Sentencia C-484 de 2020

C-484-20 Sentencia C-484/20 COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Alcance y efectos La Corte Constitucional ha señalado que la cosa juzgada constitucional, “es una institución jurídico procesal que tiene su fundamento en el artículo 243 de la Constitución Política (…) mediante la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia de constitucionalidad, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas”. Así, por regla general, cuando esta se configura surge, entre otros efectos, la prohibición e imposibilidad para el juez constitucional de volver a conocer y decidir de fondo sobre lo ya debatido y resuelto. COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Clasificación COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Efectos respecto de inexequibilidad Con fundamento en lo anterior, en materia de control constitucional, los efectos de la cosa juzgada dependerán de la decisión adoptada en el pronunciamiento previo. Así, cuando la decisión ha consistido en declarar la inconstitucionalidad de una norma, se activa la prohibición comprendida por el inciso 1° del artículo 243 Superior conforme a lo cual los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, lo cual implica que no existe objeto para un nuevo pronunciamiento de esta Corte. Por tal razón, la demanda que se presente con posterioridad deberá rechazarse ante la ausencia de objeto de control, o en su defecto estarse a lo resuelto en la decisión anterior. COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL DE LAS SENTENCIAS DE INCONSTITUCIONALIDAD CON EFECTOS DIFERIDOS-Jurisprudencia constitucional PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y CERTEZA DEL TRIBUTO-Contenido y alcance NATURALEZA JURIDICA DEL TRIBUTO-Denominación legal no siempre corresponde con precisión al contenido material del tributo CONFIGURACION LEGISLATIVA TRIBUTARIA EN OBLIGACIONES FORMALES-Condiciones para delegación en la administración TRIBUTO-Elementos esenciales TASA Y CONTRIBUCION ESPECIAL-Finalidad CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Imposibilidad de ejercicio de otras autoridades sin que previamente se haya expedido la ley que contenga la regulación básica PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y TIPICIDAD EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Carácter (…) este principio de legalidad en materia sancionatoria conlleva un principio de tipicidad, en virtud del cual, el Legislador debe definir con claridad el acto, hecho u omisión constitutiva de la conducta reprochada por el ordenamiento. En un sentido similar, se ha afirmado que la reserva de Ley prevista en el artículo 150 de la Constitución implica que las conductas sancionables en materia administrativa conciernen de forma exclusiva al Congreso de la República. Sin embargo, en atención al carácter especializado de ciertas materias, es posible delegar al reglamento la expedición de actos administrativos de carácter general con una descripción detallada de las conductas. Lo anterior, siempre y cuando, los elementos estructurales del tipo sancionatorio hayan sido previamente fijados por el Legislador, y sin que en ningún caso las normas de carácter reglamentario puedan desconocer las garantías constitucionales de legalidad y debido proceso. sede esta forma, se tiene que es particularmente relevante la condición de que, previo a la delegación de asuntos administrativo – sancionatorios al reglamento, el Legislador describa la conducta que da lugar a la imposición de la misma. Expediente: D-13514 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 “por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad””. Actor: Hugo Palacios Mejía Magistrado sustanciador: ALEJANDRO LINARES CANTILLO Bogotá, D. C., diecinueve (19) de noviembre dos mil veinte (2020) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la presente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, prevista en el artículo 40.6 de la Constitución Política, y en armonía con lo dispuesto en los artículos 241.4 y 242 de la misma, el ciudadano Hugo Palacios Mejía demandó el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”, por considerar que dicha disposición es contraria a la Constitución Política. 2. Mediante auto del 28 de octubre de 2019, el Magistrado sustanciador (i) admitió parcialmente la demanda; (ii) otorgó al demandante el término de 3 días para subsanar algunas inconsistencias evidenciadas; (iii) dispuso que una vez resuelto lo anterior, se corriera traslado al Procurador General de la Nación; (iv) que paralelo a ese término se fijara en lista el proceso para permitir la intervención ciudadana; (v) ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, el Presidente del Congreso y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para que, de considerarlo pertinente conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas acusadas; e (vi) invitó a participar a varias organizaciones y universidades del país[1]. 3. Dentro del término otorgado para subsanar la demanda, el demandante presentó un escrito de corrección para superar las deficiencias argumentativas advertidas inicialmente. En virtud del mismo, mediante auto del 20 de noviembre de 2019, se dispuso la admisión parcial de un nuevo cargo, para un total de tres admitidos: Cargo Decisión Primer cargo: Desconocimiento de los artículos 150.13 y 338 CP, en lo relativo al principio de legalidad en materia tributaria. Admitido por los cargos relativos a la violación del principio de legalidad, por el recurso a una contribución especial y la presunta indeterminación de algunos de sus elementos (artículos 6, 15, 29, 89, 150-12 y 365 de la Constitución Política). Segundo cargo: Vulneración de los artículos 89, 136-1, 189-11, 338, 339 inciso primero, 341 inciso tercero y 365 de la Constitución Política, porque desconoce, al mismo tiempo, tanto la facultad reglamentaria del Presidente de la República, como la reserva de ley, en cabeza del Congreso. Admitido por el cargo relativo a la indebida atribución de la facultad reglamentaria, por parte del parágrafo 1 de la disposición acusada (artículos 89, 189-11, 338 y 365 de la Constitución Política). Rechazar el cargo formulado por violación al art. 136 por falta de especificidad. Admitir el cargo formulado por violación de los arts. 339 y 341. Tercer cargo: Desconocimiento del artículo 158 superior, en lo relativo a la unidad de materia, porque la norma presenta incoherencias internas, contiene disposiciones en materia sancionatoria, y no se relaciona con las bases del Plan Nacional de Desarrollo. Admitir el cargo formulado por violación del art. 158. Así mismo, se solicitaron pruebas a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Departamento Nacional de Planeación, relacionadas con la finalidad que se buscó con las disposiciones demandadas. A. NORMA DEMANDADA 4. A continuación, se transcribe la norma demandada, aclarando que los cargos planteados por el demandante están orientados a solicitar la inexequibilidad de la totalidad del artículo. “LEY 1955 DE 2019 (mayo 25) D.O. 50.964, mayo 25 de 2019 por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”. Artículo 18. Contribuciones especiales a favor de la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG), de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) y de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD). Modifíquese el artículo 85 de la ley 142 de 1994, el cual quedará así: Artículo 85. Contribuciones especiales a favor de la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG), de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) y de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD). Con el fin de financiar los gastos de funcionamiento e inversión de la CREG, la CRA y la SSPD, y en general recuperar los costos del servicio, las personas prestadoras y entidades sujetas a la regulación, inspección, vigilancia y control de las respectivas entidades, serán sujetos pasivos del pago de las contribuciones especiales anuales descritas en el presente artículo, cuyas tarifas serán determinadas por las entidades respectivas y las cuales no podrán ser superiores al uno por ciento (1%) de las respectivas bases gravables. Los elementos de las contribuciones a que hace referencia el presente artículo serán: 1. Base gravable: La base gravable de cada sujeto pasivo se determinará con base en los costos y gastos totales devengados de acuerdo con la técnica contable menos los impuestos, tasas, contribuciones y los intereses devengados a favor de terceros independientes, del año inmediatamente anterior al de la fecha de liquidación, este resultado se denomina costos y gastos totales depurados. Este valor se multiplicará por la división de los ingresos por actividades ordinarias reguladas y el total de ingresos por actividades ordinarias, conforme a los estados financieros de la vigencia fiscal anterior a la cual se haga su cobro. La base gravable descrita se calculará para cada sujeto pasivo así: Base gravable = (Costos y Gastos totales depurados) * (Total ingresos actividades ordinarias y sus actividades complementarias de servicios sujetas a inspección vigilancia, control y regulación devengados en el período) / (Total de ingresos de actividades ordinarias devengados en el período). Se entenderá que es un tercero independiente siempre que no cumpla con alguno de los criterios de vinculación previstos en el artículo 260-1 del Estatuto Tributario. 2. Tarifa: La tarifa de cada contribución especial se determinará por cada uno de los sujetos activos de la contribución de manera independiente, tomando el valor del presupuesto neto de la entidad correspondiente en el año a financiar, incluidos la totalidad de gastos de funcionamiento e inversión, el cual se dividirá por la suma de las bases gravables determinadas para los sujetos pasivos conforme a los estados financieros de la vigencia fiscal anterior. Tarifa de contribución de sujeto activo = (Presupuesto a financiar de sujeto activo) / (Suma de bases gravables de sujetos pasivos). 3. Hecho generador. El hecho generador de cada contribución especial por parte de los sujetos pasivos, será la prestación de los servicios sometidos a inspección, control, vigilancia y la venta de sus bienes vigilados o regulados. 4. Sujetos pasivos. Los sujetos pasivos de la contribución especial son las personas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, conforme a los artículos 15 y 16 de la Ley 142 de 1994, y todos aquellos que inciden directa o indirectamente en la prestación de los servicios públicos domiciliarios; las personas prestadoras de la cadena de combustibles líquidos y las personas prestadoras del servicio de alumbrado público. Tratándose de la CREG también lo serán las personas prestadoras a que hace referencia el artículo 61 de la Ley 812 de 2003 y el Decreto número 4299 de 2005, o las normas que lo modifiquen, sustituyan o deroguen, con excepción de los distribuidores minoristas en estación de servicio en un municipio ubicado en zona de frontera. Parágrafo 1°. El Gobierno nacional reglamentará las características y condiciones especiales que se requieran para la determinación de las contribuciones especiales a que hace referencia el presente artículo, así como los asuntos relacionados con la declaración, administración, fiscalización, el cálculo, cobro, recaudo y aplicación del anticipo y demás aspectos relacionados con obligaciones formales y de procedimiento. Las sanciones e intereses por el incumplimiento de las obligaciones formales y sustanciales relacionadas con la contribución especial serán las mismas establecidas en el Estatuto Tributario para el impuesto sobre la renta y complementarios. Parágrafo 2°. El manejo de los recursos del pago de las contribuciones especiales de la CRA y la CREG a que hace referencia el presente artículo se realizará de acuerdo con los mecanismos previstos en los artículos 72 de la Ley 142 de 1994 y 21 de la Ley 143 de 1994. En el evento de existir excedentes de la contribución especial de la CREG provenientes de las actividades reguladas de combustibles líquidos, debido a recursos no ejecutados en el período presupuestal, dichos excedentes serán compensados al pago de la contribución especial de cada empresa del sector de combustibles líquidos en la siguiente vigencia fiscal. Parágrafo 3°. Los sujetos pasivos objeto de la presente contribución están obligados a reportar a más tardar el 30 de abril de cada vigencia la información requerida para el cálculo de la tarifa y la liquidación de la contribución especial en el formato que para el efecto defina la CRA, la CREG y la SSPD a través del SUI. El no reporte de información, en las condiciones de oportunidad, calidad e integralidad definidos por la SSPD, generará la imposición de las sanciones a que hubiere lugar. Parágrafo transitorio. Para la vigencia de 2019 el plazo para el cargue de la información será el 31 de julio. […]” B. LA DEMANDA 5. Para el ciudadano Palacios Mejía, el artículo 18 del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 desconoce lo dispuesto en los artículos 6, 15, 29, 89, 150.12, 158, 189.11, 338, 339, 341 y 365 de la Constitución Política. 6. En primer lugar, refiere que el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, modificó el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, y, al analizar uno a uno los elementos sustanciales de las contribuciones especiales que allí se establecen, puede concluirse que cada uno de ellos es inconstitucional, tanto por razones específicas de cada elemento, como por razones transversales a todos ellos. Igual se predica, respecto de los parágrafos 1 y 3. En este orden, señala el demandante que la inconstitucionalidad de cualquiera de los elementos y parágrafos aludidos tiene incidencia en todo el artículo 18, por lo que debe ser declarado inexequible en su totalidad. Ello, en la medida en que “como se deduce del inciso primero del artículo 338 constitucional, si alguno de los elementos sustanciales del tributo es inconstitucional, todo el mismo deviene inconstitucional, por razón de la íntima relación que debe existir entre todos esos elementos para que el tributo sea cierto y claro”[2]. 7. Así mismo, señala el demandante que el artículo bajo revisión “desnaturaliza por completo la naturaleza constitucional de las contribuciones que autoriza el inciso segundo del artículo 338 constitucional”[3], en la medida en que pretende introducir una nueva forma de financiar “todo el gasto público” distinta de los impuestos, tasas y contribuciones tradicionales. 8. Con el fin de sustentar las anteriores afirmaciones generales, la demanda plantea los siguientes cargos en concreto: 9. Primer cargo. Desconocimiento de los artículos 150.12 y 338 de la CP en relación con el principio de legalidad tributaria y los fines específicos de las contribuciones especiales. El accionante considera que la norma demandada desconoce los artículos 150-12 y 338 de la Constitución Política, en lo relativo al principio de legalidad en materia tributaria. Para el efecto, expuso que estas disposiciones exigen que sea el Congreso de la República quien determine todos los elementos del tributo, pero autoriza excepcionalmente a que las autoridades administrativas fijen las tarifas de las tasas y de las contribuciones. 10. Explicó que en desarrollo de ello, el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 autoriza a las autoridades administrativas allí señaladas (la CREG, la CRA y la SSPD) para determinar la tarifa de la contribución especial allí prevista, cuya finalidad, de acuerdo con la norma, es financiar sus gastos de funcionamiento e inversión y, en general, recuperar los costos en que incurra cada entidad por la prestación de sus servicios. Sin embargo, pone de presente que el inciso segundo del artículo 338 de la C.P. sólo permite que las autoridades fijen las tarifas de las contribuciones con una de dos finalidades: (a) a la recuperación de los costos de los servicios que prestan a sus contribuyentes; o (b) la participación en los beneficios que proporcionen a los mismos. En virtud de ello, el concepto de gastos de funcionamiento e inversión que contiene la norma acusada, sin discriminar que se trata de aquellos gastos en que haya incurrido la entidad por la prestación del servicio o la participación en beneficios, constituye una expresión general e indiscriminada que excede la finalidad establecida en la Constitución Política, en la medida en que pretende financiar en general los gastos de las entidades beneficiarias del tributo, y no solo aquellos que tengan su origen en la prestación de servicios o participación en beneficios. 11. En este sentido, sostiene que no es posible que una contribución especial se destine a compensar a las autoridades por servicios o beneficios proporcionados a terceros no contribuyentes, por lo que el verbo rector de la norma acusada debe ser “recuperar” y no “financiar”. En este orden, si la contribución no tiene de forma explícita alguno de los fines señalados en el inciso segundo del artículo 338 superior, debe ser el Congreso quien fije la tarifa, junto con los demás elementos esenciales de la contribución. 12. De igual forma, el demandante hizo alusión a la sentencia C-155 de 2016 en la que se señaló el concepto de “imposición de finalidad” de las contribuciones que son las destinaciones específicas, esto es, una renta que se establece y recauda para llenar un propósito específico. Para el accionante, el artículo 338 autoriza a recuperar costos del servicio prestado o de beneficio, lo que no ocurre en la figura cuestionada, porque el servicio y el beneficio no se predica de los sujetos de la vigilancia o de la regulación, sino para los usuarios del servicio[4]. Igualmente, indica que el artículo 338 presupone que los costos o los beneficios son reales, no futuros o eventuales, como se desprendería de la referencia al presupuesto de gastos e inversiones futuras de cada una de esas entidades, como parámetro para determinar la contribución[5]. Igualmente afirma que ni la inspección, vigilancia y control, ni la regulación, son servicios prestados al sujeto de dichas actividades, por lo que no podría financiarse el funcionamiento de la entidad mediante una contribución especial. Por esta razón, sostiene que el tributo demandado corresponde, en realidad a un impuesto, y el funcionamiento de estas entidades debe financiarse como se financian los gastos ordinarios de entidades públicas. 13. Lo anterior, se refuerza en la medida en que, a su juicio, (i) por no haber discriminado los gastos financiables con su recaudo, las contribuciones de que trata la norma acusada benefician no sólo a los contribuyentes, sino, insiste, a un grupo mucho más amplio, que es el de lo usuarios[6]; y (ii) la norma permite financiar gastos indiscriminados de funcionamiento e inversión sin limitar los recaudos a lo necesario para recuperar los costos del servicio o los beneficios otorgados a los contribuyentes[7]. Entonces, al “ser más un impuesto” se desconoce el principio de legalidad cuando de conformidad con el inciso primero del artículo 338, la ley debe fijar la tarifa de los impuestos. 14. Además, cuestionó que la norma acusada permitiera destinar los recursos provenientes de las contribuciones especiales para financiar inversiones, en la medida en que, según la definición contenida en el artículo 38.C del Decreto 2467 de 2018, un gasto de inversión genera réditos, es económicamente productivo, o trae un cuerpo de bienes de utilización perdurable, sin que sea claro cómo las comisiones y la SSPD en el ejercicio de sus funciones puedan incurrir en gastos que generen réditos o resulten productivos económicamente para las empresas vigiladas y reguladas[8]. 15. Por otra parte, sostuvo que aunque excepcionalmente se autoriza que las autoridades administrativas puedan fijar las tarifas de las tasas y de las contribuciones, la excepción a la intervención del Congreso requiere que se definan, de forma explícita, el sistema y método para definir los costos, los beneficios y la forma de hacer su reparto. Por lo tanto, la norma debió discriminar en forma clara y precisa cuáles gastos de funcionamiento y de inversión iban a financiar las contribuciones, estableciendo una relación directa, clara y precisa con el costo de los servicios prestados o el monto de los beneficios concedidos a los contribuyentes. 16. Pese a ello, argumenta que no existe claridad en la base gravable y, en realidad, el numeral 1º del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 establece una formula aritmética para obtener la base gravable, pero la misma se basa en los ingresos de los sujetos de la contribución, más no respecto de los costos o beneficios. En ese sentido, supone que, a partir de la norma cuestionada, los ingresos de los prestadores de servicios públicos pueden tomarse como equivalente a los costos recuperables. Igualmente, manifestó que el numeral 2° hace una definición de la tarifa como el monto que habrá de repartir entre los contribuyentes lo cual, a su parecer, permite que usando la regla se logre financiar todo el valor del presupuesto de la entidad, a pesar de que constitucionalmente únicamente sea posible recuperar los costos en que ha incurrido. En este orden de ideas, explica que la tarifa, en lugar de repartir entre los contribuyentes la suma de los costos de los servicios que les prestaron, o los beneficios en que participaron, reparte algo denominado “el presupuesto neto” de las entidades de regulación, inspección, vigilancia y control, y efectúa dicho reparto con base a los ingresos de los contribuyentes. 17. Lo anterior, a su juicio, no puede ser compatible con el artículo 338 superior, en la medida en que este fija límites a la libertad de configuración del Legislador al momento de definir la base gravable (debe corresponder al valor de los costos y beneficios) y la tarifa (debe repartir de forma proporcional entre los contribuyentes, los costos de los servicios y beneficios recibidos por cada uno). Del artículo acusado, concluye que (i) los ingresos del contribuyente al prestar servicios públicos no equivalen a los costos de los servicios o el monto de los beneficios recibidos por este de las autoridades[9]; y (ii) la fórmula aritmética empleada para determinar la tarifa no recupera los costos de los servicios prestados o los beneficios otorgados, simplemente reparte entre los sujetos pasivos el monto total del presupuesto neto del sujeto activo del tributo para el año en que se hará efectivo el cobro[10]. Entonces, si bien la norma acusada fija un sistema y método para la determinación de los conceptos de que trata el inciso 2° del artículo 338, este no atiende a los determinables previstos en el mismo artículo. 18. A su vez, señala el demandante que el hecho generador es distinto al que autoriza la Constitución para que las autoridades puedan fijar la tarifa, en la medida en que dentro del marco del inciso segundo del artículo 338 superior, esta facultad puede ejercerse únicamente cuando las contribuciones tengan los fines específicos definidos en el texto superior. Luego, el hecho generador en estos escenarios es haber prestado un beneficio u otorgado un beneficio, y no, (i) la simple prestación de servicios de inspección, vigilancia y control, ya que estos no constituyen ningún servicio o beneficio para el sujeto pasivo de la obligación; o (ii) la venta que haga el contribuyente de los bienes vigilados o regulados. 19. También sostiene que se vulnera el principio de legalidad tributaria porque no existe claridad ni certeza en cuanto al sujeto pasivo del tributo, debido a las incoherencias en la identificación de los sujetos pasivos pues, a pesar de que en el numeral 4° del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 se establece una lista, la norma no relaciona a estos mismos en el inciso primero y, por el contrario, ambos apartes se contradicen. Sobre este aspecto, la norma también contiene un grado de indeterminación al gravar como sujetos a pasivos a quienes “incidan directa o indirectamente en la prestación de servicios públicos domiciliarios”, en tanto que, a juicio del demandante, cualquier persona que cause algún efecto en la cadena de prestación del servicio podría terminar siendo obligado al pago según el arbitrio del Gobierno[11]. En igual sentido, señala no hay certeza sobre si los agentes de gas licuado de petróleo son sujetos pasivos de las contribuciones, en virtud de lo previsto en el artículo 62 de la Ley 812 de 2003[12]. Así mismo señaló que en la redacción de la norma existe una ambigüedad que no permite establecer con certeza y claridad a quiénes se refiere, lo que viola los principios de legalidad y certeza del tributo[13]. Igualmente, aludió a la reserva de ley y las dudas insuperables en la definición de sujetos pasivos. Al dirigirse a empresas prestadoras de servicios públicos, indica que igualmente se desconoce el principio de legalidad en la materia, previsto en el artículo 365 de la CP, en la medida en que la prestación de servicios públicos no es un servicio que se deba a las autoridades del Estado, ni un beneficio que se reciba de estas[14]. 20. Segundo cargo. Vulneración de los artículos 89, 136-1, 189-11, 338, 339 inciso primero, 341 inciso tercero y 365 de la Constitución Política, por desconocer, al mismo tiempo, tanto la facultad reglamentaria del Presidente de la República, como la reserva de ley, en cabeza del Congreso. El accionante consideró que la facultad reglamentaria conferida por el parágrafo 1° de la norma demandada, desconoce los artículos 89, 189-11, 338, 339 inciso primero, 341 inciso tercero y 365 de la Constitución Política, porque desconoce, al mismo tiempo, tanto la facultad reglamentaria del Presidente de la República, como la reserva de ley, en cabeza del Congreso, ya que la norma demandada estableció que la decisión de reglamentar lo referente a la materia, pertenece al gobierno nacional y no al Presidente. De modo que su inconformidad radicó en que la norma no puede obligar al gobierno a reglamentar, ni tampoco al Presidente, porque esta es una competencia propia del Presidente que no podría ser ni forzada, ni limitada por el Legislador al delimitar las materias sobre las cuales debe ejercerse el poder reglamentario. Adicionalmente indicó que las normas sobre procedimiento que la norma demandada difiere al poder reglamentario están reservadas a la ley, bajo el mandato del Art. 89 de la CP. En igual sentido, la facultad de reglamentar las características y condiciones especiales que se requieran para la determinación del tributo, así como de los anticipos -sistema y método de liquidación-, desconoce la reserva de Ley en tal sentido prevista en el inciso segundo del artículo 338 de la Constitución[15]. 21. También asegura que se desconoce la reserva de ley en lo relativo a las sanciones e intereses y en el procedimiento de liquidación del tributo, como lo disponen los artículos 338 y 89 de la CP, pues la facultad reglamentaria no se extiende a los procedimientos que puedan tener algún efecto en los derechos de las personas. 22. Sostiene que el parágrafo 3º del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, desconoce los artículos 6, 15, 29, 338, 339 inciso primero y 341 inciso tercero de la Constitución Política, cuando establece una infracción administrativa a los sujetos pasivos que no reportan en condiciones de oportunidad, calidad e integralidad la información requerida de los contribuyentes. Recalcó que no regula en forma completa el tipo de infracción que debería evitarse, esto es, no define las condiciones de “oportunidad, calidad e integralidad” de la información que debe brindarse, ni determina la sanción, lo que denomina como una infracción en blanco. Así, sostiene que al dejar dichos asuntos al poder reglamentario o la decisión de la Superintendencia, se desconoce la reserva de ley en materia sancionatoria, de los artículos 6 y 29 de la CP y en materia de la obligación de permitir el acceso a libros contables y otros documentos para la inspección, vigilancia y control, como lo prevé el artículo 15 de la CP. Expone entonces que el parágrafo 3° desconoce los artículos 6, 15 inciso 4° y 29 de la CP, ya que el parágrafo 3° prevé la obligación de reportar la información para calcular y liquidar la contribución y, a su juicio, permite a la Superintendencia integrar los elementos típicos de una infracción, al encontrarse en blanco. De esta manera, enfatiza en que si bien la norma se refiere a un deber de reporte de información, no es clara en señalar qué información es la que debe aportarse, lo cual, además, resulta fundamental para el cobro de la obligación, en la medida en que a partir de estos datos es que se determina el valor de la contribución. 23. En estos términos, indica que la infracción allí prevista carece de precisión, al establecer que la no presentación de la información dará lugar a las sanciones a que haya lugar, sin que exista realmente una sanción prestablecida, y por ello se violan no sólo los artículos 6 y 29 de la CP, en lo relativo al principio de legalidad en materia sancionatoria, sino el artículo 15 de la CP, el que dispone que podrá exigirse la presentación de libros y de documentos privados, pero en los términos que determine la ley, lo que se estaría desconociendo en razón de la falta de precisión y claridad de la norma. 24. Tercer cargo. Vulneración del artículo 158 superior, por desconocimiento del principio de unidad de materia, en relación con el inciso primero del artículo 339 y el inciso tercero del artículo 341. A juicio del demandante, el artículo 18 desconoce el principio de unidad de materia al presentar una contradicción entre su inciso primero y el numeral 4, en la definición de los sujetos pasivos de la obligación. A su vez, los parágrafos 1 y 3 del artículo 18, que contienen disposiciones en materia sancionatoria, exceden los asuntos propios de un PND. 25. En primer lugar, expone que de conformidad con el inciso primero del artículo, serán sujetos pasivos de la obligación (i) las personas prestadoras de servicios públicos domiciliarios; (ii) las personas sujetas a la vigilancia y control de la Superservicios; y (iii) las personas sujetas a la regulación de la CREG y la CRA. Por su parte, según el numeral 4, los sujetos pasivos son: (i) las personas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, “pero solo en los términos de los artículos 15 y 16 de la Ley 142”; (ii) todos aquellos que inciden directa o indirectamente en la prestación de servicios públicos domiciliarios; (iii) las personas prestadoras de la cadena de combustibles líquidos; y (iv) las personas prestadoras del servicio de alumbrado público. Finalmente, según el mismo numeral 4, tratándose de la CREG, también serán sujetos pasivos los sujetos a que se refiere el artículo 61 de la Ley 812 de 2013, a excepción de los distribuidores minoristas en zona de frontera. 26. A partir de lo anterior, el demandante considera que existen “tres versiones incoherentes y contradictorias acerca de la materia de los sujetos pasivos de la contribución”. En esta línea, afirma que en el inciso primero hay menos sujetos pasivos que en el numeral 4, faltando los que inciden en la prestación del servicio, los agentes de combustibles líquidos, los agentes de que trata el artículo 61 de la Ley 812 y los prestadores del servicio de alumbrado público, lo cual, a su vez presenta contradicciones con el inciso primero, en el que no se incluyen los prestadores de servicios según los artículos 15 y 16 de la Ley 142. Esto, a juicio del actor, resultaría contrario al principio de unidad de materia[16], pues este exige que cuando un artículo regula un mismo núcleo temático, lo haga de forma coherente, ya que, de lo contrario, la materia “resultaría dividida”[17]. Así mismo, refirió que en las bases del PND no se hizo alusión a la creación de “esta extraña categoría de sujetos pasivos”[18]. 27. Con relación a las disposiciones en materia sancionatoria, explica que de conformidad con lo establecido por esta corporación en la sentencia C-092 de 2018, las disposiciones de tipo sancionatorio son por su naturaleza completamente ajenas a una norma general de planeación económica. Ello, en la medida en que las normas con contenidos sancionatorios, por su naturaleza de última ratio y efectos sobre la libertad de empresa, requieren de una deliberación democrática mayor a la inserción de una disposición aislada en un Plan de Desarrollo, que tiene un trámite legislativo más sencillo, y, en todo caso, aunque su objetivo sea garantizar la prestación de servicios públicos domiciliarios de forma eficiente, ello es propio de una regulación con carácter permanente, como la Ley 142 de 1994. Incluso, afirma el demandante, que el artículo demandado no hizo parte de la versión original del proyecto presentado por el Gobierno, sino que su inserción se dio luego, durante la elaboración de la ponencia para primer debate, luego de que se hubiera definido el documento de bases para el PND. 28. Así mismo, expone que si bien en el documento de bases se hizo una alusión concreta a “aumentar el valor de las sanciones imponibles por la Superintendencia”[19], como se observaría en la página 680, no se dijo nada sobre la remisión a otro régimen sancionatorio “diseñado para derechos obligaciones y derechos muy diferentes de los que se regulan en el régimen de servicios públicos domiciliarios, como son los relativos al impuesto de renta y complementarios”[20]. 29. También, señala que las reglas sobre sanciones e intereses por referencia al Estatuto Tributario, “no son un mecanismo idóneo para la ejecución de un Plan de Desarrollo y del Plan de Inversiones Públicas, previsto, en principio, para un período de cuatro años”[21]. Expone que de conformidad con el inciso tercero del artículo 341, el Plan Nacional de Inversiones públicas contiene mecanismos idóneos para su ejecución y suple los existentes sin necesidad de la expedición de leyes posteriores. Sin embargo, el solo hecho de que en el artículo 18 se haya introducido el parágrafo 1, “pone en evidencia que este artículo no era suficiente, por sí mismo (…) para convertirse en mecanismo inidóneo de ejecución”[22] en la medida en que, en lugar de la Ley, se apeló a las disposiciones de un reglamento. Por eso, tal disposición no podía ser parte del Plan de Desarrollo y desconoce las definiciones previstas en el inciso primero del artículo 339 y el inciso tercero del artículo 341. 30. Por estos motivos, las reglas sobre sanciones e intereses por referencia al Estatuto Tributario previstas en el parágrafo 1, y el parágrafo 3, no son mecanismos idóneos para la ejecución de un Plan Nacional de Desarrollo previsto para cuatro años, y desconoce los artículos 339 y 341 superiores. 31. Bajo estos argumentos, explicó que el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, en su integralidad, debe ser declarado inexequible. Anexó: (i) el presupuesto de la Superintendencia de Servicios Públicos para el año 2019; (ii) el presupuesto de la Comisión de Regulación de Energía y Gas – CREG y, (iii) el presupuesto de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento básico– CRA. C. INFORME RECIBIDO EN VIRTUD DEL AUTO DE FECHA 20 DE NOVIEMBRE DE 2019[23] 32. Mediante comunicación de fecha 06 de diciembre de 2019, el Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentaron un informe para dar respuesta a los interrogantes planteados por el Magistrado sustanciador. 33. Con esta finalidad, pusieron de presente en primer lugar que uno de los pactos transversales que permite al Gobierno alcanzar el desarrollo esperado para este cuatrienio, lo constituyen las metas, objetivos y estrategias definidos en el capítulo VIII del documento de Bases del PND, denominado “Pacto por la calidad y eficiencia de los servicios públicos: agua y energía para promover la competitividad y el bienestar de todos”. Dicho pacto, según los intervinientes, previó dentro de sus estrategias “la importancia de la modernización de la institucionalidad hacia una regulación y vigilancia acorde a los nuevos servicios”, lo cual, implica la necesidad de un financiamiento. 34. De esta manera, citan in extenso algunos apartes del documento Base, relacionados con esta modernización institucional, según los cuales: “Con el fin de que se pueda reaccionar oportunamente ante riesgos en la prestación del servicio que afecten de forma sistemática el funcionamiento de los mercados, es preciso consolidar el proceso de vigilancia y control a través de la conformación de un grupo interno en la SSPD que realice un seguimiento permanente a la operación de los agentes y mercados de energía y gas. (…) la SSPD deberá fortalecer su capacidad técnica, sancionatoria y de vigilancia (…) de las empresas reguladas (…) Frente a los cambios en las actividades y roles de agentes en las cadenas de prestación, es preciso extender el ámbito de aplicación de regulación, vigilancia y control a aquellos nuevos agentes que inciden en la prestación de los servicios. (…) Se asignará a la CREG la regulación económica de los combustibles líquidos (…) por otra parte, para financiar la actividad regulatoria los agentes que participan en la cadena productiva de los combustibles líquidos aportarán una contribución especial (…) por otra parte, se deberá hacer el ajuste gravable de la contribución especial para atender las funciones de regulación de la CREG y la CRA, y de vigilancia y control de la SSPD, a los respectivos agentes sobre los cuales ejercen funciones”[24]. 35. Finalmente, expusieron que desde el mismo documento de bases se previó como una acción a realizar que “la SSPD y la CRA generarán los insumos técnicos y jurídicos para la modificación de la base gravable de la contribución especial de los servicios de vigilancia y regulación, al que hace referencia el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, con el fin de fortalecer la capacidad para ejercer sus funciones en el territorio nacional”[25]. Así mismo, junto a este escrito se anexó el documento titulado “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018 – 2022 Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”[26]. D. INTERVENCIONES 36. Durante el trámite del presente asunto se recibieron oportunamente[27] tres escritos de intervención[28]. Un interviniente solicitó la declaratoria de exequibilidad de las disposiciones acusadas[29], uno solicitó la inexequibilidad[30], y otro interviniente se abstuvo de presentar argumentos orientados a debatir la constitucionalidad de las normas según los cargos planteados[31]. Así mismo, se allegó un memorial extemporáneo por parte del Instituto Colombiano de Derecho Tributario[32]. 37. Solicitud de exequibilidad. El grupo compuesto por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Minas y Energía, el Departamento Nacional de Planeación, la Comisión de Regulación de Energía y Gas, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, basaron su solicitud en los siguientes argumentos: (i) El artículo demandado no desconoce el principio de legalidad tributaria, en la medida en que no existe indeterminación en los elementos del tributo. Con relación a los sujetos pasivos: se encuentran descritos de forma general y abstracta en el inciso primero, y de forma particular y concreta en el numeral 4. El primer inciso establece el primer paso para su determinación, y es el hecho de estar sometido a la regulación de la CREG y la CRA, o a inspección, vigilancia y control por la SSPD. El segundo paso, se encuentra en el numeral 4, que desagrega la hipótesis general y señala que son sujetos pasivos de la obligación: (a) los prestadores de SPD de conformidad con lo previsto en los artículos 15 y 16 de la Ley 142 de 1994, 2. Todos aquellos que inciden directa o indirectamente en la prestación de los servicios públicos -aquellos nuevos agentes del mercado que no están previstos en los artículos 15 y 16 de la L. 142, pero que son determinables a partir de los artículos 17 y 290 del PND-; y (b) Los prestadores de la cadena de combustibles líquidos -incluyendo los agentes de la cadena de distribución de Gas Licuado de Petróleo[33]-. Con relación al hecho generador: se encuentra claramente definido en la norma, y consiste en realizar una actividad sujeta a la regulación, inspección, vigilancia y control de la CREG, CRA y la SSPD. Estas entidades benefician de forma permanente a los contribuyentes con el solo ejercicio de sus competencias, por lo que siempre hay lugar al cobro de la contribución. Con relación a la base gravable: el entendimiento del accionante de que la base gravable debe coincidir con los costos que se van a recuperar o los beneficios recibidos desconoce la jurisprudencia constitucional sobre el tema, en la medida en que esta ha entendido por base gravable: “la magnitud o la medición del hecho gravado, a la cual se le aplica la correspondiente tarifa, para de esta manera liquidar el monto de la obligación tributaria”[34]. Con relación a la tarifa: la norma dio cumplimiento a lo prescrito en el artículo 338 de la CP, al fijar la tarifa máxima de las contribuciones y determina el método para definir que esta corresponde al resultado de definir los presupuestos anuales a financiar -definidos en la Ley anual de presupuesto- por la sumatoria de las bases gravables. De esta manera, las autoridades se limitan a corroborar presupuesto anual neto y bases gravables para hacer la operación correspondiente. (ii) La facultad de fijar la tarifa no vulnera lo previsto en el artículo 338 CP, en la medida en que no se trata de un impuesto, porque (a) Los sujetos pasivos reciben los servicios de regulación y vigilancia de los sujetos activos; (b) No son generales, pues solo se cobran a quienes realicen actividades reguladas o vigiladas; y (c) Su recaudo tiene una destinación específica. Por eso, se podía diferir la determinación de la tarifa a las autoridades. (iii) La destinación de la contribución prevista en el artículo 18 demandado no desconoce la finalidad del artículo 338, en la medida en que el Constituyente no definió la expresión “costos”, sino que le dio un sentido amplio que abarca los gastos de funcionamiento e inversión, pues todo ello incide en la prestación de los servicios. En tal sentido, los artículos 11 y 36 del EOP, incluyen los gastos de inversión en el presupuesto de gastos de las entidades públicas. Ello atendiendo además al principio de programación integral previsto en el artículo 17 del EOP[35]. Luego sería contraproducente separar los conceptos de gastos de funcionamiento e inversión cuando ambos inciden en la prestación del servicio. (iv) Los servicios que prestan los entes de regulación e inspección benefician a las empresas y no sólo a los usuarios como afirma el demandante, en la medida en que dicha regulación tiene por objeto que el Estado intervenga en la economía y garantice la libre competencia en el mercado, de tal forma que las empresas de servicios públicos domiciliarios puedan participar en el mismo conforme a estas libertades económicas. Luego, el propósito de esta regulación es “intervenir la economía para corregir las imperfecciones del mercado de los servicios públicos domiciliarios y no para regular agentes particulares del mercado de tal suerte que la contribución se cobre en función de la regulación o vigilancia desplegada de manera específica sobre cada uno de los agentes [pues esto] desnaturaliza el carácter general y abstracto de la regulación”[36]. Sin embargo, incluso si se aceptara el argumento de la demanda, los prestadores de servicios públicos domiciliarios tienen la facultad trasladar estas cargas económicas a los usuarios a través de las tarifas, por lo que se daría una división entre el sujeto pasivo jurídico y el sujeto pasivo económico, lo que no deviene en un vicio de inconstitucionalidad[37]. De igual forma, el artículo 338 no exige que la distribución de la contribución especial se haga en proporción al costo de los servicios prestados a cada uno de los contribuyentes, sino que se faculta a la Ley para establecer el sistema de su determinación y reparto. (v) La reglamentación de los elementos a que se refiere el parágrafo 1° del artículo 18 acusado son aspectos propios de la facultad reglamentaria del ejecutivo en el marco del artículo 189-11 superior. Tal como lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional[38], la mención de la facultad reglamentaria por parte del Legislador no se hace a título de “habilitación” o de conferir una facultad, sino a modo de anticipar la activación de una competencia que se considera necesaria para desarrollar y aplicar la Ley. Así mismo, los aspectos que se dejan para configuración del ejecutivo se refieren a aspectos formales, más no sustanciales de la obligación, al versar sobre “los asuntos relacionados con la declaración, administración, fiscalización, cálculo, cobro, recaudo y aplicación del anticipo” que encajan dentro del margen de acción que la jurisprudencia ha reconocido a la facultad reglamentaria en lo relacionado con “aquellas actividades sobre recaudo, liquidación, determinación, discusión y administración de los tributos”[39]. Particularmente, el anticipo “corresponde a un mecanismo acelerado para disponer el recaudo del tributo antes de que surja la obligación”[40]. La consecuencia prevista en el parágrafo 3° por el no reporte de la información no es una sanción en blanco como la llama el demandante, sino que se refiere a un evento ya previsto en el artículo 79.34 de la Ley 142 de 1994, sobre el cual ya existe un régimen sancionatorio por el incumplimiento; y (vi) El artículo es conexo con las bases propuestas en el PND. En primer lugar, el demandante cita un aparte descontextualizado de la sentencia C-092 de 2018, que no fijó por regla general la exclusión de normas de carácter sancionatorio de las leyes del Plan, sino que, dijo que en principio, los valores de las sanciones a imponer por la Superservicios no deberían incluirse en una Ley cuya vocación es transitoria. Sin embargo, la ratio decidendi de aquella decisión declaró la inexequibilidad de algunas disposiciones en materia sancionatoria de la Ley 1753 de 2015 por falta de conexidad con las metas y objetivos del PND, y, contrario a lo que sostuvo el accionante, afirmó que las normas de carácter sancionatorio no son incompatibles con la Ley del PND. En segundo lugar, las medidas bajo examen se relacionan con el Pacto “por la calidad y la eficiencia de los servicios públicos”. Dicho instrumento, tiene líneas de acción orientadas a la mejora de la regulación y vigilancia de los mercados energéticos y la modernización y fortalecimiento institucional tanto de las instancias regulatorias como de las instancias de vigilancia y control[41], así como el fortalecimiento de la vigilancia y regulación oportuna y diferenciada a las empresas[42]. Concretamente, las bases del Plan previeron de forma expresa el ajuste de la base gravable de la contribución especial a favor de la CREG, CRA y SSPD. 38. En conclusión, señalan los intervinientes que el artículo 18 es el mecanismo directo e inmediato para realizar los objetivos de fortalecer la regulación, inspección y vigilancia sobre los actores que intervienen en la prestación de los servicios públicos domiciliarios. Lo anterior, en la medida en que, el robustecimiento de estas capacidades institucionales debe ir de la mano con una adecuada financiación. Igual resultan necesarias las disposiciones en materia sancionatoria, al asegurar el cumplimiento de las obligaciones relacionadas con dicha fuente de recursos financieros. 39. Solicitud de inexequibilidad. El ciudadano que intervino en tal sentido sostuvo que: (i) El Consejo de Estado ha diferenciado los gastos de funcionamiento puros y simples de los inherentes al servicio sometido a regulación, inspección, vigilancia y control, siendo estos últimos los que deben ser recuperados mediante la contribución. No obstante, el artículo demandado deja abierta la posibilidad de que las autoridades administrativas, al momento de definir la tarifa, incluyan la totalidad de los gastos de funcionamiento e inversión, sin discriminar los gastos de funcionamiento puros y simples de los inherentes al servicio sometido a regulación. (ii) El Legislador desconoció el principio de legalidad del tributo, con la indeterminación de sus elementos esenciales. La expresión “quienes inciden directa o indirectamente en la prestación del servicio” es indeterminada, en la medida en que existen multiplicidad de actores que pueden incidir en la prestación del servicio, “incluyendo asesores jurídicos, proveedores tecnológicos”. La expresión “con base en” para determinar la base gravable es incierta, en la medida en que no se trata de una regla directa, además, la técnica para su determinación es regresiva, en la medida en que se establece en función de los gastos en que ha incurrido el sujeto pasivo, a pesar de que el objetivo es recuperar los costos en que ha incurrido el sujeto activo. (iii) La norma no fija el sistema y método para que la autoridad administrativa fije la tarifa, en la medida en que únicamente se limita a señalar que se obtiene a partir del “presupuesto neto” de la entidad, sin definir qué se entiende por tal, así mismo, al estar determinada en función de los gastos de inversión, la tarifa desconoce el artículo 338 superior. (iv) En cuanto al hecho generador debe establecerse en función del sujeto activo, y no de la prestación de servicios regulados por el sujeto pasivo, en la medida en que es “posible que en la práctica haya prestadores que no reciban ningún servicio de los reguladores”. (v) La facultad reglamentaria atribuida al Gobierno en el parágrafo 1° del artículo 18 es contraria a la facultad reglamentaria reconocida al ejecutivo en la Constitución. Al establecer que el Gobierno reglamentará la determinación de las contribuciones “se está reglamentando los elementos esenciales”. Así mismo, la reglamentación de las obligaciones formales y de procedimiento desconoce que según el artículo 89 CP, los asuntos procedimentales tienen reserva de Ley; y (vi) Finalmente, el artículo 18 no guarda conexidad inmediata con las bases del Plan Nacional de Desarrollo, en la medida en que a través de este instrumento de planeación no pueden regularse aspectos que tengan vocación o carácter permanente. En tal sentido, incluye referencia a ciertos apartes de la declaratoria de inexequibilidad de las disposiciones en materia sancionatoria del PND 2014-2018 en la sentencia C-092 de 2018. E. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN 40. Mediante el concepto del 17 de febrero de 2020, el Procurador General de la Nación le solicitó a esta Corte estarse a lo resuelto en el proceso D-13482, y “declarar exequible la norma demandada por los demás cargos planteados”[43]. 41. Como fundamento de su solicitud, el Ministerio Público expuso los siguientes argumentos: (i) Tal como se mencionó en concepto allegado al interior del proceso D-13482, el ejercicio de las labores de regulación, inspección, vigilancia y control implica tanto gastos de funcionamiento como gastos de inversión desde el punto de vista presupuestal de las entidades que las desarrollan, por lo que la norma demandada no desconoce la finalidad prevista para las contribuciones especiales en el artículo 338 de la Constitución. Ello se refleja en los artículos 11 y 36 del EOP, aplicables a las comisiones y superintendencias en virtud del artículo 84 de la Ley 142 de 1994. (ii) No existe indeterminación en los sujetos pasivos del tributo, en tanto que desde el inciso primero del artículo 18, el Legislador establece que serán sujetos pasivos de las contribuciones especiales las personas prestadoras y los sujetos sometidos a regulación, inspección, vigilancia y control de las respectivas entidades, aspectos que se desarrollan y clarifican en el numeral 4 y parágrafo 3º del mencionado artículo. Concretamente, el Legislador estableció un criterio claro para determinar quiénes inciden directa o indirectamente en la prestación de servicios públicos domiciliarios en el artículo 17 de la Ley 1955 de 2019, y ello se justifica en la medida en que posterior a los actores taxativamente definidos en la Ley 142 de 1994, han entrado nuevos agentes y tecnologías en el mercado que inciden de forma determinante en la prestación de los SPD. (iii) El artículo acusado no impone la obligación de ejercer la facultad reglamentaria al Gobierno, ni le atribuye funciones legislativas para determinar los elementos esenciales del tributo. Así las cosas, se trata de una reglamentación formal que tiene por objeto permitir la implementación de la norma en sus aspectos técnicos, como la forma de declarar la contribución, el cálculo, cobro, recaudo, y no de sus elementos esenciales. Por su parte, tampoco faculta al Presidente para definir el tema sancionatorio, de competencia del debate democrático del Legislativo, sino que realiza una remisión expresa al régimen establecido en el Estatuto Tributario; y (iv) Finalmente, las medidas son conexas con el Pacto por la calidad y la eficiencia de los servicios públicos”, que tiene dentro de los objetivos de sus líneas de acción (i) la mejora en la regulación y vigilancia de los mercados energéticos a través de la modernización y el fortalecimiento institucional, para lo cual se previó un ajuste en la base gravable a favor de los entes de regulación, inspección, vigilancia y control; y (ii) el fortalecimiento de la capacidad técnica, financiera e institucional de la SSPD y la CRA para fortalecer el desempeño de sus funciones en todo el territorio nacional. 42. En suma, los escritos de intervención y las solicitudes presentadas a la Corte oportunamente en relación con la presente demanda se resumen así: Interviniente Concepto Solicitud Procurador General de la Nación La norma acusada no desconoce el artículo 338 superior en la medida en que el ejercicio de labores de regulación, inspección, vigilancia y control implica tanto gastos de funcionamiento como gastos de inversión, tal y como se encuentra previsto en los artículos 11 y 36 del EOP al incorporar los gastos de inversión en el presupuesto de gastos de las entidades públicas, y en el principio de planeación integral previsto en el artículo 17 del EOP. El artículo 18 no desconoce la reserva de Ley ni la libertad de la facultad reglamentaria del Ejecutivo, en tanto no lo obliga a regular. Al contrario, se trata de una regulación formal de aspectos técnicos. Tampoco se faculta al Presidente para definir el régimen sancionatorio, sino que se remite al vigente en el Estatuto Tributario. Estarse a lo resuelto / Exequible Ministerio de Minas y Energía, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Departamento Nacional de Planeación, Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, Comisión de Regulación de Energía y Gas Combustible y Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico. La norma acusada no desconoce el principio de legalidad tributaria, en la medida en que determina claramente los sujetos pasivos del tributo; el hecho generador es claro, en tanto es realizar cualquier actividad sometida a regulación, inspección, vigilancia y control; la base gravable no debe coincidir con los costos o beneficios prestados, en la medida en que según la jurisprudencia constitucional corresponde a la medición del hecho gravado; y la norma fija el método para la determinación de la tarifa al señalar que esta se calcula a partir del presupuesto neto de la entidad y las bases gravables de los sujetos regulados o vigilados. No se trata de un impuesto, en la medida en que solo se cobran y benefician a unos determinados sujetos. No se desconocen la reserva de Ley ni el libre ejercicio de la facultad reglamentaria en la medida en que el artículo no impone, sino que prevé la necesidad de activación de esta facultad en cabeza del Ejecutivo, y delega al reglamento aspectos formales, más no sustanciales de la obligación. Tampoco hay sanciones en blanco en la medida en que el evento de sanción por el no reporte de información es un evento ya previsto en el ordenamiento jurídico. Exequible Intervención ciudadana -Felipe Mutis Téllez La norma acusada vulnera el artículo 338 superior, en la medida en que desconoce la diferenciación que ha hecho el Consejo de Estado entre gastos de funcionamiento puros y simples de aquellos asociados a las labores de regulación, inspección, vigilancia y control. La expresión “con base en” para determinar la base gravable es incierta, en la medida en que “no se trata de una regla directa” sino que hace depender el valor de variables; la norma no fija el método y sistema para determinar la tarifa, en la medida en que se limita a hacer referencia a un “presupuesto neto” sin explicar qué es; y el hecho generador debe establecerse en función de los costos y beneficios que presta el sujeto activo, más no los servicios que presta el sujeto pasivo. La facultad reglamentaria atribuida al ejecutivo desconoce la reserva de Ley, al diferir la regulación de asuntos procedimentales al reglamento, en contravía del artículo 89 CP. Finalmente, el artículo es inexequible en tanto una norma de planeación no puede ocuparse de asuntos de carácter permanente. Inexequible II. CONSIDERACIONES A. COMPETENCIA 43. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Constitución, la Corte es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia. B. CUESTIONES PREVIAS 44. La Sala Plena advierte que en reciente sentencia C-464 de 2020, la Corte se pronunció sobre una demanda en contra del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 –“por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad””. En consecuencia, antes de entrar a emitir un pronunciamiento de fondo sobre los cargos de inconstitucionalidad planteados en el caso sub examine, la Sala deberá abordar el estudio del fenómeno jurídico de la cosa juzgada constitucional, para posteriormente, revisar si se configura o no respecto de la norma demandada en esta ocasión. Cosa juzgada constitucional. Reiteración de jurisprudencia 45. La Corte Constitucional ha señalado que la cosa juzgada constitucional, “es una institución jurídico procesal que tiene su fundamento en el artículo 243 de la Constitución Política (…) mediante la cual se otorga a las decisiones plasm...