, entre otros asuntos, (i) cuáles son los ámbitos de protección del derecho en cuestión[84], (ii) cuáles son las prestaciones que pueden ser otorgadas en su nombre[85], (iii) qué instituciones las reconocerán[86], (iv) qué requisitos deben seguirse para acceder a los beneficios[87], y (v) cómo se financian estos[88]. 5.1.3. Esa regulación es amplia en materia de pensiones de invalidez de origen común, asunto que concentra la atención de la Sala en esta oportunidad. Para proceder con la explicación del régimen legal actual de esta prestación, es necesario revisar someramente la forma en que fue regulada con anterioridad al Sistema de Seguridad Social vigente. Antes de la Ley 100 de 1993, varias normas (entiéndase leyes y decretos) buscaron reglamentar el asunto según la vinculación que mantuviera el trabajador, esto es, si aquella ocurría con una entidad pública o con una privada. 5.1.4. En lo que tiene que ver con las entidades públicas, por ejemplo, la Ley 6° de 1945 establecía que los trabajadores nacionales percibirían una pensión de invalidez siempre que se acreditara la pérdida de su “capacidad de trabajo para toda ocupación u oficio”[89]. Esa prestación se pagaría solo durante el tiempo que durara la incapacidad para trabajar, pues se entendía, según la lectura que respalda el nacimiento de la norma, que si un empleado no estaba incapacitado para laborar no tendría derecho a la prestación. Con posterioridad, a partir de lo dispuesto en el Decreto 3135 de 1968[90], los términos en que sería reconocida la pensión se modificaron. El derecho lo tendría quien no estuviera capacitado para trabajar en un 75% o más[91]. Esta norma supuso un cambio sustancial respecto de la anterior, en tanto admitía que un trabajador se pensionara aun cuando su incapacidad fuera menor al 100%. De hecho, fue con esa norma que se empezó a hablar de porcentajes mínimos, a partir de los cuales una persona podía entenderse inválida y, por tanto, acceder a la pensión. Sin embargo, en otro de los artículos se admitió la posibilidad de que quien gozara del beneficio económico pudiera ser revisado médicamente a fin de establecer si obtuvo una mejoría considerable a partir de la cual tendría la capacidad de acceder nuevamente al mundo laboral[92]. 5.1.5. En el sector privado la regulación de la pensión de invalidez tuvo algunas características particulares. El Decreto 2663 de 1950[93] estipuló, en su artículo 278, la existencia de un auxilio de invalidez que se pagaba en favor de quien, por enfermedad o lesión con origen distinto al accidente de trabajo, adquiría una condición, física o mental, “que lo [incapacitaba] para procurarse una remuneración mayor de un tercio de la que [estaba] devengando”. Asimismo, el pago de la prestación era proporcional dependiendo de la condición que padecía la persona: si esta tenía (i) una invalidez permanente parcial, se le reconocía de 1 a 10 meses de salario según especificaciones del médico, (ii) una invalidez permanente total, se le pagaba, solo hasta por 30 meses y mientras subsistía la afección, la mitad del salario que percibió el último año, y (iii) una gran invalidez, se le pagaba, durante 30 meses, lo que correspondía a una pensión de vejez. Es interesante observar cómo esta regulación enfatizaba en que el derecho al auxilio de invalidez –como era llamado– solo podía adquirirse si el afectado se incapacitaba al punto de que le fuera imposible acceder, al menos, a una tercera parte de lo que venía percibiendo como resultado de ejercer su trabajo habitual. Tal norma buscaba, específicamente, que el trabajador no se viera desmejorado en sus ingresos con ocasión del imprevisto que le provocó afecciones importantes en su salud. Esto explica, entre otras cosas, lo prescrito en el artículo 281 del mismo Decreto, según el cual una de las razones por las que cesaba el pago del beneficio tenía que ver con que la persona recuperara “más de la tercera parte de su primitiva capacidad de ganancia”[94]. Esta prestación era parte de aquellas por las que debía responder el empleador, porque si bien el Instituto de Seguros Sociales –ISS– fue creado con la Ley 90 de 1946, aquel solo inició operaciones (en asuntos pensionales) con ocasión de la suscripción del Acuerdo 224 de 1966[95]. De hecho, en esta última norma[96], se estableció que la pensión de invalidez sería pagada en favor de toda persona inválida permanente de acuerdo con lo estipulado en el artículo 45 de la Ley 90 de 1946. Este artículo se refería al asunto en los términos que siguen: “Para los efectos del seguro de invalidez, se reputará inválido al asegurado que por enfermedad no profesional o por lesión distinta de accidente de trabajo y no provocada intencionalmente, haya perdido la capacidad para procurarse, mediante un trabajo proporcionado a sus fuerzas, a su forma...