Sentencia C-494 de 2016

C-494-16 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-494/16 MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Migración dentro del territorio nacional en la definición de víctima de desplazamiento forzado DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RESPECTO DE PERSONAS QUE TUVIERON QUE EMIGRAR AL EXTERIOR POR EL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Inhibición para decidir de fondo por ineptitud sustantiva DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de certeza, suficiencia y claridad DERECHO A LA IGUALDAD-Criterio de comparación o tertium comparationis CORTE CONSTITUCIONAL-Incompetencia para examinar de oficio normas no acusadas mediante la acción pública de inconstitucionalidad DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aspectos que deben evaluarse para establecer si cabe un pronunciamiento de fondo cuando la demanda se orienta a solicitar la exequibilidad condicionada CARGO DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Requisitos OMISION LEGISLATIVA ABSOLUTA Y RELATIVA-Distinción DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Jurisprudencia constitucional DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Impone al demandante una mayor carga argumentativa LIMITACION DEL CONCEPTO DE DESPLAZADO A LAS MIGRACIONES FORZADAS QUE OCURREN DENTRO DEL AMBITO DEL TERRITORIO NACIONAL-Jurisprudencia constitucional Referencia: Expediente D-11139 Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1 (parcial) de la Ley 387 de 1997 y contra el parágrafo 2 del artículo 60 (parcial) de la Ley 1448 de 2011 Demandante: Enán Enrique Arrieta Burgos Magistrado sustanciador: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ Bogotá DC, catorce (14) de septiembre de dos mil dieciséis (2016) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En desarrollo de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, el ciudadano Enán Enrique Arrieta Burgos presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1 (parcial) de la Ley 387 de 1997, “por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en la República de Colombia” y contra el parágrafo 2 del artículo 60 (parcial) de la Ley 1448 de 2011, “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones.” En Auto del 28 de enero de 2016, el Magistrado Sustanciador resolvió admitir la demanda, dispuso su fijación en lista y, simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. De igual manera dispuso comunicar la iniciación del presente proceso de constitucionalidad a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio del Interior, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Departamento Nacional de Planeación, al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV), a la Unidad de Restitución de Tierras, a la Defensoría del Pueblo, a la Fundación Abogados Sin Fronteras Canadá en Colombia (ASFC), a la Comisión Colombiana de Juristas, a la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) y a las Facultades de Derecho de las siguientes Universidades: Rosario, Sabana, Externado, Sergio Arboleda, Libre y Nariño, para que, si lo consideraban conveniente, intervinieran impugnando o defendiendo la disposición acusada. Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 del Texto Superior y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. II. NORMAS DEMANDADAS A continuación, se transcribe el texto de los preceptos legales demandados, en el que se destaca y resalta los apartes objeto de acusación, de acuerdo con su publicación en los Diarios Oficiales Nos. 43.091 de julio 24 de 1997 y 48.096 de junio 20 de 2011: “LEY 387 DE 1997 (Julio 18) Por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en la República de Colombia EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA TITULO I DEL DESPLAZADO Y DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO Artículo 1. Del Desplazado. Es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público. Parágrafo. El Gobierno Nacional reglamentará lo que se entiende por condición de desplazado.” “LEY 1448 DE 2011 (Junio 10) Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA (…) CAPÍTULO III DE LA ATENCIÓN A LAS VÍCTIMAS DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO Artículo 60. Normatividad aplicable y definición. La atención a las víctimas del desplazamiento forzado, se regirá por lo establecido en este capítulo y se complementará con la política pública de prevención y estabilización socioeconómica de la población desplazada establecida en la Ley 387 de 1997 y demás normas que lo reglamenten. Las disposiciones existentes orientadas a lograr el goce efectivo de los derechos de la población en situación de desplazamiento, que no contraríen la presente ley, continuarán vigentes[1]. Parágrafo 1. El costo en el que incurra el Estado en la prestación de la oferta dirigida a la población desplazada, en ningún caso será descontado del monto de la indemnización administrativa o judicial a que tiene derecho esta población. Esta oferta, siempre que sea prioritaria, prevalente y que atienda sus vulnerabilidades específicas, tiene efecto reparador, exceptuando la atención humanitaria inmediata, de emergencia y de transición. Parágrafo 2. Para los efectos de la presente ley, se entenderá que es víctima del desplazamiento forzado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional, abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de las violaciones a las que se refiere el artículo 3 de la presente ley[2].” III. DEMANDA[3] 3.1. Como punto de partida, el accionante cuestiona que la definición que en ambos preceptos demandados se incluye respecto del concepto desplazado, por virtud de la cual se exige que la migración tenga ocurrencia “dentro del territorio nacional”, es contraria a lo dispuesto en el preámbulo y en los artículos 1, 2, 13, 29 y 93 del Texto Superior, así como a lo establecido en los artículos 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[4], 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[5] y 16 de la Convención sobre Refugiados de 1951[6], en lo relacionado con el derecho a un recurso efectivo y a la reparación integral. De igual manera, las disposiciones demandadas vulneran lo dispuesto en los Principios Rectores sobre el Desplazamiento Interno (Principios Pinheiro), en concreto lo previsto en los numerales 2.1, 2.2, 12.3, 13.4, 18.1, 19.1 y 19.2[7], referentes al derecho al retorno y a la restitución de las viviendas, las tierras y el patrimonio de las personas refugiadas[8]. 3.2. Antes de exponer el concepto de la violación, el actor aclara que su pretensión principal es que las normas acusadas sean declaradas exequibles de forma condicionada, pues entiende que ellas admiten varias lecturas, una de las cuales es contraria al orden constitucional. No obstante, también esboza de manera subsidiaria una solicitud de inexequibilidad, con el fin de allanarse al cumplimiento de los requisitos previstos en la Sentencia C-020 de 2015[9]. En particular, las pretensiones se formulan de la siguiente manera: “Petición principal. Que se declare la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA de la expresión ‘dentro del territorio nacional’ contenida en los artículos 1 de la Ley 387 de 1997 y 60 de la Ley 1448 de 2011; en el entendido de que aquellas personas que se han visto forzadas a migrar por fuera del territorio nacional como consecuencia del conflicto armado tienen derecho al reconocimiento como víctimas de desplazamiento forzado en general y, por ende, derecho a un recurso efectivo o a un debido proceso que incluya medidas de asistencia, atención (retorno, entre otras) y reparación que efectivicen sus derechos a la verdad, justicia, reparación y garantías de no repetición (incluyendo la restitución de sus viviendas, tierras y patrimonio). Primera petición subsidiaria. En caso de que no prospere la petición anterior, que se declare la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA de la expresión ‘dentro del territorio nacional’ contenida en los artículos 1 de la Ley 387 de 1997 y 60 de la Ley 1448 de 2011; en el entendido de que aquellas personas que se han visto forzadas a migrar por fuera del territorio nacional como consecuencia del conflicto armado deben ser reconocidas en términos igualitarios y equivalentes a las víctimas de desplazamiento forzado interno y, por ende, ellas tienen derecho a un recurso efectivo o a un debido proceso que incluya medidas de asistencia, atención (retorno, entre otras) y reparación que efectivicen sus derechos a la verdad, justicia, reparación (incluyendo la restitución de sus viviendas, tierras y patrimonio) con garantías de no repetición. Segunda petición subsidiaria. En caso de que no prosperen las peticiones anteriores, que se declare la INEXEQUIBILIDAD de la expresión ‘dentro del territorio nacional’ contenida en los artículos 1 de la Ley 387 de 1997 y 60 de la Ley 1448 de 2011; puesto que viola el derecho de las víctimas que se han visto forzadas a migrar hacia el exterior como consecuencia del conflicto armado a un recurso efectivo, al debido proceso, a la reparación integral, al retorno y a la restitución de sus viviendas, tierras y patrimonio. Tercera petición subsidiaria. En caso de que no prosperen las peticiones anteriores, que se declare la INEXEQUIBILIDAD de la expresión ‘dentro del territorio nacional’ contenida en los artículos 1 de la Ley 387 de 1997 y 60 de la Ley 1448 de 2011; puesto que materializa un trato discriminatorio de las víctimas que se han visto forzadas a migrar hacia el exterior como consecuencia del conflicto armado en comparación con las víctimas de desplazamiento forzado interno”. 3.3. Con sujeción a lo expuesto, el actor señala que se está en presencia de una omisión legislativa relativa en los preceptos acusados, por cuanto ellos excluyen como sujeto beneficiario de las medidas de reparación integral y de otros derechos de las víctimas, a las personas que se vieron obligadas a migrar hacia el exterior como consecuencia del conflicto armado interno. Dentro de este concepto se incluyen a quienes han sido amparados bajo las figuras del refugio[10] o el asilo[11], a los simples migrantes irregulares y a los residentes regulares instalados en un país extranjero, “siempre y cuando la migración hacia [dicho] país haya sido forzada por una violación de sus derechos humanos[,] en el marco del conflicto armado que afecta al país de origen”[12]. Con el fin de delimitar el alcance del juicio que propone, el accionante señala que no busca modificar el concepto de desplazamiento forzado, ni tampoco que se altere la noción que existe sobre el refugiado o asilado, ni mucho menos que se otorgue un trato exactamente igual a las víctimas del desplaza-miento frente a las personas que se han visto forzadas a migrar hacía al exterior como consecuencia del conflicto armado[13]. El propósito de esta acción es que la protección que brinda la Ley 1448 de 2011 a las víctimas del desplazamiento, “sea extensible o aplicable en términos similares a los refugiados, asilados o aquellas personas en situación regular o irregular que se han visto forzadas a migrar a un país extranjero como consecuencia del conflicto armado, con especial consideración, por ejemplo, al derecho al retorno, el cual, en voz del artículo 66 de la Ley 1448 de 2011 se encuentra restringido a las víctimas del desplazamiento interno”[14]. De esta manera, puntualmente, lo que se cuestiona “es la inexistencia de normas que consagren mecanismos de asistencia, atención y reparación integral a aquellas personas que se han visto forzadas a migrar internacio-nalmente como consecuencia del conflicto armado”[15]. Precisamente, es en relación con estos sujetos que se solicita la “extensión” o “aplicación en término similares” del marco de protección previsto en la Ley 1448 de 2011 para los desplazados, ya que se trata de la figura con la que guarda una mayor similitud, como se deriva –entre otros– de los Principios Pinheiro, en los que en gran parte de sus preceptos se dispone un tratamiento idéntico[16]. En este orden de ideas, el actor considera que el hecho accesorio de cruzar una frontera no puede ser un criterio de diferenciación que conduzca a establecer, frente a situaciones análogas, consecuencias jurídicas radicalmente distintas, esto es, prever un régimen de protección para los desplazados y excluir del mismo a quienes en el marco del conflicto armado se vieron obligados a migrar hacia el exterior. 3.4. Para acreditar la carencia del marco de protección que se reclama en relación con las personas que migraron hacia el exterior, se expone (i) que en el trámite legislativo se excluyó de la definición de desplazado a aquellas personas que se vieron forzadas a migrar “fuera” del territorio nacional[17]; (ii) que las medidas administrativas que se han adoptado resultan insuficientes, pues al no estar consagradas ni en la Constitución ni en la ley, se someten a la voluntad política del gobernante de turno que por esencia es variable[18]; (iii) que la Ley 1565 de 2012 sobre retorno de los colombianos residentes en el extranjero no incluye medidas que brinden asistencia, atención y reparación a los migrantes forzados como consecuencia del conflicto armado; y (iv) que, para un caso concreto, esta Corporación señaló que la circunstancia expuesta no corresponde al concepto de desplazamiento forzado, no obstante lo cual se concluyó que la persona tiene la condición de víctima[19]. Para el actor, aun cuando se trata de una solución correcta y no susceptible de reproche[20], es insuficiente en “términos prácticos”[21], por cuanto “las medidas destinadas para la atención, asistencia y reparación de hechos victimizantes diferentes al desplazamiento forzado son mucho más limitadas y no incluyen por ejemplo, el restablecimiento de derechos por vía del retorno o la reubicación del migrante forzado internacional, la restitución de tierras, entre otras prerrogativas (...) que son exclusivas de las víctimas de desplazamiento forzado interno”[22]. 3.5. Con sujeción a lo anterior se proponen dos cargos. Uno fundamentado en la existencia de una supuesta omisión legislativa relativa por la ausencia, en general, de medidas de protección a favor de quienes se vieron obligados a migrar al exterior como consecuencia del conflicto armado interno. Y otro también derivado de una omisión legislativa relativa, pero justificado en la consagración de un trato discriminatorio frente a las víctimas del desplaza-miento forzado. El primer cargo se subdivide a su vez en tres acusaciones. En la primera se alega que existe una omisión por la ausencia de un recurso efectivo (o de un debido proceso) para que las víctimas del desplazamiento externo puedan acceder a mecanismos administrativos y judiciales que contemplen medidas de asistencia, atención y reparación[23]. En la segunda se pone de presente que se omite frente a dichas víctimas la garantía del derecho a la reparación integral[24]. Y, en la tercera, se dice que no se prevé a su favor el derecho al retorno y a la restitución de sus viviendas, tierras y patrimonio[25]. 3.6. Por su parte, en cuanto al segundo cargo, se afirma que existe un trato diferencial no justificado entre las víctimas del desplazamiento forzado, dependiendo de si el mismo ocurrió en el territorio nacional o en el exterior, pues tan sólo se prevé en las normas acusadas la primera hipótesis, limitando a favor de los desplazados internos un conjunto de derechos específicos como el retorno y la reubicación. De esta manera, se sostiene que: “El presente cargo se dirige en contra de las expresiones ‘dentro del territorio nacional’ contenidas en los artículos 1 de la Ley 387 de 1997 y 60 de la Ley 1448 de 2011 y, para efectos analíticos, puede resumirse en el tratamiento discriminatorio en el que incurren las normas acusadas, en tanto que éstas dan a pie a que se contemplen medidas de asistencia, atención y reparación que son exclusivas de las víctimas de desplazamiento forzado interno, con lo cual las personas que se han visto forzadas a migrar hacia el exterior como consecuencia del conflicto armado quedan en un margen de desprotección de sus derechos fundamentales. Porque, incluso si se considera que, en general, las personas que se han visto forzadas a migrar hacia el exterior son víctimas para efectos operativos de la Ley 1448 de 2011, es claro que derechos específicos, como el retorno y la reubicación, les serían negados como quiera que estos se restringen a víctimas de desplazamiento forzado interno”[26]. Para el accionante, los desplazados internos y las personas que se han visto forzadas a migrar hacia el exterior como consecuencia del conflicto armado comparten más similitudes que diferencias, de modo que su tratamiento, para efectos normativos, debe darse en términos igualitarios o equivalentes, como se infiere de varios instrumentos internacionales. De lo anterior concluye que: “[E]ntre las víctimas del desplazamiento forzado interno y las personas que se han visto forzadas a migrar hacia el exterior como consecuencia del conflicto armado debe existir un trato paritario a cargo del Estado en lo que respecta a [las] medidas de asistencia, atención y reparación, puesto que, parafraseando a la Corte, estamos en presencia de destinatarios cuyas situaciones presentan similitudes y diferencias, siendo las similitudes más relevantes que las diferencias. (…) [Incluso] (…) si se sostiene que la situación de los migrantes internacionales es esencialmente distinta a la situación de los migrantes internos, de todas formas se vería conculcado el derecho a la igualdad de las víctimas que se han visto forzadas a migrar hacia el exterior como consecuencia del conflicto armado, toda vez que las normas acusadas no se corresponden con un trato diferenciado y especial a favor de aquellas personas que migraron hacia el exterior como consecuencia del conflicto armado. Nuevamente, parafraseando a la Corte, la deliberada omisión que cometen las normas acusadas desconoce el deber de establecer mandatos específicos de trato diferenciado a favor de ciertos grupos marginados, discriminados o especialmente vulnerables, como lo son las víctimas que se han visto forzadas a migrar hacia el exterior como consecuencia del conflicto armado”[27]. Por último, a juicio del accionante, el margen comparativo de desprotección se expresa en los siguientes términos: - Derecho al retorno y a la reubicación. Lo anterior ocurre porque esta garantía se limita, tal y como se deduce del artículo 66 de la Ley 1448 de 2011, a las personas “víctimas de desplazamiento forzado”[28]. Por ende, “a pesar de que el desarraigo afecta a la persona que se ha visto obligada a migrar hacia el extranjero como consecuencia del conflicto armado, esta persona no tiene derecho al retorno o a la reubicación en condiciones de seguridad y dignidad previsto en la ley, con todas las garantías propias de una medida de restableci-miento socioeconómico de este tipo”. Esta circunstancia se ratifica en los artículos 71 y 72 del Decreto 4800 de 2011[29]. - Derecho a la vivienda. En desarrollo del parágrafo 1 del artículo 123 de la Ley 1448 de 2011, el Estado colombiano prioriza a la población desplazada como beneficiaria de los programas y proyectos de vivienda[30]. Esto se refuerza con la prelación que se otorga en el artículo 12 de la Ley 1537 de 2012, con miras a acceder a los subsidios de vivienda en especie[31]. - Derecho a la restitución. El margen de protección en casos de abandono forzado, como lo dispone el inciso 2 del artículo 74 de la Ley 1448 de 2011, tan solo cubre a las personas que se vieron forzadas a desplazarse[32]. - Derecho a la atención humanitaria y estabilidad socioeconómica. “Al migrar hacia el exterior como consecuencia del conflicto armado miles de familias perdieron toda fuente de ingreso en Colombia, de modo que, en caso de regresar al país, su estabilidad socioeconómica estaría seriamente en peligro”. Para el actor, mientras la ayuda humanitaria para la víctima del desplazamiento forzado se mantiene hasta lograr su estabilización socio-económica[33], en el caso de la persona obligada a migrar hacia al exterior como consecuencia del conflicto armado, se entregaría una única ayuda en dos fases[34]. - Derecho a la reunificación familiar. Se considera que existe una hipótesis de desprotección como consecuencia de la exclusión del derecho al retorno y a la reubicación. IV. INTERVENCIONES 4.1. Intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho 4.1.1. El Director de la Dirección de Desarrollo del Derecho y del Ordena-miento Jurídico del Ministerio de Justicia y del Derecho solicita a la Corte declararse inhibida para proferir un fallo de fondo o, en su defecto, decretar la exequibilidad de la expresión demandada contenida tanto en el artículo 1 de la Ley 387 de 1997, como en el parágrafo 2 del artículo 60 de la Ley 1448 de 2011. 4.1.2. En relación con la primera solicitud, el interviniente afirma que la acusación realizada no se dirige en realidad contra el concepto de desplazado, sino frente a un problema de interpretación relacionado con lo dispuesto en la Sentencia T-838 de 2014, en la medida en que, para la Corte, quien migró al exterior por efectos del conflicto no puede considerarse como desplazado, como sí lo es para el Gobierno Nacional. En tal virtud, “el actor no plantea realmente un juicio de inconstitucionalidad, sino un problema de interpreta-ción normativa, a efectos de determinar si existen medidas expresas en el ordenamiento jurídico a favor de quienes se vieron forzados a migrar al exterior por el conflicto armado, que les otorgue los beneficios que enuncia en su escrito de corrección de la demanda”[35]. De esta manera, en la medida en que el propio actor admite que el estudio de inconstitucionalidad no recae sobre el concepto de desplazado, es claro que la demanda se vacía en su contenido, pues se sustrae la expresión acusada de la controversia constitucional. En efecto, los cargos ya no se predican del aparte legal impugnado, “sino de la indefinición normativa respecto de las medidas de protección para quienes se vieron obligados a migrar al exterior por causa del conflicto armado. Esto significa que ya no hay una disposición ni contenido normativo objeto de estudio y, por tanto, no hay objeto sobre el cual la Corte pueda realizar un estudio de fondo”[36]. 4.1.3. En cuanto a la pretensión subsidiaria, se expone que la decisión del legislador de limitar el concepto de desplazado a la migración forzada interna fue una manifestación deliberada, en la que se buscó guardar armonía con la construcción teórica que sobre el particular se ha realizado desde el derecho internacional. Por lo demás, considera que no es cierto que las víctimas de desplazamiento forzado que se encuentran radicadas en el exterior carezcan de beneficio alguno, por el simple hecho de no estar mencionadas de forma expresa en las disposiciones que, para el derecho interno, definen el concepto de desplazado, pues una lectura integral y sistemática de las Leyes 387 de 1997 y 1448 de 2011 permiten llegar a una conclusión distinta. Lo anterior, en criterio del representante del Ministerio, “se hace evidente cuando en la misma [Ley 1448 de 2011 se observa] que tales víctimas (las radicadas en el exterior) pueden acceder a los beneficios contemplados en la normatividad aplicable para las víctimas de desplazamiento ubicadas en el territorio nacional sin discriminación ni exclusión alguna. En el artículo 204 de dicha ley, se establece, precisamente, la obligación a cargo del Estado de informar y orientar acerca de sus derechos, medidas y recursos a las víctimas desplazadas forzosamente al exterior”[37]. Esto se complementa, por una parte, con el mismo concepto de víctima que se introduce en el artículo 3 de la Ley 1448 de 2011, conforme al cual toda persona que haya sufrido daño en razón del conflicto armado colombiano, es titular de todos los derechos y beneficios que se promulgan en la citada ley[38]. Y, por la otra, por mandatos específicos que admiten la particular situación de quien fue desplazado y se encuentra fuera del país, como ocurre con lo previsto en el parágrafo 2 del artículo 66 de la ley en mención, en donde se consagra a favor de las víctimas que se vieron forzadas a migrar hacia el exterior el derecho al retorno y a la reubicación, en contra del argumento expuesto de forma insistente por el accionante[39]. De esta manera, en su condición de víctima, el colombiano que se encuentre en el extranjero y en caso de que siga radicado en el exterior, es beneficiario de las medidas de indemnización, satisfacción y restitución de tierras. No obstante, en el evento de que decida regresar, como ya se dijo, también tiene derecho a acceder a un proceso de retorno o reubicación y a las otras medidas que se pueden otorgar materialmente solo dentro territorio colombiano, esto es, la atención humanitaria de emergencia y de transición, la reunificación familiar, la asistencia en orientación ocupacional, etc. Finalmente, aun cuando la diferencia puntual entre un desplazado y un refugiado es el territorio al que se han visto forzados a migrar, dicha distinción solo resulta trascendental a la hora de definir las medidas de asistencia y reparación que se consagran a favor de cada uno de estos sujetos, no porque el Estado excluya a quienes se encuentran en el exterior del ámbito de protección consagrado en la ley de víctimas, sino porque en su condición de refugiados o asilados, el marco normativo que surge del derecho interna-cional les otorga un conjunto especial de garantías con miras a salvaguardar sus derechos. 4.2. Intervención del Ministerio del Interior 4.2.1. El Ministerio del Interior, a través de apoderado judicial, solicita a la Corte que se declare la exequibilidad del precepto demandado. Al respecto, en primer lugar, sostiene que no están dadas las condiciones para que se adelante un juicio por omisión legislativa relativa, ya que no se acreditan los requisitos que para el efecto ha dispuesto la jurisprudencia constitucional y que fueron mencionados en el auto inadmisorio. Por lo demás, entiende que los argumentos planteados por el actor resultan contradictorios, pues al paso que aclaró que no pretende modificar el concepto de desplazado, insiste en que las normas demandadas originan un trato diverso, lo que, en su opinión, necesariamente implica entrar a cuestionar el alcance de dicha definición. 4.2.2. En segundo lugar, señala que de las normas acusadas no se deriva un tratamiento normativo discriminatorio, ya que las figuras que se pretenden comparar son distintas. Así, mientras que la persona que es obligada a migrar a otra parte del territorio nacional se le considera como desplazada y, por ende, es beneficiaria de un conjunto de derechos vinculados con tal condi-ción; los colombianos que se han radicado en otros países, son objeto de protección mediante las figuras del refugio o el asilo, por virtud de las cuales el marco jurídico internacional les otorga un amplio catálogo de garantías a su favor. Por consiguiente, no se trata de sujetos que deban recibir exactamente el mismo trato, más allá de que se puedan apreciar semejanzas entre ambas poblaciones. En este sentido, la operatividad de los derechos que se consagran para las personas que se vieron forzadas a desplazarse hacia el exterior como consecuencia del conflicto armado interno, están sujetas precisamente a los derechos que se pueden reclamar en Colombia, mientras la persona no decida reintegrarse al territorio. 4.2.3. Finalmente, realiza una extensa cita de normas entre las cuales se incluyen los artículos 3, 60, 66, 132 y 155 de la Ley 1448 de 2011, los artículos 27, 75, 77 y 131 del Decreto 4800 de 2011 y el artículo 3 de la Ley 1565 de 2012, para concluir que una lectura sistemática de sus mandatos permite asegurar que las víctimas que se hallan en el extranjero no se encuentran desprotegidas, “que tienen las mismas posibilidades de retorno a sus hogares que quienes mantuvieron arraigo nacional y también son destinatarias de la atención integral que ofrecen las entidades encargadas del restablecimiento de los derechos de quienes debieron afrontar las conse-cuencias del conflicto”[40]. De este marco normativo se destacan las disposiciones relativas a la condi-ción de víctima cuyo alcance es genérico, así como las que desarrollan lo relativo al registro de dicha condición. Por lo demás, (i) existe un mandato específico para la realización del derecho al retorno o a la reubicación[41], así como (ii) en lo atinente a los esquemas especiales de acompañamiento para la población retornada y reubicada, en los que se exige garantizar de manera prioritaria aspectos relacionados con la vivienda, la seguridad alimentaria, etc.[42] Para la aplicación de este régimen se han expedido varios documentos guías por parte del Gobierno Nacional, que no obedecen a un simple capricho del ejecutivo, sino a la concreción de mandatos superiores que encuentran desarrollo en el citado marco legal. Precisamente, su expedición se justifica en el literal a) del artículo 149 de la Ley 1448 de 2011, conforme al cual es deber del Estado la “difusión de la información sobre los derechos de las víctimas radicadas en el exterior”. Estos documentos son la (i) “guía sobre atención, asistencia y reparación a víctimas en el exterior, en el marco de la Ley 1448 de 2011 y legislación complementaria” y (ii) las cartillas “orienta-ciones generales para colombianos/as víctimas en el exterior sobre el acceso a medidas de atención, asistencia y reparación en el marco de la Ley 1448 de 2011” y “orientaciones generales para funcionarios a cargo de implementar la Ley 1448 de 2011 en el exterior”. 4.3. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público 4.3.1. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de apoderado judicial, solicita a la Corte declararse inhibida para proferir un fallo de fondo, en concreto, al considerar que en el asunto bajo examen se desconocen las cargas de claridad y certeza. 4.3.2. Respecto de la carga de claridad, el interviniente afirma que el juicio por omisión legislativa relativa, vinculado con la vulneración del derecho a la igualdad, exige “la delimitación clara del conjunto de personas afectadas con la presunta omisión o del supuesto que, en atención a los mandatos previstos en el Texto Superior, tendría que formar parte de la disposición legal de una determinada materia”. El incumplimiento de esta condición “impide de tajo que el juez constitucional realice cualquier juicio respecto de la presunta omisión alegada, pues no hay claridad sobre lo que fue, valga la redundancia, omitido”. En el caso sub-judice, el uso de expresiones como “desplazamiento forzado externo” o “personas que se han visto forzadas a migrar hacia el exterior como consecuencia del conflicto armado”, no permiten identificar con claridad cuáles son los elementos definitorios y distintivos del grupo de personas que considera han sido desconocidos por el legislador, sobre todo cuando por virtud de la generalización se involucran conceptualmente a distintas categorías de subgrupos que, por sí mismos, no son asimilables (v.gr. refugiados, asilados, exiliados, migrantes temporales, etc.). De esta manera, en la medida en que es imposible establecer a partir de la demanda un tertium comparationis, y que dicha labor no debe ser asumida por la Corte, es claro que resulta improcedente adelantar el juicio que se propone. 4.3.3. En cuanto a la carga de certeza, el representante del Ministerio resalta que el propio actor en el escrito de acusación admite que no existe reproche alguno frente al concepto de desplazado que se incluye en la ley, circunstan-cia por la cual la aludida omisión legislativa no puede desprenderse de las normas acusadas, más aún cuando se trata de un concepto unívoco que ha sido admitido como tal, no solo por la jurisprudencia de la Corte sino también por el derecho internacional. Adicionalmente, se considera que una exigencia ineludible del juicio por omisión, es que el vacío del legislador pueda derivar-se del texto impugnado, lo cual no ocurre en la hipótesis bajo examen, pues los cargos se construyen con independencia de su rigor normativo, invocando controversias distintas sobre la existencia de un recurso efectivo, la violación del debido proceso, el derecho a la reparación integral, etc. 4.4. Intervención del Departamento Nacional de Planeación 4.4.1. El Departamento Nacional de Planeación, a través de apoderado judicial, solicita a la Corte declararse inhibida o, en subsidio, señalar que las normas acusadas se ajustan a la Constitución. En primer lugar, considera que la demanda incumple con las cargas de pertinencia, suficiencia y claridad, en la medida en que la argumentación que se propone es vaga y subjetiva y no permite una confrontación real frente a los mandatos dispuestos en el Texto Superior. 4.4.2. En segundo lugar, sostiene que a partir del artículo 204 de la Ley 1448 de 2011, se impone a cargo del Estado el deber de reconocer los derechos de las víctimas del conflicto armado que se encuentren fuera del país. Para ello, en el parágrafo 1 del artículo 27 del Decreto 4800 de 2011, se dispone la forma como se realiza el proceso de inscripción en el Registro Único de Víctimas (RUV), como herramienta técnica para identificar a la población que ha sufrido un daño y poder determinar el alcance de sus necesidades[43]. A partir de lo anterior, el Estado ha asumido la garantía efectiva de sus derechos, circunstancia que excluye cualquier violación del derecho a la igualdad, “en el entendido que las víctimas en el exterior se encuentran cobijadas por la política pública de atención y reparación a las víctimas en el marco del conflicto armado”[44]. Por lo demás, la noción de desplazado se ajusta al derecho internacional, en concreto a lo previsto en los Principios Rectores del Desplazamiento Interno de las Naciones Unidas[45], por lo que no cabe la asimilación que se propone con sujetos distintos como los refugiados o los repatriados. Finalmente, en criterio del interviniente, no puede existir una omisión legislativa relativa, cuando existe un principio de razón suficiente para entender la conceptualiza-ción que envuelve la noción de desplazado, sobre todo cuando las personas que se encuentran en el extranjero gozan de plena protección, “sin que se pueda perseguir el establecimiento de igualdades matemáticas entre las víctimas residentes en el territorio colombiano o quienes están en el exterior”[46]. 4.5. Intervención del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social 4.5.1. El Jefe de la Oficina Jurídica del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social solicita a la Corte declararse inhibida para pronunciarse de fondo o, en subsidio, señalar que las normas acusadas se ajustan al Texto Superior. 4.5.2. En lo que atañe a la primera solicitud, el interviniente manifiesta que la demanda desconoce las cargas de especificidad, pertinencia y suficiencia, por cuanto la acusación que se formula se sustenta en argumentos generales, abstractos y confusos, sin demostrar explícitamente por qué debe darse el mismo trato a dos grupos poblacionales, con elementos o características sustanciales que los diferencian. La explicación que se realiza por el actor se basa en puntos de vista subjetivos y personales, “dado que no demuestra, ni siquiera con los elementos probato-rios que aporta, la exclusión de las personas que migran al exterior, de las medidas de reparación integral (…) ofrecidas por la Ley 1448 de 2011”[47]. De suerte que, al no cumplirse con la carga argumentativa mínima relacionada con la demostración de la supuesta desigualdad negativa entre los desplazados internos y las personas que migran hacia el exterior como consecuencia del conflicto armado, no existe una oposición objetiva y verificable que soporte el presente juicio de constitucionalidad, más allá de las consideraciones vagas, abstractas e indeterminadas que se proponen, cuya formulación contradice el alcance de las cargas señaladas con anterioridad. 4.5.3. En cuanto a las razones de fondo para justificar la constitucionalidad de las normas demandadas, el interviniente afirma que es distinta la situación de los desplazados frente a quienes buscan refugio en el exterior, ya que respecto de estos últimos se activa la protección internacional, por virtud de la cual no es dable que el Estado colombiano dé igual trato o adopte las mismas medidas de atención, asistencia y reparación integral. Ello no excluye, como ocurre en nuestro sistema jurídico a partir de la ley de víctimas, que se reconozcan a favor de quienes tienen la condición de refugiados en el exterior, por haber sido afectados en el marco del conflicto armado, un conjunto de derechos a los cuales pueden aspirar, incluso sin retornar al territorio colombiano. Para tal efecto, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV) ha diseñado una guía denominada “Orientaciones generales para colombianos/as víctimas en el exterior sobre el acceso a medidas de atención, asistencia y reparación en el marco de la Ley 1448 de 2011”. No obstante, es preciso aclarar que la referida guía, aun cuando aclara que los connacionales víctimas de hechos ocurridos en el territorio nacional podrán acceder a las medidas que se consagran en la Ley 1448 de 2011, recomienda consultar en el país de acogida sobre las implicaciones de acceder a la aten-ción y reparación que se dispone en la citada ley, ya que en la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados “se enuncian las condiciones en que [tal sujeto] deja de tener [ese] estatus, en el entendido que no se debe proporcionar protección internacional cuando ésta ya no es necesaria o no se encuentra justificada”[48]. 4.6. Intervención de la Unidad de Restitución de Tierras 4.6.1. El Director Jurídico de Restitución de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas pide a este Tribunal inhibirse de adoptar un fallo de fondo o, en subsidio, que se concluya que la expresión demandada se ajusta a la Constitución. 4.6.2. En primer lugar, se solicita la expedición de un fallo inhibitorio, por cuanto se entiende que la demanda desconoce la carga de certeza, en la medida en que el actor desde un principio lo que cuestiona son los aspectos prácticos u operativos que, en su criterio, desconocen los derechos de las víctimas del conflicto residentes en el exterior. De esta manera, los reparos que se formulan no se efectúan respecto de proposiciones ciertas, sino a partir de meras apreciaciones subjetivas sobre el alcance del sistema actual de protección de los derechos de las víctimas. 4.6.3. En segundo lugar, el interviniente afirma que el citado sistema no efectúa discriminación alguna entre quienes permanecen en el territorio nacional luego de sufrir actos de violencia, frente a quienes por otras causas se encuentran en el exterior. Sobre el particular, resalta que la generalidad del concepto que se ofrece sobre las víctimas en el artículo 3 de la Ley 1448 de 2011, no limita el alcance de los derechos a un criterio territorial, ya que lo determinante es ser sujeto pasivo de un hecho violento a partir del 1º de enero de 1985, como consecuencia de infracciones al DIH o de violaciones graves y manifiestas a normas internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno. Incluso, esta hipótesis se reafirma en el artículo 204 de la citada ley y en el artículo 27 del Decreto 4800 de 2011, al contemplar una regulación expresa frente a quienes tienen la calidad de víctima del conflicto y se encuentran en territorio extranjero, sin importar si tienen o no la condición de desplazadas por la violencia. Aunado a lo anterior, expone que no es cierta la afirmación del actor sobre la exclusión del derecho a la restitución para las víctimas que se encuentren en el extranjero. Dicha obligación emana de una lectura armónica de los artículos 3 y 75 de la Ley 1448 de 2011[49]. En particular, la Unidad sostiene que si una víctima que no reside en el país interpone una solicitud de inscripción en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonas Forzosamente (RTDAF), y el predio reclamado se encuentra en una zona en la cual es posible intervenir con fines de adelantar la acción de restitución, dicha solicitud es conocida y tramitada hasta que el juez especializado se pronuncie de forma definitiva. Tampoco es cierto que se encuentren excluidas del derecho al retorno y a la reubicación, pues más allá de que dicha obligación se consagra expresamente en el artículo 66 de la Ley 1448 de 2011, su exigibilidad también se deriva de las normas del DIH y del Derecho Internacional de los Derechos Humanos que integran el bloque de constitucionalidad. Como consecuencia de lo expuesto, no existe ninguna omisión en términos de protección a las víctimas que se encuentren en el extranjero, ya que “si bien es cierto que en particular la Ley 387 de 1997 emplea el criterio espacial para identificar a las víctimas del desplazamiento, la Ley 1448 de 2011 incorpora una noción de víctima lo suficientemente amplia como para cobijar una multiplicidad de afectaciones ocasionados por el conflicto armado y que no se restringen a quienes tengan la condición de desplazado interno”[50]. Esta circunstancia, por sí misma, excluye cualquier afectación vinculada con la existencia de un recurso efectivo y con la garantía de la reparación integral. 4.7. Intervención de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas 4.7.1. El Jefe de la Oficina Jurídica de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas solicita a la Corte inhibirse para proferir un fallo de fondo o, en subsidio, declarar la exequibilidad de la expresión demandada. 4.7.2. En cuanto a la petición principal, el interviniente afirma que la acusa-ción planteada no satisface las cargas de claridad y pertinencia. En relación con la primera de ellas, se considera que la demanda busca que “la protección que la Ley 1448 de 2011 brinda a las víctimas de desplazamiento forzado interno sea extensible o aplicable en términos similares a los refugiados”, sin embargo, se trata de dos sujetos que no son comparables, en razón a que la normativa internacional los define de manera diferente y busca establecer medidas de protección que resulten acordes con su situación particular. Por dicha razón, la Corte ha sido insistente en establecer que el concepto de desplazamiento forzado se limita o restringe a las migraciones que ocurren dentro del ámbito nacional. Adicionalmente, se desconoce la carga de pertinencia, en la medida en que el propio actor señala de manera expresa que no tiene reparo alguno respecto del concepto de desplazamiento forzado, sujetando la demanda a una compara-ción genérica de fuentes normativas distintas a la acusada, cuyo fin último es el de imponer su criterio respecto de la forma como debe operar el marco de protección para las víctimas que residan en el exterior. Por consiguiente, a su juicio, no se formula realmente argumentos de índole constitucional, sino que se plantea un problema de interpretación y análisis de conveniencia. 4.7.3. En lo que atañe a la petición subsidiaria, se expresa que no es cierto que el ordenamiento jurídico carezca de medidas de protección (a manera de recurso judicial efectivo) a favor de los derechos de las personas que se vieron obligadas a migrar hacia el exterior. Por el contrario, las medidas que se otorgan tienen su origen en un análisis previo en relación con la victimiza-ción producida, la condición de vulnerabilidad y la situación particular de la víctima, lo que obliga a tener en cuenta que no es igual la posición en que se encuentra quien ha sufrido un daño por el conflicto y reside en el territorio nacional frente a quien habita en el extranjero, máxime cuando éste goza de protección internacional, por ejemplo, por un Estado que le otorga el refugio, de acuerdo con el DIH y el Derecho Internacional de los Derechos Humanos. A pesar de lo anterior, la reparación integral de las víctimas del conflicto se constituye en una premisa fundamental de la Ley 1448 de 2011 y de los Decretos Ley 4633, 4634 y 4635 de 2011, por lo que “las medidas de atención, asistencia y reparación se adoptan de acuerdo con las particular-dades y circunstancias que rodean la victimización con independencia de si están ubicadas en territorio nacional o extranjero”[51]. Dentro de este marco, y teniendo en cuenta la conceptualización genérica de víctima que se introduce en el artículo 3 de la Ley 1448 de 2011, el Estado dirige sus esfuerzos para asegurar la entrega de todas las medidas de atención y reparación que sea posible fuera del país, sin perjuicio de aquellas que se derivan como consecuencia del retorno. Con este propósito, el Gobierno Nacional expidió una guía denominada “Orientaciones generales para colombianos/as víctimas en el exterior sobre el acceso a medidas de atención, asistencia y reparación en el marco de la Ley 1448 de 2011”, que contiene el procedimiento a seguir para que un connacional que se encuentra en el exterior sea inscrito en el RUV y luego acceda a las medidas que pueden ser otorgadas fuera del territorio nacional. En este panorama se plantea (i) la posibilidad que tiene la víctima de acceder al registro único, por virtud del cual la Unidad ha recibido de los consulados un total de 4.049 solicitud provenientes de 40 países, lo que ha permitido la inscripción de 8.492 personas en el registro, de las cuales 6.093 corresponden al hecho victimizante de desplazamiento forzado[52]. Además, (ii) el examen sobre la oportunidad para la toma y valoración de declaraciones se flexibiliza respecto de las víctimas connacionales en el exterior, con el objeto de permitir su ingreso al sistema de protección, como se puede constatar en la Circular No. 00008 de 2015. En cuanto a la reparación integral, (iii) el artículo 25 de la Ley 1448 de 2011 garantiza el acceso a todas las medidas de restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición, en sus dimensiones individual, colectiva, material, moral y simbólica[53]. Dentro de éstas, más allá de la exclusión del servicio militar y de la celebración del día de la memoria y solidaridad con las víctimas[54], (a) en lo que corresponde a la indemnización administrativa, se incluyó como criterio de priorización en la Resolución No. 090 de 2015[55], el pago a las víctimas en el exterior de todos los hechos victimizantes, incluido el desplazamiento forzado. En virtud de la aplicación de este criterio, en lo corrido de los años 2013 a 2015, se realizaron 631 desembolsos a víctimas en el exterior por un valor de $ 3.443.241.044. Por lo demás, (b) frente al derecho al retorno, se manifiesta que se trata de una garantía a la cual pueden voluntariamente acceder los connacionales que se encuentran en el exterior como consecuencia del conflicto armado, previa solicitud en tal sentido realizada a través de los consulados. Respecto de este derecho, se aclara que “el hogar retornado desde el exterior tiene derecho a reconstruir su proyecto de vida en el lugar que elija en el territorio colombiano y la Unidad para las Víctimas en coordinación con las entidades del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral para las Víctimas (SNARIV), brindará un acompañamiento para dar inicio al restablecimiento de derechos vulnerados y los daños ocasionados por el desplazamiento forzado, contribuyendo a su estabilización socioeconómica y la superación de la situación de vulnerabilidad”. El retorno se adelanta de acuerdo con las Leyes 1448 de 2011 y 1562 de 2012[56], esta última crea la figura del retorno solidario dirigido entre otras a las víctimas del conflicto armado[57]. Como resultado de su aplicación se han formalizado 454 solicitudes de retorno, de las cuales 408 ya han sido efectivas. En conclusión, para la UARIV, la expresión acusada se ajusta a la Constitu-ción y a los estándares internacionales sobre el contenido y alcance de la definición de desplazamiento forzado. Por lo demás, “no va en contravía de la garantía de los derechos de las víctimas y no omite las medidas de atención, asistencia y reparación para los connacionales que declaren en el exterior los hechos de que fueron víctimas en el territorio nacional, lo cual no les desconoce ningún derecho, ni los discrimina, sino que, por el contrario, reconoce su contexto y el derecho que les asiste de ser reparados”[58]. 4.8. Intervención de la Comisión Colombiana de Juristas 4.8.1. Quien actúa a nombre de la Comisión Colombiana de Juristas solicita a este Tribunal que acoja la pretensión de exequibilidad condicionada contenida en la demanda, en aras de corregir “el déficit de protección legal al cual se encuentran sometidas las personas víctimas de desplazamiento forzado que han migrado fuera de las fronteras del territorio nacional”[59]. 4.8.2. La exposición se realiza en dos partes. En el primer apartado se efectúan algunas precisiones sobre la caracterización del grupo poblacional que se encuentra excluido del ámbito de protección consagrado en los preceptos objeto de demanda, partiendo de la base de que su identificación va más allá de la categoría de refugiados. En este punto, sugiere que el concepto que se debe manejar es el de “personas con necesidad de protección internacional”, en el que cabe agrupar a “las personas que formalmente han recibido el estatuto de refugiado en el país de acogida[[60]], [a las que] están en un proceso de determinación y reconocimiento del estatuto de refugiado, y (…) [a] quienes no se les ha reconocido el estatuto pese a que están en la misma necesidad de protección de quienes han sido reconocidos formalmente como refugiados”[61]. En esta última manifestación se incluyen, por ejemplo, a quienes ni siquiera han presentado la solicitud de refugio por cualquier razón. Esta amplia categorización se deriva, por una parte, de los Principios Pinheiro, en donde se extiende su protección a aquellas personas que han huido de la violencia cruzando las fronteras sin ser reconocidas como refugiados[62]; y por la otra, de la Declaración de Cartagena de 1984, en la que se extendió el concepto de refugiado a todas las personas que migren de su país “porque su vida, seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada, la agresión extranjera, los conflictos internos, la violación masiva de los derechos humanos y otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden público”. 4.8.3. En el segundo apartado expone el interviniente que la demanda evidencia la necesidad de que la Corte fije con un criterio de autoridad “cuál es el alcance de la legislación nacional en materia de atención a las víctimas de desplazamiento y su relación con los instrumentos del derecho interna-cional de los refugiados”[63], destacando que las personas con necesidad de protección internacional que no han sido formalmente reconocidas a través de esta última figura no pueden exigir medidas de protección a los Estados receptores, y que las obligaciones que en tal sentido se consagran en la Convención de 1951 suelen ser vistas como prestaciones de abstención, esto es, vinculadas con la imposibilidad de otorgar un trato discriminatorio entre nacionales y refugiados, con miras a acceder a derechos como la vivienda, la educación, etc. Frente a las víctimas del desplazamiento forzado se considera que son tres las medidas de atención que requieren las personas con necesidad de protección internacional: (i) medidas de protección respecto de los derechos a la vida, la integridad física y la libertad; (ii) medidas de atención humanitaria; y (iii) medidas de reparación integral (restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición). En cuanto a las primeras, esto es, las referidas a la protección, se estima que es razonable que la legislación nacional sobre las víctimas del desplazamiento forzado no abarque a las personas con necesidad de protección internacional, pues allí opera con total intensidad el principio de no devolución, conforme al cual el Estado receptor no puede expulsar a las personas cuya vida o libertad pueda verse amenazada. Por su parte, en lo que atañe a las medidas de atención humanitaria, la Corte debería plantearse si cabe su extensión por el déficit de protección que podría tener este tipo de población en el exterior, decisión que en caso de resultar favorable permitiría brindar un amparo a los derechos fundamentales acorde con la Constitución de 1991. Y, finalmente, en lo que corresponde a las medidas de reparación integral, como se referencia en la demanda, este catálogo no está a disposición de quienes optaron por cruzar las fronteras, lo que amerita su extensión para evitar un trato desigual injustificado. 4.9. Intervención de Abogados sin Fronteras Canadá Quien interviene a nombre de Abogados sin Fronteras Canadá señala, en términos generales, que la obligación de proteger los derechos irrenunciables de las víctimas no cesa por el hecho de que éstas se encuentren por fuera de la jurisdicción del Estado, circunstancia por la cual cabría el condicionamiento propuesto en la demanda, en tanto una interpretación posible que se sugiere en el escrito de acusación, es que las personas refugiadas no tienen derecho al retorno y a la restitución de sus tierras. 4.10. Intervención del Instituto de Estudios Sociales y Culturales de la Pontificia Universidad Javeriana La persona designada por el Instituto de Estudios Sociales y Culturales de la Pontificia Universidad Javeriana manifiesta que la consagración de medidas diferenciales entre víctimas que conduzca a su jerarquización puede ir en contra de la prohibición de no discriminación. Por ello, en el caso concreto, es importante que la Corte Constitucional “emita su concepto” en una materia significativa para “el actual contexto de transiciones hacia la paz y el pos-acuerdo y también para hacer justicia a millones de ciudadanos colombianos que el conflicto armado obligó a huir del territorio nacional, sin menoscabo de sus derechos como víctimas, tal como se ha venido haciendo con las víctimas dentro del territorio nacional. Estamos muy convencidos que éste es el trasfondo y el espíritu de la demanda de inconstitucionalidad presentada por el ciudadano Enán Enrique Arrieta Burgos”[64]. En este orden de ideas, al interviniente le preocupa que se lleguen a crear dos categorías de víctimas: una primera compuesta por las personas en situación de desplazamiento forzado dentro del territorio nacional, las cuales tienen pleno acceso a medidas de protección de sus derechos, al retorno y a la reubicación, a la vivienda, a la atención humanitaria y a la reubicación familiar; y otra formada por quienes migraron hacia el exterior, frente a las cuales, a partir de lo que afirma el demandante, no cuentan con garantías para el restablecimiento de los derechos antes mencionados. Esta situación implica la necesidad de dar lineamientos sobre el alcance de los derechos y garantías de las víctimas que se encuentran fuera del país, “manteniendo los presupuestos que hasta ahora ha tenido en términos de especial protección, obligación de restablecimiento y progresividad de los derechos de la población forzada a migrar en el marco del conflicto armado”[65]. 4.11. Intervención de la Universidad Externado de Colombia Quien interviene a nombre de la Universidad Externado de Colombia plantea que efectivamente existe una omisión, en cuanto a la expedición de un marco jurídico claro, coherente y unificado “en una sola ley”, para atender a las víctimas que se encuentran en el exterior. No obstante, desde el CONPES 3603 de 2009, el Gobierno colombiano ha reconocido a este colectivo como sujetos titulares de derechos. Puntualmente, resalta que en la Ley 1565 de 2012 se creó la figura del retorno solidario sometido a la fijación de un plan en cabeza del Ministerio de Relaciones Exteriores[66], cuya falta de reglamenta-ción supone una situación de discriminación para los desplazados externos. Por ello, en su criterio, no es cierto que las víctimas en el exterior carezcan de una medida de protección respecto del citado derecho, como lo afirma el actor, sino que el mismo no ha sido objeto del desarrollo necesario para asegurar la aplicación de dicha figura[67]. Por último, en el escenario expuesto, considera que lo apropiado es instar al citado “Ministerio de Relaciones Exteriores a reglamentar la figura del retorno solidario, para superar la situación de discriminación en la que se encuentran actualmente los desplazados externos”, pues ello limita la existencia de medidas adecuadas en términos de acceso a la vivienda, a la restitución, a la estabilidad socio-económica y a la reunificación familiar. 4.12. Intervención de la Universidad Libre Quienes intervienen en nombre de la Universidad Libre señalan que la normatividad vigente consagra mecanismos para que los refugiados regresen voluntariamente al país y a partir de ello accedan en condiciones de igualdad a todos los beneficios brindados por el Estado a las víctimas. En este sentido, aclaran que “las leyes demandadas no comportan un trato de...