Sentencia C-912 de 2013

C-912-13 Sentencia C-912/13 Sentencia C-912/13 ACCESO PREFERENTE DE LAS VICTIMAS A SUBSIDIOS DE VIVIENDA, PROGRAMAS DE FORMACION Y EMPLEO, Y CARRERA ADMINISTRATIVA EN CASOS DE EMPATE-Son prestaciones adicionales y no pueden descontarse del monto de la indemnización administrativa o judicial a que tienen derecho La Sala reafirma el precedente establecido en esta sentencia y llama la atención sobre el hecho de que las indemnizaciones atienden sólo al componente compensatorio de la reparación. Como quedó establecido, la reparación no se agota en este componente, sino que ha de incorporar además medidas de restitución, en tanto sea posible, de rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición. La Corte entiende que las medidas previstas en las normas demandadas pueden ser entendidas, de manera válida, como medidas de reparación en un sentido amplio, en tanto satisfacen los demás componentes asociados a la reparación integral, más no si con ello se pretende reducir el elemento compensatorio que se cubre mediante las indemnizaciones. En consecuencia, al igual que lo hiciera en la sentencia C-462 de 2013, en este caso declarará la exequibilidad condicionada del inciso final del artículo 9 de la Ley 1448 de 2011, y de las demás normas acusadas de la misma ley, que consagran como medidas de reparación el acceso preferente de las víctimas a subsidios de vivienda (arts. 123, 124, 125 y 127), programas de formación y empleo (art. 130) y a la carrera administrativa en casos de empate (art. 131), en el entendido que tales prestaciones son adicionales y no podrán descontarse del monto de la indemnización administrativa o judicial a que tienen derecho las víctimas. MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Carácter de las medidas transicionales MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Condenas en subsidiariedad MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Medidas de restitución en materia de vivienda MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Postulaciones al subsidio familiar de vivienda MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Cuantía máxima del subsidio familiar de vivienda MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Capacitación y planes de empleo urbano y rural MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Derecho preferencial de acceso a la carrera administrativa DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD­Inhibición para estudiar de fondo el inciso 2° del artículo 10 de la Ley 1448 de 2011 COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Efectos En virtud del artículo 243 Superior, las sentencias de la Corte Constitucional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, de la cual se derivan dos efectos: (i) la prohibición de que las autoridades reproduzcan o apliquen el contenido material del acto jurídico que ha sido declarado inexequible por razones de fondo; (ii) una restricción para la Corte, en tanto una vez se ha pronunciado sobre la constitucionalidad de una disposición jurídica, en principio pierde competencia para enjuiciar de nuevo dicha disposición, según lo previsto en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991. COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL RELATIVA-Concepto/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL RELATIVA EXPLICITA O IMPLICITA-Concepto La Corte ha admitido que sus decisiones pueden tener fuerza de cosa juzgada relativa, lo que ocurre cuando la Corte restringe el análisis de constitucionalidad de la norma a la materia que fundamentó el concepto de la violación. Tal restricción deja abierta la posibilidad de interponer nuevas demandas de inconstitucionalidad, a condición que versen sobre problemas jurídicos distintos a los que en su momento tuvo en cuenta este Tribunal. Sin embargo, dado que el principio general es la cosa juzgada absoluta, un pronunciamiento sólo tendrá fuerza de cosa juzgada relativa cuando la Corte, de manera explícita o implícita, restrinja el examen de la norma demandada sólo a su confrontación con determinados preceptos constitucionales. En ese orden de ideas, existirá cosa juzgada relativa explícita cuando la propia Corte, en la parte resolutiva de la sentencia, limita el alcance de la cosa juzgada a los cargos en ella examinados. Entretanto, la cosa juzgada relativa tendrá carácter implícito, cuando no se indica de manera expresa que la declaratoria de exequibilidad se circunscribe a los aspectos que fueron examinados en la parte motiva, pero se constata que la Corte limitó su examen a la confrontación de la norma demandada con una o algunas normas constitucionales, o evaluó un único aspecto de constitucionalidad. COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL MATERIAL Y FORMAL-Diferencias Este Tribunal ha distinguido entre cosa juzgada formal y material. La cosa juzgada es formal cuando existe una decisión previa del juez constitucional en relación con la misma disposición que es llevada posteriormente a su estudio; tendrá, en cambio, carácter material cuando el texto normativo sometido a consideración no sea el mismo, pero su contenido sea idéntico al de otra disposición que previamente había sido objeto de control constitucional. Esta restricción tiene sustento en el artículo 243 de la Constitución Política, según el cual ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto declarado inexequible por razones de fondo. De este modo la reproducción integral de la norma, e incluso, la simple variación del giro gramatical o la mera inclusión de un elemento normativo accesorio por parte de legislador, no afecta el sentido esencial de la disposición, y entonces se concluye que sobre la misma opera el fenómeno de la cosa juzgada material. COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia en relación con la sentencia C-280 de 2013 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes DERECHO A LA REPARACION INTEGRAL DE LAS VICTIMAS-Reglas jurisprudenciales DERECHO A LA REPARACION INTEGRAL DE LAS VICTIMAS-Parámetros constitucionales/DERECHO A LA REPARACION INTEGRAL DE LAS VICTIMAS-Elementos/MEDIDAS DE REPARACION, ACCIONES AFIRMATIVAS, ASISTENCIA HUMANITARIA Y MEDIDAS DE POLITICA SOCIAL-Distinción/DISTINCION ENTRE MEDIDAS DE REPARACION Y DE ASISTENCIA SOCIAL-Jurisprudencia constitucional/REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS DE GRAVES VIOLACIONES A LOS DERECHOS HUMANOS-Dimensión individual y colectiva/REPARACION INTEGRAL DE LAS VICTIMAS-Derecho a que los actos criminales sean reconocidos y que la dignidad sea restaurada a partir del reproche público/REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS-Diferencia entre vía judicial y vía administrativa/REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS-Modalidades de intervención estatal/REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS-Debe diferenciarse de la asistencia y servicios sociales y de la ayuda humanitaria brindada por parte del Estado, de manera que éstos no pueden confundirse entre sí, en razón a que difieren en su naturaleza, carácter y finalidad/DIFERENCIACION ENTRE SERVICIOS SOCIALES DEL ESTADO, ACCIONES DE ATENCION HUMANITARIA Y MEDIDAS DE REPARACION INTEGRAL-No implica ignorar la necesaria articulación y complementariedad de las distintas políticas públicas PRINCIPIO DE DISTINCION ENTRE REPARACION, SERVICIOS SOCIALES Y ASISTENCIA HUMANITARIA-Alcance MEDIDAS DE REPARACION-Fundamento constitucional MEDIDAS DE POLITICA SOCIAL-Definición REPARACION, SERVICIOS SOCIALES Y ASISTENCIA HUMANITARIA-No obstante las diferencias entre estas modalidades de intervención estatal, existen relaciones y puntos de convergencia DEBER DE DISTINCION ENTRE MEDIDAS DE REPARACION Y ASISTENCIA SOCIAL-Jurisprudencia constitucional JUSTICIA TRANSICIONAL-Eficiencia del gasto público MEDIDAS DE REPARACION-Componente material, económico y una importante dimensión simbólica LEY DE VICTIMAS-Contenido y alcance LEY DE VICTIMAS-Constituye un cuerpo normativo especial y temporal Como lo ha precisado la Corte en anteriores pronunciamientos, la Ley de Víctimas constituye una ley temporal, por cuanto su vigencia está circunscrita a un plazo de diez (10) años, esto es, hasta junio de 2021. Al mismo tiempo es una ley especial, por cuanto su aplicación se circunscribe a las situaciones definidas en sus artículos 1° a 3°. Mientras esta regulación conserve su vigencia, tales situaciones no se regirán por las normas generales que de otra manera gobernarían los respectivos temas, entre ellos la prestación por parte del Estado de servicios de salud, educación o vivienda, las reglas sobre recuperación de la propiedad indebidamente ocupada por terceros y sobre las restituciones consecuenciales, el derecho a la verdad, la justicia y la reparación y las indemnizaciones debidas a las víctimas de hechos punibles, entre otras. Asimismo, debido al carácter especial de esta regulación, las normas generales que desarrollan aquellos contenidos no se entienden derogadas ni afectadas de ninguna otra manera por el solo hecho de la entrada en vigencia de la Ley 1448, pues continúan plenamente vigentes para ser aplicadas a los casos no cubiertos por estas reglas especiales. ACCESO A SUBSIDIO DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL-Contenido y alcance MEDIDAS DE RESTITUCION EN MATERIA DE VIVIENDA EN LEY DE VICTIMAS-Constituye una norma especial que reitera la prioridad y acceso preferente de las víctimas a programas de subsidios de vivienda CAPACITACION Y PLANES DE EMPLEO URBANO Y RURAL EN LEY DE VICTIMAS-Mandatos diferenciables DERECHO FUNDAMENTAL DE LAS VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Jurisprudencia constitucional sobre el alcance de las indemnizaciones administrativas y/o judiciales Referencia: expediente D-9683 Demanda de inconstitucionalidad presentada contra los artículos 9 y 10 (parciales), 123, 124, 125, 127, 130 y 131 de la Ley 1448 de 2011 “por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”. Actores: Luis Jorge Garay Salamanca y otros Magistrada sustanciadora: MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Bogotá, D.C., tres (3) de diciembre de dos mil trece (2013). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Luis Jorge Garay Salamanca, Marco Romero Silva, Fernando Barberi Gómez, Clara Leonor Ramírez Gómez, Fernando Vargas Valencia, Antonio José Madariaga Reales, Alirio Uribe Muñoz, Blanca Irene López Garzón, Gustavo Gallón Giraldo, Ruby Alba Castaño Rodríguez, e Iván Cepeda Castro presentaron demanda contra los artículos 9 y 10 (parciales), 123, 124, 125, 127, 130 y 131 de la Ley 1448 de 2011 “por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”, por presunto desconocimiento de los artículos 1°, 2°, 13 y 93 de la Constitución Política. 2. Mediante auto del diecisiete (17) de junio de dos mil trece (2013), la Magistrada Sustanciadora admitió la demanda de la referencia y ordenó comunicar la iniciación del proceso a las siguientes personas y entidades: a la Presidencia del Congreso de la República, a los Ministerios del Hacienda y Crédito Público, del Interior, de Justicia y del Derecho, de Defensa Nacional, de Agricultura y Desarrollo Rural, a la Fiscalía General de la Nación, a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, al Departamento para la Prosperidad Social, a las Universidades Nacional de Colombia y EAFIT, al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia), al Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo, a la Comisión Intereclesial de Justicia y Paz, al Centro Internacional de Justicia Transicional, al Movimiento de Víctimas de Crímenes del Estado (Movice), al Centro de Investigación y Educación Popular/ Programa por la Paz (CINEP/PPP), de conformidad con lo dispuesto por los artículos 11 y 13 del Decreto 2067 de 1991. Por último, ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación y fijar en lista las normas acusadas para efectos de intervención ciudadana, según lo estipulado en el artículo 7o del mismo Decreto. 3. Cumplidos los trámites constitucionales y legales, propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. II. NORMA DEMANDADA 4. El texto de las disposiciones acusadas se transcribe a continuación; los apartados subrayados corresponden a lo que se demanda parcialmente de los artículos 9° y 10: LEY 1448 DE 2011 “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”. CAPÍTULO II. PRINCIPIOS GENERALES. “ARTÍCULO 9°. CARÁCTER DE LAS MEDIDAS TRANSICIONALES. El Estado reconoce que todo individuo que sea considerado víctima en los términos en la presente ley, tiene derecho a la verdad, justicia, reparación y a que las violaciones de que trata el artículo 3o de la presente ley, no se vuelvan a repetir, con independencia de quién sea el responsable de los delitos. Las medidas de atención, asistencia y reparación adoptadas por el Estado, tendrán la finalidad de contribuir a que las víctimas sobrelleven su sufrimiento y, en la medida de lo posible, al restablecimiento de los derechos que les han sido vulnerados. Estas medidas se entenderán como herramientas transicionales para responder y superar las violaciones contempladas en el artículo 3o de la presente Ley. Por lo tanto, las medidas de atención, asistencia y reparación contenidas en la presente ley, así como todas aquellas que han sido o que serán implementadas por el Estado con el objetivo de reconocer los derechos de las víctimas a la verdad, justicia y reparación, no implican reconocimiento ni podrán presumirse o interpretarse como reconocimiento de la responsabilidad del Estado, derivada del daño antijurídico imputable a éste en los términos del artículo 90 de la Constitución Nacional, como tampoco ningún otro tipo de responsabilidad para el Estado o sus agentes. El hecho que el Estado reconozca la calidad de víctima en los términos de la presente ley, no podrá ser tenido en cuenta por ninguna autoridad judicial o disciplinaria como prueba de la responsabilidad del Estado o de sus agentes. Tal reconocimiento no revivirá los términos de caducidad de la acción de reparación directa. En el marco de la justicia transicional las autoridades judiciales y administrativas competentes deberán ajustar sus actuaciones al objetivo primordial de conseguir la reconciliación y la paz duradera y estable. Para estos efectos se deberá tener en cuenta la sostenibilidad fiscal, la magnitud de las consecuencias de las violaciones de que trata el artículo 3o de la presente Ley, y la naturaleza de las mismas. En los eventos en que las víctimas acudan a la jurisdicción contencioso administrativa en ejercicio de la acción de reparación directa, al momento de tasar el monto de la reparación, la autoridad judicial deberá valorar y tener en cuenta el monto de la reparación que en favor de las víctimas se haya adoptado por el Estado, en aras de que sea contemplado el carácter transicional de las medidas que serán implementadas en virtud de la presente ley. ARTÍCULO 10. CONDENAS EN SUBSIDIARIEDAD. Las condenas judiciales que ordenen al Estado reparar económicamente y de forma subsidiaria a una víctima debido a la insolvencia, imposibilidad de pago o falta de recursos o bienes del victimario condenado o del grupo armado organizado al margen de la ley al cual este perteneció, no implican reconocimiento ni podrán presumirse o interpretarse como reconocimiento de la responsabilidad del Estado o de sus agentes. En los procesos penales en los que sea condenado el victimario, si el Estado debe concurrir subsidiariamente a indemnizar a la víctima, el pago que este deberá reconocer se limitará al monto establecido en el reglamento correspondiente para la indemnización individual por vía administrativa de que trata la presente ley en el artículo 132, sin perjuicio de la obligación en cabeza del victimario de reconocer la totalidad de la indemnización o reparación decretada dentro del proceso judicial. CAPÍTULO IV. RESTITUCIÓN DE VIVIENDA. ARTÍCULO 123. MEDIDAS DE RESTITUCIÓN EN MATERIA DE VIVIENDA. Las víctimas cuyas viviendas hayan sido afectadas por despojo, abandono, pérdida o menoscabo, tendrán prioridad y acceso preferente a programas de subsidios de vivienda en las modalidades de mejoramiento, construcción en sitio propio y adquisición de vivienda, establecidos por el Estado. Lo anterior, sin perjuicio de que el victimario sea condenado a la construcción, reconstrucción o indemnización. Las víctimas podrán acceder al Subsidio Familiar de Vivienda de conformidad con la normatividad vigente que regula la materia y a los mecanismos especiales previstos en la Ley 418 de 1997 o las normas que la prorrogan, modifican o adicionan. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, o la entidad que haga sus veces, o el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, o la entidad que haga sus veces, según corresponda, ejercerá las funciones que le otorga la normatividad vigente que regula la materia con relación al subsidio familiar de vivienda de que trata este capítulo, teniendo en cuenta el deber constitucional de proteger a las personas que se encuentren en situación de debilidad manifiesta, razón por la cual deberá dar prioridad a las solicitudes que presenten los hogares que hayan sido víctimas en los términos de la presente ley. El Gobierno Nacional realizará las gestiones necesarias para generar oferta de vivienda con el fin de que los subsidios que se asignen, en virtud del presente artículo, tengan aplicación efectiva en soluciones habitacionales. PARÁGRAFO 1o. La población víctima del desplazamiento forzado, accederá a los programas y proyectos diseñados por el Gobierno, privilegiando a la población mujeres cabeza de familia desplazadas, los adultos mayores desplazados y la población discapacitada desplazada. PARÁGRAFO 2o. Se priorizará el acceso a programas de subsidio familiar de vivienda a aquellos hogares que decidan retornar a los predios afectados, previa verificación de condiciones de seguridad por parte de la autoridad competente. ARTÍCULO 124. POSTULACIONES AL SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA. Los postulantes al Subsidio Familiar de Vivienda en las condiciones de que trata este capítulo, podrán acogerse a cualquiera de los planes declarados elegibles por el Fondo Nacional de Vivienda o la entidad que haga sus veces, o por el Banco Agrario o la entidad que haga sus veces, según corresponda. ARTÍCULO 125. CUANTÍA MÁXIMA. La cuantía máxima del subsidio familiar de vivienda de que trata este capítulo será el que se otorgue en el momento de la solicitud a los beneficiarios de viviendas de interés social. ARTÍCULO 127. NORMATIVIDAD APLICABLE. Se aplicará al Subsidio Familiar de Vivienda de que trata este capítulo, lo establecido en la normatividad vigente que regula la materia, en cuanto no sea contraria a lo que aquí se dispone. CAPÍTULO VI. FORMACIÓN, GENERACIÓN DE EMPLEO Y CARRERA ADMINISTRATIVA. ARTÍCULO 130. CAPACITACIÓN Y PLANES DE EMPLEO URBANO Y RURAL. El Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, dará prioridad y facilidad para el acceso de jóvenes y adultos víctimas, en los términos de la presente ley, a sus programas de formación y capacitación técnica. El Gobierno Nacional dentro de los seis (6) meses siguientes a la promulgación de la presente Ley, a través del Ministerio de la Protección Social y el Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena), diseñará programas y proyectos especiales para la generación de empleo rural y urbano con el fin de apoyar el autosostenimiento de las víctimas, el cual se implementará a través del Plan Nacional para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas. ARTÍCULO 131. DERECHO PREFERENCIAL DE ACCESO A LA CARRERA ADMINISTRATIVA. La calidad de víctima será criterio de desempate, en favor de las víctimas, en los concursos pertenecientes a los sistemas de carrera general y carreras especiales para acceder al servicio público. PARÁGRAFO. El derecho consagrado en el presente artículo prevalecerá sobre el beneficio previsto en el numeral 3 del artículo 2o de la Ley 403 de 1997”. III. DEMANDA 5. La demanda tiene un escrito principal en el que se exponen las razones de inconstitucionalidad presunta de las normas acusadas, y 5 escritos adicionales –todos ellos iguales- que suscriben los actores explicando las obligaciones del estado frente a los derechos a la reparación de las víctimas. En ellos se formula una acusación común en contra de las normas demandadas: “Las normas acusadas desconocen el alcance del derecho que tiene las victimas de graves violaciones a derechos humanos a obtener una reparación integral, puesto que plantean la confusión de medidas de reparación con obligaciones estatales de carácter humanitario y de contenido social. De esta manera, la identificación entre política asistencial, acciones afirmativas, asistencia humanitaria y reparación que establece la Ley 1448 de 2011 contemplada en los artículos demandados, contraría la concepción constitucional de los derechos de las víctimas de delitos, cuyo contenido y alcance son objeto de especial consideración en el texto constitucional, como lo ha explicitado en forma reiterada la jurisprudencia de la Corte, y desconoce en particular el derecho a la reparación que les asiste (…)”. 6. Sobre este punto de partida común, los ciudadanos estructuran sus demandas en torno a dos ejes temáticos: en primer lugar, la confusión entre medidas de reparación y acciones afirmativas que se evidencia en los artículos 123, 124, 125, 127, 130 y 131; en segundo lugar, los efectos inconstitucionales que tiene la indistinción antes evidenciada en relación con el inciso final del artículo 9 y el inciso 2º del artículo 10 de la Ley 1448. 7. En relación con el primer eje temático de la demanda, los accionantes consideran que las medidas de acceso preferente a planes de vivienda, la capacitación y planes de empleo urbano y rural, y el derecho preferencial de acceso a la carrera administrativa, contenidas en los artículos 123, 124, 125, 127, 130 y 131, no constituyen medidas de reparación, como se presenta en las normas demandadas; precisan que se trata de acciones afirmativas a favor de las víctimas, en orden de lograr la igualdad material entre la población. Pero no se puede afirmar que hacen parte del derecho de las victimas a la reparación, la cual está llamada a restablecer derechos afectados por un daño antijurídico. Explican entonces: “En relación con este grupo de artículos, la objeción de inconstitucionalidad radica en la definición y caracterización como medidas de reparación para daños concretos como la pérdida de vivienda o de empleo, cuando en realidad establecen acciones afirmativas ordinarias y medidas asistenciales o de política social. Esta confusión entre medidas de política social, asistencial y medidas de reparación no tiene un efecto simplemente semántico, pues debe notarse que según el inciso 6 del artículo 9 y el inciso 2 del artículo 10 de la Ley 1448/2011, a los operadores jurídicos encargados de aplicar la ley se les ordena, al momento de tasar las medidas de reparación, descontar de éstas, especialmente de las indemnizaciones, los emolumentos recibidos a título de reparación por parte del Gobierno, por lo cual esta confusión se despliega en desmedro del derecho a la reparación de las víctimas. Nótese que las estrategias contenidas en los Capítulos IV (artículos 123 a 127 sobre “restitución de vivienda”) y VI (artículos 130 y 131 sobre “formación, generación de empleo y carrera administrativa”) del Título IV (Medidas de reparación), han sido catalogadas por el legislador como medidas de reparación, al incluirlas en el mencionado Título IV de la Ley 1448 de 2011, denominado “ Reparación de las Víctimas” no obstante su correspondencia material con medidas de corte asistencial o de política social del Estado. Respecto de los artículos 123, 124, 125 y 127, que regulan las denominadas “medidas de restitución en materia de vivienda”, los demandantes sostienen que en realidad dichas normas confieren a las víctimas que han sufrido abandono, despojo, pérdida o menoscabo de vivienda, el derecho al acceso prioritario y preferente a los programas de subsidio de vivienda establecidos con carácter general para la población de escasos recursos por parte del Estado. Señalan que: “En sentido constitucional, el acceso prioritario de ciertos sujetos a servicios sociales a los que tiene derecho toda la ciudadanía, como el señalado subsidio de vivienda, no es una medida de reparación o resarcimiento frente a perjuicios ocasionados por daños que los ciudadanos no están en el deber de soportar[1], sino antes bien, es una medida que hace parte de las llamadas acciones afirmativas, las cuales conforme a la jurisprudencia de la Honorable Corte Constitucional, son “aquellas medidas, políticas o decisiones públicas a través de las cuales se establece un trato ventajoso, y en cuanto tal formalmente desigual, que favorece a determinadas personas o grupos humanos tradicionalmente marginados o discriminados, con el único propósito de avanzar hacia la igualdad sustancial de todo el conglomerado social”[2]. (…) Desde esta perspectiva, suponer que se pueden reparar los daños ocasionados a víctimas de infracciones al DIH o de graves violaciones a derechos humanos mediante acciones afirmativas, como ha hecho el legislador al establecer, por ejemplo, que la restitución de la vivienda se producirá mediante el acceso prioritario a subsidios para adquisición de vivienda de interés social (VIS), deviene en una distorsión de las normas constitucionales referentes al artículo 13 (principio de igualdad) y al 250 (reparación integral como finalidad del Estado), toda vez que se está afirmando que para poder obtener medidas encaminadas a corregir la discriminación por parte del Estado, es preciso haber sido previamente victimizado, quebrantándose además el alcance del Estado Social de Derecho y el Principio de Legalidad en las actuaciones y deberes del Estado”. Sostienen además que los artículos 124, 125 y 127 confirman la real naturaleza, no reparadora sino de acción afirmativa, del instrumento contemplado para facilitar el acceso a la vivienda de las víctimas: el artículo 124 aclara que las postulaciones al subsidio familiar de vivienda por parte de las víctimas pueden efectuarse en cualquiera de los planes definidos como elegibles; el artículo 125 señala que la cuantía máxima del subsidio familiar de vivienda es la misma que se concede a los beneficiarios de vivienda de interés social; y finalmente, el artículo 127 aclara que la normatividad aplicable al subsidio familiar de vivienda de la Ley 1448 de 2011 será la establecida en la regulación ordinaria del mismo, salvo que se contradiga con la previsiones especiales de la ley. En relación con el artículo 130, referido al acceso de las víctimas a capacitación y a los planes de empleo urbano y rural, se prevé que estas medidas habrán de formar parte del plan nacional para la atención y reparación de las víctimas. Sostienen que esta norma establece propiamente una acción afirmativa, mediante la cual se facilita el acceso de jóvenes y adultos víctimas a programas de formación y capacitación técnica; acción afirmativa que, por definición, es ajena al origen del deber de reparar los perjuicios causados por graves violaciones de los derechos humanos. El mismo reproche se formula contra el artículo 131, que establece un derecho preferencial de acceso a la carrera administrativa, consistente en que la calidad de víctima constituye un criterio de desempate en los concursos para acceder al servicio público. En apoyo de su tesis de que esta norma no consagra una auténtica medida de reparación sino una acción afirmativa, los demandantes se refieren al precedente establecido en la sentencia T-684A de 2011,[3] donde la Corte determinó que el criterio de desempate en la contratación administrativa a favor de la población discapacitada constituye una medida de acción afirmativa orientada a igualar la oportunidad de acceso al mercado laboral de personas con discapacidad. 8. En el segundo eje temático de la demanda, los accionantes se ocupan de demostrar las consecuencias inconstitucionales de la confusión entre medidas de reparación a las víctimas, por un lado, y medidas de acción afirmativa y de asistencia social. Consideran que tal confusión entre medidas de reparación y acciones afirmativas reduce el alcance de los artículos 13 y 250 de la Constitución, lo que supone un quebrantamiento de dos mandatos diferenciados establecidos en la Norma Superior: 1) la de reparación integral por daños antijurídicos y 2) la de las acciones afirmativas desde la perspectiva de las “acciones de discriminación positiva”. Sostienen además que, con tal confusión se desconocen los estándares mínimos para la satisfacción del derecho a la reparación establecidos en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, vinculante en Colombia por conducto del artículo 93 de la Constitución. Se refieren, en particular, al Conjunto de Principios para la protección y promoción de los derechos humanos mediante la lucha contra la impunidad (Anexo del Informe Final del Relator Especial acerca de la cuestión de la impunidad de los autores de violaciones de los derechos humanos y, dentro de estos, a los estándares fijados en los Principios 31, 32 y 34. Subrayan el diferente fundamento normativo del deber de reparación a las víctimas, por un lado, y los programas de asistencia social y las acciones afirmativas, por otro. Los demandantes sostienen que: “Mientras que los últimos constituyen desarrollo de los fines esenciales del Estado y la satisfacción de derechos económicos, sociales y culturales a la población en general, así como desarrollo de obligaciones convencionales de carácter internacional asumidas por los Estados, el origen del derecho a la reparación de las víctimas radica en el ilícito perpetrado en su contra, en perspectiva del resarcimiento de un daño causado, y se desarrolla con fundamento en fuentes constitucionales e internacionales propias. Los derechos de las víctimas son expresamente consagrados en el artículo 250, numerales 6 y 7, de la Carta; y se fundamentan en el deber de las autoridades en general, y de las judiciales en particular, de propender por el goce efectivo de los derechos de todos los residentes en Colombia y la protección de los bienes jurídicos (Artículo 2° CP) ; en el principio de dignidad humana que promueve los derechos a conocer la verdad, y a que se haga justicia (Artículo 1° CP); en el derecho de acceso a la administración de justicia (Artículo 229 CP) y en el mandato de interpretación de los derechos y deberes de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia (Artículo 93 CP)”. Desde esta perspectiva el alcance de la reparación, como obligación de resarcimiento, es el del restablecimiento de los derechos conculcados”. A continuación, explican las consecuencias aún más gravosas que tiene esta confusión entre acciones de reparación y acciones afirmativas, cuando esta se presenta en el marco del conflicto interno armado: “(…) las medidas de reparación, a diferencia de las acciones afirmativas, no generan una ecuación entre grupos poblacionales mediante la cual, para corregir una falla estructural que da lugar a la desigualdad, se ofrece un trato preferente a ciertos grupos vulnerados frente a lo que otros grupos podrían, en principio, sentirse discriminados. De no ser así, la reparación no se vería como una corrección a daños ocasionados en ejercicio de acciones ilícitas o antijurídicas sino como un privilegio que daría lugar a formas de disputa o tensión, incluso violenta, como reacción al privilegio. Nada más alejado de la reconciliación o la paz duradera y sostenible que, conforme al artículo 8 de la ley 1448 de 2011, son el “fin último” de las disposiciones contempladas en ella”. Los demandantes finalizan su argumentación señalando que en los apartes acusados de los artículos 9° y 10° de la Ley 1448 de 2011, el legislador ordena descontar de la reparación judicial el valor que en virtud de la aplicación de las medidas asistenciales y las acciones afirmativas haya sido reconocido a las víctimas; ello por cuanto son tratadas erróneamente por el legislador como medidas transicionales con efecto reparador, debido a la confusión, antes anotada, entre las auténticas medidas de reparación, por un lado, los programas de acción afirmativa y asistencia social. Como resultado de la no distinción entre medidas de reparación y acciones afirmativas, el artículo 9º de la Ley 1448 obliga al juez: “a cuantificar y descontar de la reparación judicial, el monto de las medidas ‘transicionales con efecto reparador’ otorgadas por el Estado en otras instancias como la administrativa”. Advierten que el inciso 2° del artículo 10 de la Ley 1448 “es más complejo y contundente a la vez, puesto que ordena al juez penal limitar el pago de la indemnización judicial, cuando se ordena responsabilidad subsidiaria en cabeza del Estado, solamente a los montos contemplados en el programa administrativo de indemnizaciones de que trata el artículo 132 de la misma ley. Esta limitante, además de desdibujar el alcance de la reparación judicial al reducirla a decisiones administrativas, se agrava con la particularidad de que el artículo 132 contempla la indemnización para la población desplazada a través de subsidios, entre los cuales se incluye nuevamente el de vivienda.” 9. Por todo lo anterior, solicitan “la declaratoria de inconstitucionalidad de la calificación como medidas transicionales, con efecto reparador de las medidas de política social o asistenciales definidas en los artículos 9 (parcial), 10 (parcial), 123, 124, 125, 127, 130 y 131 como parte del Título IV, relativo a las medidas de reparación de la Ley 1448 de 2011, por desconocer y reducir el alcance del derecho a la reparación de las víctimas contemplado en el artículo 250 de la Constitución Política, y distorsionar el alcance de las medidas de acción afirmativa contempladas en el artículo 13 de la Constitución Nacional, vulnerándose adicionalmente los artículos 1, 2 y 93 Superiores”. IV. INTERVENCIONES Departamento para la Prosperidad Social 10. La apoderada del Departamento para la Prosperidad Social[4] pide a la Corte: (i) proferir un fallo inhibitorio, argumentando la ineptitud sustantiva de la demanda; o, en su defecto, (ii) declarar la exequibilidad de las normas demandadas. Señala que los demandantes no exponen argumentos suficientes que relacionen los capítulos demandados con lo establecido en los artículos 9 y 10 de la Ley 1448 de 2011. Se limitan a dar por hecho que, al ser señalados en la norma como medida de reparación, automáticamente estaban relacionados con el componente económico relativo a la indemnización administrativa. Sin embargo, no entran a analizar que la reparación integral no se asocia exclusivamente con un componente económico, sino que contempla distintos mecanismos encaminados a reparar a la víctima. En consecuencia, sostiene que los cargos formulados en la demanda no cumplen los requisitos fijados por la Corte en la sentencia C-1052 de 2001,[5] pues los argumentos expuestos en el escrito de la demanda no son suficientes para demostrar la inconstitucionalidad de las normas acusadas. Por las mismas razones solicita que, en caso de proferir un fallo de fondo, se declare la exequibilidad de las normas demandadas. Ministerio de Defensa Nacional[6] 11. La apoderada especial del Ministerio de Defensa Nacional[7] solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de las normas demandadas, argumentando que las razones expuestas en el escrito de acusación no constituyen “motivos capaces de declarar su exequibilidad”. A manera de introducción, la interviniente se refiere a las obligaciones internacionales del Estado y los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación, su desarrollo en la jurisprudencia constitucional. Asimismo, formula algunas precisiones en torno al concepto de “víctima” y propone una concepción amplia de “conflicto armado interno”, que recoja la complejidad del contexto colombiano. A continuación, da respuesta a los cargos formulados en la demanda. En respuesta a la acusación formulada contra el artículo 9, señala que su constitucionalidad debe ser examinada a la luz del principio de sostenibilidad fiscal, de modo tal que se garantice la viabilidad y efectivo cumplimiento de la ley, dentro del marco de progresividad de los derechos y de las exigencias de la justicia transicional. En relación con los artículos 123 y 125, formula la excepción de cosa juzgada constitucional, toda vez que la sentencia C-280 de 2013 declaró la exequibilidad de estos artículos, razón por la cual, en relación con ellos, solicita estarse a lo resuelto en la referida sentencia. Adicionalmente plantea que el contenido normativo de estos preceptos no resulta inconstitucional, por cuanto no es cierto que ellas vulneren el principio de distinción entre medidas de reparación y medidas sociales. Respecto de la cuantía máxima para el subsidio de vivienda, establecida en el artículo 125, señaló que ella debe interpretarse atendiendo al carácter especial y temporal de la Ley 1448 de 2011, lo que implica que tal medida no modifica ni deroga la normatividad general que regula el acceso a la vivienda, sino que, por el contrario, establece un beneficio adicional en favor de las víctimas. Todo ello según lo definido por la Corte en la sentencia C-280 de 2013. Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación a las Víctimas 12. El apoderado de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación a las Víctimas[8] pidió a la Corte declararse inhibida para pronunciarse de fondo respecto de los cargos formulados en la demanda, por considerar que carecen de los requisitos mínimos de certeza, suficiencia y pertinencia para el debate constitucional, lo que genera la ineptitud sustantiva de la demanda. De manera subsidiaria, solicita declarar la exequibilidad de las normas demandadas. Para fundamentar la solicitud de un pronunciamiento inhibitorio, el interviniente presenta tres argumentos: (i) señala que, en contra de lo afirmado por los demandantes, el artículo 28 de la Ley 1448 de 2011 establece las acciones afirmativas como uno de los derechos reconocidos a las víctimas encaminado a garantizar a estas condiciones de vida dignas, diferenciándolas de la medidas reparadoras y de asistencia social. A lo largo de su articulado, la ley diferencia entre medidas de asistencia, atención y reparación, las cuales en su conjunto conforman la ruta de reparación integral, sin que haya lugar a que se generen los equívocos conceptuales que señalan los demandantes. (ii) Sostiene además, que la demanda se basa en una interpretación vaga, indeterminada y abstracta de los preceptos acusados, los cuales además se analizan de manera individual y no en relación con los demás contenidos de la Ley 1448 de 2011 y del Plan Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, derivado de aquella. (iii) Finalmente, llama la atención sobre la necesidad de integrar la unidad normativa de los incisos demandados de los artículos 9 y 10 con la totalidad del artículo en el que se insertan; de este modo, se hace evidente que las disposiciones acusadas están enmarcadas en un contexto de justicia transicional y que no resultan inconstitucionales. Como sustento de la petición subsidiaria de exequibilidad de las normas demandadas, presenta, en primer lugar, los argumentos en contra de la acusación dirigida a los artículos 123, 124, 125, 127, 130 y 131 de la Ley 1448. Sostiene que las medidas en ellos contempladas superan las exigencias constitucionales que incorpora el principio de igualdad: (i) por cuanto constituye una medida razonable de cara al marco de justicia transicional, pues otorga relevancia a la particular situación de vulnerabilidad en la que se encuentran las víctimas respecto de otros grupos sociales; (ii) en tanto el legislador no se encuentra obligado a la creación de una multiplicidad de regímenes jurídicos, salvo que exista una razón suficiente que imponga la diferenciación. A su vez, respecto del cargo dirigido contra estos artículos por violación del derecho a la reparación integral y a la cláusula general de responsabilidad del Estado, el interviniente sostiene que dichas normas no pretenden agotar la “reparación plena y proporcional” debida a las víctimas, sino que apenas constituyen una parte de los otros tantos componentes previstos en la ley dirigidos a reparar el daño causado como consecuencia del conflicto armado interno. En segundo lugar, con relación al cargo dirigido contra los apartes acusados de los artículos 9 y 10 de la Ley 1448, se opone a que tal acusación prospere. Para ello parte de la distinción entre las dos vías principales establecidas por el ordenamiento para hacer efectivo el derecho a la reparación: la vía judicial y la administrativa. En la vía administrativa la fuente de la obligación es el principio de solidaridad, lo que queda claro cuando se advierte en la ley que dicha reparación en modo alguno supone un reconocimiento de responsabilidad por parte del Estado. Luego de aludir al significado de este tipo de reparaciones en contextos de justicia transicional, el interviniente concluye que “la Ley 1448 establece, dentro del marco de un contexto de transición, una fórmula para limitar el acceso a las víctimas a una reparación por vía judicial, sin limitar de ninguna manera el acceso a la justicia por parte de las mismas, con el fin de adoptar un programa masivo de reparaciones garantizando así la sostenibilidad fiscal del modelo”. Por lo anterior, sostiene que los apartes demandados de los artículos 9 y 10 de la Ley de Víctimas deben ser declarados exequibles. Ministerios de Justicia y del Derecho - Agricultura y Desarrollo Social 13. En escrito presentado de manera conjunta por los apoderados de los Ministerios de Justicia y del Derecho y de Agricultura y Desarrollo Social,[9] solicitan a la Corte declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo, en razón de la ineptitud sustantiva de la demanda. De manera subsidiaria, piden que se declare la exequibilidad de las normas acusadas. Para justificar la solicitud de inhibición, sostienen que la demanda no satisface la especial carga argumentativa que se exige cuando se argumenta la vulneración del principio de igualdad, por cuanto se limitan a afirmar que pretender reparar infracciones al Derecho Internacional Humanitario a través de lo que los actores llaman acciones afirmativas supone un desconocimiento del principio de igualdad, sin dar argumentos que sustente la manera en que el artículo 13 CP resulta vulnerado, ni realizar el test de igualdad, según lo exige la jurisprudencia constitucional. Sostienen los intervinientes que tampoco resulta claro qué apartes concretos o disposiciones de las normas en mención deben ser retiradas del ordenamiento jurídico. Afirman que solicitar “la declaratoria de inconstitucionalidad de la calificación como medidas transicionales con efecto reparador de las medidas de política social o asistenciales”, constituye “una formulación excesivamente vaga que no permite determinar con certeza si el juzgador, en caso de acceder a las pretensiones, debe retirar la totalidad del texto de las normas en mención o solo algunos apartes, y cuáles específicamente”. De manera subsidiaria, los apoderados de los Ministerios de Agricultura y de Justicia solicitan declarar la exequibilidad de las normas demandadas. En contra de la tesis central de la demanda, argumentan que las reparaciones entregadas en el marco de un programa masivo de reparación administrativa, como el establecido en la Ley 1448 de 2011, sí satisfacen el derecho de las víctimas a una reparación integral y, en consecuencia, pueden ser tenidos como reparación para efecto de descontar dichos pagos de los montos de reparación que llegue a ordenar la justicia contencioso administrativa. Fundamentan esta posición en las siguientes premisas: “(i) el horizonte de la restitutio in integrum no es el estándar de justicia apropiado en contextos de violaciones masivas y sistemáticas de derechos humanos; (ii) en el marco de esquemas de Justicia Transicional, dada la masividad de las violaciones y el elevado número de víctimas, resulta imposible garantizar una restitución de los derechos que devuelva a todas las personas victimizadas al estado en que se encontraban antes de la violación de los derechos, y (iii) en el balance que se realiza al diseñar esquemas de Justicia Transicional, la integralidad de la reparación no debe ser entendida conforme al monto de la indemnización sino a la entrega de todos los componentes internacionalmente aceptados de la misma, como lo son la restitución de tierras, la entrega de una compensación económica, la materialización de las garantías de no repetición, la rehabilitación física y mental y medidas de satisfacción que propendan a la redignificación de las víctimas.” Defienden la exequibilidad del inciso 2º del artículo 10 de la Ley 1448 afirmando que el monto de las indemnizaciones ordenadas a favor de las víctimas dentro de los procesos de Justicia y Paz resultaban imposibles de cubrir en su integridad con los recursos asignados al Fondo para la Reparación de las Víctimas. Sostienen que tan solo en la primera de las sentencias ejecutoriadas de Justicia y Paz, la indemnización ordenada representaba un tercio del total de los 96.000 millones de pesos asignados al Fondo de Reparación de las Víctimas, de tal suerte que se evidencia la imposibilidad de indemnizar a todas las víctimas si no se establecen topes de indemnización. Afirman que una solución alternativa, como la de responder por las demás indemnizaciones con cargo a los recursos del Tesoro Nacional, supondría trasladar a todos los colombianos la obligación de cubrir las indemnizaciones no cubiertas con los bienes de los postulados al proceso de Justicia y Paz. De ahí la necesidad de establecer un monto máximo para la responsabilidad subsidiaria del Estado ante la falta de bienes o insolvencia del victimario condenado, habida cuenta no sólo de la escasez de recursos sino del hecho de que el Estado no fue el responsable de los perjuicios que deben repararse, sino que suple al victimario en su obligación de indemnizar cuando éste no puede o no quiere hacerlo. En favor de la constitucionalidad de los restantes artículos demandados sostienen, en primer lugar, que la Corte Constitucional, en sentencia C-280 de 2013,[10] declaró ajustada a la constitución la previsión del subsidio de vivienda como un componente de la restitución y, en general, consideró que el efecto reparador que se atribuye a la oferta dirigida a la población desplazada no resulta contrario a la Constitución. Sostienen además que las medidas dispuestas en estos artículos, “desde su eje de restitución, configuran elementos de reparación integral, los cuales deben leerse bajo el principio de complementariedad de los distintos aspectos erigidos en favor de las víctimas (…) hecho que en ningún momento contraría lo dispuesto en los artículos 1, 2, 13, 93 y 250 constitucionales sino que, por el contrario, los refuerza”. Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio 14. El apoderado de esta entidad[11] aboga para que se declare la exequibilidad de las normas demandadas. Defiende la constitucionalidad de los apartes demandados de los artículos 9 y 10 de la Ley 1448, señalando que la previsión de descontar del monto de la reparación judicial lo que previamente ha recibido la víctima por concepto de reparación administrativa, tiene como fin evitar que el Estado pague dos veces por los mismos hechos, pues de hacerlo se vulneraría el artículo 128 constitucional. Por otro lado, controvierte la caracterización que hacen los demandantes de los contenidos previstos en las normas acusadas como “medidas asistenciales o de política social” cuando, a juicio del interviniente, representan medidas claras de reparación y, en tal sentido, se ajustan a la política definida por el Ministerio de Vivienda, orientada a garantizar efectivamente el derecho a la vivienda de la población más vulnerable, como es el caso de la que es víctima de desplazamiento forzado. Afirma que, si bien esta entidad no detenta, en el marco de sus competencias, la calidad de ente reparador, sí realiza acciones permanentes en favor de la población más vulnerable, a través de “acciones afirmativas”, entendidas como medidas dirigidas a favorecer a un determinado grupo de población, con el fin de disminuir las desigualdades sociales, económicas, culturales o de representación que padece dicho grupo. Señala que la población víctima de desplazamiento forzado constituye uno de los grupos beneficiarios de este tipo de medidas, de acuerdo con lo establecido en la Ley 1537 de 2012 y en el Decreto reglamentario 1921 de 2012. Sostiene que la aplicación de las normas demandadas no supone una ruptura del principio de igualdad, pues a través de ellas el Estado está dando prelación a personas que merecen protección especial, en tanto fueron víctimas del conflicto armado. Sin embargo, no se desconoce que existen otros grupos vulnerables que también requieren protección y, si bien en algún momento ambos grupos pueden llegar a tener la misma protección, ello no rompe con el principio de igualdad. Finalmente, en relación con los artículos 123 y 125, solicita estarse a lo resuelto en la sentencia C-280 de 2013, por cuanto ya existe un pronunciamiento sobre su constitucionalidad. Ministerio de Hacienda y Crédito Público 15. La apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público[12] solicita a la Corte proferir un fallo inhibitorio, debido a la ineptitud sustantiva de la demanda. En subsidio, solicita declarar la exequibilidad de las mismas. Afirma que los cargos expuestos por los accionantes no cumplen con la carga argumentativa mínima para que la Corte pueda efectuar un examen de fondo. En primer lugar, respecto de los artículos 9, 10, 130 y 131, a juicio de la interviniente los demandantes no hacen ningún tipo de referencia, ni ofrecen razones que sustenten por qué estas normas se consideran inconstitucionales. Respecto de los demás artículos acusados, no se cumple con el requisito de certeza, pues los actores realizan una interpretación de las normas que no atiende al contexto en el que fueron expedidas. Sostiene que “la definición de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una disposición tiene que ser objetiva, no es posible deducirla de apreciaciones subjetivas ni de hipótesis no plasmadas en su texto, como ocurre en este caso”. En consecuencia, solicita a la Corte proferir un fallo inhibitorio. De manera subsidiaria, la interviniente pide que las normas demandadas sean declaradas exequibles. Para ello argumenta que medidas de reparación, como las previstas en el artículo 123, no pueden interpretarse de manera aislada, sino en conjunto con los demás componentes previstos en la ley para conseguir una reparación integral. Considera impreciso afirmar, como lo hacen los demandantes, que se trata de medidas asistenciales, con el fin de que no puedan ser descontadas de las indemnizaciones que se entreguen por vía judicial o administrativa. Recuerda la necesidad de distinguir entre las medidas de atención, asistencia y ayuda humanitaria y las medidas de reparación, señalando que mientras las primeras no pueden ser descontadas de las indemnizaciones que se entreguen por vía judicial o administrativa, por prohibición expresa del artículo 25 de la Ley 1448, no ocurre lo mismo con aquellas medidas cuyo efecto sea claramente reparador. Ministerio del Interior 16. El apoderado del Ministerio del Interior[13] solicita a la Corte proferir un fallo inhibitorio o, de manera subsidiaria, declarar exequibles las normas demandadas. Para respaldar la solicitud de inhibición, sostiene que el cargo no cumple con el requisito de certeza, pues no atiende al sentido objetivo de las normas, sino a evaluaciones personales, a “apreciaciones subjetivas, volitivas e intelectivas de la aplicación de la norma que son meras conjeturas y ajenas al objeto de la acción pública de inconstitucionalidad”. En caso de que la Corte considere que existen los presupuestos para emitir un pronunciamiento de fondo, el apoderado del Ministerio del Interior solicita, de manera subsidiaria, que se declare la exequibilidad de las normas demandadas. Contrario a lo sostenido por los demandantes, el interviniente considera que “priorizar la oferta social del Estado, hacerla prevalente para las víctimas y adecuarla a sus necesidades tiene efecto reparador”. Lo anterior, sin embargo, no desconoce el derecho de las víctimas a recibir una prestación adicional y complementaria a la restitución, a título de indemnización de los daños sufridos, en cuanto la restitución no aborda otras pérdidas compensables económicamente a favor de las víctimas. Argumenta que, según lo establece el artículo 8 de los Principios Pinheiro (Principios sobre la vivienda y la restitución de la propiedad, adoptados por la Organización de Naciones Unidas), es obligación de los Estados adoptar medidas positivas para mejorar la situación de los desplazados que no tienen vivienda. Sostiene el interviniente que el derecho a la vivienda, reconocido en la Constitución y en el Pacto DESC, no impone la obligación de construir viviendas para todos, sino disponer de condiciones para que todas las personas puedan acceder a una vivienda. Por tal razón, “la construcción y entrega de viviendas es una medida que se debe focalizar a aquellas personas que están en peores condiciones de vulnerabilidad e imposibilidad de acceder a la vivienda”, como ocurre precisamente con la población desplazada. Señala además que esta medida de reparación se enmarca en el contexto de la vía administrativa, la cual, a diferencia de la judicial, no busca una proporcionalidad estricta con los daños causados. Sin embargo, el otorgamiento de esta medida de reparación no obsta para que la víctima también pueda acudir a una reparación judicial. Finalmente, alude a los argumentos expuestos en la sentencia C-280 de 2013 (MP. Nilson Pinilla Pinilla), donde se considera ajustada a la constitución el “efecto reparador” conferido a la oferta dirigida a la población desplazada, previsto en el parágrafo 1º del artículo 60 de la Ley, e igualmente se declara exequible la calificación del subsidio de vivienda como un componente de restitución para aquellas víctimas cuyas viviendas han sido afectadas por despojo, abandono, pérdida o menoscabo, previsto en el artículo 125 de la misma ley, y una de las normas demandadas en esta ocasión. Ministerio del Trabajo 17. La Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio del Trabajo[14] interviene para solicitar la exequibilidad del artículo 130 de la Ley 1448 de 2011. Sostiene que de los cargos presentados por los demandantes no puede deducirse ningún vicio de inconstitucionalidad, por la manera en que se define en la demanda la asistencia, la reparación y su correcta articulación, sino porque desconocen la interpretación y efectiva aplicación que el Ministerio de Trabajo le ha dado al mandato establecido en el artículo 130 de la Ley 1448. Sobre esta base, la apoderada de esta entidad afirma que dicha norma es constitucional, por cuanto los lineamientos de política y los programas que ha adoptado el Estado para darle efectiva aplicación buscan resarcir a las víctimas por los daños ocasionados por un hecho injusto en el marco del conflicto armado. Con tal fin, se han dispuesto políticas diseñadas exclusivamente para las víctimas del conflicto armado, teniendo en cuenta sus características y necesidades socio laborales, así como el perfil productivo de las zonas que habitan. Para sustentar esta afirmación, se presenta un recuento detallado del Programa de Rutas Integrales de Empleo Rural y Urbano para las Víctimas del Conflicto Armado (PRIEV), el cual, sostiene la interviniente, no constituye un programa ordinario ni una medida de acción afirmativa a favor de un grupo tradicionalmente discriminado, como tampoco forma parte de las medidas de “estabilización socioeconómica” dispuestas en la Ley 387 de 1997, sino que fue diseñado especialmente para las víctimas a partir de sus necesidades y el perfil de sus territorios, en cumplimiento de lo ordenado por la Corte Constitucional en los autos 008 de 2009 y 219 de 2011. En consecuencia, bien puede afirmarse que este programa, a través del cual se da cumplimiento al mandato establecido en el artículo 130 de la Ley 1448, constituye una auténtica medida de reparación, lo que permite desvirtuar la acusación de inconstitucionalidad en contra de esta norma formulada por los demandantes. Por lo anterior, la interviniente solicita que se declare la exequibilidad del artículo 130 de la Ley 1448 de 2011, “en el entendido de que consagra medidas de reparación integral diseñadas desde un enfoque transformador que se complementan con las medidas de asistencia en el marco de la ruta armónica que viene construyendo el Gobierno Nacional para articular las políticas de generación de ingresos y empleo para las víctimas del conflicto armado”. Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo 18. Alirio Uribe Muñoz, representante legal del Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo, interviene para coadyuvar las pretensiones de la demanda. [15] En primer lugar, hace un recuento de los estándares en materia de reparación a graves violaciones de derechos humanos establecidos en los sistemas universal e interamericano de protección de derechos humanos, así como en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, para concluir que, según estos, existe la obligación de reparar de manera integral a las víctimas de graves violaciones de derechos humanos, sin que ninguna disposición de derecho interno pueda servir como justificación para modificar o, de alguna forma, permitir que el Estado evada sus obligaciones internacionales. Tal obligación comprende la de garantizar la verdad, la justicia y la reparación integral, conteniendo esta última la obligación de establecer garantías de no repetición. En segundo lugar, se refiere a las obligaciones internacionales en materia de cumplimiento de derechos sociales, económicos y culturales a cargo de los Estados. Seña...