Sentencia C-504 de 2020

C-504-20 Sentencia C-504/20 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Incumplimiento de requisito PRESTACION DE SERVICIOS PUBLICOS-Función inherente a los fines del Estado Social de Derecho Conforme lo ha destacado esta corporación, por su estrecha vinculación con la satisfacción de los derechos de las personas -como la vida y la salud-, el Constituyente de 1991 concibió la prestación de los servicios públicos como una función inherente a la finalidad social del Estado, imponiéndole a éste la obligación correlativa de asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional (C.P. art. 365). Con ese objetivo, el propio Constituyente estableció los principios y lineamientos básicos que deben regir la prestación de los servicios públicos y delegó en el Legislador la facultad para fijar su régimen jurídico, en particular, el régimen aplicable a los servicios públicos domiciliarios. SERVICIOS PUBLICOS-Características constitucionales SERVICIOS PUBLICOS-Garantía de prestación eficiente por el Estado/SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Alcance de la garantía de prestación eficiente por el Estado SERVICIOS PUBLICOS-Abandono del concepto de gratuidad REGIMEN TARIFARIO DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Fijación por el legislador y determinación de entidades competentes TRIBUTO-Clases La Constitución admite la existencia de impuestos, tasas y contribuciones (especiales y parafiscales) que se distinguen en función de la especificidad del sujeto pasivo; la causación en función de la capacidad contributiva, la pertenencia a un sector, o la recepción de un servicio o beneficio; y, la existencia, o inexistencia, de una contraprestación, servicio o beneficio directo para el contribuyente que la paga. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha fijado unos criterios que permiten diferenciar las contribuciones y establecer la tipología de los tributos. La jurisprudencia también ha permitido constatar que en cada caso particular se debe analizar a profundidad la naturaleza jurídica del tributo, por cuanto, la denominación legal no siempre corresponde con precisión al contenido material del tributo sometido a examen de constitucionalidad. TRIBUTO-Elementos/TRIBUTO-Sujeto activo/TRIBUTO-Sujeto pasivo/TRIBUTO-Base gravable y tarifa/TRIBUTO-Hecho generador CONTRIBUCION ESPECIAL AL CONSUMO DE ENERGIA-Elementos como impuesto de carácter nacional definidos por el legislador CONTRIBUCION ESPECIAL AL CONSUMO DE ENERGIA-Naturaleza RENTAS DE DESTINACION ESPECIFICA-Prohibición que se aplica exclusivamente a las rentas de naturaleza tributaria o impuestos de carácter nacional incluidos en el Presupuesto General de la Nación GASTO PUBLICO SOCIAL-Importancia GASTO PUBLICO SOCIAL-Limitación de ciertas erogaciones en beneficio de personas en situación de penuria/GASTO PUBLICO SOCIAL-Prioridad PRINCIPIO DE RACIONALIZACION DEL GASTO PUBLICO-Objetivos FONDO EMPRESARIAL DE LA SSPD-Patrimonio autónomo FONDO EMPRESARIAL DE LA SSPD-Destinación de recursos (…) el pago de las obligaciones financieras en las que incurra el Fondo Empresarial de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para garantizar la prestación del servicio de energía eléctrica de las empresas de energía eléctrica en toma de posesión en el territorio nacional, como es el caso de Electricaribe S.A. E.S.P., si bien es fundamental para salvar a dicha empresa, no es un gasto que tienda por sí mismo, al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población. PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Instrumentos o estrategias necesarios para consecución de metas y objetivos PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD-Límite a la actividad del legislador Expediente: D-13622 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 313 de la Ley 1955 de 2019 “por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”. Actor: Hugo Palacios Mejía. Magistrado sustanciador: ALEJANDRO LINARES CANTILLO Bogotá, D. C., tres (3) de diciembre dos mil veinte (2020) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la presente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, prevista en el artículo 40.6 de la Constitución Política, y en armonía con lo dispuesto en los artículos 241.4 y 242 de la misma, el ciudadano Hugo Palacios Mejía demandó el artículo 313 de la Ley 1955 de 2019 “por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”, por considerar que dicha disposición es contraria a la Constitución Política. 2. Mediante auto del 15 de enero de 2020, el Magistrado sustanciador (i) admitió la demanda; (ii) dispuso se corriera traslado al Procurador General de la Nación; (iii) que paralelo a ese término se fijara en lista el proceso para permitir la intervención ciudadana; (iv) ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, el Presidente del Congreso, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Ministerio de Minas y Energía, para que, de considerarlo pertinente conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas acusadas; e (vi) invitó a participar a varias organizaciones y universidades del país[1]. A. NORMA DEMANDADA 3. A continuación, se transcribe la norma demandada, resaltando y subrayando en negrilla el texto cuya inexequibilidad se solicita por el demandante: “LEY 1955 DE 2019 (mayo 25) D.O. 50.964, mayo 25 de 2019 por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”. Artículo 313. Sobretasa por kilovatio hora consumido para fortalecer al fondo empresarial en el territorio nacional. A partir de la expedición de la presente ley y hasta el 31 de diciembre de 2022, créase una sobretasa nacional de cuatro pesos moneda legal colombiana ($4 COP) por kilovatio hora de energía eléctrica consumido, que será recaudada por los comercializadores del servicio de energía eléctrica y girada al Fondo Empresarial de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. La sobretasa será destinada al pago de las obligaciones financieras en las que incurra el Fondo Empresarial para garantizar la prestación del servicio de energía eléctrica de las empresas de energía eléctrica en toma de posesión en el territorio nacional. El hecho generador será el kilovatio hora consumido, y los responsables del pago de esta sobretasa serán los usuarios de los estratos 4, 5 y 6, los usuarios comerciales e industriales y los no regulados del servicio de energía eléctrica. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios reglamentará el procedimiento para dar cumplimiento a lo previsto en este artículo. El servicio de transporte masivo que se mueva con energía eléctrica estará excluido de la sobretasa de la que trata el presente artículo”. B. LA DEMANDA 4. Señala el demandante que la norma acusada vulnera lo dispuesto en los artículos 13, 29, 89, 95.9, 338, 359 y 363 de la Constitución de 1991, y por consiguiente solicita se declare su inexequibilidad. 5. Primer cargo: La sobretasa del artículo demandado es un impuesto cuyo recaudo no se destina a uno de los propósitos para los cuales la Constitución permite crear “rentas de destinación específica” (artículos 359 e inciso 2 del artículo 338 de la Carta Política). Sobre el particular, manifestó el demandante que (i) por las características de la norma se crea un impuesto, no una sobretasa. Esto, en su opinión, obedece al hecho de que no se trata del precio que se paga por la electricidad que recibe el usuario, y debe ser pagado inclusive por usuarios que no reciben energía de las empresas en toma de posesión. Igualmente, consideró que (ii) corresponde al deber del Estado asegurar que se presten los servicios públicos a todos los habitantes del territorio nacional (art. 365 superior); y (iii) la Nación y las entidades territoriales no están habilitadas sino excepcionalmente para ser prestadoras del servicio eléctrico en Colombia. 6. A continuación, afirmó que la sobretasa que crea el artículo 313 de la Ley 1955 de 2019 o Ley del PND no es una de las rentas nacionales para las cuales el artículo 359 superior, autoriza una destinación específica. De esta forma, considera que no se puede tratar como una “inversión social”, en la medida que, el objetivo de la norma es la atención del servicio de deuda, el cual no se puede enmarcar en la definición de “gasto social” a la que se refiere el artículo 41 del Decreto 111 de 1996. Asimismo, no cumple las características de especificidad, ni el requisito de distribución territorial al que hace referencia el segundo inciso del artículo 350 de la Carta Política. 7. Con base en lo anterior, manifestó el demandante que el impuesto creado es inconstitucional por vulneración a lo dispuesto en los artículos 338 y 359 superior. 8. Segundo cargo: La sobretasa de la norma demandada viola los principios de igualdad, equidad, eficiencia y progresividad (artículos 13, 95.9 y 363 superior). Tras realizar un juicio de proporcionalidad en sentido estricto, afirmó el demandante que el artículo demandado: (i) no tiene una finalidad constitucionalmente imperiosa, urgente o inaplazable, al tener como objetivo financiar la improvisación y la morosidad. Asimismo, es un medio ilegítimo al advertir las diferencias entre los ingresos y capacidad económica en los estratos 4, 5 y 6. Asimismo, indicó que en (ii) tratándose de un servicio público esencial, existe un evento de doble tributación, contrario a la equidad, pues dicha tributación se da sobre el mismo consumo del servicio público esencial, a cargo de los mismos sujetos; y que (iii) se grava a la misma tarifa a usuarios diferentes por estratos y grupos de empresas comerciales e industriales, sin tener en cuenta el principio de progresividad. Concluyó este cargo señalando que el Estado dispone de otros medios constitucionales para asignar recursos, como créditos, traslados de presupuesto, recorte de gastos; y que la improvisación y la falta de diligencia no pueden remediarse sacrificando los principios de igualdad, equidad y progresividad de los tributos[2]. 9. Tercer cargo: El artículo demandado incurre en una omisión legislativa relativa y viola los principios de igualdad y legalidad al no establecer, en forma directa o por referencia, procedimientos eficaces para proteger los derechos de los comercializadores, y una definición cierta y directa del sujeto pasivo del impuesto que crea (artículos 13, 29, 89 y 338 de la Constitución). Sostuvo el ciudadano que (i) no existe un sentido natural y obvio, de uso general, que permita entender el sentido del concepto “usuario consumidor de electricidad”; (ii) la Ley 142 define “usuario” en una forma distinta a la Ley 143 de 1994; (iii) dichas definiciones son irreconciliables entre si, por cuanto, las contenidas en la mencionada Ley 142 de 1994 se basan en concepto de beneficio a una persona, con independencia de la razón por la que recibe el mismo; mientras que la definición de la Ley 143 de 1994 se basa en el título sobre el que es fundamental recibir el servicio prescindiendo de quién se beneficie; (iv) dichas definiciones deben ser leídas en el marco de cada una de las normas aplicables; y (v) la facultad reglamentaria otorgada por el legislador a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, no permite subsanar la ausencia de regulación o remisión a un procedimiento eficaz para proteger los derechos de los consumidores y comercializadores, vulnerando de esta manera el derecho fundamental al debido proceso de los contribuyentes. C. INTERVENCIONES 10. Durante el trámite del presente asunto se recibieron oportunamente[3] dos escritos de intervención[4]. Los intervinientes solicitaron la declaratoria de exequibilidad de las disposiciones acusadas. De forma extemporánea se recibieron dos solicitudes[5]. 11. Solicitud de exequibilidad. Los intervinientes que se pronunciaron de fondo sobre la demanda solicitaron a la Corte que declare la constitucionalidad de la norma acusada. Los argumentos sobre los cuales sustentaron dicha solicitud se resumen en los siguientes párrafos. 12. Primero, señalaron los intervinientes que la norma acusada es constitucional, puesto que, la Constitución Política permite crear impuestos de destinación especifica. La “sobretasa por kilovatio hora consumido para fortalecer al Fondo Empresarial en el territorio nacional” se encuentra dentro de una de las excepciones previstas en el artículo 359 de la Constitución Política, debido a que, su destinación está encaminada a garantizar la prestación de los servicios públicos domiciliarios cuya continuidad se encuentre en riesgo. Así mismo, la destinación mencionada está en armonía con los fines esenciales del Estado (artículo 2°, Constitución Política) y el deber del Estado de “asegurar” la prestación eficiente de los servicios públicos domiciliarios “a todos los habitantes del territorio nacional” (artículo 365 Constitución Política). Por lo que, la sobretasa prevista en la norma acusada es una modalidad de inversión social, la cual se ajusta a la excepción contenida en el numeral 2° del mencionado artículo 359 superior. 13. Segundo, la tarifa de la sobretasa no vulnera los principios de igualdad, equidad y progresividad de los tributos porque “la carga económica del impuesto aumenta conforme incrementa el consumo de energía” y “los usuarios de los estratos 1, 2 y 3 no son sujetos pasivos”. Además, no existe una “doble tributación”, dado que, el hecho gravable de la norma acusada es diferente al de la “contribución por solidaridad” prevista en el artículo 47 de la Ley 143 de 1994. 14. Tercero, la norma acusada no vulnera los principios de legalidad y debido proceso, en razón a que fueron definidos los elementos esenciales del tributo y el ordenamiento jurídico contempla un procedimiento para controvertir las inconformidades surgidas por parte de contribuyentes y comercializadores. Al respecto, manifestaron que el sujeto pasivo de la sobretasa se encuentra determinado, dado que la palabra “usuario” está definida en el artículo 14.33 de la Ley 142 de 1994 y en el artículo 11 de la Ley 143 de 1994. Finalmente, indicaron que la sobretasa por kilovatio hora consumido a la que hace referencia la norma demandada está incluida en la factura del servicio público domiciliario de energía eléctrica y, por ende, el procedimiento que debe seguir el contribuyente para discutir su contenido está dispuesto en el artículo 154 de la Ley 142 de 1994. Por lo anterior, no se puede predicar una omisión legislativa relativa, y la norma demandada se ajusta a los mandatos constitucionales. D. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN 15. Mediante el concepto No. 6717 del 6 de marzo de 2020, el Procurador General de la Nación solicitó declarar la exequibilidad de la norma demandada. Los argumentos sobre los cuales sustentó dicha solicitud se resumen a continuación. 16. Sobre el primer cargo. Al respecto, manifestó que la norma acusada establece un impuesto, y no, una tasa. En ese sentido, señaló que el impuesto mencionado “se encuentra entre las excepciones a las rentas nacionales de destinación específica, porque su recaudo está dirigido a la inversión social”, en cumplimiento de lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 365 de la Constitución Política. 17. Sobre el segundo cargo. Consideró que la sobretasa no impone una carga excesiva ni desproporcionada, en la medida en que “imparte un trato diferente entre sujetos desiguales” teniendo en cuenta el consumo de energía eléctrica de los sujetos pasivos. Asimismo, indicó que no existe una “doble tributación” respecto a la “contribución por solidaridad”, puesto que, el hecho generador de esta es ser usuario del servicio público de energía y su finalidad es “la redistribución del ingreso, inherente a los servicios públicos domiciliarios, en beneficio de los estratos 1, 2 y 3 independientemente de la empresa que preste el servicio”. En cambio, el hecho gravable de la norma acusada es el kilovatio hora consumido y, su objeto es “salvaguardar la prestación del servicio de energía eléctrica por parte de las empresas de servicios públicos domiciliarios en toma de posesión, en vigencia del precepto impugnado”. 18. Sobre el tercer cargo. En cuanto al presente cargo, sustentó, con base en las sentencias C-822 de 2011, C-459 de 2013 y C-278 de 2019, que “no se violan los principios de legalidad y certeza del tributo cuando uno de los elementos del mismo no está determinado expresamente en la norma, pero es determinable a partir de ella”. Por ende, indicó que el sujeto pasivo del tributo es el mismo al que se refiere el término “usuario” en las Leyes 142 y 143 de 1994, así como también, está directamente relacionado con los usuarios del servicio público de energía eléctrica. Por otro lado, frente a la omisión legal de fijar el procedimiento judicial para proteger los derechos de los usuarios y de los comercializadores del servicio, manifestó que el valor del impuesto es un cobro incluido dentro de la factura, por lo que, debe someterse al procedimiento general establecido en la Ley 142 de 1994. 19. En suma, los escritos de intervención y las solicitudes presentadas a la Corte oportunamente en relación con la presente demanda se resumen así: Interviniente Concepto Solicitud Procurador General de la Nación Manifestó que (i) la norma demandada se encuentra entre las excepciones de rentas nacionales de destinación específica, puesto que, el propósito de garantizar la prestación del servicio de energía eléctrica se concreta a través de la inversión social, dado que contribuye al mejoramiento de la calidad de vida de la población, el bienestar general y satisfacción de necesidades básicas insatisfechas. (ii) La disposición censurada no incurre en doble tributación por cuanto los hechos generadores o gravables y la destinación, de ambas contribuciones, son diferentes. (iii) Finalmente, sostuvo que no se configura una omisión legislativa relativa porque los sujetos pasivos del tributo son determinables, y los usuarios del servicio y comercializadores del mismo cuentan con la posibilidad de controvertir las decisiones referentes a la facturación del servicio prestado, conforme a lo previsto en la Ley 142 de 1994. Exequible Ministerio de Minas y Energía, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Departamento Nacional de Planeación. Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, Departamento Administrativo de la Presidencia Expresaron que (i) los servicios públicos domiciliarios son inherentes a la finalidad social del Estado. Por ende, el recaudo de la sobretasa, establecido en la norma demandada, se destina a una modalidad de inversión social, en la medida de que existe una estrecha relación de los servicios públicos domiciliarios con la realización de los fines del Estado Social de Derecho. (ii) La destinación específica del tributo del artículo acusado tiene como objeto el pago de las obligaciones financieras en las que incurra el Fondo Empresarial de la SSPD y, constituye un gasto público social, en tanto, le permite a dicho Fondo obtener los recursos indispensables para garantizar la efectiva prestación del servicio público de energía -servicio público domiciliario esencial-. (iii) La medida supera el test de igualdad leve[6]. (iv) Se cumple con el principio de progresividad en la sobretasa, debido a que, la carga tributaria aumenta conforme aumenta el consumo de energía eléctrica y, la población más vulnerable fue excluida del pago de la sobretasa. (v) No existe una doble tributación, debido a que, el hecho generador establecido en la norma demandada es diferente al de la “contribución por solidaridad”. Además, la norma acusada (vi) no incurre en omisión legislativa, ni vulnera los principios de igualdad y legalidad, pues define de forma cierta y directa el sujeto pasivo del impuesto. Finalmente, (vii) la sobretasa está incluida en la factura y, con base en los principios de efecto útil de las normas y conservación del derecho, se debe aplicar el procedimiento dispuesto en la Ley 142 de 1994 para discutir las inconformidades respecto de su contenido. Exequible Universidad Externado de Colombia (i) La mera constatación de que un impuesto tiene destinación específica, no lo hace contrario a la Constitución Política. En ese sentido, mencionó que (ii) la destinación de la sobretasa sí corresponde a inversión social en los términos del artículo 41 del Decreto 111 de 1996, debido a que, será destinada al pago de las obligaciones financieras en las que incurra el Fondo Empresarial de la SSPD para garantizar la prestación del servicio de energía eléctrica de las empresas en toma de posesión en el territorio nacional. Esta destinación se encuentra en línea con el artículo 365 de la Constitución Política y entre las excepciones de que trata el numeral 2 del mencionado artículo. Por último, (iii) no se presenta una vulneración del principio de certeza tributaria porque la norma acusada señala el sujeto pasivo de la sobretasa y, aplicando el artículo 28 del Código Civil[7], el término “usuario” está debidamente definido en el artículo 14.33 de la Ley 142 de 1994 y el artículo 11 de la Ley 143 de 1994. Exequible II. CONSIDERACIONES A. COMPETENCIA 20. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Constitución, la Corte es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia. B. CUESTIONES PREVIAS 21. La Sala Plena de esta Corte es competente para analizar la procedibilidad de la demanda de inconstitucionalidad. En sentencia C-623 de 2008, la Corte precisó que “[a]un cuando en principio, es en el auto admisorio donde se define si la demanda cumple o no con los requisitos mínimos de procedibilidad, ese primer análisis responde a una valoración apenas sumaria de la acción, llevada a cabo únicamente por cuenta del Magistrado Ponente, razón por la cual, la misma no compromete ni define la competencia del Pleno de la Corte, que es en quien reside la función constitucional de decidir de fondo sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley”[8]. 22. El artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 dispone que la demanda debe contener: (i) el señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, trascribiéndolas literalmente por cualquier medio o aportando un ejemplar de la publicación oficial; (ii) el señalamiento de las normas constitucionales infringidas; (iii) las razones que sustentan la acusación, comúnmente denominadas concepto de violación; (iv) el señalamiento del trámite legislativo impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado, cuando fuere el caso, y (v) la razón por la cual la Corte es competente. 23. De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el concepto de la violación se formula debidamente cuando (i) se identifican las normas constitucionales vulneradas; (ii) se expone el contenido normativo de las disposiciones acusadas –lo cual implica señalar aquellos elementos materiales que se estiman violados–; y (iii) se expresan las razones por las cuales los textos demandados violan la Constitución. 24. Como lo señaló esta Corte en la sentencia C-1052 de 2001, toda demanda de inconstitucionalidad debe, como mínimo, fundarse en razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. A partir de dicha sentencia, la Corte Constitucional ha reiterado, de manera uniforme, que las razones de inconstitucionalidad deben ser “(i) claras, es decir, seguir un curso de exposición comprensible y presentar un razonamiento inteligible sobre la presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo que significa que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, lo que excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes, de manera que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes; esto es, capaces de generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o disposición demandada”[9]. 25. En consecuencia, esta Sala pasará a estudiar si los cargos propuestos por la demanda cumplen con los requisitos mencionados en el numeral 24 anterior. Caso concreto: Aptitud sustantiva de la demanda 26. El primer y segundo cargo formulados por el demandante, se presentan aptos y la Sala Plena emprenderá su análisis de fondo. Considera la Corte que los cargos formulados por el accionante, referentes a la violación al artículo 359 superior (primer cargo), así como a una potencial violación de los principios de igualdad, equidad, eficiencia y progresividad (arts. 13, 95.9 y 362 superior) (segundo cargo) son: (i) claros, debido a que es plausible derivar un hilo conductor para determinar si la disposición cuestionada vulnera los preceptos constitucionales señalados. Además, (ii) son ciertos, por cuanto los argumentos que fundamentan las acusaciones recaen sobre una proposición jurídica real y existente. Asimismo, (iii) se sustentan en afirmaciones concretas y determinadas que obedecen a razones de naturaleza constitucional, por lo cual los argumentos expuestos para sustentar estos cargos son específicos y pertinentes. 27. En suma, (iv) dado que los argumentos que sustentan el primer y segundo cargo constituyen una interpretación razonable y atribuible al texto demandado y plantean un problema de constitucionalidad por el presunto desconocimiento de las normas del texto superior que se señalan, la Sala concluye que satisfacen las exigencias de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, y por consiguiente emprenderá el estudio de fondo respecto del primer y segundo cargo o reproche de constitucionalidad. 28. El tercer cargo formulado por el demandante, relacionado con una omisión legislativa relativa, no satisface los requisitos jurisprudenciales para su admisión y la Corte se inhibirá de pronunciarse por falta de aptitud del cargo. La Corte ha admitido la posibilidad excepcional de una violación de la Carta Política por omisiones del Legislador. Para el efecto, la Corte ha reiterado en su jurisprudencia cinco elementos principales que deben presentarse en un cargo por omisión legislativa relativa a saber: “(a) la existencia de una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo y que (i) excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos equivalentes o asimilables o (ii) que no incluya determinado elemento o ingrediente normativo; (b) que exista un deber específico impuesto directamente por el Constituyente al legislador que resulta omitido, por los casos excluidos o por la no inclusión del elemento o ingrediente normativo del que carece la norma; (c) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente; (d) que en los casos de exclusión, la falta de justificación y objetividad genere una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma”[10]. 29. En este caso, observa la Sala que el demandante cumplió con el presupuesto de claridad al señalar que el Legislador debió incluir una definición cierta y directa del sujeto pasivo del impuesto, así como reglas de procedimiento para que los contribuyentes y los comercializadores dispongan de un debido proceso que les permita proteger sus derechos individuales y controvertir los actos administrativos en los que se les exijan las obligaciones que el artículo 313 les impone. Sobre este aspecto, manifestó el accionante que no existe un régimen legal adecuado y eficaz para ello, y la facultad reglamentaria no permite subsanar la omisión. Así, es clara la demanda en señalar que el Legislador omitió los deberes que imponen los artículos 29, 89 y 338 de la Constitución, a través de un hilo conductor coherente que permite entender el alcance de la censura. 30. A pesar de la claridad de la censura la Sala Plena advierte que, revisados todos los argumentos presentados por el ciudadano, no concurren los demás requisitos necesarios para la formulación de un cargo de inconstitucionalidad por omisión legislativa relativa, por las razones que se exponen a continuación. 31. En primer lugar, el accionante reprocha que el Legislador haya omitido la inclusión en la norma demandada (i) el concepto de sujetos pasivos; (ii) el procedimiento para controvertir el impuesto; y en consecuencia no indica los límites de la facultad reglamentaria. El desarrollo de la argumentación no es suficiente para demostrar, como los conceptos mencionados no se pueden derivar de (i) una lectura de la disposición demandada; y (ii) de otras disposiciones del ordenamiento jurídico. En este caso, el actor reconoce algunas disposiciones y expone las razones por las cuales en la práctica resultarían inaplicables, argumentos que resultan impertinentes al no obedecer a reproches de constitucionalidad. 32. Lo anterior, aunado al hecho que, (i) el sujeto pasivo se encuentra definido en la norma, y no se logra evidenciar un reproche relacionado con una violación a un mandato expreso al Legislador. Por el contrario, se hace referencia en la demanda a unos principios que regulan la potestad de configuración, sin que se desarrollen en la demanda argumentos que permitan identificar el deber específico. Y (ii) la naturaleza de los reproches relacionados con el procedimiento, no tienen en cuenta que en el ordenamiento jurídico existen reglas generales en materia procesal, previstas con la finalidad de regular la actividad de los procesos en los aspectos que no están expresamente definidos en otras leyes. 33. En segundo lugar, el cargo formulado incumplió el requisito de especificidad y pertinencia. Las intervenciones como el concepto del Ministerio Público dan cuenta de la lectura sistemática de la Ley 142 y 143 de 1994, por lo que, extraña la Sala Plena en la demanda una argumentación que permita entender porqué las disposiciones constitucionales invocadas contiene el mandato que fija la demanda, según el cual a partir de las mismas se deriva la obligación de prever un sujeto pasivo determinado, o un procedimiento jurisdiccional específico. Por ende, destaca la Sala que no se encontraron argumentos de oposición objetivos entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, y que las razones de índole práctica señaladas en la demanda sólo son suposiciones u opiniones personales[11] sobre los potenciales efectos de la aplicación de la norma, y que no presentan reproches de índole constitucional. 34. Por último, ante los vacíos señalados en la argumentación correspondiente al tercer cargo se comprobó la insuficiencia de la censura, al no acreditarse los requisitos exigidos por la jurisprudencia constitucional para la formulación del cargo de inconstitucionalidad por omisión legislativa relativa. Por consiguiente, se inhibirá de pronunciarse respecto de este tercer cargo. C. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO, MÉTODO Y ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN 35. Corresponde a la Sala Plena de la Corte Constitucional determinar si (i) ¿el Legislador desconoció la prohibición de creación de rentas nacionales de destinación específica (artículo 359 superior) al regular la sobretasa por kilovatio hora de energía eléctrica consumido de que trata el artículo 313 de la Ley 1955 de 2019, como una renta nacional con destinación específica que no tiene por destino la inversión social?; y (ii) ¿el Legislador desconoció los principios de igualdad, equidad, eficiencia y progresividad tributaria (artículos 13, 95.9 y 363 de la Constitución Política) al prever en el artículo 313 una sobretasa por kilovatio hora de energía eléctrica consumido adicional, respecto de aquellos contribuyentes que también pagan la contribución por solidaridad, y desconociendo la capacidad contributiva de dichos contribuyentes? 36. Para resolver los problemas jurídicos mencionados, la Sala procederá respecto del primer problema jurídico a (i) realizar una breve aproximación a la prestación de los servicios públicos domiciliarios y a la determinación de la tarifa para garantizar su eficiente prestación. A renglón seguido, procederá a definir (ii) los elementos de la tipología de los tributos. Con fundamento en lo anterior, se procederá a analizar el caso concreto. Resuelto este primer problema jurídico, si es del caso este tribunal procederá a analizar el segundo reproche de constitucionalidad, para lo cual (iii) reiterará el alcance de los principios de igualdad, equidad, eficiencia y progresividad; y con fundamento en estos elementos, se procederá a analizar el segundo problema jurídico formulado. D. BREVE APROXIMACIÓN A LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS, Y A LA DETERMINACIÓN DE LA TARIFA PARA GARANTIZAR SU EFICIENTE PRESTACIÓN. REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA 37. La prestación de los servicios públicos es una función inherente a la finalidad social del Estado. Reiteración de jurisprudencia. Conforme lo ha destacado esta corporación, por su estrecha vinculación con la satisfacción de los derechos de las personas -como la vida y la salud-, el Constituyente de 1991 concibió la prestación de los servicios públicos como una función inherente a la finalidad social del Estado, imponiéndole a éste la obligación correlativa de asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional (C.P. art. 365)[12]. Con ese objetivo, el propio Constituyente estableció los principios y lineamientos básicos que deben regir la prestación de los servicios públicos y delegó en el Legislador la facultad para fijar su régimen jurídico, en particular, el régimen aplicable a los servicios públicos domiciliarios. 38. En cuanto a los lineamientos constitucionales que orientan la prestación de los servicios públicos, la Corte ha señalado que los mismos se concretan en las siguientes características[13]: “(i) tienen una connotación eminentemente social en la medida en que pretenden el bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de las personas (C.P. art. 366); (ii) constituyen un asunto de Estado y por lo tanto pertenecen a la órbita de lo público (C.P. art. 365); (iii) el objetivo fundamental de su actividad es la solución de las necesidades insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental y agua potable (C.P: art. 366); (iv) pueden ser prestados por el Estado -directa o indirectamente-, por comunidades organizadas o por particulares, manteniendo el primero la regulación, el control y la vigilancia (C.P. art. 365); (v) por razones de soberanía o de interés social, el Estado puede reservarse su prestación previa indemnización a quienes queden privados del ejercicio de esta actividad (C.P. art. 365); y, (vi) su prestación es descentralizada pues descansa fundamentalmente en las entidades territoriales (C.P. art. 367)”. 39. El Estado debe garantizar que la prestación de los servicios públicos sea eficiente, completa y atendiendo las necesidades básicas de la población. Como se precisará a continuación, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que el deber de garantizar la prestación eficiente de dichos servicios se acompaña de la posibilidad amparada por la Constitución Política que las empresas prestadoras de servicios públicos recuperen sus costos y puedan invertir en el mismo sector con eficiencia y competitividad (artículo 333 superior), lo cual se traduce en una mejor prestación del servicio público. 40. Al respecto, “el concepto de gratuidad de los servicios públicos ha sido abandonado en la Constitución Política de 1991 (art. 367) y ha surgido, en cabeza de los particulares, la obligación de contribuir en el financiamiento de los gastos en que incurra el prestador del servicio dentro de los criterios de justicia y equidad (arts. 95, 367, 368 y 369 C.P.). Para determinar los costos del servicio hay que tener en cuenta una serie de factores que incluyen no sólo el valor del consumo de cada usuario sino también los aspectos económicos que involucran su cobertura y disponibilidad permanente de manera tal que la prestación sea eficiente. Precisamente con tal fin la Constitución prevé que sea la ley la que fije no sólo las competencias y responsabilidades en la prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación, sino el régimen tarifario, en el cual se tendrán en cuenta los criterios de costos, solidaridad y redistribución de ingresos”[14] (negrillas fuera de texto original). 41. En este sentido, el artículo 128 de la Ley 142 de 1994 dispone que bajo el contrato de servicios públicos surgen dos obligaciones (i) la prestación del servicio al usuario, por parte de la empresa; y (ii) el pago en dinero del precio o tarifa por parte del usuario a dicha empresa. Profundizando en lo anterior, la Ley 142 de 1994 dispone que las comisiones de regulación son las llamadas a establecer las tarifas[15], de acuerdo con las previsiones que allí se consagran y respetando los principios que en la materia definió la Constitución. No obstante y con el fin de hacer efectivo el principio de solidaridad, se prevé la posibilidad de que la Nación, los departamentos, los distritos, los municipios y las entidades descentralizadas concedan subsidios en sus respectivos presupuestos, o se creen contribuciones por solidaridad, con el propósito de que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios. 42. Teniendo en cuenta lo anterior, es dado concluir que en relación con los servicios públicos domiciliarios no se encuentra en la Constitución ninguna indicación precisa sobre la forma de hacer el reparto de los costos y beneficios derivados de los mismos entre los usuarios (C.P. art. 338) ni sobre el criterio concreto de solidaridad y redistribución de ingresos que debe reflejarse, junto con los costos, en el respectivo régimen tarifario (C.P. art. 367). Estos elementos deben ser definidos por el Legislador, “en atención a la connotación fiscal de la tarifa y al componente de carga tributaria - que excede el concepto de pago del precio de un servicio - que se expresa en el factor adicional que se cobra a los usuarios de los estratos altos”[16]. E. LAS CONTRIBUCIONES FISCALES, SUS CLASES. REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA 43. En cuanto a las intervenciones recibidas por la Corte en este expediente, y los cuestionamientos planteados expresamente por el demandante (ver supra, numerales 5 y 7) se constata que parte del debate gira entorno a la naturaleza jurídica de la sobretasa por kilovatio hora de energía eléctrica consumido establecida en el artículo 313 demandado. Para lo cual la Corte considera de relevancia retomar el concepto de contribución fiscal y la tipología de los tributos que pueden existir en el marco del orden constitucional y legal. 44. La Constitución admite la existencia de impuestos, tasas y contribuciones (especiales y parafiscales) que se distinguen en función de la especificidad del sujeto pasivo; la causación en función de la capacidad contributiva, la pertenencia a un sector, o la recepción de un servicio o beneficio; y, la existencia, o inexistencia, de una contraprestación, servicio o beneficio directo para el contribuyente que la paga. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha fijado unos criterios que permiten diferenciar las contribuciones y establecer la tipología de los tributos. La jurisprudencia también ha permitido constatar que en cada caso particular se debe analizar a profundidad la naturaleza jurídica del tributo, por cuanto, la denominación legal no siempre corresponde con precisión al contenido material del tributo sometido a examen de constitucionalidad. En este orden de ideas, a continuación se resumen los elementos de los tributos[17]: Impuesto (i) Prestación de naturaleza unilateral, por lo cual el contribuyente no recibe ninguna contraprestación por parte del Estado; (ii) Hecho generador que lo sustenta, que observa la capacidad económica del contribuyente, como valoración del principio de justicia y equidad, sin que por ello pierda su vocación de carácter general; (iii) Al ser de carácter general, se cobran sin distinción a todo ciudadano que realice el hecho generador; (iv) Su pago no es opcional ni discrecional, lo que se traduce en la posibilidad de forzar su cumplimiento a través de la jurisdicción coactiva; (v) En cuanto se recaude, conforme al principio de unidad de caja, el Estado puede disponer de dichos recursos de acuerdo con lo previsto en los planes y presupuestos nacionales, por lo cual la disposición del recurso se hace con base en prioridades distintas a las del contribuyente; y (vi) No guarda una relación directa e inmediata con un beneficio específico derivado para el contribuyente. Tasa (i) El hecho generador se basa en la prestación de un servicio público, o en un beneficio particular al contribuyente, por lo cual es un beneficio individualizable; (ii) Tiene una naturaleza retributiva, por cuanto, las personas que utilizan el servicio público, deben pagar por él, compensando el gasto en que ha incurrido el Estado para prestar dicho servicio; y (iii) Se cobran cuando el contribuyente provoca la prestación del servicio público divisible, siendo el cobro de forma general proporcional, aunque en ciertos casos admite criterios distributivos. Contribución Especial (i) La compensación atribuible a una persona, por el beneficio directo que se obtiene como consecuencia de un servicio u obra realizado por una entidad pública; (ii) Manifiesta externalidades, al generar un beneficio directo en bienes o actividades económicas del contribuyente; y (iii) Se cobran para evitar un indebido aprovechamiento de externalidades positivas patrimoniales, que se traducen en el beneficio o incremento del valor o de los bienes del sujeto pasivo, o en un beneficio potencial como por ejemplo, seguridad. F. SOLUCIÓN DEL CASO CONCRETO. LA DISPOSICIÓN DEMANDADA VULNERA LA PROHIBICIÓN DE RENTAS CON DESTINACIÓN ESPECÍFICA A LA QUE HACE REFERENCIA EL ARTÍCULO 359 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA 45. Reiteración de jurisprudencia respecto de la necesidad de definir la naturaleza del tributo en cada caso concreto, para efectos de emprender el análisis constitucional. Con el objetivo de analizar el primer cargo formulado por el demandante, le corresponde a la Sala Plena, en primer lugar, definir la naturaleza del tributo correspondiente a la denominada sobretasa por kilovatio hora de energía eléctrica consumido que se creó en el artículo 313 de la Ley 1955 de 2019. Para estos efectos, se reitera “que no siempre una denominación legal corresponde con exactitud al contenido material de las figuras que contempla una ley sometida a examen de constitucionalidad”[18]. Así, con independencia de la denominación empleada por el Legislador para un tributo en particular, la Corte está obligada a revisar la constitucionalidad de las disposiciones que lo establecen “no solo por su forma sino por su materia”[19]. 46. Por lo anterior, le corresponde a la Corte analizar: (i) si la sobretasa por kilovatio hora de energía eléctrica consumido corresponde o no al precio unitario mensual de consumo y disfrute del servicio de energía que paga el usuario; (ii) de no serlo, se debe proceder a definir la naturaleza jurídica de la sobretasa por kilovatio hora consumido objeto de control en la norma demandada. Lo anterior, permitirá a la Corte definir el mandato constitucional aplicable y así emprender el análisis respecto del reproche constitucional formulado por el accionante. 47. La sobretasa por kilovatio hora de energía eléctrica consumido, establecida en la norma demandada, no corresponde al precio de consumo y disfrute del servicio de energía. Es de recordar que cada usuario del servicio público de energía eléctrica debe pagar una tarifa que corresponde al precio unitario mensual de consumo y disfrute del servicio (ver supra, numerales 39 a 42). El precio por cada kilovatio hora consumido resulta de sumar los costos en los que incurren las empresas prestadoras del servicio de energía[20]. Dichos kilovatios hora consumidos se multiplican por el costo unitario (CU)[21] de cada kilovatio. 48. Adicionalmente, algunos impuestos, tasas o contribuciones incrementan el valor de la tarifa de energía, los cuales se incluyen por disposiciones nacionales o departamentales, para que sean recaudados y girados por las empresas prestadoras a quien corresponda. A manera de ejemplo, se identifican a continuación algunos de los grávamenes existentes que están dentro de los componentes de la tarifa[22]: Componente Tributo Generación Ley 99 de 1993 -Transferencias ambientales FAZNI -Fondo de Apoyo a Zonas No Interconectadas (art. 82 de la Ley 633 de 2000) Transmisión FAER -Apoyo Electrificación Rural (art. 105 de la Ley 788 de 2002) PRONE -Normalización de Redes (Ley 1117 de 2006) FOES -Fondo de Energía Social (Decreto 111 de 2012) Plan Nacional de Desarrollo Sobretasa estratos 4, 5 y 6, industriales y comerciales (art. 313 de la Ley 1955 de 2019) Contribución adicional al Fondo Empresarial de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (art. 314 de la Ley 1955 de 2019) 49. De esta forma, es claro que la tarifa o costo por kilovatio hora consumido, por una parte, remunera el costo y los gastos de inversión del prestador del servicio público de energía (artículos 90 a 96 de la Ley 142 de 1994); y por otra parte, incluye componentes adicionales, como es el caso de la sobretasa por kilovatio hora consumido prevista en la disposición demandada. De esta manera, resulta posible concluir que el artículo 313 de la Ley 1955 de 2019 regula un componente adicional a la tarifa que no corresponde a la remuneración o el precio unitario pagado por el usuario final. Lo anterior, por cuanto dicha sobretasa no busca recuperar los costos e inversiones en los que incurra el prestador del servicio público de energía, ni se paga por dicho servicio. 50. El artículo 313 de la Ley 1955 de 2019 establece (i) una renta nacional, (ii) del tipo de los impuestos, y (iii) con destinación específica. Visto lo anterior, es importante diferenciar entre (i) el componente de la tarifa referido al precio unitario (ver supra, numeral 49), el cual no tiene una finalidad tributaria sino técnica y operativa[23]; y (ii) el componente adicional de la tarifa, al que corresponde la norma demandada. Al respecto, la Sala Plena constata que este último corresponde en su naturaleza jurídica a un impuesto con destinación específica, tal como lo asume el demandante en su primer cargo y fue apoyado por varios de los intervinientes, pues se trata de una “imposición obligatoria y definitiva que no guarda relación directa e inmediata con la prestación de un bien o un servicio por parte del Estado al ciudadano”[24]. 51. El tributo que regula la disposición demandada tiene las siguientes características: ELEMENTOS DEL TRIBUTO ESTABLECIDO EN EL ART 313 DEL PND Sujeto activo Fondo Empresarial de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios Sujeto pasivo Usuarios del servicio de energía eléctrica de los estratos 4, 5, 6, los usuarios industriales y comerciales y los usuarios no regulados Agente recaudador Empresas de servicios públicos domiciliarios, como comercializadores de energía pues tienen los deberes jurídicos de recaudar, declarar y pagar la sobretasa Hecho generador Consumo de al menos un kilovatio de energía eléctrica Base gravable Cantidad de kilovatios hora de energía eléctrica consumidos Tarifa 4 pesos por kilovatio hora de energía eléctrica consumido 52. Teniendo en cuenta lo anterior, es dado afirmar que este componente adicional de la tarifa en el servicio público de energía es un impuesto con destinación específica[25] (ver supra, numeral 44), por cuanto: (i) La sobretasa por kilovatio hora de energía eléctrica consumido, establecida en la norma demandada, no corresponde al precio de consumo y disfrute del servicio de energía, por cuanto, no busca recuperar los costos e inversiones divisibles en los que incurra el prestador del servicio público domiciliario de distribución de energía eléctrica, ni se paga por dicho servicio. En otras palabras, el hecho gravable no está vinculado a la actividad del prestador. (ii) Se trata de una prestación de naturaleza unilateral, por lo cual su pago no es opcional ni discrecional para el contribuyente. (iii) El contribuyente no recibe ninguna contraprestación o beneficio adicional por parte del Estado que sea individual, proporcional y directa. (iv) El hecho generador que sustenta el tributo observa la capacidad económica del contribuyente como valoración del principio de justicia y equidad, sin que por ello pierda su vocación de carácter general. 53. Respecto del requisito referente a la generalidad del impuesto “no consiste en que todas las personas residentes en el territorio o la totalidad de los ciudadanos deban estar obligados a su pago. Su sentido cabal radica en que el tributo se establezca respecto de todos aquellos que se encuentran bajo supuestos iguales”[26]. Sostener lo contrario, conllevaría a imponer una limitación al Legislador para seleccionar, en su amplia potestad de configuración, quiénes deben estar obligados a tributar y, en consecuencia, bastaría ser persona para pagar toda clase de gravámenes, sin consideración a principios como la proporcionalidad, razonabilidad y la equidad en el reparto de las cargas públicas. 54. Por lo anterior, es claro que se trata de una renta nacional, impuesto de destinación específica. Definido este particular, le corresponde a la Sala Plena examinar si el Legislador desconoció el artículo 359 de la Constitución Política al crear el mencionado impuesto. En especial, por cuanto en opinión del accionante (ver supra, numerales 5 y 7), no se cumple con la excepción a la prohibición de rentas nacionales de destinación específica, relacionadas con las “destinadas para inversión social” a la que hace referencia el numeral 2° del mencionado artículo 359. Por el contrario, los intervinientes y el Ministerio Público, aducen que los gastos que se cubren con el impuesto, tienen el carácter de inversión social y, por tanto, la norma acusada se ajusta a la excepción antes mencionada. 55. La excepcionalidad de las rentas nacionales de destinación específica. El sistema tributario colombiano, especialmente regido por el artículo 338 Constitucional, admite excepcionalmente la creación de ingresos o rentas tributarias que por su naturaleza misma conllevan la característica de ser de destinación específica. Entre estas se cuentan no solo las contribuciones especiales, sino además las tasas, las contribuciones parafiscales y los cobros destinados a fondos especiales. La posibilidad de crear este tipo de rentas obliga a realizar interpretaciones sistemáticas de la Constitución que permitan la convivencia de normas que en principio parecerían contrapuestas, como la prohibición de rentas de destinación específica del artículo 359 Constitucional, permitiendo al Legislador su establecimiento al reconocer que la limitación constitucional de este tipo de rentas se predica exclusivamente de los impuestos y no de otro tipo de tributos[27]. 56. La Corte Constitucional, de manera reiterada, ha considerado que sólo por vía excepcional, siempre que se den los supuestos taxativamente señalados en el artículo 359 superior, le es dado al Legislador establecer una renta nacional de destinación específica[28]. Justamente, esta prohibición constitucional reivindica las funciones que está llamado a cumplir el presupuesto general de la nación, como instrumento decisivo de la política fiscal que aprueba año a año el Congreso, al cual se le confía la eficiente y justa asignación de los recursos y el desarrollo económico. 57. Al respecto, en las gacetas de la Asamblea Nacional Constituyente, se da cuenta del crecimiento de las rentas de destinación específica, y como ello había implicado una drástica disminución de la base para liquidar el situado fiscal, lo que deterioraba a su vez los ingresos de las entidades territoriales con los cuales se financian los gastos de salud y educación, entre otros[29]. En el mismo sentido, este tribunal en su sentencia C-130 de 2018 señaló que la prohibición de creación de rentas de destinación específica tiene como objetivo proteger las rentas que se van a distribuir a las entidades territoriales mediante la descentralización fiscal a través del sistema general de participaciones y los ingresos corrientes de la Nación. 58. Es claro que el cumplimiento de los fines del Estado, y en particular del Estado Social de Derecho, está determinado por los ingresos que pueda generar y por el gasto público que pueda ser ejecutado a partir de ellos. En otras palabras, llevar a la práctica la parte dogmática de la Constitución de 1991 supone que en la parte orgánica funcionen adecuadamente los instrumentos de la hacienda pública, ingresos, gastos, planeación y presupuesto. Lo anterior, se torna de la mayor relevancia en el ejercicio democrático, por cuanto, el proceso presupuestal -salvo las excepciones previstas en la Constitución- no puede estar obstaculizado con mecanismos de preasignación de rentas nacionales a determinados fines[30]. De permitirse, se afectaría ostensiblemente la necesaria flexibilidad en el manejo de las finanzas públicas[31], y por consiguiente, un menoscabo en el ejercicio de discusión, aprobación y ejecución del presupuesto. Dicha afectación conlleva la creación de una inflexibilidad del presupuesto; además, no permite la debida planificación del gasto y su adecuado control, para satisfacer las necesidades que se estimen necesarias en cada ejercicio anual[32]. 59. En adición a las afectaciones señaladas en el marco del proceso de deliberación democrática, la prohibición constitucional de las rentas nacionales de destinación específica, busca también maximizar el instrumento del presupuesto como herramienta de cumplimiento del plan nacional de desarrollo. Esto es así, por cuanto se tornaría en extremo difícil garantizar dicho cumplimiento, si una porción sustancial de los ingresos queda inexorablemente atada a los destinos fijados por las leyes preexistentes, creadoras de rentas de destinación específica que limitan por definición el principio de unidad de caja[33] e impiden la utilización del principio de la universalidad, el cual supone que el presupuesto contemple todos los gastos e inversiones nacionales a realizar durante la anualidad. 60. Conviene entonces precisar que a las rentas de destinación específica se les ha denominado rentas atadas, “y consisten en la técnica presupuestal de asignar una determinada renta recibida por una carga impositiva para la financiación de una actividad gubernamental previamente establecida en la ley de presupuesto”[34]. Tienen entonces tanto un origen como un fin conocido, a diferencia de los demás recursos del presupuesto general de la Nación, en que sí se sabe el origen de su captación, pero no tienen un fin determinado porque el presupuesto en la forma en que lo concibe la Constitución, es de carácter técnico, general, impersonal, universal y abstracto. 61. El artículo 313 demandando vulnera la prohibición de creación de rentas de destinación específica, al no enmarcarse en la excepción prevista en el numeral 2 del artículo 359 superior, correspondiente a “inversión social”. Es de resaltar que la “destinación específica” de la renta nacional, como se señaló en este caso, se trata de una eventual “inversión social”, y este tipo de gasto, en los términos de los artículos 334, 350 y 366 de la Constitución, tiene prioridad sobre cualquier otra asignación. La constitucionalización del gasto público social cumple una función política de naturaleza social y juega un papel redistributivo, puesto que el mencionado artículo 350 ordena destinar una parte especial del gasto a la solución de los problemas más urgentes de las personas con mayores necesidades. Esta orientación se sigue en el artículo 41 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, en el cual se establecen los objetivos específicos del gasto público en los siguientes términos: “Se entiende por gasto público social aquel cuyo objetivo es la solución de las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población, programados tanto en funcionamiento como en inversión. El presupuesto de inversión social no se podrá disminuir porcentualmente en relación con el del año anterior respecto con el gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones (…)”. 62. Para dar mayor contexto al concepto de “inversión social”, se debe recordar que recientemente la Corte, en la sentencia C-221 de 2019 señaló que la Constitución no define qué tipo de gastos integran el “gasto público social”. Sin embargo, es posible concluir que “se trata de aquel que desarrolla o permite realizar los fines sociales del Estado (art. 1º superior). Dichos fines se concretan en la consecución del bienestar general, el mejoramiento de la calidad de vida de la población, la distribución equitativa de las oportunidades, la participación en los beneficios del desarrollo y el disfrute de un ambiente sano”[35]. 63. En el mismo sentido, la sentencia C-590 de 1992 definió la inversión social como todos los gastos incluidos dentro del presupuesto de inversión, que tienen como finalidad la de satisfacer las necesidades mínimas vitales del hombre como ser social, bien sea a través de la prestación de los servicios públicos, el subsidio de ellos para las clases más necesitadas o marginadas y las partidas incorporadas al presupuesto de gastos para la realización de aquellas obras que por su importancia y contenido social, le reportan un beneficio general a la población. Asimismo, en la sentencia C-734 de 2002, la Corte manifestó que "no resulta de un ejercicio semántico" pues "no siempre es fácil distinguir dentro del género gasto social, lo que tiene que ver con la inversión y lo que concierne al funcionamiento", es decir, la inversión social es una especie que pertenece al género del gasto social”. Igualmente, en los términos del artículo 350 de la Constitución, el cual se integra al parámetro de control constitucional, el “gasto público social” puede corresponder a “funcionamient...