Sentencia C-753 de 2013

C-753-13 Sentencia C-753/13 Sentencia C-753/13 (30 de octubre) SOSTENIBILIDAD FISCAL EN REPARACION A VICTIMAS-Exequibilidad de los artículos 19 de la Ley 1448 de 2011, el artículo 77 del Decreto 4634 de 2011 y el artículo 80 del Decreto 4635 de 2011 Los artículos 19 de la Ley 1448 de 2011 y 77 del Decreto Ley 4634 de 2011 son exequibles porque no suponen una restricción del derecho a la reparación integral y en particular a la indemnización administrativa atendiendo al criterio de sostenibilidad fiscal. En efecto, el derecho a la reparación de las víctimas es fundamental y no puede ser limitado, negado o desconocido por razones de sostenibilidad fiscal ya que se ha considerado que este es solo un criterio orientador de las ramas del poder para conseguir los fines del Estado. Bajo la misma lógica, la estabilidad fiscal tampoco se constituye en un criterio que pueda limitar o socavar los derechos fundamentales. El artículo 80 del Decreto Ley 4635 de 2011 es exequible siempre que se entienda que las autoridades se encuentran en el deber de garantizar los recursos para indemnizar de manera adecuada y proporcional a las víctimas. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes SOSTENIBILIDAD FISCAL EN REPARACION A LAS VICTIMAS PARA GARANTIZAR VIABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD AL NUMERO DE VICTIMAS Y A LA MAGNITUD DEL DAÑO SUFRIDO POR ELLAS-Marco normativo SOSTENIBILIDAD FISCAL-Contenido normativo CRITERIO DE SOSTENIBILIDAD FISCAL-Instrumento para alcanzar los fines del Estado Social de Derecho ACTO LEGISLATIVO 03 DE 2011-Inclusión de la figura de incidente de impacto fiscal/INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-Características ACTO LEGISLATIVO 03 DE 2011-Prohibición de limitación de derechos fundamentales ACTO LEGISLATIVO 03 DE 2011-Gasto social es prioritario SOSTENIBILIDAD FISCAL-Concepto Capacidad de un gobierno de hacer frente a sus obligaciones de pago y de mantener la estabilidad macroeconómica. Específicamente, se ha señalado que este criterio tiene como fin disciplinar las finanzas públicas para reducir el déficit fiscal limitando la diferencia entre los ingresos nacionales y el gasto público. ALCANCE DE SOSTENIBILIDAD FISCAL-Jurisprudencia constitucional SOSTENIBILIDAD FISCAL COMO CRITERIO ORIENTADOR-Jurisprudencia constitucional SOSTENIBILIDAD FISCAL-No es un principio constitucional sino una herramienta para la consecución de los fines del Estado Social y Democrático de Derecho SOSTENIBILIDAD FISCAL-Es por mandato superior, un criterio orientador que carece de la jerarquía propia de los principios fundamentales del Estado Social y Democrático de Derecho SOSTENIBILIDAD FISCAL-Debe ser compatible con la vigencia y goce efectivo de los derechos fundamentales SOSTENIBILIDAD FISCAL-Se interpreta conforme al principio de progresividad y a la naturaleza indivisible e interdependiente de derechos PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS SOCIALES-Concepto/PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-Alcance De acuerdo con la jurisprudencia, el citado principio consiste en la obligación del Estado de garantizar los derechos sociales, y en general todos los derechos constitucionales en su faceta prestacional, aumentando de manera gradual y constante su cobertura. Asimismo, supone una prohibición de regresividad o retroceso de cualquier índole a menos de que a través de un juicio estricto de proporcionalidad, se demuestre que la medida regresiva resulta imprescindible para cumplir con un fin constitucionalmente imperioso. En este sentido, se ha destacado que el alcance del principio de progresividad se reduce, así entendido, al imperativo de aumentar el ámbito de protección de los derechos sociales, por lo que no puede servir de base para relevar al Estado de la obligación de adoptar medidas inmediatas para la protección del derecho, evitar que se impongan discriminaciones injustificadas para su goce efectivo, ni tampoco, como se explicará más adelante, negar el carácter interdependiente e indivisible de los derechos. REPARACION A LAS VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Alcance REPARACION A LAS VICTIMAS-Constitución Política/REPARACION A LAS VICTIMAS-Instrumentos internacionales DEFINICION DEL DERECHO A LA REPARACION-Jurisprudencia constitucional/ALCANCE DEL DERECHO A LA REPARACION-Jurisprudencia constitucional/DERECHOS DE LAS VICTIMAS A LA VERDAD, JUSTICIA Y REPARACION-Derechos fundamentales/DERECHOS DE LAS VICTIMAS A LA VERDAD, JUSTICIA Y REPARACION-No absolutos En el marco del conflicto armado, el derecho a la reparación, que puede ser individual o colectivo dependiendo del sujeto victimizado, se otorga a quienes han sufrido un daño resultante de una conducta antijurídica que no se encontraban en el deber de soportar. De esta manera se reconoce el daño sufrido por las víctimas de graves y masivas violaciones de derechos humanos y de derecho internacional humanitario, el cual debe ser resarcido a través de medidas de justicia distributiva y restaurativa, encaminadas a restituir a la víctima a la situación anterior a la vulneración de sus derechos. En caso de no ser posible la restitutio in integrum, serán necesarias estrategias orientadas a compensar la pérdida material –tanto por daño emergente como por lucro cesante- y moral de acuerdo con el principio de equidad, a través de la indemnización. Adicionalmente, hacen parte de la reparación, la rehabilitación referida a la recuperación física o mental de las personas afectadas con la conducta ilícita y violatoria de los derechos humanos; la satisfacción que supone el reconocimiento público del crimen cometido y el reproche de tal actuación para restablecer la dignidad de las víctimas y reivindicar la memoria histórica; las garantías de no repetición que representan las acciones tendientes a hacer cesar las violaciones flagrantes de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario. Así, aunque difícilmente es posible la restitución plena e integral de los derechos de las víctimas, la reparación busca restaurar su dignidad reprochando públicamente las conductas que las afectaron, por lo cual se relaciona íntimamente con la verdad y la justicia, los otros componentes de la justicia transicional. De un lado, la Corte ha considerado que el derecho a la reparación se hace efectivo garantizando el derecho a la justicia que supone la posibilidad de contar con un recurso ágil y sencillo para obtener la satisfacción del mismo a través de recursos como la investigación, juzgamiento y sanción adecuada y proporcional de los responsables de los crímenes investigados, en el marco de un proceso eficaz e imparcial, que garantice la participación efectiva de las víctimas. En relación con la verdad, el derecho a la reparación requiere que se establezcan las causas y hechos generadores de la violación de los derechos de las víctimas, y determinar quiénes son los responsables de los hechos ilícitos. La Corte ha recordado que, conforme a la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la interdependencia entre verdad, justicia y reparación, realiza el derecho de las víctimas a conocer lo que sucedió, a conocer los agentes de los hechos, a conocer la ubicación de los restos de sus familiares, así como también el derecho a la investigación de los respectivos hechos y la sanción de los responsables, hace parte integral de la reparación de las víctimas y constituye un derecho que el Estado debe satisfacer a las víctimas, a sus familiares y a la sociedad como un todo. De este modo, las restricciones impuestas al derecho a la reparación, se traducen en limitaciones a los derechos a la verdad y a la justicia. En estos términos, la Corte ha señalado que la verdad y la justicia deben entenderse como parte de la reparación, en razón a que no puede existir una reparación integral sin la garantía respecto del esclarecimiento de los hechos ocurridos y de la investigación y sanción de los responsables. Así mismo, esta Corporación resalta que los derechos fundamentales a la verdad, a la justicia y a la reparación de las víctimas de violaciones masivas y sistemáticas de derechos humanos como el desplazamiento forzado, dan lugar a una serie de obligaciones inderogables a cargo del Estado, como la de prevenir estas violaciones, y una vez ocurridas éstas, la obligación de esclarecer la verdad de lo sucedido, la investigación y sanción de este delito sistemático y masivo en contra de la población civil, y la reparación integral a las víctimas tanto por la vía judicial –penal y contencioso administrativa- como por la vía administrativa, así como el deber de garantizar y facilitar el acceso efectivo de las víctimas a estas diferentes vías. En todos los casos, la jurisprudencia ha reiterado que las disposiciones legales relacionadas con las víctimas de la violencia, deben ser interpretadas a la luz de los principios de favorabilidad hacia el entendimiento y restablecimiento de sus derechos, la buena fe, la confianza legítima, la preeminencia del derecho sustancial y el reconocimiento de la condición de especial vulnerabilidad y debilidad manifiesta de las víctimas. Cabe destacar que, tal y como lo ha reiterado la Corte en varios pronunciamientos, la verdad, la justicia y la reparación de las víctimas de las actuaciones de grupos armados en el marco del conflicto armado, tienen un contenido propio y un sustento constitucional diferente al que fundamenta el gasto social del Estado y que se traduce en medidas, servicios y programas en materia de políticas públicas de vivienda, educación y salud que se deben prestar a toda la población en general, en virtud del denominado principio de distinción. En este sentido se ha sostenido que las medidas asistenciales adoptadas por el Estado a favor de las personas desplazadas por la violencia, tienen precisamente el objetivo de mejorar las condiciones mínimas de existencia y no responden a ninguna obligación de reparación. En contextos de justicia transicional, la reparación es por consiguiente un derecho complejo que tiene un sustrato fundamental, reconocido por la Constitución, las normas internacionales de derechos humanos, los organismos internacionales y la jurisprudencia. Así, la reparación se cataloga como un derecho fundamental porque: 1) busca restablecer la dignidad de las víctimas a quienes se les han vulnerado sus derechos constitucionales; y 2) por tratarse de un derecho complejo que se interrelaciona con la verdad y la justicia, que se traduce en pretensiones concretas de restitución, indemnización, rehabilitación, medidas de satisfacción y no repetición. De esta manera, el reconocimiento de la reparación como derecho fundamental se ajusta a los estándares internacionales en la materia y hace posible su amparo por vía de tutela. En esta línea, la Corte ha reconocido en sentencias de tutela, que el daño resultante de la violación de los derechos humanos de las víctimas, genera a su favor el derecho fundamental a la reparación a través de la restitución, la indemnización, la rehabilitación, la satisfacción y la garantía de no repetición consagradas en el Derecho Internacional, que se desprenden de la condición de víctimas y que deben ser salvaguardados por el Estado independientemente de la identificación, aprehensión, enjuiciamiento o condena de los victimarios. Es importante anotar que, los derechos a la verdad, la justicia y la reparación de las víctimas, a pesar de ser fundamentales, no pueden considerarse absolutos. De otro lado, es importante destacar que en escenarios de transición y en contextos de escasez de recursos, es necesario hacer ciertas concesiones para lograr la reconciliación y la paz definitiva. No obstante lo anterior, dichas restricciones nunca podrán traducirse en una afectación excesiva o en una negación o desnaturalización los derechos de las víctimas. REPARACION INTEGRAL PARA VICTIMAS-Modelo concurrente entre reparación judicial y administrativa En Colombia, considerando el contexto de violencia histórica, sistemática, masiva y generalizada y previendo las dimensiones y la complejidad de un proceso de reparación, se optó por un modelo concurrente de reparación judicial y administrativa. A través de la reparación judicial, por la vía penal ordinaria o del proceso establecido en la Ley 975 de 2005 y la Ley 1448 de 2011, se busca el resarcimiento individual, el esclarecimiento del delito, la investigación y sanción de los responsables de los ilícitos. De otro lado, la reparación administrativa, fundamentada en el artículo 2º de la Constitución Política, o bien en el principio de responsabilidad del Estado como garante de los derechos fundamentales, y regulada por la Ley 1448 de 2011 en el Título IV, se inscribe en políticas públicas encaminadas a reparar al mayor número de víctimas y se constituye en un mecanismo ágil y adecuado en el contexto colombiano, caracterizado por un conflicto armado prolongado que ha dejado millones de víctimas. En este sentido, la obligación de implementar programas administrativos de reparación se sustenta en el deber de garantía del Estado y no en la obligación de reparar a las víctimas en los procesos judiciales con base en el artículo 90 Superior. Así, la jurisprudencia ha señalado que “de los principios internacionales de protección de derechos humanos, se desprende que la exigencia del derecho a la reparación de las víctimas de las violaciones flagrantes de derechos humanos, no está subordinada al proceso de investigación que debe el Estado adelantar contra el victimario, comoquiera que éstas deben ser satisfechas en primer lugar por el Estado, porque éste es el principal garante de los derechos fundamentales, porque la condición de víctima y los derechos que de ésta se derivan no dependen de la identificación, aprehensión, enjuiciamiento o condena del victimario y porque el Estado tiene la facultad de repetir contra el autor del delito, y ello es así porque precisamente es el Estado el que tiene el deber y la facultad de perseguir a quien violó flagrantemente los derechos fundamentales, él únicamente posee la potestad de castigar a quien infringió la norma, es decir, de hacer respetar sus leyes, las cuales deben tener como finalidad la protección de los derechos fundamentales no sólo para que éstos no sean transgredidos, sino también para que cuando sean vulnerados se repare como consecuencia del daño infringido”. Por consiguiente, la reparación administrativa no significa el reconocimiento de la responsabilidad del Estado en las violaciones de derecho, sino en su responsabilidad como garante de la seguridad y de los derechos de todas las personas y de la falta o imposibilidad de prevención del ilícito causante del daño ocasionado a las víctimas. Lo anterior se desprende del principio de acuerdo con el cual, el Estado no puede hacer responsables a las víctimas de sus omisiones. En este sentido, en contextos transicionales, el Estado tiene la obligación de hacer que sean los victimarios quienes en primer término reparen a las víctimas, y de asumir directamente su reparación en caso de renuencia de los victimarios o insuficiencia de la reparación procurada por éstos. Sin embargo, si una víctima obtiene la indemnización administrativa, en sede judicial, se le descontará ese monto. Por su parte, las víctimas podrán optar por acceder a una u otra vía o a ambas para obtener la reparación integral. Al margen de lo anterior, cabe precisar que un sistema concurrente de reparación judicial y administrativa, una vez se adopta, impone exigencias propias. Estas exigencias en primer término, son de coherencia. No es posible que en virtud del mecanismo escogido, la actuación judicial reduzca su capacidad tuitiva so pretexto de la existencia previa o simultánea de una vía de reparación administrativa, o que tratándose de la ruta administrativa de reparación esta asuma un carácter débil o discontinuo por tener naturaleza subsidiaria. En realidad, el sistema concurrencial se propone en un contexto de violaciones masivas de derechos humanos y prolongadas en el tiempo, para arbitrar un mecanismo de justicia efectiva orientado a que el Estado, sin perjuicio de la responsabilidad intransferible de los autores de las violaciones, asegure la vigencia efectiva de los derechos y los deberes de investigación y juzgamiento. REPARACION INTEGRAL-Componente de indemnización En lo que tiene que ver específicamente con la indemnización administrativa, el Decreto 4800 de 2011 por medio del cual se reglamenta la Ley 1448 de 2011, regula todo el procedimiento y establece que la estimación del monto dependerá de la naturaleza y el impacto del hecho victimizante, el daño causado y el estado de vulnerabilidad actual de la víctima, desde un enfoque diferencial. Por consiguiente, lo determinante en la evaluación del monto de la indemnización es la violación y la condición de vulnerabilidad de la víctima. Las referencias presupuestales se supeditan a estos criterios. Los pagos, que podrán ser parciales o corresponder a un solo pago total, atenderán de acuerdo con el citado Decreto, a criterios de vulnerabilidad y priorización. Cabe reiterar que la indemnización es uno de los componentes de la reparación integral y que por sí mismo no contribuye a la realización de la misma. En este sentido, es necesario que confluya con las otras medidas. Es preciso subrayar que, en contextos de justicia transicional, no existe una obligación de carácter internacional que obligue a los Estados en los programas administrativos, a indemnizar con los mismos montos de la reparación judicial. Especialmente en escenarios de violaciones masivas que incluyen un extenso universo de víctimas, es prácticamente imposible que un Estado pueda financiar una reparación en dichos términos, es decir, sin admitir ciertas restricciones. Lo anterior, sin embargo, no implica que se desconozca la naturaleza fundamental de los derechos de las víctimas. Precisamente la implementación de este tipo de programas administrativos parte de dicho reconocimiento y de la necesidad de garantizar la reparación de todas las personas en condiciones de igualdad. Aunque no existen patrones ni pautas para establecer cuándo una indemnización es suficiente, justa y adecuada, algunos indicadores comprenden, de acuerdo con la doctrina internacional en esta materia, la capacidad de los programas para reducir las condiciones de vulnerabilidad de las víctimas, contribuir a la reconstrucción de sus vidas de manera digna y humana y de este modo favorecer su inclusión en la sociedad en condiciones de normalidad. De ahí la importancia de que estas políticas reconozcan el pasado y la situación de violación de derechos en el contexto del conflicto armado, sin perder de vista el futuro de las víctimas y de la sociedad en general. En conclusión, la indemnización es un componente que articulado con las medidas de satisfacción, rehabilitación y las garantías de no repetición, realizan el derecho fundamental a la reparación integral la cual puede exigirse tanto por la vía judicial como por la administrativa. En el marco de programas administrativos de reparación, la indemnización debe ser justa, adecuada y suficiente para que junto con las otras medidas de reparación, se puedan restablecer al menos en parte los derechos de las víctimas y promover su reincorporación a la vida social en condiciones dignas. DERECHO A LA REPARACION-Alcance La reparación es un derecho complejo, interrelacionado con la verdad y la justicia que tiene como fin proteger la dignidad e integridad de las víctimas y que consiste en la implementación de medidas de restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición. El derecho a la reparación se considera afectado cuando no se reconoce la condición de víctima a las personas que han sufrido graves violaciones de derechos humanos y de derecho internacional humanitario con ocasión del conflicto, cuando se continúan vulnerando los derechos de las víctimas, o cuando estas son re-victimizadas, cuando se desconocen, ocultan, minimizan o se justifican los crímenes cometidos, cuando la reparación no se ajusta al daño sufrido o es manifiestamente desproporcionada, o cuando se reduce o niega la posibilidad de las víctimas de sanarse de las heridas físicas y emocionales del conflicto. Con respecto al componente específico de la indemnización administrativa, este se considera afectado cuando no es reconocido, o cuando su valor no se corresponde absolutamente con el daño moral y material ocasionado a las víctimas, es decir cuando resulta desproporcionado y cuando su entrega no es oportuna. En otras palabras, la indemnización resulta afectada cuando no es suficiente, justa y adecuada, impidiendo a las víctimas restablecer su existencia en condiciones dignas y de normalidad. DERECHO A LA JUSTICIA-Alcance La justicia es tanto un derecho como un principio fundante de nuestro ordenamiento jurídico. Como componente de la justicia transicional, exige el compromiso de las autoridades de prevenir, investigar a través de mecanismos eficaces y de forma rápida, completa e imparcial, identificar y sancionar a los responsables de las graves violaciones de derechos humanos y de derecho internacional humanitario. De este modo, el derecho a la justicia resulta afectado cuando se propicia la impunidad y cuando se niega o limita el acceso a mecanismos ágiles y oportunos de investigación y sanción de los hechos criminales. DERECHO A LA VERDAD-Alcance El derecho a la verdad del cual son titulares las víctimas, sus familias y la sociedad protege los bienes jurídicos representados por la dignidad humana, el deber de memoria histórica el derecho al bueno nombre y a la imagen. Se relaciona con el derecho a la justicia porque se garantiza evitando la impunidad e implementando investigaciones serias, integrales e imparciales, y con la reparación porque conocer la verdad de lo ocurrido en el marco del conflicto armado constituye una manera de resarcir y devolver la dignidad a las víctimas de la violencia. Se afecta o desconoce el derecho a la verdad cuando de niega o limita el derecho individual a conocer a fondo los motivos y las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que ocurrieron los hechos delictivos así como a saber quiénes fueron los responsables, el patrón criminal que aplicaron, y a conocer donde yacen los restos de los seres queridos, y el derecho colectivo relacionado con la memoria histórica para que la sociedad conozca públicamente lo sucedido. Referencia: expediente D-9608 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 19 (parcial) de la Ley 1448 de 2011 “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”; artículo 77 (parcial) del Decreto Ley 4634 de 2011 “Por el cual se dictan medidas de asistencia, atención, reparación integral y restitución de tierras a las víctimas pertenecientes al pueblo Rom o Gitano”; artículo 80 (parcial) del Decreto Ley 4635 de 2011 “Por el cual se dictan medidas de asistencia, atención, reparación integral y de restitución de tierras a las víctimas pertenecientes a comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras”. Actor: Brayan Dario Tovar Badel Magistrado Sustanciador: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO I. ANTECEDENTES. 1. Textos normativos demandados El ciudadano Brayan Darío Tovar Badel, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40-6, 241 y 242 de la Constitución Política, formula demanda solicitando la declaratoria de inconstitucionalidad de algunos apartes de los artículos 19 de la Ley 1448 de 2011, 77 del Decreto 4634 de 2011 y 80 del Decreto 4635 de 2011. Los textos normativos demandados y que se subrayan son los siguientes: LEY 1448 DE 2011 Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones. Artículo 19. SOSTENIBILIDAD. Para efectos de cumplir con las medidas de ayuda humanitaria, atención, asistencia y reparación dispuestas en el presente marco, el Gobierno Nacional dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedición de la presente Ley, creará un Plan Nacional de Financiación mediante un documento CONPES que propenda por la sostenibilidad de la ley, y tomará las medidas necesarias para garantizar de manera preferente la persecución efectiva de los bienes de los victimarios con el fin de fortalecer el Fondo de Reparaciones de que trata el artículo 54 de la Ley 975 de 2005. El desarrollo de las medidas a que se refiere la presente ley, deberá hacerse en tal forma que asegure la sostenibilidad fiscal con el fin de darles, en conjunto, continuidad y progresividad, a efectos de garantizar su viabilidad y efectivo cumplimiento. DECRETO 4634 DE 2011 (Diciembre 09) Por el cual se dictan medidas de asistencia, atención, reparación integral y restitución de tierras a las víctimas pertenecientes al pueblo Rrom o Gitano. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las conferidas en el artículo 205 de la Ley 1448 de 2011 (…) Artículo 77. Indemnización a víctimas ROM o Gitanas Individuales. Inclúyase dentro del Programa de Indemnización por Vía Administrativa de que trata el artículo 132 de la Ley 1448 de 2011 un capítulo especial sobre la indemnización especial y diferencial a víctimas individuales ROM o Gitanas que precise el trámite, procedimiento, mecanismos, montos y demás lineamientos para otorgar la indemnización. Los criterios diferenciales para la determinación de dichas indemnizaciones serán: el grado de vulneración, la afectación diferencial, la equidad aplicable a la distribución del monto total asignado al universo de víctimas y el impacto producido por los daños producidos a la víctima. La indemnización individual será distribuida bajo criterios de equidad entre el universo de víctimas Rrom o Gitanos, y establecerá el plazo en el que será distribuido en términos de los límites impuestos sobre el presupuesto nacional por razones de la estabilidad fiscal de corto y mediano plazo. DECRETO-LEY 4635 DE 2011 (Diciembre 09) Por el cual se dictan medidas de asistencia, atención, reparación integral y de restitución de tierras a las víctimas pertenecientes a comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las conferidas en el artículo 205 de la Ley 1448 de 2011 (…) Artículo 80. Indemnización a las víctimas individuales negras, afrocolombianas, palenqueras y raizales. Las víctimas individuales pertenecientes a las comunidades tendrán derecho a ser indemnizadas por vía administrativa. Se reglamentará concertadamente el trámite, los procedimientos, mecanismos, montos y demás lineamientos para otorgar la indemnización. Los criterios diferenciales para la determinación de dichas indemnizaciones serán el grado de vulneración, la afectación diferencial, la equidad aplicable a la distribución del monto total asignado al universo de víctimas y el impacto producido por los daños ocasionados a la víctima. Además, en concordancia con el criterio de la indemnización distributiva en equidad, se determinará de manera transparente y clara un monto total de indemnización que será distribuido bajo criterios de equidad entre el universo de las víctimas individuales negras, afrocolombianas, palenqueras y raizales, y el plazo en el que será distribuido. Parágrafo 1°. Para la estimación del monto total disponible se debe partir de la necesidad de alcanzar un monto que resulte coherente, adecuado, proporcional y razonable, tanto para las víctimas, como en términos de los límites impuestos sobre el presupuesto nacional por razones de la estabilidad fiscal de corto y mediano plazo. Parágrafo 2°. La indemnización por muerte o desaparición forzada se dará por una sola vez y no podrá ser concurrente. Tendrán derecho a ella, prioritaria y concurrentemente, el cónyuge, compañero o compañera permanente y familiares en primer grado de consanguinidad o primero civil de la víctima directa. 2. Demanda: pretensión y cargos. 2.1 El demandante solicita que se declare la inexequibilidad de las expresiones subrayadas de las disposiciones transcritas. Para fundamentar su pretensión plantea un cargo único fundado en la infracción del derecho de las víctimas a ser reparadas integralmente y en el desconocimiento de los límites constitucionales previstos para la aplicación del principio de sostenibilidad fiscal. 2.2 Los contenidos normativos acusados tienen como efecto restringir las posibilidades de reparación integral apoyándose, con ese propósito, en las limitaciones de orden económico o presupuestal. A pesar de que la sostenibilidad fiscal se encuentra hoy reconocida como principio en el artículo 334 de la Constitución, modificado por el acto legislativo 3 de 2011, de manera que debe orientar la actuación de los diferentes órganos del Estado, dicha disposición establece que “bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva”. 2.3. Dado que de los artículos demandados se derivan límites para la indemnización administrativa con fundamento en la sostenibilidad fiscal, se desconoce el derecho a la reparación de las víctimas en los términos definidos por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el bloque de constitucionalidad. En particular esta regulación se opone a las consideraciones que en materia de reparación integral se encuentran contenidas en las sentencias C-936 de 2010 y T-458 de 2010. Esta última sentencia supone aceptar que aún en un proceso de reparación administrativa en el marco de un proceso de justicia transicional, tal y como lo es el derivado de la ley 1448 de 2011, la reparación debe ser suficiente, efectiva, rápida y proporcional teniendo en cuenta la gravedad de las violaciones y el daño sufrido. 2.4. Al invocar la sostenibilidad fiscal, las normas acusadas desconocen entonces, (i) el artículo 13 de la Constitución que ordena un trato especial para aquellas personas en situación de vulnerabilidad, (ii) la Resolución 60/147 de la Asamblea General de las Naciones Unidas que exige una reparación adecuada y efectiva y (iii) el artículo 63.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos en la que se prevé que en caso de violación de los derechos humanos la víctima tiene derecho a una justa indemnización. Adicionalmente se vulneran, de una parte, (iv) la dignidad humana –artículo 1- en tanto la reparación no consigue suplir las necesidades reales de las víctimas y, de otra, (v) la obligación que tiene el Estado de reparar integralmente a las víctimas, según lo señala el artículo 90 de la Constitución. 3. Intervenciones. 3.1. Ministerio del Interior: exequibilidad. La demanda no cumple las condiciones exigidas para la formulación de un cargo que pueda ser objeto de control de constitucionalidad. En efecto, la argumentación del demandante se apoya en una comprensión vaga, subjetiva y equivocada de las normas que acusa. Adicionalmente, el demandante no cuestiona una proposición jurídica completa dado que su acusación recae en palabras o expresiones carentes de sentido. Las víctimas de las diferentes comunidades étnicas fueron reconocidas por las disposiciones demandadas. Las normas acusadas deben ser declaradas exequibles porque conforman el marco de protección de una población vulnerable y persigue fines constitucionalmente legítimos. Por su parte, el principio de sostenibilidad fiscal no implica una afectación de la obligación del Estado de continuar avanzando en la protección y aseguramiento de los derechos sociales. 3.2. Ministerio de Justicia y del Derecho: inhibición, en su defecto exequibilidad. La Corte Constitucional debe declararse inhibida por ineptitud sustancial de la demanda. En todo caso, las disposiciones acusadas no desconocen disposición constitucional alguna y, por el contrario, se encuentran articuladas con los propósitos que orientan los procesos de reparación de las víctimas en contextos de justicia transicional. La noción de sostenibilidad fiscal en la implementación de las medidas contempladas en la Ley 1448 de 2011 y en los Decretos 4633, 4634 y 4635 de 2011, especialmente en lo relativo a la indemnización administrativa, responden a la obligación del Estado de garantizar la efectiva reparación de las víctimas de la violencia, lo cual depende de la expedición de leyes “financieramente viables y fiscalmente responsables”. Tal y como lo ha reconocido la jurisprudencia de la Corte, en un contexto de justicia transicional como el de Colombia, con mas de 5 millones de víctimas del conflicto armado, y con las limitaciones temporales que señala la Ley 1448 de 2011, es fundamental determinar ciertas restricciones para no generar expectativas de imposible satisfacción que generen ulteriores responsabilidades por parte del Estado. Pero al margen de lo anterior, resulta relevante resaltar que la Ley 1448 de 2011 se inscribe en un contexto de justicia transicional diferente de situaciones en las que es factible hablar de la restitutio in integrum. Se parte de la idea de que las violaciones cometidas en el contexto del conflicto armado colombiano son irreparables y, por otro lado, que las reparaciones en el marco de un programa masivo, deben distinguirse de las reparaciones judiciales por el número de víctimas que se pretende reparar y el carácter sistemático y masivo de las violaciones. En este sentido “el marco del programa masivo creado mediante la Ley 1448 de 2011 debe verse atendiendo a la coherencia interna del programa, más que a su capacidad para contribuir a la restitución clásica de este principio (…) por consiguiente, el ideal de la reparación integral debe analizarse teniendo en cuenta la complejidad del programa en razón del tipo de medidas que comprende, pues no debe agotarse en el otorgamiento de una compensación económica (…)”. En este orden de ideas, se encuentra justificado considerar tanto la necesidad de las víctimas como la escasez de recursos disponibles para la reparación de las mismas. Lo anterior, propicia políticas de reparación justas, apropiadas y eficientes, con programas administrativos masivos que cumplen los estándares nacionales ajustándose a las necesidades de la realidad nacional. Se resalta adicionalmente que el programa masivo contemplado en la Ley 1448 de 2011 contiene medidas para la protección de la población en situación de vulnerabilidad, garantizando el enfoque diferencial de la política, además de representar un esfuerzo del Estado para promover la reconciliación y alcanzar la paz del país. Por lo anterior, las normas acusadas no desconocen de ninguna manera el derecho a la igualdad y a la dignidad de las víctimas de la violencia. 3.3. Ministerio de Hacienda y Crédito Público: inhibición, en su defecto exequibilidad. Es procedente una decisión inhibitoria dado que el planteamiento del demandante es vago, abstracto y global. En el evento de adelantar el examen de constitucionalidad la Corte debe declarar exequible la disposición acusada. De acuerdo con la jurisprudencia, la sostenibilidad fiscal no es un nuevo principio reformulador de los derechos, principios y valores constitucionales, sino un instrumento orientador para el cumplimiento de los fines del Estado para el cual fue previsto. De otro lado, la Ley 1448 de 2011 establece el enfoque diferencial en la reparación, y señala un conjunto de medidas que no se limitan únicamente a la indemnización pecuniaria. Las disposiciones acusadas muestran como el legislador fue responsable al contemplar la sostenibilidad de las medidas necesarias para implementar los mandatos constitucionales del Estado sin que ello se traduzca en el desconocimiento o restricción de los mismos. Lo anterior no puede calificarse de regresiva e inoperante porque se trata de implementar legislativamente la disciplina fiscal reconocida por la propia Corte Constitucional. Es una realidad social evidente que el Estado no cuenta con suficientes recursos. En todo caso, la sostenibilidad fiscal no es un criterio único para la determinación de las medidas reparadoras de la Ley 1448 de 2011, puesto que también deben ser considerados la vulneración de los derechos, las características del hecho victimizante y en el enfoque diferenciador. 3.4. Departamento para la Prosperidad Social: inhibición, en su defecto exequibilidad. La Corte debe inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo por ineptitud sustancial de la demanda. En todo caso, en el evento de adelantar el juicio de constitucionalidad, es procedente declarar exequibles las normas demandadas. En efecto, el principio de sostenibilidad fiscal, no constituye un límite para la protección de los derechos fundamentales, sino un instrumento para asegurar su efectividad considerando que de no aplicar dicho principio, el Estado podría caer en una crisis económica que le haría imposible garantizar a los ciudadanos el goce de sus derechos. El artículo 19 de la Ley 1448 de 2011 establece la obligación del Estado de proveer y disponer de los recursos económicos necesarios para reparar a las víctimas de forma sostenible por consiguiente de ninguna manera pretende desconocer los derechos de las mismas. De otro lado, la Ley no prohíbe a las víctimas acudir a la jurisdicción contencioso administrativa a través de la acción de reparación directa, si el Estado se llegara a considerar responsable de los perjuicios que les fueron causados, en cuyo caso, la autoridad judicial deberá tener en cuenta la reparación administrativa que se les haya otorgado previamente. De todos modos, el Estado no puede comprometerse a pagar reparaciones que desbordan su capacidad de pago y que llevarían al incumplimiento de sus obligaciones. Por consiguiente, es necesario distribuir de manera racional los recursos con el fin de cumplir adecuadamente con todos los sectores de la población, que se verían igualmente afectados si la totalidad de los recursos del Estado se destinan únicamente a garantizar los derechos de cierta población. 3.5. Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas: inhibición, en su defecto exequibilidad. En los contextos de justicia transicional se admite la creación de ciertas instituciones y de mecanismos que implican por ejemplo, tratamientos penales más benignos que en los casos ordinarios. En ocasiones se adoptan estrategias para privilegiar la búsqueda de la verdad a cambio de menores niveles de justicia y reparación para las víctimas. Ni en la Constitución ni en los tratados internacionales de derechos humanos incorporados al bloque de constitucionalidad, se hace una referencia directa a la justicia transicional, sin embargo, es posible derivar algunas pautas de los valores y principios constitucionales. La Corte ha reconocido la validez de varios criterios que ratifican la compatibilidad entre la Constitución y los instrumentos de la justicia transicional a través de los cuales se autorizan ciertas restricciones a la justicia, la verdad y la reparación. Así, no le asiste razón al demandante en sus pretensiones ya que la indemnización administrativa no se puede equiparar con la justicia ordinaria o contencioso administrativa. El programa de reparación administrativa opera en relación con masivas violaciones de derechos humanos, razón por la cual, se debe diseñar una política de reparación que cobije al mayor número de víctimas dentro de parámetros de igualdad. Precisamente en relación con este punto, el principio de sostenibilidad fiscal “permite poner en consideración los derechos de las víctimas en relación con las posibilidades presupuestales a corto, mediano y largo plazo”. En otras palabras, con este principio se efectiviza el derecho a la reparación ya que la reparación en sede judicial es más dispendiosa en todos los sentidos. Ni el incidente de impacto fiscal, ni el principio de sostenibilidad fiscal condicionan los montos de la reparación administrativa. Se subraya que la reparación integral supone difíciles dilemas en sociedades en las que se han presentado graves, masivas y sistemáticas violaciones de derechos humanos y que además de ello enfrentan profundas desigualdades sociales y económicas. Finalmente, no se desconoce la dignidad humana, en la media en la que la reparación integral es un mecanismo fundamental para el reconocimiento de la calidad de víctima del conflicto armado, ni se desconoce el derecho a la igualdad, ya que las normas acusadas reconocen las diferencias entre la población víctima y las particulares necesidades de cada sector o grupo. 3.6. Proceso de Comunidades Negras: inexequibilidad. Las disposiciones acusadas desconocieron la obligación de adelantar la consulta previa con las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras en tanto dichas medidas legislativas tienen la aptitud de afectarlos directamente. A pesar de que en el Decreto 4635 de 2011 se señala que sí hubo consulta, el Gobierno Nacional en realidad trató de cumplir con esta formalidad para poder avanzar en su agenda legislativa sin propiciar un dialogo real con las comunidades. En efecto, “quienes pudieron intervenir no contaron con asesoría especializada, poco fue el conocimiento que tuvieron sobre el contenido de la propuesta gubernamental de reglamentación, viéndose impedidos para hacer aportes desde su propia cosmovisión”. Idéntica consideración cabe hacer respecto de la ley 1448 de 2011 dado que tampoco fue objeto de consulta con ninguna de las comunidades étnicas. De otro lado, las normas demandadas desconocen el artículo 334 de la Constitución que previó la prohibición consistente en que el principio de sostenibilidad fiscal sea invocado como razón para restringir o negar la protección de los derechos fundamentales. En este orden de ideas, las disposiciones demandadas vulneran el derecho de las víctimas a ser indemnizadas dado que le imponen un límite económico que afecta su materialización. Desde el punto de vista político, a través de estas normas, el Estado se exonera de su responsabilidad de resarcir plenamente a las víctimas de la violencia. 3.7. Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá: exequibilidad condicionada. El derecho general a la reparación tiene varios componentes que adquieren la condición de fundamentales y que deben ser garantizados plenamente por el Estado. Cualquier limitación que se imponga al efectivo goce de la reparación integral por parte de las víctimas desconoce la Constitución. De otro lado, el principio de sostenibilidad fiscal no tiene el rango de derecho fundamental tal y como lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional en esta materia. Si bien se incorpora a la Carta Política para el fomento y desarrollo del Estado Social de Derecho, de ninguna manera puede utilizarse como un criterio que exima al Estado de la responsabilidad de reparar a las víctimas. Siendo ello así, es necesario ponderar entre el principio de sostenibilidad fiscal para proteger el presupuesto nacional, y la plena reparación a las víctimas, la cual debe ser inmediata y no puede sujetarse al devenir de la economía nacional. 3.8. Universidad del Rosario: exequibilidad. Las disposiciones acusadas son exequibles. El principio de sostenibilidad fiscal reconocido en la Constitución busca proteger la racionalidad económica en razón de la escasez de recursos. A través de este criterio se pretende garantizar los derechos en un contexto que tiene en cuenta las verdaderas posibilidades económicas del país. El artículo 334 de la Constitución establece el principio de progresividad reconocido en otros instrumentos internacionales. En todo caso este principio no puede, según lo establecido en el acto legislativo No. 3 de 2011, servir de razón para negar la garantía efectiva de los derechos fundamentales de las personas. Por lo anterior, las normas acusadas no desconocen los derechos invocados por el demandante. 3.9. Universidad de Caldas: inhibición. La sostenibilidad fiscal no es un principio sino un criterio de orientación de las actuaciones de las autoridades públicas hacia la concreción de los fines del Estado Social de Derecho. Se trata de una herramienta de planeación y organización económica del Estado que plantea una estrategia para la administración de los escasos recursos públicos a partir de la priorización de las necesidades. No puede perderse de vista que el número de víctimas de la violencia asciende a más de cinco millones de personas, lo cual se traduce en gran reto para el Estado a nivel económico. En todo caso, las normas acusadas no impiden a las víctimas el acceso a las medidas de reparación sino que establecen una estrategia económica en el marco de la necesaria planificación de la economía, para garantizar sus derechos de manera progresiva y continua. En general, los cargos carecen de fuerza argumentativa y la Corte debe declararse inhibida. 4. Procuraduría General de la Nación: exequibilidad. El criterio de sostenibilidad fiscal es una directriz que orienta las decisiones de las autoridades pero no puede interpretarse en perjuicio de los derechos fundamentales. En abstracto los artículos acusados no desconocen los derechos de las víctimas dado que se limitan a establecer que su reparación debe ser conforme al criterio de sostenibilidad fiscal, por lo cual el demandante supone hipótesis que no están contempladas en las disposiciones que se examinan. En conclusión, los argumentos de la demanda carecen de fundamento y las normas deben ser declaradas exequibles. II. CONSIDERACIONES. 1. Competencia La presente demanda de inconstitucionalidad fue formulada por un ciudadano colombiano, contra disposiciones vigentes contenidas en la Ley 1448 de 2011, y en los Decretos Ley 4634 y 4635 de 2011. Por lo tanto, la Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre las mismas de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numerales 4º y 5º de la Constitución. 2. Análisis de los cargos de la demanda. 2.1. Teniendo en cuenta algunas de las intervenciones que solicitan a la Corte declararse inhibida para examinar la presente demanda, resulta necesario remitirse a la misma con el fin de establecer si el cargo formulado cumple con los requisitos que la jurisprudencia y las normas han señalado para las acciones públicas de inconstitucionalidad. 2.2. De acuerdo con el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 las demandas de inconstitucionalidad deben poder identificar la norma demandada, el concepto de violación, cuya justificación debe fundarse en razones claras, ciertas, especificas, pertinentes y suficientes; y señalar la competencia en cabeza de la Corte Constitucional.[1] 2.3. En este orden de ideas, se advierte que el demandante ha identificado claramente las disposiciones objeto de la demanda que corresponden al inciso 2º del artículo 19 de la Ley 1448 de 2011, al inciso 2º del artículo 77 del Decreto 4634 de 2011 y al parágrafo 1º del artículo 80 del Decreto 4635 de 2011. Asimismo, ha indicado las normas constitucionales que se consideran infringidas y que corresponden a la dignidad humana, el principio de no discriminación y el derecho a la reparación integral. Además ha esgrimido con claridad y suficiencia las razones por las cuales los artículos acusados son inconstitucionales. En este sentido, ha señalado que en dichas normas se limitan los derechos de las víctimas a la reparación, y en particular a la indemnización administrativa, porque para la aplicación de estas medidas, se hace referencia a la sostenibilidad fiscal como criterio al que deben atender las autoridades encargadas de la política pública de reparación. Finalmente, el demandante señala la competencia de la Corte en el numeral 5º del artículo 241 y el numeral 1º del artículo 242 Superior. 2.4. De lo anterior se desprende que, el demandante ha estructurado adecuadamente el cargo de inconstitucionalidad y que la Corte es competente para examinar la presente demanda. La demanda como tal reprocha el que las normas acusadas se refieran a criterios económicos cuando se trata de la implementación de medidas de reparación integral a víctimas de la violencia, las cuales no pueden supeditarse a la disponibilidad presupuestal. Si bien las medidas contenidas tanto en la referida ley como en sus decretos ley no se limitan a la reparación sino también a la atención y a la asistencia, el demandante argumenta su posición solo con respecto a las medidas de reparación y específicamente a la indemnización administrativa, por lo cual la Corte se limitará a examinar el alcance de la sostenibilidad fiscal con respecto a este derecho, dejando a un lado los otros mecanismos previstos en la ley para las víctimas del conflicto armado. 3. Problema jurídico constitucional. La Corte Constitucional, en guarda de la supremacía de la Constitución, resolverá si las normas acusadas desconocen el derecho a la reparación de las víctimas al referirse a la sostenibilidad fiscal y a los límites impuestos por el presupuesto nacional como criterios para asegurar la continuidad y progresividad de la política pública en esta materia. 4. Cuestión previa: marco normativo de la demanda. 4.1. Ley 1448 de 2011. 4.1.1. La Ley 1448 de 2011, “por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”, ha sido reconocida por la Corte como una Ley de justicia transicional[2], lo cual se evidencia desde el primer artículo que describe el propósito de la misma en términos de realizar los derechos de las víctimas del conflicto armado a la verdad, la justicia y la reparación a través de medidas administrativas y judiciales. En este sentido, la justicia transicional se define como un instrumento “que aplican las sociedades para enfrentar las consecuencias de violaciones masivas y abusos generalizados o sistemáticos en materia de derechos humanos, sufridos en un conflicto, hacia una etapa constructiva de paz, respeto, reconciliación y consolidación de la democracia, situaciones de excepción frente a lo que resultaría de la aplicación de las instituciones penales corrientes[3]”[4]. 4.1.2. El artículo 2º de la Ley establece el ámbito de competencia de la ley que está llamada a regular todo lo concerniente a la ayuda humanitaria, la atención, asistencia y reparación de las víctimas de graves violaciones de derechos humanos y derecho internacional humanitario, incluidas las víctimas de desplazamiento forzado, desde un enfoque diferencial. Tal y como lo ha destacado la Corte en otras ocasiones[5], la Ley 1448 de 2011 es una ley de carácter especial, porque dispone regulaciones respecto de los sujetos y personas determinados en su artículo 3° sobre temas que se encuentran previstos en leyes preexistentes, que sin embargo no son derogadas ni afectadas por esta norma. 4.1.3. De este modo, la Ley se divide en ocho títulos referidos a: (i) disposiciones generales; (ii) derechos de las víctimas en los procesos judiciales; (iii) ayuda humanitaria, atención y asistencia; (iv) reparación de las víctimas y medidas específicas de restitución, restitución de tierras, indemnización por vía administrativa, rehabilitación, medidas de satisfacción, garantías de lo repetición y reparación colectiva; (v) institucionalidad para la atención y la reparación a las víctimas; (vii) protección integral a los niños, niñas y adolescentes; (viii) mecanismos de participación de las víctimas; y (ix) disposiciones finales. 4.1.4. La Ley 1448 de 2011 se refiere a la sostenibilidad fiscal en los artículos 9 y 19 contenidos en el Título I de disposiciones generales, específicamente en el Capítulo II de Principios Generales. En el inciso 5º del artículo 9 de la Ley 1448 de 2011, se establece que en el marco de la justicia transicional, las autoridades judiciales deben propender al logro de la reconciliación y la paz duradera para lo cual deberán tener en cuenta la sostenibilidad fiscal, además de la naturaleza y magnitud de las violaciones. Posteriormente, en el artículo 19, cuyo inciso 2º de demanda en esta ocasión, se alude a la sostenibilidad fiscal con dos fines. En primer lugar, como criterio para el CONPES que crea el Plan Nacional de Financiación que asegura la implementación de la ley. En segundo lugar, de manera más general, se establece que en el desarrollo de las medidas a las que se refiere la ley debe asegurarse la sostenibilidad fiscal para garantizar su continuidad, progresividad y efectivo cumplimiento. 4.2. Decreto Ley 4634 de 2011. 4.2.1. El Decreto Ley 4634 fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades especiales conferidas por el artículo 205 de la Ley 1448 de 2011, el cual estableció la necesidad de regular los derechos y garantías de las víctimas pertenecientes a pueblos y comunidades indígenas, ROM y negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras a la atención, reparación integral y de restitución de tierras de las víctimas garantizando su participación en la formulación de las normas que desarrollan esta política pública con un enfoque diferencial. 4.2.2. En particular, el Decreto Ley 4634, desarrolla las medidas de asistencia, atención, reparación integral y restitución de tierras a las víctimas pertenecientes al pueblo ROM o Gitano. 4.2.3. El Decreto está conformado por siete títulos que se refieren a: (i) disposiciones generales; (ii) medidas de atención integral, ayuda humanitaria y asistencia a las víctimas pertenecientes al pueblo ROM o gitano; (iii) medidas de reparación; (iv) formas específicas de reparación según la modalidad de violación; (v) institucionalidad para la atención, reparación integral y restitución de tierras abandonadas y despojadas; y (vi) disposiciones finales. 4.2.4. El artículo 77, cuyo inciso 2º se demanda en esta ocasión, regula lo relativo a la indemnización de las víctimas ROM o gitanas individuales, haciendo parte del Título III sobre medidas de reparación y el Capítulo I de reparación e indemnizaciones. En dicho artículo, se ordena incluir dentro del Programa de Indemnización por vía Administrativa dispuesto en el artículo 132 de la Ley 1448 de 2011, un capítulo especial que regule todo lo relativo a la indemnización especial y diferencial a las víctimas individuales de las comunidades gitanas. Además, se precisa que la indemnización se distribuirá con criterios de equidad y de acuerdo a los plazos impuestos sobre el presupuesto nacional por razones de estabilidad fiscal. 4.3. Decreto Ley 4635 de 2011. 4.3.1. El Decreto Ley 4635 de 2011, también fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades especiales conferidas por el artículo 205 de la Ley 1448 de 2011, y regula lo concerniente a las medidas de asistencia, atención, reparación integral y de restitución de tierras a las víctimas pertenecientes a comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras. 4.3.2. El decreto se organiza en siete títulos de la siguiente manera: (1) disposiciones generales; (ii) protección de las comunidades en situación de riesgo extraordinario o extremo en el marco del conflicto armado interno; (iii) asistencia, atención y ayuda humanitaria; (iv) plan integral de reparación colectiva a comunidades; (v) restitución de derechos territoriales; (vi) institucionalidad para la atención, reparación integral y restitución de tierras abandonadas y despojadas; y (vii) disposiciones finales. 4.3.3. El artículo 80, cuyo parágrafo 1º fue demandado, se encuentra comprendido en el Título IV sobre el Plan Integral de Reparación Colectiva a comunidades, en el Capítulo II que desarrolla el Plan Integral de Reparación Colectiva. Regula todo lo relativo a la indemnización individual a las víctimas negras, afrocolombianas, palenqueras y raizales. El parágrafo acusado determina que para establecer el monto total de estas indemnizaciones, será necesario tener en cuenta los límites impuestos sobre el presupuesto nacional por razones de estabilidad fiscal de corto y mediano plazo. 5. El principio de sostenibilidad fiscal y sus límites. 5.1. La sostenibilidad fiscal en la Constitución Política. 5.1.1. La sostenibilidad fiscal fue elevada a rango constitucional a través del Acto Legislativo 03 de 2011, que en su artículo 1º establece lo siguiente: “ARTÍCULO 1o. El artículo 334 de la Constitución Política quedará así: La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. Dicho marco de sostenibilidad fiscal deberá fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado Social de Derecho. En cualquier caso el gasto público social será prioritario. El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar, de manera progresiva, que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo al conjunto de los bienes y servicios básicos. También para promover la productividad y competitividad y el desarrollo armónico de las regiones”. La sostenibilidad fiscal debe orientar a las Ramas y Órganos del Poder Público, dentro de sus competencias, en un marco de colaboración armónica. El Procurador General de la Nación o uno de los Ministros del Gobierno, una vez proferida la sentencia por cualquiera de las máximas corporaciones judiciales, podrán solicitar la apertura de un Incidente de Impacto Fiscal, cuyo trámite será obligatorio. Se oirán las explicaciones de los proponentes sobre las consecuencias de la sentencia en las finanzas públicas, así como el plan concreto para su cumplimiento y se decidirá si procede modular, modificar o diferir los efectos de la misma, con el objeto de evitar alteraciones serias de la sostenibilidad fiscal. En ningún caso se afectará el núcleo esencial de los derechos fundamentales. PARÁGRAFO. Al interpretar el presente artículo, bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva. 5.1.2. El Acto Legislativo 03 de 2011 se incorpora en el Título XII de la Constitución referido al régimen económico y de la Hacienda Pública en lo que la doctrina y la jurispru...