Sentencia C-496 de 2019

C-496-19 Sentencia C-496/19 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos que se deben cumplir cuando se invoca la violación del principio de unidad de materia DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VIOLACION AL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Inhibición DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia constitucional sobre oportunidad procesal para definir la aptitud de la demanda DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia constitucional/ CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Definición CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Inhibición para decidir de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda Referencia: Expediente D-13126 Asunto: Acción pública de inconstitucionalidad contra los artículos 2º (parcial), 3º (parcial) y 7º de la Ley 1949 de 2019 Accionante: Aida Helena Vergara Vergara Magistrado Sustanciador: ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO Bogotá D.C., veintidós (22) de octubre de dos mil diecinueve (2019) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política, y cumplidos los trámites y requisitos establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente sentencia. I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 40-6 de la Constitución, la ciudadana Aida Helena Vergara Vergara presentó demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 2º (parcial), 3º (parcial) y 7º de la Ley 1949 de 2019, “[p]or la cual se adicionan y modifican algunos artículos de las leyes 1122 de 2007 y 1438 de 2011, y se dictan otras disposiciones”. Mediante auto de 21 de marzo de 2019, el magistrado sustanciador inadmitió la demanda por considerar que no cumplía con (i) la argumentación especial prevista para los cargos por unidad de materia y omisión legislativa relativa; y (ii) los requisitos de certeza, especificidad y suficiencia, en relación con la presunta vulneración de los artículos 29, 209, 277, 278 y 333 superiores[1]. De manera oportuna el accionante presentó escrito de corrección y mediante Auto de 30 de abril de 2019, en aplicación del principio pro actione, el magistrado sustanciador admitió la demanda y dispuso (i) fijar en lista; (ii) comunicar el inicio del proceso al Procurador General de la Nación para lo de su competencia; (iii) comunicar la iniciación del proceso al Presidente del Congreso y, con fundamento en el inciso segundo del artículo 11 del Decreto 2067 de 1991, a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público (en adelante, “MHCP”) y al Ministerio de Salud y Protección Social (en adelante, “MSPS”) para que, de considerarlo conveniente, intervinieran en el proceso; y (iv) a efectos de rendir concepto, invitó a la Defensoría del Pueblo, a la Superintendencia Nacional de Salud (en adelante, “SNS”), a la Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de la Seguridad Social en Salud (en adelante, “ADRES”), al Fondo de Solidaridad y Garantía (en adelante, “FOSYGA”), al Fondo de Salvamento y Garantía para el Sector Salud-FONSAET, a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, al Departamento Nacional de Planeación (en adelante, “DNP”), a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Academia Colombiana de Abogacía, a la Comisión Colombiana de Juristas, al Centro de Estudios sobre Derecho, Justicia y Sociedad – DeJusticia, a la Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral, a GESTARSALUD, a la Asociación Colombiana de Hospitales y Clínicas, a Pacientes Colombia, a la Asociación Colombiana de Empresas Sociales del Estado y Hospitales Públicos-ACESI, y a los Decanos de las Facultades de Derecho de la Universidades de Antioquia, del Rosario -Grupo de Acciones Públicas (en adelante, “GAP”), de los Andes, del Norte, Externado de Colombia, Libre de Colombia -Observatorio de Justicia Constitucional, Militar Nueva Granada, Católica, Nacional de Colombia, Pontificia Javeriana, Industrial de Santander, Sergio Arboleda, Autónoma de Bucaramanga, San Buenaventura, de Caldas, de Nariño y Santo Tomás -Maestría de Derechos Humanos, para que, de considerarlo conveniente, intervinieran en el proceso de la referencia. Concluido el procedimiento y recibido el concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a resolver la demanda de la referencia. II. TEXTO DE LAS NORMAS DEMANDADAS A continuación, se transcribe el texto de las disposiciones acusadas conforme a su publicación en el Diario Oficial Nro. 50.830 de 8 de enero de 2019 y se subrayan y resaltan en negrilla los apartes demandados: “LEY 1949 DE 2019 (enero 8) Diario Oficial No. 50.830 de 8 de enero de 2019 PODER PÚBLICO - RAMA LEGISLATIVA Por la cual se adicionan y modifican algunos artículos de las leyes 1122 de 2007 y 1438 de 2011, y se dictan otras disposiciones. EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA DECRETA: (…) ARTÍCULO 2o. Modifíquese el artículo 131 de la Ley 1438 de 2011, el cual quedará así: Artículo 131. Tipos de sanciones administrativas. En ejercicio de la función de control sancionatorio y en desarrollo del procedimiento que para el efecto se haya previsto, la Superintendencia Nacional de Salud podrá imponer las siguientes sanciones: 1. Amonestación escrita. 2. Multas entre doscientos (200) y hasta ocho mil (8.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes para personas jurídicas, y entre (50) y hasta (2.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes para las personas naturales. 3. Multas sucesivas, para las personas jurídicas de hasta tres mil (3.000) salarios mínimos mensuales legales vigentes, y para el caso de las personas naturales de hasta trescientos (300) salarios mínimos mensuales legales vigentes, cuando en un acto administrativo de la Superintendencia Nacional de Salud se imponga una obligación no dineraria y no se cumpla en el término concedido. 4. Revocatoria total o parcial de la autorización de funcionamiento, suspensión del certificado de autorización y/o el cierre temporal o definitivo de uno o varios servicios, en los eventos en que resulte procedente. 5. Remoción de representantes legales y/o revisores fiscales en los eventos en que se compruebe que autorizó, ejecutó o toleró con dolo o culpa grave conductas violatorias de las normas del Sistema de Seguridad Social en Salud. Parágrafo 1°. El monto de las multas se liquidará teniendo en cuenta el valor del salario mínimo legal mensual vigente a la fecha de expedición de la resolución sancionatoria, y el pago de aquellas que se impongan a título personal debe hacerse con recursos diferentes a los de la entidad. En el caso de que las sanciones se impongan a personas jurídicas, deberán ser asumidas con su patrimonio y en ningún caso para su pago se podrá acudir a los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Las multas se aplicarán sin perjuicio de la facultad de revocatoria de la autorización de funcionamiento y la remoción de los representantes legales y/o revisores fiscales cuando a ello hubiere lugar. Cuando en el proceso administrativo sancionatorio se encuentren posibles infracciones relacionadas con el mal manejo de los recursos a cargo de personas naturales que sean sujetos vigilados de la Superintendencia Nacional de Salud, se iniciará proceso administrativo sancionatorio en su contra. Parágrafo 2o. Los actos administrativos expedidos en el marco del procedimiento administrativo sancionatorio de la Superintendencia Nacional de Salud podrán contener órdenes o instrucciones dirigidas al propio infractor y/o a otros sujetos de inspección, vigilancia y control que tengan relación directa o indirecta con la garantía del servicio público esencial de salud en el caso, con el propósito de superar la situación crítica o irregular de que dio lugar a la investigación administrativa y evitar que la conducta sancionada se repita. El incumplimiento de dichas órdenes o instrucciones dará lugar a la imposición de las multas sucesivas a las que se refiere el artículo tercero numeral 3 de la presente ley. Parágrafo 3o. Quienes hayan sido sancionados administrativamente de conformidad con lo dispuesto en el numeral 5 de este artículo, quedarán inhabilitados hasta por un término de quince (15) años para el ejercicio de cargos que contemplen la administración de los recursos públicos del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Esta inhabilidad se aplicará siempre de forma gradual y proporcional a la gravedad de la conducta. La Superintendencia Nacional de Salud adoptará los criterios técnicos y jurídicos necesarios para la adecuada dosificación de la inhabilidad. Parágrafo 4°. Cuando proceda la sanción determinada en el numeral 5 del presente artículo, el reemplazo o designación del nuevo representante legal y/o revisor fiscal removido, estará a cargo de la misma entidad a quien le competa realizar el nombramiento, conforme a la normatividad que regule la materia. Parágrafo 5°. Las sanciones administrativas impuestas no eximen de la responsabilidad civil, fiscal, penal o disciplinaria a que haya lugar. Parágrafo 6°. Para efectos de la imposición de las sanciones acá previstas, la Superintendencia Nacional de Salud aplicará el proceso administrativo sancionatorio establecido en el artículo 128 de la Ley 1438 de 2011, a excepción de las sanciones derivadas de la conducta descrita en el numeral 10 del artículo 3° de esta ley, la cual solo será excusada por evento de fuerza mayor, que deberá ser acreditada por el infractor dentro de los 5 días hábiles siguientes a su ocurrencia. La Superintendencia Nacional de Salud diseñará un procedimiento y una metodología sancionatoria para la imposición de sanciones por el incumplimiento en el reporte de información. ARTÍCULO 3o. Modifíquese el artículo 130 de la Ley 1438 de 2011, el cual quedará así: Artículo 130. Infracciones administrativas. La Superintendencia Nacional de Salud impondrá sanciones de acuerdo con la conducta o infracción investigada, sin perjuicio de lo dispuesto en otras disposiciones del Sistema General de Seguridad Social en Salud, así: 1. Infringir la Ley 1098 de 2006 en lo relativo a la prestación de servicios de salud. 2. No dar aplicación a los mandatos de la Ley 1751 de 2015, en lo correspondiente a la prestación de los servicios de salud. 3. Aplicar preexistencias a los afiliados por parte de la Entidad Promotora de Salud. 4. Impedir u obstaculizar la atención de urgencias. 5. Incumplir las normas de afiliación o dificultar dicho proceso. 6. Incumplir con los beneficios a los cuales tienen derecho todos los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud en Colombia, en especial, con la negociación de los medicamentos, procedimientos, tecnologías, terapias y otros que se encuentran incluidos en el Plan Obligatorio de Salud. 7. Impedir o atentar contra la selección de organismos e instituciones del Sistema de Seguridad Social Integral, por parte del empleador y, en general, por cualquier persona natural o jurídica. 8. La violación de la normatividad vigente sobre la prestación del servicio público de salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud. 9. Efectuar por un mismo servicio o prestación un doble cobro o pago al Sistema General de Seguridad Social en Salud. 10. Efectuar cobros al Sistema General de Seguridad Social en Salud con datos inexactos o suministrando información falsa. 11. No reportar información con calidad, cobertura, oportunidad, pertinencia, fluidez y transparencia para el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Nacional de Salud y aquella que solicite el Ministerio de Salud y Protección Social en el marco de sus competencias. 12. Obstruir las funciones de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Nacional de Salud por renuencia en el suministro de información, impedir o no autorizar el acceso a sus archivos e instalaciones. 13. El no reconocimiento, el reconocimiento inoportuno, el pago inoportuno o el no pago de las prestaciones económicas en el Sistema General de Seguridad Social en Salud. 14. Incumplir los compromisos obligatorios de pago y/o depuración de cartera producto de las mesas de saneamiento de cartera, acuerdos conciliatorios y/o cualquier otro acuerdo suscrito entre las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud y las Entidades Promotoras de Salud del Régimen Subsidiado y del Contributivo o entre estas y cualquier otra entidad de los regímenes especiales o de excepción. 15. No brindar un diagnóstico oportuno, entendido como el deber que tienen las entidades responsables de prestar servicios de salud en aras de determinar el estado de salud de sus usuarios, de manera que se impida o entorpezca el tratamiento oportuno. 16. Aplicar descuentos directos, sobre los pagos a realizar a los prestadores de servicios de salud sin previa conciliación con estos, en los eventos en que las entidades responsables de pago efectúen reintegros de recursos a la Administradora de Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES). En todo caso, se respetarán los acuerdos de voluntades suscritos entre las entidades, en relación con los pagos y sus descuentos. 17. Incumplir las instrucciones y órdenes impartidas por la Superintendencia Nacional de Salud. 18. Incumplir los planes de mejoramiento suscritos en ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia de la Superintendencia Nacional de Salud. 19. Incumplir con las normas que regulan el flujo de recursos y el financiamiento del Sistema General de Seguridad Social en Salud. 20. Incumplir los términos y condiciones del trámite de glosas a las facturas por servicios de salud, impedir la radicación de las facturas e imponer causales de glosas y devoluciones injustificadas o inexistentes. 21. Incurrir en las conductas establecidas en el artículo 133 de la Ley 1438 de 2011. Parágrafo 1o. En los casos en los que, como resultado de las investigaciones adelantadas por la Superintendencia Nacional de Salud, se compruebe que cualquier sujeto vigilado ha cometido una o más infracciones previstas en el presente artículo, por una razón atribuible a cualquier otra entidad sujeta a la vigilancia y control de la Superintendencia Nacional de Salud, este iniciará y/o vinculará a dicho sujeto al proceso administrativo sancionatorio. Parágrafo 2°. En el proceso sancionatorio de la Superintendencia Nacional de Salud se atenderán los criterios eximentes de responsabilidad regulados por la ley respecto de cada una de las conductas señaladas en el presente artículo cuando haya lugar a ello. Parágrafo 3°. La Superintendencia Nacional de Salud no es competente para adelantar investigaciones administrativas respecto de la praxis en los servicios de salud. (…) ARTÍCULO 7o. Modifíquese el artículo 3o del Decreto Ley 1281 de 2002, el cual quedará así: Artículo 3o. Reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa. Cuando la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) o quien haga sus veces o cualquier entidad o autoridad pública que en el ejercicio de sus competencias o actividades como participante o actor en el flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud detecte que se presentó apropiación sin justa causa de los mismos, solicitará la aclaración del hallazgo a la persona involucrada, para lo cual remitirá la información pertinente, analizará la respuesta dada por la misma y, en caso de establecer que se configuró la apropiación o reconocimiento sin justa causa de recursos, ordenará su reintegro, actualizado al Índice de Precios al Consumidor, IPC, dentro de los plazos establecidos por el Ministerio de Salud y Protección Social. Una vez quede en firme el acto administrativo que ordena el reintegro, de conformidad con el procedimiento definido, la ADRES o quien haga sus veces o cualquier entidad o autoridad pública que, en el ejercicio de sus competencias o actividades como participante o actor en el flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, compensará su valor contra los reconocimientos que resulten a favor del deudor por los diferentes procesos que ejecuta ante la entidad. En todo caso, los valores a reintegrar serán actualizados con el Índice de Precios al Consumidor (IPC). Cuando la apropiación o reconocimiento a que alude este artículo sea evidenciada por el actor que recibe los recursos, este deberá reintegrarlos actualizados con el Índice de Precios al Consumidor (IPC), en el momento en que detecte el hecho. En los casos en que la ADRES o quien haga sus veces o la autoridad o entidad pública que en el ejercicio de sus competencias o actividades como participante o actor en el flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud identifique en el proceso de reintegro actos u omisiones presuntamente constitutivas de infracciones de las normas del Sistema, informará de manera inmediata y con las pruebas correspondientes a la Superintendencia Nacional de Salud, para que adelante las investigaciones administrativas a que haya lugar. Parágrafo 1o. Los procesos que hubiesen sido allegados a la Superintendencia Nacional de Salud hasta la entrada en vigencia de la presente ley culminarán su trámite y se les aplicarán las reglas previstas en el régimen jurídico anterior. En todo caso, los recursos del aseguramiento en Salud apropiados o reconocidos sin justa causa involucrados en procedimientos en curso serán reintegrados actualizándolos con el Índice de Precios al Consumidor (IPC). Los procesos de reintegro que a la entrada en vigencia de la presente ley no hayan sido recibidos en la Superintendencia Nacional de Salud, se regirán y culminarán su trámite bajo las disposiciones previstas en el presente artículo.” (subrayado y negrilla fuera del texto original) III. LA DEMANDA La accionante arguyó que los artículos 2º (parcial), 3º (parcial) y 7º de la Ley 1949 de 2019 violan los artículos 29, 158, 169, 209, 277 y 278 superiores. 3.1. Solicitó declarar la exequibilidad condicionada del numeral 3 (parcial) del artículo 2º de la Ley 1949 de 2019 en el entendido de que la imposición de multas sucesivas se limita al incumplimiento de obligaciones regladas de conformidad con el debido proceso constitucional y administrativo. Adujo que, al contemplar una sanción objetiva, el texto infringe de manera directa el artículo 29 superior, pues hace nugatoria la presunción de inocencia y socava el derecho de defensa y contradicción. A su juicio el término “obligación no dineraria” es genérico, lo que permite a la SNS imponer sanciones con base en presupuestos indeterminados, generando una ruptura del principio de tipicidad como componente esencial del debido proceso administrativo. Agregó que, al no admitir causales eximentes de responsabilidad frente a eventuales incumplimientos y presumir la culpa, el texto demandado faculta a la SNS a imponer multas de plano, sin admitir prueba en contrario. En esa medida, el aparte sería violatorio de las garantías del debido proceso administrativo, en particular, aquellas de presunción de inocencia, derecho de defensa, derecho a controvertir y aportar pruebas y el principio de la seguridad jurídica. Concluyó que, además de ser desproporcionada, tal facultad sancionadora afecta también los derechos al mínimo vital, a la vida digna y a la propiedad privada. 3.2. Solicitó declarar la inexequibilidad del numeral 5 del artículo 2º de la Ley 1949 de 2019 por considerar que, al conferirle a la SNS la facultad de remover representantes legales y/o revisores fiscales, el legislador invadió la órbita de competencia del Constituyente -en inobservancia del artículo 278 superior- y violó, con ello, el derecho a la libertad económica contemplado en el artículo 333 superior. a) En lo atinente a la violación del artículo 278 superior, la accionante señaló que los representantes legales de las entidades promotoras de salud (en adelante, “EPS”), por el hecho de administrar recursos del SGSSS, están sujetos al control disciplinario de la Procuraduría General de la Nación y, en ese sentido, la facultad de removerlos está reservada constitucionalmente a tal organismo. El numeral acusado, contrariando esta reserva orgánica, permite que los representantes legales sean removidos por la SNS y que, por la misma causa, puedan ser desvinculados de sus cargos por el Ministerio Público. b) Frente a la violación de la libertad económica, la accionante alegó que la facultad referida a la remoción de funcionarios es intervencionista y la calificó como “una injerencia desproporcionada de la libertad de empresa y en la propiedad privada”, pues da lugar a una “eventual coadministración del Estado en la función privada por virtud de usurpar la facultad legal y estatutaria”[2]. 3.3. Solicitó declarar la inexequibilidad del parágrafo 2º (parcial) del artículo 2º de la Ley 1949 de 2019. Sostuvo que, al extender la facultad de la SNS para impartir órdenes o instrucciones a terceros, se vulneran los postulados del artículo 29 superior, sobre todo en lo que respecta a la presunción de inocencia, al derecho de defensa y contradicción, y al principio de legalidad. En el entendido de que dichas órdenes o instrucciones deben ser precedidas de un procedimiento administrativo, arguyó que la vinculación de terceros no tiene en consideración “la legitimación y el desconocimiento por parte del sujeto que de manera directa o indirecta fue ultimado a ejecutar una orden de cuyo proceso puede resultar (…) desconocido”[3]. Explicó que obligar a un tercero a cumplir una orden o instrucción emitida dentro de un procedimiento del que no fue parte y del cual puede resultar sancionado con multas sucesivas, al tenor del numeral 3 del mismo artículo, vulnera sus derechos a la defensa, a la contradicción, y a aportar y controvertir pruebas. Reiteró frente a este cargo lo alegado contra el aparte del numeral 3 (parcial) del artículo 2º de la Ley 1949 de 2019. 3.4. Solicitó declarar la inexequibilidad del parágrafo 3º del artículo 2º de la Ley 1949 de 2019 porque, al prever una inhabilidad derivada de la sanción administrativa impuesta por la SNS, se invade la competencia constitucional de la Procuraduría General de la Nación en materia disciplinaria, inobservando lo establecido en el numeral 6 del artículo 277 superior. Reconoció que hay diferencias entre las sanciones disciplinarias y las infracciones administrativas pero consideró que la norma acusada crea un sistema de control disciplinario difuso, impropio de las competencias de la SNS, en el cual una inhabilidad -que es una pena principal- se deriva de la sanción administrativa, desconociendo, así, el principio del juez natural. Agregó que la inhabilidad prevista es desproporcionada e irracional, pues se suma a multas de altas cuantías y a la investigación disciplinaria. 3.5. Solicitó declarar la inexequibilidad del aparte demandado del parágrafo 1º del artículo 3º pues, al considerar que cualquier sujeto vigilado puede ser vinculado a un procedimiento administrativo sancionatorio iniciado con antelación, sin que para el efecto haya sido notificado del mismo desde un principio, se vulneran los derechos del vigilado a la defensa y contradicción, protegidos estos por el artículo 29 superior. Puso de presente que el aparte no precisa con claridad la etapa a la cual se vincularía el vigilado y, en esa medida, se le vulnerarían sus mínimas garantías procesales. Al respecto, consideró que no es aplicable el precedente de la Sentencia C-341 de 2014 -la cual declaró exequible el artículo 37 del Código General del Proceso al encontrar que “la notificación de actuaciones administrativas a terceras personas que puedan resultar directamente afectadas por la decisión que se adopte, no resulta inconstitucional”[4]- porque en este caso no se trata de un tercero, sino de un vigilado que se vincula cuando ya se ha demostrado la comisión de una infracción dentro de un procedimiento sancionatorio del cual no ha sido parte. 3.6. Solicitó declarar la inexequibilidad del artículo 7º de la Ley 1949 de 2019 por las siguientes razones. a) Por un lado expuso que, al facultar a la ADRES a solicitar el reintegro inmediato de los recursos que considere apropiados sin justa causa una vez se haya culminado el proceso de solicitud de explicaciones previas con potestad de descuento unilateral y compensación de deudas sobre los mismos, se vulneran los artículos 29 y 209 superiores. Lo anterior puesto que la ADRES estaría actuando como juez y parte, además de que se suprimen las funciones de intervención y resolución de conflictos que anteriormente se radicaban en cabeza de la SNS. La accionante señaló que el artículo 3 del Decreto Ley 1281 de 2002 había designado a la SNS como juez natural de las controversias que se llegaran a presentar entre la ADRES y las Entidades Administradoras de Planes de Beneficios (en adelante, “EAPB”) y, en esa medida, estaba facultada para impartir eventuales órdenes de reintegro de recursos, en armonía con las reglas del debido proceso administrativo y de sus funciones de inspección vigilancia y control. No obstante, el artículo demandado deja “al libre arbitrio de la misma entidad que desarrolla la administración de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, determinar la imputación y definición de la causa que ella misma motivó y de la cual es parte activa habida cuenta de los procesos de COMPENSACÓN DE UPC (unidad de pago por capitación) y de RECOBROS por coberturas tecnológicas NO PBS (Tecnologías no cubiertas o excluidas del Plan de Beneficios en Salud)”[5]. Arguyó, así mismo, que la disposición atacada vulnera el artículo 29 superior debido a que “el proceso de reintegro de recursos (…) no lo es en el marco de una actuación administrativa que respete los presupuestos y principios propios del debido proceso, al punto de que se constituye como una sanción gravosa previa la posibilidad de demostración de la inocencia del administrado, vulneración del principio de juez natural, derecho de defensa y contradicción, la cual ni siquiera se avizora a juzgar por los términos en que se presenta la norma acusada”[6]. Y frente al artículo 209 superior, la accionante afirmó que su vulneración se materializa “al concentrar todas las facultades de instrucción y decisión en materia del proceso de restitución de recursos en ADRES, se le otorgan plenos poderes a un actor del sistema (ADRES) sobre otro (sic) actores del sistema (EPS-IPS) siendo que la ley los ubica en esta materia como iguales, justamente por eso es que la intervención de la Supersalud para estos casos resultaba ser razonable y legítima en la medida en que estaba llamada a dirimir las diferencias entre dos actores, vigilados por cierto”[7]. Agregó, sobre este punto, que la ADRES no cuenta con facultades sancionatorias. b) Por otro lado, la accionante argumentó que el artículo 7º no guarda conexidad temática, causal, teleológica, metodológica ni sistemática con la ley en que se inserta y, en consecuencia, viola el principio de unidad de materia consignado en los artículos 158 y 169 superiores. A este fin, ilustró que la Ley 1949 de 2019 tiene como “eje central y temático (…) el fortalecimiento de la capacidad sancionatoria de la SNS” y “la materia de restitución de recursos de que trata el artículo 7º acusado, resulta ajena al eje temático sancionador”[8], y que un “segundo eje temático (…) supone un redireccionamiento al interior de la entidad de Inspección, Control y Vigilancia pero en sintonía con el fortalecimiento de su capacidad de actuación y respuesta sobre esta materia especial de restitución de recursos”[9]. Por tanto, el artículo bajo examen “lejos de fortalecer la capacidad institucional de la SNS, lo que hace es restarle competencias, por manera que, produce una ruptura al principio de unidad de materia en tanto que, se configura la inexistencia de un vínculo causal entre la condición de fortalecimiento como núcleo y eje temático y la decisión de quitarle competencias a la entidad”[10]. c) Precisó, finalmente, que “el artículo 7º ídem, no está siendo acusado por omisión legislativa relativa, pues, lo que se busca justamente es la declaratoria de inexequibilidad de la totalidad del artículo por ser contrario de un lado al artículo 29 y 209 superiores y, del otro al principio de unidad de materia (…)”[11]. IV. INTERVENCIONES 4.1. Departamento Nacional de Planeación[12] Solicitó que la Corte se declare inhibida para pronunciarse de fondo en razón de la ineptitud sustantiva de la demanda por ausencia concreta de cargos. De forma subsidiaria, solicitó declarar exequibles las normas cuestionadas. 4.1.1. Respecto a los numerales 3 y 5 y los parágrafos 2º y 3º del artículo 2º de la Ley 1949 de 2019, consideró que la accionante hizo una lectura fragmentada de las normas para estructurar sus cargos. En efecto, subrayó que el artículo 2º dispone que las facultades sancionatorias de la SNS están sujetas al procedimiento administrativo sancionatorio, como lo prevé el parágrafo 6º del mismo artículo. Manifestó que estas normas buscan, precisamente, establecer reglas claras para garantizar el debido proceso, como ocurre, por ejemplo, con el parágrafo 3º que dispone que la SNS adoptará los criterios técnicos y jurídicos necesarios para la adecuada dosificación de la inhabilidad, además de que “se aplicará siempre de forma gradual y proporcional”[13] lo cual obliga a fijar, en su concepto, criterios y dosificación equitativos. 4.1.2. Frente al parágrafo 1º (parcial) del artículo 3º, aseguró que la accionante confundió las funciones de inspección, vigilancia y control administrativo que ejerce la SNS, con el régimen disciplinario que aplica el Ministerio Público. Resaltó que, en todo caso, el parágrafo 5º del artículo 2º de la Ley 1949 de 2019 prevé que “[l]as sanciones administrativas impuestas no eximen de la responsabilidad civil, fiscal, penal o disciplinaria que haya lugar”, por lo que el texto demandado lo que realmente busca es fortalecer la función sancionatoria de la SNS “de allí que incluya sanciones individuales, que se aplicarán conforme al proceso administrativo sancionatorio, sin perjuicio de las acciones de organismos de control en el ámbito de su competencia”[14]. 4.1.3. En relación con el artículo 7º manifestó que sí hace parte de la unidad de materia de la Ley 1949 de 2019 “porque está acorde con los objetivos previstos en el numeral 1 de la misma ley (sic), y permite fortalecer a la Superintendencia Nacional de Salud readecuando sus competencias en relación con el reintegro de los recursos, aprovechando la reciente institucionalidad de ADRES, quien (sic) conforme a su perfil asume gran parte del proceso de restitución, lo cual permite descongestionara (sic) la SNS, sin perjuicio de que en todo caso, cuando se requiera, cualquiera pueda oficiar a dicha entidad sobre presuntas infracciones en las normas del sistema en procesos de reintegro, pero solo en ese caso”[15]. 4.1.4. En últimas, el DNP arguyó que la demanda no permite realizar con nitidez un cotejo de los cargos formulados con la Constitución en razón a que plantea una serie de percepciones de carácter subjetivo, sin precisar la forma en que se concretan las violaciones. 4.2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público[16] El MHCP limitó su intervención al cargo elevado contra el artículo 7º de la Ley 1949 de 2019 con respecto al cual solicitó declarar su exequibilidad. 4.2.1. En lo que respecta a la presunta vulneración del artículo 29 superior derivada de que la ADRES actúa como juez y parte en el proceso de reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa, el MHCP aseguró que tal competencia corresponde, precisamente, a la finalidad para la que fue creada la administradora. Ilustró lo siguiente: “De acuerdo con el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015, la ADRES fue creada con el fin de “garantizar el adecuado flujo y los respectivos controles de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud”, de manera que se optimice el flujo de recursos y se promueva la eficiencia en la gestión de los recursos. En desarrollo de estos postulados la ADRES tiene las siguientes facultades: i) garantizar el adecuado flujo de recursos del SGSSS, a través de procesos como la compensación, la liquidación mensual de afiliados -LMA- y el pago por concepto de servicios y tecnologías no incluidas en los Planes de Beneficios en Salud; y ii) garantizar (…) los respectivos controles de registros del Sistema General de Seguridad Social en Salud, mediante mecanismos como el reintegro de los recursos apropiados o reconocidos sin justa causa por parte de los agentes del sistema. La referida disposición, permite a la ADRES verificar que los recursos parafiscales del SGSSS sean percibidos por quien corresponde”[17]. Agregó que, según el artículo 48 superior, los recursos parafiscales se encuentran destinados a las finalidades constitucionales y legales de la seguridad social y no corresponden ni pertenecen a ninguna entidad en particular. Así las cosas, no existe una limitación constitucional que lleve a entender que la ADRES, en su carácter de administradora de los recursos de SGSSS, sea juez y parte “por cuanto no existe ningún interés particular o conflicto de interés que le reste imparcialidad o independencia al determinar la necesidad del reintegro de los pagos que resulten justificados”[18]. La administradora, sostuvo, se limita a garantizar que -a través del pago y el reintegro- se preserve el flujo adecuado de los recursos de la salud. Adujo, asimismo, que contrario a lo indicado por la accionante, el artículo 7º contiene los elementos esenciales que la ADRES debe aplicar en los procedimientos de reintegro de recursos, los cuales son: “[u]na solicitud de aclaración efectuada por la ADRES con el envío de la información pertinente [p]osibilidad de respuesta de la parte requerida [a]nálisis de la respuesta y orden de reintegro actualizado con el IPC”[19] y, en esa medida, se cumplen los presupuestos del debido proceso. Aclaró que tal procedimiento está sujeto a la parte primera de la Ley 1437 de 2011 (en adelante, “CPACA”), la cual, en sus artículos 74 y 104, establece que las decisiones adoptadas por la ADRES en sus actos administrativos serán susceptibles de recursos en vía administrativa y de control judicial. Precisó que en la Sentencia C-607 de 2012 la Corte Constitucional señaló que el procedimiento de restitución de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa, de que trata el artículo 3 de Decreto Ley 1281 de 2002, modificado por el artículo 7º de la Ley 1949 de 2019, deben aplicarse de manera subsidiaria las normas sobre procedimiento administrativo de la parte primera del CPACA en tanto no sean incompatibles. 4.2.2. También afirmó que el legislador tiene libertad para reasignar competencias entre las distintas entidades del Estado acorde con su experticia y profesionalismo, sin que por esto se contradiga algún principio constitucional. Y explicó que, de acuerdo con lo dicho en la exposición de motivos de la Ley 1949 de 2019, el artículo cuestionado se introdujo con el fin de descongestionar a la SNS, eliminando a ese fin una de sus múltiples funciones, lo que a su vez reafirma el carácter técnico que debe primar en las entidades del Estado. 4.2.3. Frente al cargo por desconocimiento del principio de unidad de materia sostuvo que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 1º de la Ley 1949 de 2019, el objeto de la ley es redefinir “las competencias de la superintendencia, en materia de reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa”[20] y, por ende, no es claro cómo la accionante construye tal argumento cuando expresamente se señala que la finalidad de la ley es el desarrollo del artículo 7º atacado. 4.3. Ministerio de Salud y Protección Social[21] El MSPS solicitó que la Corte declare exequibles las normas atacadas. 4.3.1. En lo atinente al cargo elevado contra el numeral 3 y el parágrafo 2º del artículo 2º, sostuvo que la accionante omitió poner de presente que el legislador, en el mismo artículo 2º de la Ley 1949 de 2019 y en el artículo 128 de la Ley 1438 de 2011, sí previó un procedimiento administrativo que garantiza la presunción de inocencia y el debido proceso. Adicionalmente, subrayó que en los procedimientos administrativos siempre debe tenerse en cuenta lo establecido en el CPACA, que se aplica en lo no previsto en los procedimientos especiales. Así las cosas: “(…) si se le ha impuesto con anterioridad al administrado una obligación no dineraria luego de un procedimiento administrativo y que culminó en un acto administrativo y éste no cumple, se iniciará un nuevo procedimiento administrativo tendiente (sic) imponer la multa consagrada en la norma. Y así también lo será para quienes (sujetos de inspección, vigilancia y control) tengan relación directa o indirecta con la garantía del servicio pública (sic) esencial de salud. Como es claro, el procedimiento administrativo señalado da diferentes términos para, entre otros, que el presunto responsable dé explicaciones, aporte pruebas y presente alegatos, lo cual, evidentemente garantiza el debido proceso”[22]. 4.3.2. Frente al cargo elevado contra el numeral 5 y el parágrafo 3º del artículo 2º, arguyó que la accionante olvidó los principios de reserva legal y tipicidad desarrollados ampliamente en la Sentencia C-921 de 2001, en la cual se estudió la constitucionalidad del Decreto 1259 de 1994 “[p]or el cual se reestructura la Superintendencia Nacional de Salud”. Agregó que la acción disciplinaria no es exclusiva de la Procuraduría General de la Nación, y, en ese sentido, “el legislador estaba constitucionalmente facultado para consagrar la conducta infractora de carácter administrativo [autorizar, ejecutar y tolerar con dolo o culpa grave conductas violatorias de las normas del Sistema de Seguridad Social en Salud], la autoridad para imponerlas [Superintendencia Nacional de Salud] y el procedimiento para imponerla [artículo 128 de la Ley 1438 de 2011]”[23]. En lo que respecta a la inhabilidad establecida en el parágrafo 3º del artículo 2º reprochado, el MSPS sostuvo que también se encuentra ajustada a derecho pues el legislador no desbordó sus competencias y no resulta incompatible frente a las funciones que el Constituyente asignó a la Procuraduría. 4.3.3. En relación con el cargo elevado contra el artículo 7º, manifestó que la ADRES no ejerce funciones jurisdiccionales y que su función se limita a garantizar el adecuado flujo y los respectivos controles de recursos del SGSSS. Asimismo, precisó que aquella no ejerce funciones de inspección, vigilancia y control y, en consecuencia, no impone sanciones. Así, la eventual decisión de reintegro que adopte la ADRES “no tiene la intencionalidad de sancionar la apropiación sin justa causa de recursos sino el reintegro de aquellos sobre los cuales no se encuentra una justa causa para su reconocimiento”[24]. 4.4. Grupo de Acciones Públicas de la Universidad del Rosario[25] Solicitó que la Corte declare la exequibilidad de las normas demandadas. 4.4.1. En primer lugar, consideró que no se violó el principio de unidad de materia, por cuanto, de un lado, (i) de acuerdo con el título de la Ley 1949 de 2019 su carácter es aditivo y reformatorio de normas preexistentes, las cuales, a su vez, refieren al SGSSS de manera amplia, por tanto lo dispuesto por el artículo 7º guarda coherencia con la materia de la ley; y por el otro, (ii) el objeto de la Ley 1949 de 2019, contemplado en su artículo 1º, incluye de manera expresa la facultad de la ADRES frente al reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa. 4.4.2. Sobre las supuestas violaciones al debido proceso, sostuvo lo siguiente: (i) El numeral 3 del artículo 2º de la Ley 1949 de 2019 no vulnera el debido proceso en la medida en que su interpretación debe articularse dentro del contexto del principio de legalidad dispuesto en el artículo 6 superior y de las funciones regladas de la SNS establecidas en el artículo 6 del Decreto 2462 de 2013. En esa medida, cualquier actuación de la SNS en el marco del aparte demandado que no esté guiada por las disposiciones antes mencionadas, implicaría un vicio que daría pie a una nulidad. Hizo precisiones sobre la diferencia entre el carácter discrecional y el carácter arbitrario de las decisiones de la administración para concluir que la SNS “al momento de establecer una obligación no dineraria en cabeza de un sujeto inspeccionado, vigilado o controlado por ella, debe ceñirse estrictamente al catálogo de facultades que autoricen la imposición de una tal obligación. Posteriormente, para elegir el término del que dispondrá el sujeto para cumplir la obligación, la autoridad deberá decidir adecuándose a criterios de racionalidad y razonabilidad”[26]. (ii) Frente al cargo elevado contra el parágrafo 2º del artículo 2º de la Ley 1949 de 2019, el GAP argumentó que no procede en la medida en que el artículo 128 de la Ley 1438 de 2011 establece los parámetros que deben aplicarse a todas las actuaciones administrativas sancionatorias y, en lo no regulado por este artículo, aplican las normas del CPACA. Lo anterior “significa que cualquier sujeto (…) destinatario de un acto administrativo sancionatorio deberá haber tenido la oportunidad de presentar descargos o explicaciones, las pruebas y los alegatos que considere pertinentes. Todo lo cual se traduce en la garantía del derecho al debido proceso”[27]. (iii) Frente al parágrafo 1º del artículo 3º, aseguró que, lejos de configurarse la violación alegada en la demanda, este aparte garantiza el debido proceso al ordenar la vinculación del sujeto en los términos del artículo 128 de la Ley 1438 de 2011 y del CPACA. (iv) Y, frente al numeral 5 del artículo 2º, indicó que la facultad sancionatoria en cabeza de la SNS no corresponde al ámbito de responsabilidad disciplinaria y, en esa medida, las facultades de la SNS en nada tocan la órbita orgánica del Ministerio Público. 4.4.3. En últimas, frente a la supuesta vulneración del principio de legalidad que se le atribuye al parágrafo 2º del artículo 2º, manifestó que no se concreta pues el texto demandado establece cuáles son las conductas infractoras y dispone específicamente el tipo de sanciones que acarrean. 4.5. Estephany Romero Latorre[28] Se adhirió a las solicitudes de la accionante y las complementó, como pasa a exponerse. 4.5.1. En lo atinente al cargo elevado contra el numeral 3 (parcial) del artículo 2º de la Ley 1949 de 2019, agregó que la cuantía de las multas es abiertamente confiscatoria de la propiedad privada y no soluciona los problemas endémicos del sistema de salud colombiano, “porque abocará al presente dilema a las EPS: pagar la multa y descuidar su finalidad de servicio con lo cual se agrava el circulo de inseguridad patrimonial y jurídica a que se ven sometidas las EPS”[29]. 4.5.2. Respecto del numeral 5 del artículo 2º, sostuvo que la facultad de la SNS de remover representantes legales y revisores fiscales tiene como fundamento la responsabilidad objetiva de los mismos, la cual está proscrita por el ordenamiento jurídico y viola la defensa técnica y el debido proceso. Esto, a su juicio, derivará en la imposibilidad de encontrar personas idóneas que estén dispuestas a asumir tales cargos. 4.5.3. Frente al parágrafo 2º del artículo 2º, estima que le otorga facultades exorbitantes a la SNS, lo cual desborda la proporcionalidad legislativa y viola el debido proceso de los terceros vinculados al procedimiento sancionatorio debido a que no pueden ejercer una defensa técnica. 4.5.4. En lo relativo al parágrafo 3º del artículo 2º, reiteró sus apreciaciones en el sentido de que corresponde a una facultad exorbitante y desproporcionada, habida cuenta de que las EPS, a la luz de los artículos 365 y 209 constitucionales, ejercen un servicio público. 4.5.5. Frente al parágrafo 1º del artículo 3º, insistió en que vulnera el debido proceso y la posibilidad de defensa técnica. 4.5.6. Y en cuanto al artículo 7º, expuso que constituye un desborde legislativo que transformó a la ADRES en juez y parte y que, con ello, se vulnera el derecho al debido proceso. 4.6. ADRES[30] Solicitó que la Corte Constitucional declare la exequibilidad de las normas demandadas. 4.6.1. Consideraciones sobre los señalamientos de la demanda acerca de las facultades sancionatorias de la SNS (i) Respecto del numeral 3 (parcial) del artículo 2º de la Ley 1949 de 2019, la ADRES puso de presente que, en su encabezado, el mismo artículo 2º señala que la imposición de multas deberá estar precedida de un procedimiento al que le son aplicables todas las garantías desarrolladas en el CPACA, de manera que no es necesario que el legislador reitere todas las garantías y etapas que gobiernan tales instancias. (ii) Frente al numeral 5 del artículo 2º, arguyó que la titularidad de la acción disciplinaria no se encuentra exclusivamente en cabeza de la Procuraduría y, por tanto, el cargo de la accionante se fundamenta en premisas erradas. (iii) Sobre el parágrafo 1º del artículo 3º, señaló que la accionante realizó una lectura fraccionada del mismo para elevar su cargo y omitió, para el efecto, la disyuntiva relativa a que la SNS puede iniciar o vincular al tercero vigilado al procedimiento administrativo. En el primer caso, el cargo de la demanda carece de sentido pues el tercero haría parte del procedimiento desde su inicio y, en el segundo, “no se vulneran sus derechos de defensa, pues como en cualquier actuación administrativa podrá hacer uso de las herramientas jurídicas que se disponen en cada etapa del proceso administrativo”[31]. 4.6.2. Consideraciones sobre el procedimiento de restitución de recursos apropiados sin justa causa (i) Frente a la supuesta vulneración del debido proceso, aseguró que la ADRES no puede adelantar el procedimiento de reintegro a su libre arbitrio porque desconocería el CPACA y el artículo 121 superior, dado que la actuación debe ceñirse a los parámetros ya existentes en el ordenamiento. (ii) Sobre el acceso a la administración de justicia precisó que el procedimiento de restitución de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa no se ejerce en virtud de funciones jurisdiccionales, por lo que resulta imposible que el artículo demandado cercene el acceso a la administración de justicia. Especificó que el citado procedimiento tampoco ostenta un carácter sancionatorio ni se enmarca dentro de las facultades de inspección, vigilancia y control de la SNS, en tanto su fin es el de garantizar el adecuado flujo y los respectivos controles de recursos del SGSSS. (iii) Argumentó que la ADRES no ejerce como juez y parte dentro de este procedimiento debido a que la detección de recursos reconocidos sin justa causa “se enmarca en las funciones de administración hoy ejercidas por la ADRES, y es en función de esta determinar la procedencia del reintegro, lo cual no supone un actuar arbitrario por parte de la administración, así como tampoco implica una convergencia de las funciones de juez y parte, debido a que se trata de operaciones necesarias y en ocasiones complejas, para garantizar el flujo de recursos en salud”[32]. (iv) Frente a la compensación, puso de presente que ocurre únicamente “cuando los actos administrativos se encuentren en firme, por lo que para alcanzar esa etapa ya se ha surtido un procedimiento administrativo que garantizó la defensa y contradicción de las entidades vinculadas a él”[33]. Sobre el proceso de restitución de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa, concluyó que la demanda tiene muchos elementos en común con aquella que motivó la Sentencia C-607 de 2012, en la que se descartaron los cargos esgrimidos puesto que “lo que plantea el actor son cuestionamientos de la aplicación práctica de disposición, que no dan cuenta de un verdadero juicio, sino que expone situaciones particulares que podrían presentarse con la existencia de la norma, y no propiamente una acusación de inconstitucionalidad”[34]. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN Mediante Concepto Nro. 006592 de 25 de junio de 2019, el Procurador General de la Nación[35] solicitó a la Corte que: (i) Se declare inhibida para emitir pronunciamiento de fondo sobre la vulneración del artículo 267 superior y sobre el cargo por omisión legislativa relativa; (ii) De manera principal, se declare inhibida para emitir pronunciamiento de fondo sobre los cargos por vulneración de los artículos 29, 277, 278 y 333 superiores formulados contra el artículo 2º (parcial) de la Ley 1949 de 2019, en razón a la ineptitud sustantiva de la demanda; y, de manera subsidiaria, declare exequible el artículo 2º (parcial) de la Ley 1949 de 2019 por los cargos de vulneración indicados; (iii) Se declare inhibida para emitir pronunciamiento de fondo sobre la vulneración del artículo 29 superior formulado contra el artículo 3º (parcial) de la Ley 1949 de 2019 en razón a la ineptitud sustantiva de la demanda; (iv) Declare exequible al artículo 7º de la Ley 1949 de 2019 por los cargos de vulneración a los artículos 29, 158, 169 y 209 superiores. 5.1. Como cuestión previa, el Procurador señaló que la accionante, a pesar de alegar una supuesta vulneración del artículo 267 superior, no desarrolló argumentos que sustentaran la infracción ni determinó la manera en que ella se concreta. También llamó la atención sobre el hecho de que, si bien cuestionó el artículo 7º de la Ley 1949 de 2019 por omisión legislativa relativa, en su escrito de corrección puntualizó que la norma no se acusó por dicha causa. En consecuencia, estimó que la Corte se debe declarar inhibida para emitir pronunciamiento de fondo sobre estos dos asuntos. 5.2. Frente al cargo contra el artículo 2º (parcial) de la Ley 1949 de 2019 sustentado a partir de la violación de los artículos 29, 277, 278 y 333 superiores, el Procurador consideró que no satisface los requisitos mínimos exigidos para su análisis de fondo, en particular, aquellos atinentes a las exigencias de certeza, especificidad y suficiencia, por lo que no se puede tener como apto. En subsidio, solicitó declarar la exequibilidad del texto demandado en tanto los tipos de sanciones administrativas y las disposiciones para su imposición allí establecidas no infringen normas superiores. 5.3. Sobre el cargo formulado contra el artículo 3º (parcial) de la Ley 1949 de 2019 por violación del artículo 29 superior, afirmó que “no es apto, al no satisfacer la exigencia de certeza, pues las acusaciones de la accionante no se desprenden ni atacan lo establecido en el parágrafo 1 del artículo 130 de la Ley 1438 de 2011, que modificó el artículo 3 de la Ley 1949 de 2019, en la medida en que este no incide en las disposiciones que se deben atender en observancia de los parámetros constitucionales del debido proceso. Tampoco cumple con los requisitos de especificidad, dado que no existe una confrontación concreta con la disposición atacada, ni suficiencia, al no desvirtuar su presunción de inconstitucionalidad”[36]. Solicitó, por tanto, que la Corte se declare inhibida sobre el cargo en cuestión. 5.4. En lo relativo al cargo formulado contra el artículo 7º de la Ley 1949 de 2019, consideró: (i) Que el artículo atacado no faculta a la ADRES para actuar como juez de la actividad desplegada por las EAPB “en la medida en que la norma no se dirige a establecer una responsabilidad a cargo de dichas entidades sino que procura garantizar el adecuado manejo de recursos que son de especial relevancia”[37]. (ii) Que el artículo cuestionado no vulnera los artículos 29 y 209 superiores “en la medida en que al establecer la competencia de la ADRES (…) no desconoce el debido proceso administrativo ni asigna alguna competencia que desatienda los principios de la función administrativa”[38]. (iii) Que no se configura el cargo por inobservancia de unidad de materia, pues el artículo acusado “guarda consonancia con el cuerpo y con el objeto de la ley discutida, sin que se trate de una disposición respecto de la cual no sea posible determinar razonablemente su conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con la materia general que inspiró la iniciativa legislativa”[39]. Agregó que el objeto de la Ley 1949 de 2019 “supera el referido en la acción que se estudia puesto que, como se enunció, el mismo no se limita a fortalecer en abstracto las competencias de la SNS sino que se dirige principalmente a la protección y el goce efectivo del derecho fundamental a la salud, mediante la adopción de mecanismos que incluyen la redefinición funcional (título y artículo 1 de la Ley 1949 de 2019, y análisis de motivaciones)”[40]. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 6.1. Competencia De conformidad con lo establecido en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para conocer de la acción pública de constitucionalidad de la referencia porque las disposiciones demandadas hacen parte de la Ley 1949 de 2019, “[p]or la cual se adicionan y modifican algunos artículos de las leyes 1122 de 2007 y 1438 de 2011, y se dictan otras disposiciones”. A efectos de habilitar un eventual escrutinio constitucional de fondo, la Sala, de forma preliminar, abordará lo relativo al cargo por omisión legislativa relativa (6.2); analizará el cumplimiento de los requisitos procesales mínimos para el cargo por unidad de materia (6.3.); y, finalmente, estudiará la aptitud de los restantes cargos de inconstitucionalidad (6.4.). 6.2. Primera cuestión preliminar: Cargo por omisión legislativa relativa En su escrito de corrección, la accionante precisó que el artículo 7º de la Ley 1949 de 2019 “no está siendo acusado por omisión legislativa relativa, pues, lo que se busca justamente es la declaratoria de inexequibilidad de la totalidad del artículo por ser contrario de un lado al artículo (sic) 29 y 209 superiores y, del otro al principio de unidad de materia (…)”[41]. En esa medida, la Sala no estudiará la aptitud de tal cargo y descartará, por tanto, su análisis de fondo para efectos de la presente providencia. 6.3. Segunda cuestión preliminar: Cargo por unidad de materia De acuerdo con lo preceptuado en los artículos 158 y 169 de la Constitución y 2 y 3 del Decreto Ley 2067 de 1991, la Corte[42] ha establecido que para la procedencia del cargo por violación del principio de unidad de materia el demandante debe cumplir con una carga procesal mínima, consistente en: (i) señalar en la demanda la materia de la que se ocupa la ley acusada; (ii) citar las disposiciones que supuestamente no guardan relación con el tema general de la ley; y (iii) explicar las razones por las cuales se considera que dichas disposiciones no son afines con la materia de la ley. En su escrito de corrección la accionante señaló que, según su artículo 1º, el “eje central y temático”[43] de la Ley 1949 de 2019 es el fortalecimiento de la capacidad sancionatoria de la SNS. Como segundo eje temático, la accionante identificó aquel de “redefinición de las competencias de la Superintendencia, en materia de reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa”[44]. Asimismo, indicó que el artículo 7º de la Ley 1949 de 2019 no guarda relación con el tema general de la ley y alegó, en concreto, ausencia de conexidad temática, causal, teleológica, metodológica, y sistemática con el objeto de la misma. Si bien la Sala evidencia que la accionante identificó la materia de la que se ocupa la Ley 1949 de 2019 y la disposición con la que supuestamente no guarda relación, también encuentra que no explicó las razones que sustentan la ausencia de afinidad. Lo anterior en razón a que se limitó a examinar la falta de conexidad del artículo atacado frente a uno de los ejes temáticos que identificó -el fortalecimiento de la capacidad institucional de la SNS en materia sancionatoria- y, a la hora de sustentar la falta de conexidad temática, causal, teleológica, metodológica y sistemática, no tuvo en cuenta el segundo eje temático por ella misma identificado, que se encuentra consignado en el segundo inciso del artículo 1º de la Ley 1949 de 2019 y que expresamente dispone que la finalidad de la ley es la redefinición de las competencias de la SNS en materia de reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa. Para la Sala, la accionante no cumplió con la carga mínima procesal necesaria para estudiar de fondo el cargo por unidad de materia, y procederá, en consecuencia, a declararse inhibida sobre este cargo por ineptitud sustantiva de la demanda. 6.4. Tercera cuestión preliminar: Aptitud sustantiva de la demanda Esta Corporación ha indicado que los cargos de inconstitucionalidad contra una ley se someten a exigencias de tipo formal y material, destinadas a la consolidación de un verdadero problema de constitucionalidad que permita adelantar una discusión a partir de la confrontación del contenido verificable de una norma legal con el enunciado de un mandato superior. En ese contexto, en reiterada jurisprudencia constitucional se ha señalado que la competencia para ejercer control de constitucionalidad sobre leyes demandadas está atada al cumplimiento de dos presupuestos básicos e insustituibles: (i) que la demanda ciudadana reúna los requisitos mínimos señalados en el artículo 2 del Decreto Ley 2067 de 1991[45]; y (ii) que las normas sometidas a control se encuentren vigentes o que, si no lo están, produzcan efectos o tengan vocación de producirlos[46]. En consecuencia, para que exista aptitud sustantiva de la demanda, se debe cumplir con los requisitos exigidos para la debida estructuración de los cargos de inconstitucionalidad. De conformidad con el artículo 2 del Decreto Ley 2067 de 1991, las demandas de inconstitucionalidad deberán señalar: (i) las normas acusadas como inconstitucionales; (ii) las normas constitucionales que se consideren infringidas; (iii) las razones por las cuales dichos textos han sido violados; (iv) en caso de que lo que se discute sea el quebrantamiento del correcto trámite legislativo, se debe señalar cuál es el trámite que debió haberse observado; y (v) la razón por la cual la Corte es competente. Particularmente, respecto del requisito consistente en expresar las razones por las cuales la disposición demandada se considera inconstitucional, esta Corte ha dicho que supone elaborar correctamente el concepto de la violación. Según la jurisprudencia constitucional el concepto de la violación es formulado adecuadamente cuando, además de (i) identificar las normas que se demandan como inconstitucionales (transcripción literal o inclusión por cualquier medio) y (ii) determina...