Sentencia C-510 de 2019

C-510-19 Sentencia C-510/19 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Expedición de leyes INICIATIVA LEGISLATIVA-Pertenece al Gobierno cuando de manera clara y expresa así lo ha señalado la Constitución INICIATIVA LEGISLATIVA-Gobierno y congresistas/ PROYECTO DE LEY DE INICIATIVA RESERVADA DEL GOBIERNO-Aval gubernamental/AVAL GUBERNAMENTAL EN LOS PROYECTOS PROPIOS DE SU INICIATIVA-Requisitos LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN POLITICA ECONOMICA DEL ESTADO-Alcance ACTIVIDAD FINANCIERA-Concepto/ACTIVIDAD FINANCIERA-Alcance IMPUESTO SOBRE LA RENTA-Reducción sustancial INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Condiciones para entender otorgado aval del Gobierno TRAMITE LEGISLATIVO EN MATERIA TRIBUTARIA-Circunstancias de flexibilización del procedimiento [L]a Corte deduce que la negación de su otorgamiento tampoco requiere de una oposición tan rígida que se traduzca en un rechazo manifiesto y categórico. Basta con que dentro del trámite legislativo el Gobierno exprese con suficiente claridad su inconformidad con las adiciones legislativas del caso PROYECTO DE LEY DE INICIATIVA GUBERNAMENTAL-Aval o coadyuvancia de los que se están tramitando AVAL EN MATERIAS SUJETAS A INICIATIVA PRIVATIVA DEL GOBIERNO-Opera como una forma de activación del proceso legislativo o como manifestación del consentimiento respecto de un asunto que se inició sin su previa aquiescencia En otras palabras, si el aval gubernamental que el ordenamiento superior ocasionalmente requiere se encuentra dirigido a impedir que, en tratándose de materias que comprometen cuestiones propias de la iniciativa del Ejecutivo, se legisle sin el consentimiento de este último; y si, además, el otorgamiento del referido aval no requiere de “fórmulas sacramentales” y puede ser concedido tácitamente (…), con mayor razón su rechazo también puede ser moderadamente informal e implícito cuando las manifestaciones del Gobierno sobre la inconveniencia o incompatibilidad de las adiciones legislativas con el proyecto de ley de su iniciativa reservada sean suficientemente claras e inequívocas NORMA ACUSADA-Inexequibilidad por vicios de forma La Corte concluya que el Gobierno no otorgó el aval para una proposición del Legislativo que, al alterar sustancialmente el proyecto de ley de exclusiva iniciativa gubernamental, requería del consentimiento gubernamental. Tal ausencia de aval es suficiente para que la Corte acoja las pretensiones de la demanda y declare inexequible el parágrafo legal impugnado por el vicio en el trámite que resulta de la vulneración a los artículos 346 y 347 de la Constitución Política SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Efectos en el tiempo SENTENCIA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Criterios para determinar los efectos en el tiempo CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Pronunciamiento sobre disposiciones vigentes o sobre aquellas que habiendo perdido su vigencia continúen produciendo efectos INEXEQUIBILIDAD DE NORMA DEMANDADA-Efectos inmediatos Cabe señalar que la inexequibilidad de las normas demandadas no fue diferida hacia el futuro, como ocurriera con los efectos de la sentencia C-481 de 2019 que declaró la inexequibilidad de toda La ley 1943 de 2018 por vicios de formación en su producción. Por lo anterior, los efectos de la inexequibilidad declarada son inmediatos Referencia: Expediente D-13166 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 80 (parcial) de la Ley 1943 de 2018, “por la cual se expiden normas de financiamiento para el restablecimiento del equilibrio del presupuesto general y se dictan otras disposiciones” Actores: Juan Rafael Bravo Arteaga, Santiago Castro Gómez y Juan Carlos Esguerra Portocarrero Magistrada sustanciadora: CRISTINA PARDO SCHLESINGER Bogotá D. C., veintinueve (29) de octubre de dos mil diecinueve (2019). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Juan Rafael Bravo Arteaga, Santiago Castro Gómez y Juan Carlos Esguerra Portocarrero demandaron el artículo 80 de la Ley 1943 de 2018 “por la cual se expiden normas de financiamiento para el restablecimiento del equilibrio del presupuesto general y se dictan otras disposiciones”, por considerar que, en uno de sus apartes -concretamente en el que le adicionó un parágrafo 7º al artículo 240 del Estatuto Tributario- viola los artículos 157, 160, 347 y 363 de la Constitución Política. Mediante Auto del ocho (8) de abril de 2019, la magistrada sustanciadora admitió la demanda. Luego de los trámites de rigor, la demanda fue fijada en la Secretaría General de la Corte para permitir la participación ciudadana. Presentaron escritos de intervención varios ciudadanos, unos de ellos vinculados a distintas entidades, a saber: (i) el señor Bruce Mac Master, en su condición de representante legal de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia - ANDI; (ii) el señor Esteban Jordán Sorzano, como asesor de la planta del Despacho del Ministro de Hacienda y Crédito Público; (iii) la señora Clara Elena Reales Gutiérrez, en su calidad de representante legal de la Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantía – Asofondos; iv) la ciudadana María Fernanda Dávila Gómez; v) la ciudadana Irene Caballero Rubio, en nombre de la Asociación de Fiduciarias – ASOFIDUCIARIAS; y vi) el señor Mauricio Piñeros Perdomo, en su condición de presidente del Instituto Colombiano de Derecho Tributario - ICDT. El Procurador General de la Nación también emitió el concepto de su competencia. II. LA NORMA DEMANDADA El texto del artículo 80 de la Ley 1943 de 2018 acusado es el que se transcribe a continuación (se resalta en subraya y negrilla el aparte legal demandado, según fue particularizado en la demanda): LEY 1943 DE 2018 (diciembre 28) Diario Oficial No. 50.820 de 28 de diciembre de 2018 PODER PÚBLICO – RAMA LEGISLATIVA “Por la cual se expiden normas de financiamiento para el restablecimiento del equilibrio del presupuesto general y se dictan otras disposiciones.” EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: “(…) ARTÍCULO 80. Modifíquense el inciso primero y el parágrafo 5, del artículo 240 del Estatuto Tributario, los cuales quedarán así: Artículo 240. Tarifa general para para personas jurídicas. La tarifa general del impuesto sobre la renta aplicable a las sociedades nacionales y sus asimiladas, los establecimientos permanentes de entidades del exterior y las personas jurídicas extranjeras con o sin residencia en el país, obligadas a presentar la declaración anual del impuesto sobre la renta y complementarios, será del treinta y tres por ciento (33%) para el año gravable 2019, treinta y dos por ciento (32%) para el año gravable 2020, treinta y uno por ciento (31%) para el año gravable 2021 y del treinta por ciento (30%) a partir del año gravable 2022. PARÁGRAFO 5o. Las siguientes rentas están gravadas a la tarifa del 9%: a) Servicios prestados en nuevos hoteles que se construyan en municipios de hasta doscientos mil habitantes, tal y como lo certifique la autoridad competente a 31 de diciembre de 2016, dentro de los diez (10) años siguientes a partir de la entrada en vigencia de esta ley, por un término de 20 años; b) Servicios prestados en hoteles que se remodelen y/o amplíen en municipios de hasta doscientos mil habitantes, tal y como lo certifique la autoridad competente a 31 de diciembre de 2016, dentro de los diez (10) años siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley, por un término de 20 años. El tratamiento previsto en este numeral, corresponderá a la proporción que represente el valor de la remodelación y/o ampliación en el costo fiscal del inmueble remodelado y/o ampliado, para lo cual se requiere aprobación previa del proyecto por parte de la Curaduría Urbana o en su defecto de la Alcaldía Municipal del domicilio del inmueble remodelado y/o ampliado; c) A partir del 1 de enero de 2019, servicios prestados en nuevos hoteles que se construyan en municipios de igual o superior a doscientos mil habitantes, tal y como lo certifique la autoridad competente a 31 de diciembre de 2018, dentro de los cuatro (4) años siguientes a partir de la entrada en vigencia de esta ley, por un término de diez (10) años; d) A partir del 1 de enero de 2019, servicios prestados en hoteles que se remodelen y/o amplíen en municipios de igual o superior a doscientos mil habitantes, tal y como lo certifique la autoridad competente a 31 de diciembre de 2018, dentro de los cuatro (4) años siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley, por un término de diez (10) años, siempre y cuando el valor de la remodelación y/o ampliación no sea inferior al cincuenta por ciento (50%) del valor de adquisición del inmueble remodelado y/o ampliado, conforme a las reglas del artículo 90 de este Estatuto. Para efectos de la remodelación y/o ampliación, se requiere aprobación previa del proyecto por parte de la Curaduría Urbana o en su defecto de la Alcaldía Municipal del domicilio del inmueble remodelado y/o ampliado; e) Las rentas exentas a las que tengan derecho las personas naturales que presten servicios hoteleros conforme a la legislación vigente en el momento de la construcción de nuevos hoteles, remodelación y/o ampliación de hoteles, no estarán sujetas a las limitantes previstas en el numeral 3 del artículo 336 de este Estatuto; f) A partir del 1 de enero de 2019, los nuevos proyectos de parques temáticos, nuevos proyectos de parques de ecoturismo y agroturismo y nuevos muelles náuticos, que se construyan en municipios de hasta 200.000 habitantes, tal y como lo certifique la autoridad competente a 31 de diciembre de 2018, dentro de los diez (10) años siguientes a partir de la entrada en vigencia de esta ley por un término de veinte (20) años; g) A partir del 1 de enero de 2019, los nuevos proyectos de parques temáticos, nuevos proyectos de parques de ecoturismo y agroturismo y nuevos muelles náuticos, que se construyan en municipios de igual o superior a 200.000 habitantes, tal y como lo certifique la autoridad competente a 31 de diciembre de 2018, dentro de los cuatro (4) años siguientes a partir de la entrada en vigencia de esta ley, por un término de diez (10) años; h) Lo previsto en este parágrafo no será aplicable a moteles y residencias. PARÁGRAFO 7o. Las entidades financieras deberán liquidar unos puntos adicionales al impuesto de renta y complementarios durante los siguientes periodos gravables: 1. Para el año gravable 2019, adicionales, de cuatro (4) puntos porcentuales sobre la tarifa general del impuesto, siendo en total del treinta y siete por ciento (37%). 2. Para el año gravable 2020, adicionales, de tres (3) puntos porcentuales sobre la tarifa general del impuesto, siendo en total del treinta y cinco por ciento (35%). 3. Para el año gravable 2021, adicionales, de tres (3) puntos porcentuales sobre la tarifa general del impuesto, siendo en total del treinta y cuatro por ciento (34%). Los puntos adicionales de la que trata el presente parágrafo solo es aplicable a las personas jurídicas que, en el año gravable correspondiente, tengan una renta gravable igual o superior a 120.000 UVT. (…)” III. LA DEMANDA En la demanda se sostiene que en el trámite de la Ley 1943 de 2018 se incurrió en dos vicios insubsanables relacionados con la aprobación del aparte legal impugnado. El primero de dichos vicios habría sido la consecuencia de que “[A] el aparte demandado, que el Congreso le agregó al proyecto durante su trámite, requería indispensablemente, en razón de la materia, ser avalado por el Gobierno y no lo fue”. El segundo vicio sería el resultado de que “[B] la proposición del senador Barguil, relativa a la adición al proyecto del aparte demandado, no fue sometida ni a discusión ni a votación en el curso del primer debate en las Comisiones Conjuntas de Senado y Cámara, a pesar de que dicha proposición fue presentada antes de ese debate” y, además, porque el texto de dicho aparte legal “constituye un tema o asunto nuevo en el marco del proyecto de ley que se venía discutiendo a lo largo de todo el trámite legislativo”. Así mismo, los demandantes denunciaron que el aparte legal demandado habría “infring(ido) el principio de legalidad en materia tributaria”.[1] 1. El cargo por violación al artículo 347 superior En soporte del cargo por la violación al artículo 347 de la Carta los demandantes explican que, según este, “el Gobierno Nacional tiene iniciativa exclusiva para presentar los proyectos de ley encaminados a “la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes”, cuando “los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados””[2]. A ello añaden que con las leyes de financiamiento “el Gobierno Nacional busca modificar las rentas para atender los gastos presupuestados para una vigencia específica”; que estas “son de aquellas respecto de las cuales el Gobierno Nacional tiene iniciativa exclusiva”[3]; y que como “el Gobierno es el que determina la política fiscal (…) las normas deben reflejar, en cierta medida, esta política”[4] Explican además que, como lo ha manifestado la jurisprudencia de la Corte[5], en caso de que un proyecto de ley que requiera de iniciativa gubernamental carezca de ella, tal ausencia “puede subsanarse en forma de aval durante el trámite legislativo”[6]; aval este que se tiene como “indispensable en aquellos casos en los que el Gobierno Nacional presenta el respectivo proyecto de ley y el Congreso modifica sustancialmente su contenido”[7] y que, para otorgarlo, al Gobierno le basta con una mera mención en tal sentido en las ponencias o, también, la “sola presencia del Ministro en la sesión aunada a la ausencia de elementos que indiquen que el Gobierno se opone a la expedición de la norma”[8]. En este sentido la demanda indica que, si un proyecto de ley de iniciativa exclusiva el Gobierno Nacional sufre modificaciones sustanciales por parte del Congreso, estas últimas requieren del aval del Gobierno Nacional. Con lo anterior en mente, los demandantes señalan que el proyecto general que el Gobierno sometió al Congreso para la ulterior expedición de la Ley 1943 de 2018 no contenía las adiciones que corresponden al parágrafo demandado; adiciones estas que, introducidas por el Senado, no fueron avaladas por el Gobierno Nacional en momento alguno. Para los demandantes, lo recién dicho demuestra la existencia del vicio aludido habida cuenta de la modificación sustancial que tales adiciones realizaron sobre el proyecto originalmente presentado por el Gobierno Nacional. La demanda prosigue manifestando que la modificación sustancial que incorpora el parágrafo demandado se evidencia si se considera que el proyecto de ley originalmente presentado por el Gobierno Nacional “no tenía la intención de incrementar la tarifa del impuesto de renta para las personas jurídicas, ni mucho menos la de establecer tarifas diferenciales para un sector de la economía como es el sector financiero incurriendo en una vulneración del principio de equidad tributaria”[9]. En apoyo de su argumentación los demandantes aducen que si, por una parte, la reactivación económica se erige como una “piedra angular de la política económica del Gobierno actual”[10] y si, por otra parte y como se deduce de la respectiva exposición de motivos del proyecto de ley presentado por el Gobierno, tal reactivación pretendía ser alcanzada mediante un ajuste en la carga tributaria de las empresas que se reflejara, entre otros, en una reducción de la tarifa efectiva de tributación asumida por estas, con “reducción de la tasa estatutaria de renta del 33% al 30%”[11], puede concluirse que “lo aprobado por el Congreso en la norma demandada va en clara contravía de lo propuesto por el Gobierno inicialmente”[12]. Los demandantes además señalan que, sin perjuicio de lo recién señalado, el Gobierno no solo no avaló las referidas modificaciones sustanciales al proyecto de ley de su iniciativa, sino que, de hecho, se opuso a las mismas. La demanda funda dicha oposición en que cuando se presentó la proposición de incluir una sobretasa para el sector financiero, el Gobierno habría dicho que “(…) actualmente el crédito está estancado, el crecimiento está en 1,27 y eso es preocupante porque el crédito está asociado a la actividad económica. No es intuitivo pensar que con la sobretasa] se van a reducir las utilidades, sino que se traslada el costo a deudores o ahorradores”[13]; que “(…) no es de recibo argumentar que un sector de la economía que crece más debe pagar más bajo el concepto de equidad tributaria. Es un mal precedente que un sector sea discriminado respecto del resto de la economía”[14]; y en que, con dicha sobretasa al sector financiero, “podría presentarse una distorsión de la renta empresarial (…)”[15]; razones estas que, no obstante, no impidieron que el Congreso aprobara una norma que no solo implicaba una modificación sustancial del proyecto de ley de iniciativa exclusiva del Gobierno, sino que incorporaba una reforma a la que este último se opuso y, por ende, no avaló. Por lo atrás expuesto, los demandantes solicitan la inexequibilidad del parágrafo 7º demandado, por razón de un vicio de procedimiento en su formación. 2. El cargo por violación a los artículos 157 y 160 superiores Por otra parte, la demanda señala que el parágrafo 7º demandado vulnera los artículos 157 y 160 de la Carta Política. Esto toda vez que la norma que contiene tal parágrafo “no fue debatida ni aprobada en el seno del primer debate que tuvo lugar de forma conjunta en las Comisiones Terceras y Cuartas de Senado y Cámara” [16]. Los demandantes explican que de los artículos 157 y 160 superiores se desprenden, respectivamente, los principios de “consecutividad” y de “identidad” que rigen la actividad legislativa. De acuerdo con la demanda, el principio de consecutividad “dicta que [por regla general] los proyectos de ley deben surtir cuatro debates sucesivos, tanto en comisiones como en plenarias” [17]. Se señala así mismo que el principio de identidad “no implica que un proyecto de ley deba permanecer intacto a lo largo de su trámite, sino que “entre los distintos contenidos normativos que se propongan respecto de un mismo artículo exista la debida unidad de materia[18]; esto es, que “se permite que, durante el trámite legislativo, los congresistas introduzcan modificaciones, adiciones o supresiones “siempre que durante el primer debate en la comisión constitucional permanente se haya aprobado el asunto o materia a que se refiera la adición o modificación””[19]; por lo que, según la Sentencia C-801 de 2003 “(…) no puede la plenaria de una de las cámaras incluir un artículo nuevo si el mismo no guarda unidad temática con el tema que se ha debatido y aprobado en las comisiones, toda vez que en ese caso se desconocería la Constitución”[20]. De lo previamente expuesto, la demanda concluye que no se respeta el principio de identidad flexible cuando las plenarias de cada cámara introducen un nuevo impuesto que no haya sido previamente debatido al seno de las respectivas comisiones, “como quiera que no le es dable al Congreso introducir impuestos que no hayan sido debatidos y votados en los cuatro debates que establece el artículo 157 de la Constitución”[21] pues, “(d)e no ser obligatoria esta regla, el hecho de que una ley de financiamiento o una ley tributaria se refiera a impuestos, autorizaría a que (sic), en el último momento, y de manera subrepticia, pudieran ser aprobadas cargas tributarias no debatidas previamente, con la excusa de que la materia de la ley de financiamiento es tributaria y que la identidad temática se respeta simplemente por el hecho de que se trata de tributos”[22]. Teniendo en cuenta lo atrás expuesto, los demandantes indican que el aparte legal demandado debe ser declarado inexequible pues se habría tratado de un “asunto nuevo introducido en la plenaria del Senado, que no fue debatido previamente en comisiones” [23]. Los actores aducen que el pilar y filosofía del proyecto de ley que culminó con la expedición de la Ley 1943 de 2018 no llegó a incluir la posibilidad de incrementar la tarifa del impuesto de renta a cargo de las entidades del sector financiero; por lo que, al momento de la introducción del parágrafo demandado en el debate de la Plenaria del Senado, este “(surgió) como un asunto nuevo que no guardaba relación con el conjunto de medidas que buscaba adoptar el Gobierno Nacional ni con el espíritu inicial de la Ley de Financiamiento”[24]. Los actores además indican que es cierto que dentro del primer debate que se adelantó ante las Comisiones Terceras y Cuartas de ambas cámaras legislativas, el senador David Barguil y otros llegaron a proponer el “(establecimiento de) una sobretasa de 5 puntos porcentuales sobre la tarifa general del impuesto sobre la renta y complementarios para las entidades financieras (Ver Gaceta No. 1048 de 2018, página 38) (…)”[25], pero que “[tal] proposición no fue ni discutida ni aprobada en el marco de ese primer debate, pues no fue incluida en el texto propuesto para primer debate (Gaceta No. 1048 de 2018, páginas 58 a 99)”[26], sino que tan solo habría sido “discutida por algunos congresistas con el señor Ministro de Hacienda y Crédito Público en una reunión llevada a cabo el día 26 de noviembre de 2018 (…)”[27]. Más aún, se señala en la demanda que a pesar de que la proposición del senador Barguil no llegó a ser retirada, “como se ve en el informe de ponencia para segundo debate [esta] tampoco fue incluida en la lista de proposiciones para modificar el artículo 240 del Estatuto Tributario, ni siquiera como aquellas que “fueron dejadas como constancia durante el primer debate a solicitud de los Honorables Congresistas que las radicaron” (Gaceta No. 1137 de 2018, página 8)”[28]; y que sólo llegó a debatirse por primera vez “después de abierto el debate en la plenaria del Senado [en donde] el senador Barguil manifestó [que] “Presidente, este artículo que vanos a presentar a continuación no tiene aval del gobierno nacional, es un artículo de mi autoría que voy a plantearle a la plenaria”[29], siendo entonces votada favorablemente “solo entonces por la Plenaria del Senado, tal y como consta en la carta que el secretario del Senado le envió a la Cámara de Representantes el día 18 de diciembre de 2018 y en el acta 40 del 18 de diciembre de 2018, y por la Plenaria de la Cámara de Representantes” [30]. En suma, para los demandantes, el que el aparte legal demandado hubiera sido propuesto ante la Plenaria del Senado como una modificación al proyecto de ley que presentó el Gobierno Nacional y como una modificación al proyecto de ley que se sometió a primer debate, constituye una abierta violación al artículo 157 de la Constitución y a los artículos 47 numeral 3 y 111 a 115 de la Ley 5 de 1992. Así mismo, aducen que el contenido del aparte legal demandado “constituye un tema o asunto nuevo en el marco del proyecto de ley que se venía discutiendo a lo largo de todo el trámite legislativo”[31] que no fue debatido desde el primer debate, con lo que se infringieron los principios de consecutividad e identidad flexible. Por la anterior razón, los actores también solicitan la inexequibilidad del parágrafo demandado. 3. El cargo por violación al artículo 363 superior Finalmente, la demanda se refiere a que el incremento a las tarifas del impuesto a la renta para quienes “desarrollan un objeto social determinado, es contraria al principio de igualdad, lo cual implica la violación del principio de equidad, a menos que existan razones para el trato diferencial”[32]. En el anterior sentido los demandantes señalan que “ninguno de los argumentos expresados” por los congresistas a favor del incluir el parágrafo demandado “tienen fundamento razonable”[33] para permitir su permanencia en el ordenamiento jurídico. En este sentido los actores indican: (i) que el que al sector financiero le esté “yendo bien” carece de fundamento “pues si el fundamento para aumentar la tarifa radica en la prosperidad de los negocios, tal aumento debería aplicarse a todos los contribuyentes que registren altas utilidades, y no solo a los de un determinado sector empresarial, como la (sic) de las “entidades financieras”[34]; (ii) que si el fundamento del aparte legal demandado radica en que el sector financiero “no es un sector productivo de la economía sino de intermediación”, entonces la tarifa diferenciada del impuesto a la renta debería también imponérsele a las personas que desarrollan actividades económicas que no consistan en la producción de bienes “como para los comerciantes, los prestadores de servicios, etc. y no exclusivamente para las “entidades financieras”[35]; y (iii) que no es cierto que el sector financiero “(haya) sido siempre el más beneficiado” pues, por el contrario, “el sector financiero tiene más exigencias que los demás contribuyentes para obtener provisiones de cartera deducibles”[36]. En apoyo de su argumentación, la demanda reproduce un cuadro comparativo de las utilidades netas en millones de pesos producidos por las 100 empresas más grandes de Colombia en 2017, según la edición 1881 de la Revista Semana. Los demandantes concluyen que la imposición de una tarifa del impuesto a la renta, diferenciada y superior para las entidades financieras, no supera el test de igualdad debido a que “son más importantes las semejanzas que las diferencias, entre las “entidades financieras” y las demás sociedades” [37];y tampoco el test de razonabilidad “pues faltó hacer una comparación entre las utilidades percibidas por el sector financiero y las obtenidas por otras empresas comerciales”[38], por lo que también solicitan que la Corte declare la inexequibilidad del parágrafo demandado por violación al artículo 363 de la Carta Política. IV. INTERVENCIONES 1. Intervención del ciudadano Bruce Mac Master en su condición de representante legal de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia – ANDI A través de su representante legal, señor Bruce Mac Master, la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia -ANDI- solicita que los apartes legales demandados sean declarados inexequibles. Como fundamento de su solicitud, la ANDI señala que los apartes impugnados violan el principio de equidad tributaria, particularmente en su dimensión horizontal, con el que se busca que “los contribuyentes con similar capacidad contributiva tengan cargas tributarias equiparables, con el fin de no crear discriminación o distorsiones anti-técnicas en el sistema tributario”. Sostiene, así mismo, que la sobretasa específica al sector bancario de que trata la norma impugnada fue creada sin que previamente mediara un análisis o justificación de tipo técnico distinto a que en los últimos años el sector financiero habría tenido un desempeño positivo; situación esta que descarta su razonabilidad o justificación. Continúa la interviniente señalando que la imposición de una sobretasa a un sector específico es inconstitucional pues el Legislador debió haber acudido a medidas generales que permitieran que los contribuyentes que se encuentran en igualdad de condiciones contribuyan similarmente. Prosigue aduciendo que normas como la demandada resultan perjudiciales para la economía y a la seguridad jurídica “puesto que mandan un mensaje nefasto para las compañías o sectores que son eficientes y competitivas”. El representante legal de la ANDI finaliza invocando una serie de sentencias de la Corte que, en sus palabras, “sostienen que las condiciones regulatorias y las características del sector financiero no constituye argumentos suficientes para validar un trato desigual frente a otros contribuyentes”. Para el efecto, el interviniente alude a las sentencias C-1021 de 2012, C-183 de 1998 y C-349 de 1995. 2. Intervención del señor Esteban Jordán Sorzano, en su condición de asesor de la planta del Despacho del Ministro de Hacienda y Crédito Público El asesor del Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicita la inexequibilidad de los apartes legales impugnados. Sin perjuicio de coadyuvar la totalidad de los cargos de la demanda, el interviniente se centra en reiterar que, para la inclusión de los apartes impugnados en la Ley 1943 de 2018 “no solo no hubo aval del Gobierno, sino que [este] era absolutamente indispensable [para tal inclusión]”. En tal sentido, el interviniente señala que, en su momento, el titular de la cartera de Hacienda y Crédito Público “hizo pública ante el parlamento su oposición definitiva” al aparte acusado, al punto de que el parlamentario que la propuso reconoció ante la plenaria que su planteamiento no tenía el aval del Gobierno Nacional. Por otra parte, ante la eventual soberanía que tendría el Congreso para incluir el aparte legal demandado sin el aval del Gobierno Nacional, además de los cargos que se propusieron en la demanda, el interviniente sostiene en lo fundamental que la cláusula general de competencia que tiene el Congreso en materia legislativa tiene límites; como lo es el principio de unidad de materia, de modo tal que “las modificaciones sin aval a las que se debería limitar el congreso no son aquellas que puedan llegar a modificar sustancialmente la materia del proyecto de ley de iniciativa gubernamental (…) sino que deben ser modificaciones que versen sobre artículos ya existentes en el proyecto de ley inicialmente publicado o sobre aquellos que hayan sido adicionados con aval del Gobierno nacional”. Añade que sostener una tesis que admita la exequibilidad del aparte legal demandado iría en “total contravía del derrotero macroeconómico planteado por el Gobierno nacional en la ley de financiamiento”. Finalmente se señala que la sobretasa que contempla la norma “no tiene fundamento en la teoría económica” pues “(l)a imposición de una mayor carga tributaria a un sector, con respecto a los demás, se justifica si éste genera una externalidad negativa sobre los demás, que no esté internalizado (…) tal y como ocurre con el caso de las empresas que contaminan el medio ambiente, por ejemplo”. Añade el interviniente que, por el contrario, el sector financiero “contribuye en gran medida a impulsar el crecimiento económico (…) (p)or ende, los buenos resultados que ha tenido el sistema en años recientes no son una razón válida para imponerle una carga mayor, con lo cual sólo se castigaría su eficiencia y se generarían desincentivos para su crecimiento futuro, con lo cual se estaría afectando el crecimiento y la economía en su conjunto”; así como que “un incremento en los costos del sector financiero tiene como consecuencia un encarecimiento del crédito y un menor acceso a él (…). Por ende, con la sobretasa sobre el impuesto de renta para las entidades financieras, se están incrementando los costos que enfrentan [las empresas que acuden al sistema financiero], con lo cual se desestimula la inversión en ellas, y se reduce su competitividad y crecimiento”; y que “aplicar la sobretasa también tendría efectos negativos sobre el proceso de inclusión y profundización financiera (…)”. 3. Intervención de la ciudadana Clara Elena Reales Gutiérrez, en su calidad de representante legal de la Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantía – ASOFONDOS La vicepresidente jurídica de ASOFONDOS solicita la inexequibilidad del aparte legal demandado y manifiesta que como “la infracción al trámite legislativo fue tan flagrante (tal) vicio (sería) suficiente para sacar del ordenamiento tributario la norma demandada (…)”. En sustento de la anterior manifestación, la interviniente sostiene que, sin perjuicio de que la regla general es la libertad del Congreso para presentar proyectos de ley, existen unas excepciones taxativas a dicha regla que establecen la iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional. Manifiesta además que “frente a proyectos de ley que son de iniciativa gubernamental, el Congreso puede introducir modificaciones al proyecto siempre que se trate de adiciones, supresiones o modificaciones que no alteren sustancialmente el sentido de la iniciativa gubernamental”; así como que “(s)i se introducen materias nuevas de iniciativa gubernamental se requiere aval del gobierno”. (El énfasis es del texto). Descendiendo al caso concreto, la ciudadana interviniente indica que la norma impugnada fue presentada por un parlamentario sin contar “con el aval expreso o tácito del Ministro de Hacienda o del Gobierno Nacional”, lo que a su juico infringe el artículo 347 superior así como lo dispuesto por el artículo 54 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, “el cual establece, que el Gobierno mediante el Ministerio de Hacienda propondrá los mecanismos para la obtención de nuevas rentas o la modificación de las existentes que financien los gastos establecidos”. En este sentido, señala que en Sentencia C-015 de 2016 la Corte reconoció que la iniciativa exclusiva para presentar proyectos de ley que busquen corregir el déficit presupuestal reside en el Gobierno; sin que la sobretasa que prevé la norma demandada hubiese sido contemplada en el proyecto de ley que presentó el Gobierno. Señala que en el proyecto de ley presentado por el Gobierno, este “optó por la unificación y reducción de la tarifa del IVA ampliando la base de productos que deberían pagar el IVA, unificar las cédulas tributarias para personas naturales y reducir las exenciones tributarias a unas pocas, modificar las tarifas marginales del impuesto a la renta estableciendo un esquema progresivo, mantener el impuesto al patrimonio, pero con parámetros distintos y mejorar en la administración tributaria para reducir la evasión. En ningunos de los instrumentos propuestos, el gobierno consideró la posibilidad de introducir una sobretasa del impuesto a la renta para algún sector en particular. Y, por el contrario, resaltó la importancia de la reactivación económica como piedra angular de la política económica del Gobierno, por lo que la creación de sobretasas para sectores específicos de la economía se considera una medida contraria a ese fin”; y en ese sentido señaló que cuando el Congreso incluyó unos puntos adicionales en el impuesto de renta aplicable a las entidades financieras, se incluyó una “modificación sustancial en ese proyecto de ley” a la que, además, el gobierno se opuso expresamente por considerar que “ese tipo de medidas contribuyen al estancamiento del crédito y el afectado final es el deudor o ahorrador”. Se prosigue indicando que con ocasión de lo atrás expuesto, ante la ausencia de aval por parte del Gobierno Nacional, la norma impugnada “no fue debatida o votada por las Comisiones (…) ni incuid(a) en el texto de la ponencia para segundo debate en el Senado, sino que fue introducid(a) mediante una nueva proposición, distinta a la inicialmente presentada por el senador David Barguil en las Comisiones Conjuntas (y) fue presentada ante la plenaria del Senado el 18 de diciembre de 2018 y al describir su finalidad y alcance, el propio senador ponente reconoció que esa proposición no contaba con el aval del gobierno”. Subsigue manifestando que la norma acusada “constituye una modificación sustancial que requería el aval del gobierno, por las siguientes razones: i) sólo el gobierno podía determinar qué instrumentos emplearía para el recaudo de los 14 billones faltantes; ii) la presentación sorpresiva de la medida no permitió que se realizara algún estudio para determinar el impacto de la medida; iii) tal como lo señaló el gobierno durante el debate en Comisiones, una medida como la contenida en el párrafo demandado tenía implicaciones negativas para la reactivación del crédito y por lo mismo se consideró que era una medida nociva a las finalidades perseguidas por el proyecto de ley y, finalmente, iv) se trataba de una medida abiertamente contraria a la política fiscal de este, transformando la ley de financiamiento en algo totalmente distinto a lo buscado por el gobierno”. La ciudadana interviniente finaliza señalando que la norma objeto de esta providencia se erige como un asunto nuevo que no cumple con el principio de identidad flexible pues esta: i) no fue debatida ni sometida a votación “como quiera que todas las proposiciones que no fueron avaladas por el gobierno fueron dejadas como constancia”; ii) fue considerada por el gobierno como una medida contraria a la perseguida con la Ley de financiamiento; y iii) no guarda relación con los pilares que orientaron el diseño de la ley de financiamiento, ni es compatible con el tratamiento tributario perseguido, toda vez que la respectiva ley tenía como finalidad “crear fuentes de financiamiento adicionales con el fin de sustentar las necesidades de gasto que enfrenta el gobierno en 2019 y, a su vez, incrementar el crecimiento económico y la progresividad que contribuirán positivamente a la recaudación, ejecución y distribución eficiente y eficaz de los recursos”. Indica que la norma resulta inconsistente con las medidas de choque que permitirían fomentar la economía y el empleo, tales como la reducción de la tasa estatutaria de renta del 33% al 30%, el incremento en la deducibilidad del gravamen a los movimientos financieros, el descuento de un porcentaje del Impuesto de Industria y Comercio del impuesto a la renta y el descuento del IVA para la adquisición de bienes de capital del impuesto a la renta. 4. Intervención de la ciudadana María Fernanda Dávila Gómez La ciudadana Dávila Gómez pide que la norma objeta de la demanda sea declarada inexequible debido a que no contó con el aval del Gobierno Nacional que le era necesario por virtud de lo dispuesto por los artículos 150, 154 y 347 superiores al tratarse de una ley de financiamiento del presupuesto; situación que deriva en un defecto insubsanable de la norma, por lo cual “debe declararse directamente la inexequibilidad de la norma, sin necesidad de devolver el trámite al Congreso de la República”. 5. Intervención de la ciudadana Irene Caballero Rubio, en nombre de la Asociación de Fiduciarias - ASOFIDUCIARIAS La vicepresidente jurídica de ASOFIDUCIARIAS solicita que se declare inexequible el aparte del artículo 80 de la Ley 1943 de 2018 que adicionó un parágrafo séptimo al artículo 240 del Estatuto Tributario. Como fundamento de su solicitud la ciudadana interviniente comienza por censurar que el aparte legal demandado, al determinar unos puntos adicionales para un exclusivo sector de la economía, resulta violatorio de los principios de equidad y justicia que contienen los artículos 95 y 363 superiores. Además, se señala que en las motivaciones y/o debates efectuados en el Congreso para la aprobación de la norma, no se encuentran respuestas técnicas ni financieras. Posteriormente la ciudadana vuelve sobre la falta de aval del Gobierno Nacional, por lo que sostiene que la inexequibilidad de la norma se justifica en tanto que para su aprobación “no se tuvo en cuenta la iniciativa gubernamental que para este tipo disposiciones se exige, conforme se establece en el Artículo 347 [de la Constitución Política]”, según el cual la norma demandada debería tener un origen, o al menos un aval, por parte del Gobierno Nacional, lo que no ocurrió. Finalmente, la interviniente argumenta que la norma demandada “[vulneró] el principio de publicidad en el debate en la Cámara de Representantes, pues el texto de la ponencia puesta a consideración de (dicha) cámara (…) no fue publicado previamente, y ni siquiera fue leído antes de su consideración por parte de esta corporación, es decir, no hubo conocimiento previo por parte de los miembros de la Cámara para su respectiva votación. Así mismo sostiene que “hubo una votación doble efectuada sobre ochenta y ocho artículos de la ley 1943 de 2018, sobre los cuales ya había habido una votación previa en la Cámara de Representantes, antes de que la Secretaría General de esta última decidiera acoger la decisión de adoptar el texto aprobado previamente en el Senado, de manera íntegra. Es decir, la Cámara de Representantes había agotado su competencia legislativa sobre estos primeros 88 artículos del proyecto de ley proveniente del Senado, dentro de los cuales se encuentran el Artículo 80 objeto de la presente demanda”. 6. Intervención del señor Mauricio Piñeros Perdomo, presidente del Instituto Colombiano de Derecho Tributario - ICDT En su condición de presidente del ICDT, el ciudadano Mauricio Piñeros Perdomo presenta el concepto elaborado por el señor Adrián Rodríguez Piedrahita y aprobado por el Consejo Directivo del referido instituto. Frente del cargo fundado en la violación del artículo 347 de la Carta, el ICDT señala que el aparte legal demandado implica una modificación sustancial al proyecto de ley presentado por el Gobierno Nacional y, por ende, para su valida aprobación legislativa era necesario el aval de este último. Esto por cuanto dicho proyecto no tuvo la intención de aumentar la recaudación tributaria “mediante el aumento de las tarifas corporativas del impuesto sobre la renta y aún menos mediante el aumento de la tarifa del impuesto sobre la renta para las entidades financieras”. Señala que como en la Sentencia C-066 de 2018 se indicó que “(i)incluso la sola presencia en el debate parlamentario del ministro del ramo correspondiente, sin que conste su oposición a la iniciativa congresual en trámite, permite inferir el aval ejecutivo”, a esta Corporación le corresponde “valorar los diferentes medios de prueba (…) para determinar si en efecto el Gobierno se pronunció en contra de la norma y si estos pronunciamientos se efectuaron en el marco del debate de la ley”. Lo anterior toda vez que el ICDT tradicionalmente se ha abstenido de conceptuar sobre vicios de forma en las demandas de inconstitucionalidad. Respecto del cargo según el cual el aparte legal demandado vulnera los artículos 157 y 160 de la Constitución, el ICDT señala que el referido aparte “constituye una norma nueva que no guarda unidad temática con el proyecto de ley presentado por el Gobierno y con lo debatido y aprobado en las comisiones conjuntas de Senado y Cámara”. Continúa, sin embargo, indicando que a esta Corte le corresponde verificar si la anterior conclusión corresponde a la realidad. Lo anterior toda vez que, como se señaló para el anterior cargo, el ICDT tradicionalmente se ha abstenido de conceptuar sobre vicios de forma en las demandas de inconstitucionalidad. Finalmente, respecto del cargo atinente a la violación del principio de equidad en materia tributaria, el ICDT considera que el aparte legal debe ser declarado inexequible debido a que “las entidades financiera y las demás sociedades mercantiles deben ser tratadas como iguales para efectos de determinar la tarifa aplicable a sus rentas, sin que exista razonabilidad suficiente para que con el fin de obtener mayores ingresos fiscales el legislador haya optado por imponer una sobretasa específicamente a las entidades financieras en razón a su actividad económica”. Señala, además, que sin perjuicio de la amplia libertad de configuración legislativa del Congreso, la aplicación del test de razonabilidad sobre el aparte legal demandado permite concluir que “(l)a relación entre el medio y fin de la norma, permite evidenciar que la finalidad de aumentar los ingresos tributarios hubiera podido lograrse tomando otras medidas que no implicaran una diferenciación arbitraria en perjuicio de las entidades financieras (como lo hubiera sido) aumentar la tarifa general del impuesto sobre la renta o eliminar tratamientos preferenciales”. Indica, además, que la sobretasa impugnada “no consulta la capacidad económica de las entidades financieras”. V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador General de la Nación, Fernando Carrillo Flórez, rindió en oportunidad el concepto de que tratan el artículo 7º del Decreto Ley 2067 de 1991 y el numeral 5º del artículo 278 de la Constitución. En su escrito, la cabeza del Ministerio Público le solicitó a la Corte que declarara la exequibilidad de la norma acusada por los cargos acusados. Las razones aducidas como sustento de su solicitud se resumen a continuación: 1. En cuanto al cargo por el supuesto desconocimiento del artículo 347 superior, relativo a la ausencia de aval del gobierno nacional respecto de la norma impugnada, la Vista Fiscal comenzó por decir que la jurisprudencia constitucional, en sentencia C-838 de 2008, reconoció que “(e)l Congreso de la República puede introducir modificaciones a los proyectos de ley que han sido presentados por el Gobierno Nacional, correspondientes a temas de iniciativa exclusiva ejecutiva. Estas modificaciones no requieren de aval gubernamental, salvo que se trate de “temas nuevos” o de “modificaciones que alteran sustancialmente la iniciativa gubernamental, caso en el cual deben contar con el aval exclusivo del gobierno”. Con lo anterior en mente, tras señalar que la unidad de materia es el principio que rige la iniciativa gubernamental exclusiva, explicó que “mientras los cómputos de las rentas del proyecto de ley de financiación de las leyes anuales de presupuestos no se aumenten, el Congreso de la República puede en forma directa y sin el aval del Gobierno Nacional modificar el cómputo de las rentas”; y que, sin perjuicio de que el proyecto de ley de financiación presupuestal para la creación de nuevas rentas tributarias es de iniciativa gubernamental, “a partir de la radicación del proyecto la iniciativa para modificar la tributación originalmente presentada por el Gobierno Nacional deja de ser exclusiva de éste y (en principio[39]) pasa a ser compartida con el Congreso de la República”. En ese sentido, añade que “la iniciativa gubernamental exclusiva desaparece para tornarse compartida con la iniciativa del Congreso de la República para modificar rentas tributarias bajo tres condiciones: (i) que las modificaciones respeten el principio de unidad de materia que rige los proyectos de leyes de financiación presupuestal; (ii) que no aumenten los cómputos de las rentas presentadas por el Gobierno Nacional para acabar de financiar el presupuesto de la vigencia fiscal respectiva; y (iii) que no se trate de exenciones”. Dicho lo anterior, luego de describir las transformaciones que sufrió la modificación que inicialmente propuso el Gobierno Nacional sobre el artículo 240 del Estatuto Tributario (art. 77 según el texto sometido a votación en la cámara baja), el Procurador General de la Nación concluyó que “(f)rente a lo aprobado por la Cámara de Representantes en segundo debate en relación con el artículo 240 del E.T. en lo correspondiente a la adición del parágrafo 7, se tiene que el Gobierno Nacional le dio el aval y fue incluido dentro de lo aprobado en bloque en la ponencia mayoritaria”. Dicha conclusión la soporta la Vista Fiscal al transcribir varios apartes del debate surtido en la Cámara de Representantes de donde se desprende que el parágrafo 7º del artículo 77 del proyecto de ley (que corresponde al parágrafo 7º del artículo 80 que ahora se demanda parcialmente) habría finalmente sido excluido del grupo de normas que no contaban con aval gubernamental. Finaliza, sin embargo, el Ministerio Público indicando que, de todos modos, el aval gubernamental respecto del parágrafo 7º del actual artículo 80 de la Ley 1943 de 2018 “no era necesario porque (…) el numeral 12 del artículo 150 (de la Constitución Política) establece que el Congreso dela República puede expedir leyes que creen o establezcan contribuciones fiscales sin necesidad del aval previsto en el artículo 154 (superior)”; así como que “el artículo 338 de la Constitución prevé que solamente el Congreso de la República puede imponer contribuciones fiscales y fijar sus elementos básicos (…) lo que incluye el tema de las tarifas”; y que la aprobación de dicho parágrafo no dependía del aval del Gobierno puesto que “no aumentó los cómputos de las rentas presentadas para acabar de financiar el presupuesto de la vigencia fiscal respectiva”. 2. Frente del cargo por la eventual violación de los artículos 157 y 160 superiores que refieren al desconocimiento del principio de identidad legislativa en tanto el aparte legal demandado sería un tema nuevo no debatido ni aprobado en el primer debate conjunto de las comisiones económicas de las dos cámaras legislativas, la Vista Fiscal sostiene que la adición del parágrafo objeto de la demanda “se ciñó estrictamente al muy especial, definido y delimitado principios de unidad de materia que rige los proyectos de leyes de financiación presupuestal”. En el anterior sentido se indica que el tema propuesto en el proyecto de ley que presentó el Gobierno “consistió en la modificación de la tarifa del impuesto de renta para personas jurídicas regulada en el artículo 240 del E.T.” y que “los puntos adicionales de tarifa de renta que se adicionan a las entidades financieras tienen como base las tarifas generales del impuesto de renta de las personas jurídicas y que fueron aprobadas en primer debate conjunto de las Comisiones Económicas de ambas cámaras”. 3. Por último, el Ministerio Público no considera que el aparte legal impugnado sea contrario al principio de equidad tributaria. VI. CONSIDERACIONES PREVIAS VI.I Competencia De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia. Cabe señalar que, si bien dos de los tres cargos de la demanda corresponden a vicios formales eventualmente acontecidos dentro del trámite de formación de la Ley 1943 de 2018, la presentación de la demanda el pasado 19 de marzo de 2019[40] impidió que operara la caducidad de un año que prevé el numeral 3 del artículo 242 de la Carta Política para la declaración de tales vicios. VI.III. Problemas jurídicos La Corte observa que la demanda se dirige a que se resuelvan los siguientes problemas jurídicos: 1. ¿Podía el Congreso de la República omitir el aval del Gobierno Nacional para aprobar el parágrafo 7º del artículo 80 de la Ley 1943 de 2018? En caso de que la respuesta a la anterior pregunta sea negativa, ¿fue el referido parágrafo legal debidamente avalado por el Gobierno Nacional? 2. ¿Cumplió el Congreso de la República con el trámite legislativo previsto en los artículos 157 y 160 de la Carta Política para la aprobación del parágrafo 7º del artículo 80 de la Ley 1943 de 2018? 3. ¿Atenta el parágrafo 7º del artículo 80 de la Ley 1943 de 2018 contra el principio constitucional de equidad tributaria? VI.III. Plan de la sentencia La Corte comenzará por (i) analizar si el contenido del parágrafo 7º del artículo 80 de la Ley 1943 de 2018 requería del aval del Gobierno Nacional dentro del proceso legislativo que se siguió para su aprobación por parte del Congreso de la República. De ser así, la Corte examinará si dicho aval fue o no otorgado. (ii) Posteriormente, solamente en caso de que el estudio recién aludido no resulte en la inexequibilidad del parágrafo demandado, la Corte estudiará si el trámite legislativo que se siguió para la aprobación de dicho parágrafo cumplió con lo previsto por los artículos 157 y 160 de la Constitución Política. Del mismo modo, sólo en caso de que de los anteriores análisis no se advierta la inexequibilidad del parágrafo impugnado, la Corte se pasará a estudiar si este se atiene al principio de equidad tributaria. (iii) Luego, si como consecuencia de lo anterior la Corte considera que existen razones para declarar la inexequibilidad del parágrafo demandado, se pasará a estudiar lo atinente a los efectos en el tiempo de la sentencia a impartir. Dentro de este punto se explicarán las razones por las cuales, a pesar de la declaratoria de inexequibilidad de la totalidad de la Ley 1943 de 2018 por vicios formales según se dispuso en la Sentencia C-481 de 2019[41], la Corte mantiene competencia para estudiar el fondo del asunto. (iv) A continuación, a modo de conclusión, se resumirán las razones que fundamentan lo decidido en la parte resolutiva de esta providencia. (v) Finalmente se sintetizará la motivación de la sentencia. VII. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN 1. El cargo por violación al artículo 347 de la Constitución 1.1. Según se desprende del artículo 114[42] y de los numerales 1 y 2 del artículo 150 de la Constitución[43], el Congreso de la República cuenta con una amplia libertad de configuración para el desarrollo de su función legislativa. Esta situación corresponde a la cláusula general de competencia conforme a la cual “la producción normativa, en los términos del artículo 150 de la Constitución, radica exclusivamente en el Legislador, siendo la habilitación al Ejecutivo de carácter limitado, a partir de condiciones y materias que dispone la misma Constitución. Ello debido a que es el Congreso la instancia que está dotada de mayor capacidad de deliberación democrática y donde, a su vez, tienen asiento diferentes tendencias políticas, entre ellas las de carácter minoritario”[44]. 1.2. Existen algunas materias, sin embargo, cuya iniciativa legislativa[45] le está constitucionalmente reservada al Ejecutivo[46]. Dentro de estas últimas y por virtud de la responsabilidad que le asiste al Gobierno en materia de política económica y de desarrollo[47], los artículos 346 y 347 de la Carta[48] indican que le corresponde a este formular ante el Legislativo el proyecto de ley dirigido a la obtención de las rentas necesarias para financiar los gastos que a ejecutar en la respectiva vigencia. Conforme se señaló en Sentencia C-652 de 2015[49], “es al Gobierno a quien compete formular anualmente el presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones, y presentar el proyecto al Congreso (…), incluyendo en éste las partidas que considera deben ser ejecutadas dentro del período fiscal respectivo(…) (C.P. arts. 346 y 347)” (El énfasis es fuera de texto). 1.3. La anterior potestad gubernamental no se opone, por supuesto, a que el Congreso intervenga en el proceso legislativo que todo proyecto de ley debe seguir para ser válidamente incorporado al ordenamiento jurídico como ley de la República. Se trata, más bien, de que para los casos que contempla el numeral 1.2. supra, la voluntad esencial del Ejecutivo prevalezca sobre la del Legislativo, de manera tal que aquella no termine por desdibujarse dentro del trámite legislativo que el respectivo proyecto de ley debe seguir en el Congreso. Por esta razón, cualquier modificación sustancial que el Legislativo realice sobre un proyecto de ley cuya iniciativa le esté reservada al Ejecutivo depende de la aprobación o aval de este último. En palabras de la Corte, “[cuando se trata] de un asunto (de) iniciativa privativa del ejecutivo, el proyecto (…) debe contar con el consentimiento expreso del Gobierno Nacional, lo que jurisprudencialmente se ha denominado (como) aval del Gobierno. Uno de los requisitos establecidos por la jurisprudencia constitucional en esta materia es que el aval puede ser dado por el Presidente de la República o ser otorgado por el ministro titular de la cartera que tiene relación con los temas materia del proyecto.”[50] 1.4. Descendiendo al asunto que ahora ocupa a la Corte, esta Corporación encuentra que el parágrafo 7º, adicionado al artículo 240 del Estatuto Tributario por el artículo 80 de la Ley 1943 de 2018 corresponde a uno de esos asuntos que, al haber sido introducido por el Congreso en modificación sustancial de un proyecto de iniciativa gubernamental, requería del aval del Ejecutivo. Veamos: 1.4.1. Por una parte, en la exposición de motivos del proyecto de ley que el Gobierno presentó ante el Congreso de la República en desarrollo de las funciones que le otorgan los artículos 346 y 347 de la Carta[51], se señaló que la política económica diseñada por el Ejecutivo para financiar los gastos durante la vigencia fiscal correspondiente estuvo dirigida a crear “un paquete de medidas que mejor(e)n la competitividad de las empresas ajustando su carga tributaria actual (…), con el fin de incentivar la inversión, la generación de empleo y el crecimiento económico.” Para ello, puntualmente se previó que “las medidas que se proponen en el proyecto de ley se pueden clasificar en las siguientes tres categorías: i) formalización empresarial y laboral; ii) reducción de la tarifa efectiva; e, iii) incentivos tributarios para desarrollar inversiones de gran escala y en sectores (regiones) clave para el desarrollo del país”. A efectos de lo anterior el mentado proyecto de ley previó, entre otras, una “reducción de la tasa estatutaria de renta de 33% a 30%” para las empresas[52]. (Énfasis fuera de texto) 1.4.2. Por otra parte, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que la financiera es “una actividad esencial para el desarrollo económico [que] constituye principal mecanismo de administración del ahorro del público y de financiación de la inversión pública y privada”[53]. Así mismo, según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), “(l)a relación entre crecimiento y desarrollo del sector financiero, es clara. El desarrollo del sector financiero reduce el costo del capital y mejora la asignación de recursos (aumentando la cantidad y calidad de los proyectos de inversión), impulsando con ello el crecimiento económico. Se ha demostrado que el crecimiento aumenta más que proporcionalmente la demanda por servicios financieros, permitiendo una mayor profundización de este sector. (…) hay consenso en que la relación entre crecimiento y profundización financiera es positiva y no son pocos los estudios que demuestran que el desarrollo financiero está positivamente correlacionado con las futuras tasas de crecimiento.”[54] 1.4.3. En el anterior orden, si por un lado el proyecto de ley presentado por el Gobierno concibió la reducción del impuesto sobre la renta a las empresas como un mecanismo dirigido a impulsar su competitividad y el crecimiento económico; y por otro lado, los servicios prestados por las entidades financieras resultan intrínsicamente relacionados con el crecimiento económico y la competitividad empresarial, la Corte estima que la adición parlamentaria del parágrafo 7º impugnado resulta evidentemente contraria al propósito del referido proyecto de ley. Es decir, en clara oposición a un proyecto de ley que aboga por la reducción de la tasa estatutaria de renta empresarial, el Legislativo introdujo una norma que establece una sobretasa específicamente destinada a gravar mayormente la renta de las entidades financieras; situación que, se reitera, resulta manifiestamente incompatible con el propósito del proyecto de ley de iniciativa gubernamental. Más allá, por virtud del fenómeno de la traslación tributaria[55], la sobretasa impuesta a las entidades financieras podría terminar por encarecer los servicios prestados por estas, logrando que al menos parte de tal particular car...