Sentencia C-483 de 2019

C-483-19 Sentencia C-483/19 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LEY DE FINANCIAMIENTO-Inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de requisitos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia Referencia: Expediente D-13.152 Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 1º del artículo 11 de la Ley 1943 de 2018. Magistrada Sustanciadora: CRISTINA PARDO SCHLESINGER Bogotá, D.C., dieciséis (16) de octubre de dos mil diecinueve (2019). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos, en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Juan Carlos Esguerra Portocarrero demandó el numeral 1 del artículo 11 de la Ley 1943 de 2018, por considerar que desconoce lo establecido en los artículos 65, 95, 154 y 363 de la Constitución Política. Mediante auto del ocho (08) de abril de dos mil diecinueve (2019), esta Corporación procedió a: (i) admitir la demanda; (ii) disponer la fijación en lista; (iii) comunicar sobre la iniciación del proceso al señor Presidente de la República, al señor Presidente del Congreso, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Transporte, al Ministerio de Minas y Energía, al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, a la Superintendencia de Industria y Comercio, a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y al Departamento Nacional de Planeación; (iv) invitar al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, a la Federación Nacional de Biocombustibles - FEDEBIOCOMBUSTIBLES, a la facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, a las facultades de Derecho de la Universidad de Los Andes, la Universidad Externado de Colombia, la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia –sede Tunja, la Universidad Sergio Arboleda, a la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales, a la Corporación Excelencia en la Justicia, al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad – Dejusticia- y a la Academia Colombiana de Jurisprudencia; y (v) correr traslado de la demanda al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su cargo en los términos que le concede la ley. II.NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de las normas demandadas y se subrayan las expresiones que se consideran contrarias a la Constitución: LEY 1943 DE 2018 (diciembre 28) Diario Oficial No. 50.820 de 28 de diciembre de 2018 PODER PÚBLICO – RAMA LEGISLATIVA Por la cual se expiden normas de financiamiento para el restablecimiento del equilibrio del presupuesto general y se dictan otras disposiciones. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: TÍTULO I. MECANISMOS DE FINANCIAMIENTO EN IMPUESTO A LAS VENTAS E IMPUESTO AL CONSUMO. CAPÍTULO I. IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS. (…) ARTÍCULO 11. Modifíquese el numeral 1, adiciónense los numerales 4 y 5, un parágrafo 4 y un parágrafo transitorio al artículo 477 del Estatuto Tributario, así: [“Están exentos del impuesto sobre las ventas, con derecho a compensación y devolución, los siguientes bienes:] 1. Alcohol carburante con destino a la mezcla con gasolina para los vehículos automotores; y el biocombustible de origen vegetal o animal para uso en motores diésel de producción nacional con destino a la mezcla con ACPM. (…).” III. LA DEMANDA El demandante considera que la disposición demandada debe declararse inconstitucional al contrariar los artículos 65, 95 (9º), 154 y 363 de la Constitución Política. A continuación se presentan los argumentos expuestos por el accionante: Cuestión previa Como primera medida, el actor destaca que frente al requisito de certeza, de la norma se desprende una disposición que señala que a diferencia de lo que “ocurre con el ‘biocombustible para uso en motores diésel con destino a la mezcla con ACPM de origen nacional’, los alcoholes carburantes, tanto de origen nacional como extranjero, se encuentran exentos del pago del I.V.A.”. Lo anterior, atendiendo la interpretación gramatical de la primera parte del numeral primero del artículo 11 acusado, el cual establece que están exentos de dicho gravamen el alcohol carburante con destino a la mezcla con gasolina para los vehículos automotores y, al no hacer ninguna distinción en función del origen de dichos alcoholes, “se impone concluir que dicha exención se predica del producto en sí, sin consideración al lugar de su procedencia”. De igual manera, pero en atención a la interpretación sistemática de la norma, surge la misma disposición ya que después de establecer la exención para alcoholes carburantes, el mismo numeral concede “una exención sobre el IVA al biodiesel cuyo destino sea la mezcla con ACPM, sobre la base de que este sea producido nacionalmente”. De tal manera que, si la propia ley fijó en un caso una distinción teniendo en cuenta el origen del producto, frente a los alcoholes carburantes no lo hizo. Primer cargo Ahora bien, el actor plantea como un primer cargo que la norma demandada vulnera el artículo 95.9 de la Constitución y el principio de equidad en materia tributaria, tanto en su dimensión vertical como horizontal (artículo 363 CP), ya que estableció una exención tributaria a los productores extranjeros de alcohol carburante “aun cuando estos (i) no se encuentran en una idéntica situación de hecho y de derecho respecto de los productores nacionales de alcoholes carburantes (equidad horizontal), y (ii) tienen una mayor capacidad económica para sufragar el impuesto, en vista de las particulares condiciones de que gozan en Colombia producto de un privilegio de desregularización y en sus respectivos países de origen”. Aunado a que le confiere un trato diferenciado al alcohol carburante, sin ninguna justificación, respecto del que se le da al biodiesel con destino a la mezcla con ACPM. Concluye que a la postre, se está contrariando el deber que tienen las personas de contribuir a las inversiones y gastos del Estado.[1] Sostiene el actor que en materia tributaria, la Constitución ordena ajustar todas las normas que tengan este carácter (tributario) a los principios contenidos en el artículo 363 Superior, estos son, equidad, eficiencia y progresividad. Frente al principio de equidad tributaria, señala el accionante, “es una manifestación concreta del principio de igualdad en el ámbito tributario que le impone al legislador el deber ineludible de hacer una justa repartición de las cargas y beneficios tributarios en función de la capacidad económica y ciertas circunstancias constitucionalmente relevantes”. Como sustento de lo anterior, cita jurisprudencia de la Corte Constitucional, en especial la sentencia C-060 de 2018.[2] Señaló también que la equidad ha sido analizada jurisprudencialmente[3] desde dos dimensiones: la horizontal como aquella que “obliga a que quienes se encuentren en una situación igual sean tratados tributariamente en idénticas condiciones”; y la vertical, que “ordena que quien tiene mayor capacidad económica soporte una mayor carga tributaria”. La Corte Constitucional, aduce, ya ha identificado unos eventos en los que algunas normas violan el principio de equidad: “(i) cuando el tributo se impone sin atender la capacidad de pago del contribuyente; (ii) cuando la norma grava de manera disímil a situaciones jurídicas análogas; (iii) cuando el tributo tiene efectos confiscatorios, y (iv) cuando se condonan o amnistían cargas tributarias injustificadamente”.[4] Aduce que lo anterior permite concluir que al ser el principio de equidad una expresión concreta del derecho a la igualdad en el ámbito fiscal, si una “norma tributaria no se ciñe a las exigencias propias de los postulados que obligan a darles un trato igualitario a los casos semejantes y un trato diferenciado a quienes se encuentran en situaciones disímiles” ello trae como consecuencia una violación del artículo 363 de la Constitución Política.[5] Destaca el demandante que el principio de equidad tributaria no solo debe estar presente en la creación de tributos y su distribución entre los contribuyentes, sino también como criterio de legitimidad en las exenciones y beneficios impositivos[6] como quiera que se trata de excepciones al principio de igualdad. En razón de este, la Corte Constitucional ha analizado las circunstancias en que se presentan ya que si la exención no está debidamente justificada, esto conlleva una ventaja injustificada a cierto número de personas en desmedro de las demás que contribuyen con las cargas públicas, de acuerdo con el artículo 95 de la Constitución.[7] Para evaluar si existe o no una vulneración de una norma al principio de equidad tributaria, la Corte Constitucional ha adoptado un método llamado test de razonabilidad. Considera el actor que de la sentencia C-657 de 2015, pertinente para el caso, se puede concluir que (i) “para analizar la vulneración del principio de equidad tributaria debe acudirse al llamado test de razonabilidad”, (ii) “en aras de lograr la igualdad material, la equidad tributaria exige que el legislador adopte y ejecute medidas distintas respecto de situaciones de hecho disímiles, en atención a circunstancias constitucionalmente relevantes”, y (iii) “el test de razonabilidad que se aplica como metodología analítica es, en materia tributaria, de rigor leve, aunque cuando la Corte advierta que puede haber cierta sospecha sobre medidas discriminatorias, su rigor puede intensificarse”. Frente a las situaciones de hecho y derecho entre productores nacionales y extranjeros, el accionante considera que son muy diferentes, por tanto, hacen que el Estado tenga que adoptar medidas disímiles en materia tributaria para evitar una vulneración del principio de equidad tributaria, en su dimensión horizontal. Por ejemplo, respecto del alcohol carburante en Colombia, las circunstancias “fácticas, legales y regulatorias” de este producto nacional hacen que se justifique su exención del IVA. Recuerda que en el 2001 se expidió la Ley 693 sobre el uso de alcoholes carburantes, entre otros temas. Allí, se dio inicio a una política pública dirigida a propender por el empleo de esos alcoholes en la oxigenación de la gasolina y el diésel en razón de su contribución al ambiente, a la autosuficiencia energética del país y al dinamismo que imprimen a la producción agropecuaria y el empleo productivo. La señalada ley señaló que el Ministerio de Minas y Energía sería el encargado de determinar la cantidad y calidad de los alcoholes carburantes que podrían contener dichos combustibles de conformidad con lo establecido por el Ministerio del Medio Ambiente. En esa línea, dicha normativa dispuso que el uso de etanol carburante sería tratado de manera especial en las políticas sectoriales respectivas (art. 3). Al respecto, indica, se puede consultar el documento CONPES 3510 DE 2008 en el cual se precisaron los objetivos perseguidos. Ahora, si bien la misma ley establece en su artículo 2º que la producción, distribución y comercialización de alcoholes no potables están sometidas a la libre competencia, “las características propias de estos alcoholes, la importancia que revisten y las razones y finalidades que aquella señala, determinan así mismo que sean actividades altamente reguladas, por la vía reglamentaria”. De tal suerte que, a diferencia de los productos nacionales, los que importan este producto no están sujetos a las regulaciones en materia de precios, utilidades, costos y otros aspectos de la actividad, pues estos solo deben cumplir con “las normas técnicas contempladas en la Resolución 180687 de 2003 y con las condiciones técnicas ambientales mínimas establecidas en las Resoluciones 1962 de 2017 (…) y 0789 de 2016 (…) expedidas por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible”. De lo anterior, concluye, el mercado de alcoholes carburantes se encuentra “distorsionado” porque, por una parte, se regulan importantes aspectos de la oferta de estos productos nacionales, pero por otra, de manera simultánea los alcoholes carburantes extranjeros dependen del libre juego del mercado; así, el subsidio a los precios de los alcoholes importados y la muy estricta y cara regulación de los productores naciones, “hacen que estos no puedan competir en igualdad de condiciones” con aquellos. Aduce que la Superintendencia de Industria y Comercio, en el trámite de abogacía de la competencia respecto de la Resolución 900454 de 2014, destacó que “los alcoholes carburantes extranjeros claramente gozaban de un privilegio de desregularización del que no gozan los productores nacionales”, como consecuencia de la política pública implementada desde 2001. Actualmente, indica que la importación de alcoholes carburantes ha crecido para cubrir la demanda nacional. La mayoría de este producto proviene de Estados Unidos. De acuerdo con las cifras reportadas por la DIAN, dichas importaciones han aumentado en los últimos tres años en cerca del 2.179% en “evidente y grave perjuicio de la agroindustria local”. Esta situación motivó, incluso, que el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo expidiera la Resolución 006 de 2019 por la cual se “dispone la apertura de una investigación de carácter administrativo con el objeto de determinar la existencia, cuantía y efectos en la rama de la producción nacional, de presuntas subvenciones en las importaciones de alcohol carburante (etanol) originarias de los Estados Unidos de América”. De lo anterior, el actor concluye que lo que se presenta es un “agravamiento” de la situación de un mercado que inicialmente fue implantado por el Estado para garantizar fines de saneamiento ambiental, empleo y autosuficiencia energética, pero que, a la postre, a causa de decisiones posteriores, como la hoy demandada, “se ha distorsionado a tal punto que los alcoholes carburantes nacionales no pueden competir con los extranjeros”, dado que los últimos están claramente privilegiados de desregularización. Agrega el accionante, que por el lado regulatorio, frente al mercado de biocombustibles, la situación no es muy diferente a la de los alcoholes carburantes. El estado colombiano “ha buscado desarrollar y diversificar su canasta energética mediante la promoción de su propia agroindustria”. No obstante la identidad de propósitos, “existe una desigualdad manifiesta cuando se comparan los mercados del alcohol carburante con el del biodiesel, por cuenta, fundamentalmente, del hecho de que mientras” en el segundo existe una consonancia entre regulación y fines, en el primero no porque los productores extranjeros son beneficiados con la desregularización y con exenciones tributarias, las cuales carecen de razones constitucionales y contrarían el principio de equidad. Así las cosas, concreta su cargo en que la norma acusada viola la equidad tributaria en sus dos dimensiones: la dimensión horizontal desconocida de dos maneras: (i) en tanto “trata de manera idéntica a dos grupos de productores de alcoholes carburantes, concediéndoles una idéntica exención sobre el IVA a pesar de que, en función de su origen, entre sus especies relativas a los nacionales y a los importados, las condiciones son diametralmente diferentes” y (ii) al comparar entre los alcoholes carburantes y los biocombustibles de origen vegetal con destino a la oxigenación del ACPM. Por su parte, afirma que se desconoce la equidad en su dimensión vertical, en tanto los productores extranjeros, debido a las condiciones favorables del mercado, tienen mayor capacidad de pago que lo nacionales, y en esa medida, la exención del IVA no responde a la capacidad tributaria. En palabras del demandante: “En materia de la producción de alcoholes carburantes, la realidad económica demuestra que con la exención que aquí se demanda, se está premiando a personas que no requieren de incentivo alguno para producir, pues ya cuentan con ese apoyo en sus países de origen”. En cuanto a la violación de la equidad tributaria en su dimensión horizontal: (i) Como primer argumento señala que solo los productores nacionales debieron estar exentos del IVA como sucede en el caso del biodiesel de origen vegetal y animal con destino a la mezcla con ACPM. De tal manera, en el presente caso, al aplicar el test de razonabilidad las circunstancias económicas y regulatorias entre productores nacionales e importadores de alcohol carburante son diferentes en razón, especialmente, de la carga legal y reglamentaria que se les ha impuesto solo a los primeros. Por tanto, a pesar de las similitudes que puedan presentarse, como la venta del mismo producto, estas serían irrelevantes para determinar la violación o no de la equidad tributaria. Ahora, considera que para determinar la violación o no de la equidad tributaria de una exención, es necesario identificar tres aspectos; (i) cuál es el fin buscado por el legislador, (ii) si el medio usado es el idóneo para alcanzarlo, y (iii) cual es la relación de medio a fin. Respecto del primero, las exenciones buscan aliviar una carga fiscal e incentivar una conducta económica o un sector productivo. En este caso, en Colombia la Ley 696 de 2001 está dirigida a incrementar la producción de biocombustibles, contribuyendo a generar empleo, el desarrollo rural y el bienestar de la población. En cuanto al segundo, el medio para alcanzar dicho fin es establecer una exención tanto a productores nacionales como extranjeros. Así, sobre cómo opera dicha exención como medio, la Corte en la sentencia C-168 de 2014 dijo que el propósito de dejar libre de cargas o pesos tributarios la producción de bienes o servicios, se hace efectivo en todo el proceso productivo, incluso beneficios en el producto final para que este tenga un precio final reducido. En el tercer aspecto, pareciera, aduce, que la relación entre medio y fin está ajustada a la Constitución. No obstante, considera que los productores de alcoholes carburantes nacionales y extranjeros cuentan con condiciones fácticas y regulatorias diametralmente diferentes, por tanto, si se les aplica un beneficio de manera idéntica, “se desconoce un mandato fundamental de equidad tributaria, como manifestación de la igualdad”: que a situaciones diferentes se debe aplicar un tratamiento diferente. Así, al evidenciarse que los productores extranjeros gozan de un privilegio de desregularización respecto de los nacionales, la norma demandada debió diferenciar entre estos, concediéndole solo a los segundos la exención, tal como fue aprobado en el primer debate “y que luego fue sorpresivamente modificada, sin explicación alguna”. Teniendo en cuenta lo anterior, solicita declarar la inconstitucionalidad de la parte acusada pues concede una exención tributaria a los alcoholes carburantes extranjeros. (ii) Como segundo argumento, indica el demandante que la norma atacada “genera una discriminación entre el biodiesel y el alcohol carburante” pues crea una gran diferencia en las condiciones fiscales y de mercado entre estos dos productos que tienen políticas y regulaciones equivalentes. Como se señaló, los alcoholes carburantes y los biocombustibles tienen fines y propósitos semejantes, pero en la Ley 1943 de 2018, la exención tributaria que se les reconoce a los productores extranjeros de alcohol carburante, no existe para los biocombustibles, lo que genera inequidad tributaria que además, tiene implicaciones en la promoción y creación de un mercado organizado y competitivo. Esta diferencia no ha sido justificada por el Gobierno Nacional. Se debe tener en cuenta, en sentir del accionante, que aunque el propósito de la ley era el de proveer una ventaja competitiva para un biocombustible, esta pasó por alto que dejaba por fuera de dicha prerrogativa una situación análoga, lo cual es grave e irrazonable desde la equidad. Sobre este aspecto se manifestó la Corte considerando que el legislador no puede tratar de manera diferente dos grupos cuando no existe un propósito constitucional, es decir, cuando la medida es irrazonable porque su fin no es legítimo. Así las cosas, en la misma norma se señala que el productor nacional de biodiesel está exento del IVA pero el importador no. Para esto, no aparece explicación alguna en la exposición de motivos del proyecto de ley que dio origen a la Ley 1943 de 2018, que sustente el trato diferencial entre estos productos, pero si es visible que en la ponencia, la diferencia entre biocombustibles no existía pero al final, “la ley estableció esas diferencias”. Teniendo en cuenta lo anterior, solicita, de forma subsidiaria, modular los efectos del numeral 1º del artículo 11 de la Ley 1943 de 2018 en el sentido de que la exención del IVA debe referirse solo a los productores nacionales, de ambos productos, es decir, tanto de alcohol carburante como de biodiesel. En cuanto a la violación de la equidad tributaria en su dimensión vertical: Como ya se dijo, la equidad tributaria es un parámetro para medir cargas y beneficios. En su dimensión vertical “está asociada al concepto de progresividad, por lo que quien tiene más capacidad tributaria debe contribuir en mayor medida a las cargas fiscales”. Señala el actor que la situación de la producción de alcoholes carburantes extranjeros es muy distinta a la que existe entre productores nacionales por cuanto, en el caso de dichos productos extranjeros, la producción está altamente subsidiada, “con lo cual su costo marginal promedio es 38% inferior al colombiano”. Esta situación llevó a que el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo abriera una investigación contra alcoholes carburantes importados de Estados Unidos. En ese sentido, insiste, la relación medio-fin de la norma demandada “no atiende a un criterio constitucionalmente válido pues está premiando a un grupo de personas que gozan, de sobra, con la capacidad económica para costear las cargas del I.V.A.” Por tanto, solicita la declaratoria de inconstitucionalidad de la norma atacada por conceder una exención al alcohol carburante extranjero. En este punto, para el actor es pertinente y relevante traer a colación el precedente trazado en la sentencia C-183 de 1998. En esta ocasión, la Corte Constitucional debía "decidir si el hecho de que en el Estatuto Tributario se concediera una exención sobre el I.V.A. a las comisiones por la administración de fondos comunes, y no al resto de operaciones llevadas a cabo por las sociedades fiduciarias, significaba una vulneración del principio de equidad tributaria”. Para el accionante, la ratio decidendi de dicho fallo resulta aplicable al presente caso por cuanto: (i) En aquel caso se concluyó que por tratarse de exenciones tributarias se debía aplicar un test de razonabilidad con intensidad intermedia y no leve, enfocando “su decisión al nivel de la relación entre las exenciones tributarias y los postulados y exigencias del principio de igualdad”. (ii) Es necesario que el Estado promueva una política consonante con los fines de saneamiento ambiental, autosuficiencia energética, etc., de lo cual surge que sí es inconstitucional que regule los más mínimos elementos del mercado y luego concede un trato fiscal igual a alcoholes carburantes extranjeros. Concluye finalmente frente al primer cargo que la norma vulnera el principio de equidad tributaria en sus dos dimensiones “porque al conceder una exención tributaria a los alcoholes carburantes extranjeros, está equiparando dos productos que se encuentran en situaciones disímiles como resultado de una propia acción del Estado en el mercado. Así pues, se impone que, para restablecer la equidad tributaria, la exención de marras no deba beneficiar a los alcoholes carburantes extranjeros”. Segundo cargo Como segundo cargo, plantea el demandante que “la norma demandada atenta contra el artículo 65 de la Constitución Política por cuanto atenta contra una actividad agroindustrial que por mandato constitucional, ha de ser objeto de protección por parte del Estado”. Lo anterior por cuanto con la exención tributaria concedida a productores extranjeros, se “erosionarán irremisiblemente (…) las medidas y políticas (…) en materia de promoción de la actividad agroindustrial nacional de Colombia relacionadas con el cultivo, zafra, trasformación industrial y producción de alcohol carburante”. El artículo 65 de la Constitución Política le otorga al Estado una “serie de obligaciones, concretas y específicas, dentro de las cuales está, en primer término, la de diseñar políticas que prevengan la lesión de las actividades productivas allí establecidas”. En ese sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia C-077 de 2017 interpretó el querer de la Carta Política con este precepto indicando que su propósito es incrementar la productividad dando prevalencia a las actividades agroindustriales, buscando con ello la expansión de la producción “reconociendo, de antemano, que la adopción de políticas eficaces y eficientes también es un imperativo que debe perseguir la administración pública en todas sus actuaciones”. De tal manera que, la exención del IVA a los productores extranjeros de alcoholes carburantes es un retroceso “en una política pública encaminada a desarrollar un sector productivo del país”, que emplea campesinos, contribuye al saneamiento ambiental, promueve el desarrollo del agro y que “redunda en una fuente de crecimiento inconmensurable para Colombia”. No obstante el legislador tiene un amplio margen de discrecionalidad en materia económica, tal facultad debe ceñirse a los mandatos constitucionales, caso que no fue el del numeral 1º del artículo 11 de la Ley 1943 de 2018 en cuanto a la exención tributaria a carburantes extranjeros. Destaca el demandante que, desde la Ley 693 de 2001, las empresas de caña de azúcar comenzaron a desarrollar este sector generando, entre otras cosas, empleo y riqueza para el Valle del Cauca, y en consecuencia, para todo el país. Lo anterior, a tono con los objetivos de incrementar la producción de biocombustibles, generación de empleo, desarrollo rural, bienestar de la población, posicionar al país como exportador de biocombustibles, entre otros, trazados por el CONPES 3510 de 2008. Ahora, señala el actor, en los últimos años la actividad industrial ha decaído, principalmente por “la propia conducta del Estado de conceder beneficios a productores extranjeros, ¡que ya tienen subsidios en sus países de origen!”, como lo demuestra la variación de los últimos tres años de la correlación entre producto nacional e importado. Así, “mientras que en el año 2015 la participación del producto importado era del 3,9% del consumo nacional aparente y en el 2016 fue de 4,1%, para el año 2017, la participación del alcohol carburante en el consumo nacional aparente fue de 15,2%” (con base en cifras reportadas por la DIAN). De tal manera que, una exención tributaria a los alcoholes carburantes extranjeros solo profundizará esa tendencia y desincentivará y arruinará la agroindustria, contraviniendo el mandato del artículo 65 constitucional. Ruina que no solo afectará la industria sino la vida digna de campesinos empleados por ella directa e indirectamente. Por tanto, solicita la declaratoria de inconstitucionalidad en cuanto concede, antijurídicamente, una exención tributaria a los alcoholes carburantes extranjeros. Tercer cargo Finalmente, como tercer cargo, el actor estima que “la norma demandada atenta contra el mandato del artículo 154 de la Constitución Política en tanto introdujo una exención tributaria al alcohol carburante extranjero sin contar con el aval del gobierno”. El accionante recuerda que por expresa disposición constitucional, en algunos casos precisos, como el de las exenciones tributarias, no basta solo con que el Congreso expida una ley ya que se requiere que el gobierno conceda un aval, como lo señala expresamente el artículo 154 constitucional. Sobre este punto, señala que la Corte Constitucional ya ha dicho que frente a las leyes que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales, desde la sentencia C-040 de 1993 la Corporación ha señalado que por el principio de legalidad del tributo, corresponde al Congreso establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente parafiscales, no obstante, “solo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales”[8]. Esta iniciativa reservada al gobierno puede compaginarse con el principio de flexibilidad que faculta al Congreso para modificar los proyectos que presente aquel con la figura del aval, en virtud de la cual “la iniciativa legislativa en cabeza del Gobierno Nacional (…) comprende la expresión del consentimiento o aquiescencia que el Ejecutivo imparte a los proyectos que, en relación con esas mismas materias, se estén tramitando en el órgano legislativo”. En este caso, aduce que la exención concedida a los alcoholes carburantes extranjeros “no contó con el aval del gobierno, como sí ocurrió respecto de los nacionales, motivo por el cual se impone la declaratoria de inconstitucionalidad respecto de aquellos productos”. Así, el proyecto de ley original presentado por el gobierno no contemplaba una exención tributaria del IVA a los alcoholes carburantes con destino a la mezcla de la gasolina, pero a través de los debates en las Comisiones de Cámara y Senado, “cuatro congresistas del partido Colombia Justa Libres presentaron una propuesta modificatoria al proyecto de ley, que luego sería aprobada y avalada por el gobierno en primer debate”. Dicha modificación establecía: “Artículo 11. ARTÍCULO NUEVO. Modifíquese el inciso segundo y numerales 1 y 2 del artículo 477 del Estatuto Tributario, los cuales quedarán así: “ARTÍCULO 477. BIENES QUE SE ENCUENTRAN EXENTOS DEL IMPUESTO… “Adicionalmente se consideran exentos los siguientes bienes: “Los biocombustibles alcohol carburante y biodiesel, de producción nacional, que tengan origen vegetal o animal, con destino a la mezcla con gasolina o ACPM para vehículos automotores”. Dicha modificación, considera el demandante, estaba fundada en una clara y seria exposición de motivos construidos en la necesidad de darle continuidad a una política de fomento de la producción agroindustrial de dichos productos, iniciada en la Ley 696 de 2001. No obstante, dicho texto aprobado en debates conjuntos sufrió una modificación extemporánea en el debate de plenaria del Senado. El artículo 11 fue propuesto “mediante propuesta modificatoria de cuatro senadores, sin contar con el aval del gobierno”. Así las cosas, ante la falta de aval gubernamental, “no se entiende cómo puede enarbolarse la constitucionalidad de la exención tributaria a favor de los alcoholes carburantes extranjeros cuando esta medida contraviene frontalmente la disposición del inicios segundo del artículo 154 de la Constitución Política”. Modulación de la sentencia El accionante solicitó que en caso de que la Corte Constitucional declare la inexequibilidad de la norma acusada, los efectos del fallo “sean modulados con el propósito de que el vacío normativo resultante no contravenga disposiciones constitucionales, entre ellas el principio de equidad tributaria y el mandato de protección de las actividades agroindustriales contenido en el artículo 65 de la Constitución Política”. Así, dado que si se declara la inexequibilidad de la norma es necesario que se modulen los efectos temporales del fallo “incluso más allá de la figura de la reviviscencia de las normas derogadas”. En el caso concreto, el actor aduce que si el numeral primero demandado fuera declarado inexequible, dejaría un vacío normativo respecto de la situación fiscal de los alcoholes carburantes, el cual atentaría contra la equidad tributaria y la protección de las actividades agroindustriales. Por tanto, debería declarar la reviviscencia de las normas derogadas. Sin embargo se advierte que el artículo 188 de la Ley 1819 de 2016, norma derogada por el artículo 122 de la Ley 1943 de 2018, establecía una redacción igual ya que señalaba, entre otras cosas, que el alcohol carburante con destino a la mezcla con gasolina estaba exento del IVA, sin distinguir el origen de su producción, como sí lo hacía con los biocombustibles. De tal manera, la figura de la reviviscencia no resuelve la situación inequitativa, por lo cual solicita el actor que la Corte module sus efectos, como se hizo en la sentencia C-183 de 1998. IV. INTERVENCIONES Ministerio de Comercio, Industria y Turismo William Hernando Sabogal Torres, actuando en nombre y representación de la Nación – Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, intervino para solicitar la EXEQUIBILIDAD de la norma acusada. Fundamentó su solicitud en los siguientes argumentos: 1.1. La norma demandada busca incentivar y favorecer el desarrollo de la agroindustria, precisamente, en aplicación del artículo 65 de la Constitución Política y no, como lo intenta demostrar el accionante, lo contraría. 1.2. Respecto de una supuesta vulneración del artículo 95 superior, aduce que lo que hizo el Congreso fue legislar en materia de impuestos, precisamente “con la finalidad de establecer un incentivo al desarrollo de las actividades agroindustriales, precisamente en procura de ampliar la cobertura de la contribución al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado”, en el marco de la justicia y equidad por parte de los sectores beneficiados. Lo anterior, dado que la norma no exime a los beneficiarios del pago de la generalidad del impuesto a su cargo ni del pago de aranceles, pues el impuesto de “arancel de aduanas” es el rubro “que al gravar el producto de origen extranjero que ingrese al país, no solo le representa un tributo, sino que genera y equilibra la competitividad con el producto nacional”. 1.3. Respecto del cargo por falta de aval gubernamental, señala el interviniente que el artículo 154 constitucional dispone que “(…) Las Cámaras podrán introducir modificaciones a los proyectos presentados por el Gobierno”. En este sentido, la norma no vulnera el señalado artículo. 1.4. Finalmente, destaca que el Congreso de la República, al expedir la Ley 1943 de 2018, legisló en materia de impuestos y sobre las exenciones al pago del IVA, “precisamente con fundamento y respeto al principio constitucional de que ‘el sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad, consagrado en el artículo 363 de la Carta Política”. Entendido lo anterior, con base en el propósito de dar incentivo y favorecimiento a la agroindustria, lo cual no significa que con ello “se esté liberando a los destinatarios de la exención legal de la obligación de pago de la generalidad de la (sic) impuestos a su cargo”, entre otros, de la renta y complementarios, ni de aranceles para productos de origen extranjeros que ingresan al país como el alcohol carburante. Por otra parte, arguye, “no es cierto que los productores nacionales estén en ventaja con relación a los productores extranjeros de los mismos productos puestos en el mercado nacional” ya que incluso, para compensar más bien una desventaja de los primeros, está el impuesto de “arancel de aduanas”, que en el actual “Plan Nacional de Desarrollo” se contempló su elevación a las importaciones de textiles y confecciones. Ministerio de Transporte Ángela Esperanza Quintana Cabeza, actuando en nombre y representación de la nación – Ministerio de Transporte, intervino en el proceso de la referencia y presentó concepto sobre la demanda, sin embargo no manifestó si se pretende una exequibilidad o inexequibilidad de la norma acusada. Lo anterior, con base en los siguientes argumentos: 2.1. En Colombia, el alcohol carburante se mezcla con la gasolina que se usa para abastecer los vehículos. La Ley 693 de 2001 señaló que desde septiembre de 2005, las ciudades con más de 500 mil habitantes debían utilizar gasolina con una mezcla 10% alcohol carburante por (i) protección al medio ambiente pues los vehículos emiten gases que ocasionan enfermedades y propician el calentamiento global, (ii) el alcohol contribuye a disminuir dichos gases, y (iii) los combustibles que provienen del petróleo se están agotando. 2.2. El Ministerio de Transporte, al encontrar que un crecimiento de precios en la gasolina y sus derivados repercute desfavorablemente en el transporte, adelantó un estudio “Biodiesel- consideraciones para el aumento de la mezcla” del que se puede concluir que “toda aquella medida que pueda redundar en una posible reducción de la matriz de costos del transporte, es considerada conveniente, no solo para el sector, sino que esto influye en beneficios para el país en general”. Así, aunque la discusión frente a la “estructura fiscal asociada con la comercialización de los biocombustibles no es competencia de este ministerio”, manifiestan que “cualquier acción que se pueda desarrollar con miras a reducir los costos de ellos, será de competo beneficio para la comunidad”. Ministerio de Hacienda y Crédito Público Juanita Castro Romero, actuando como apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público intervino en la acción de la referencia con el fin de defender la CONSTITUCIONALIDAD de la norma acusada. Basa su intervención en lo siguiente: 3.1. “El legislador cuenta con una amplia libertad de configuración en materia impositiva”. Señala el interviniente que la Corte Constitucional ha reiterado que el Congreso ostenta una amplia potestad de configuración normativa en lo tributario que le permite fijar los elementos básicos de cada gravamen “atendiendo a una política tributaria que el mismo legislador señala, siguiendo su propia evaluación, sus criterios y sus orientaciones en torno a las mejores conveniencias de la economía y de la actividad estatal”[9]. Esta misma Corporación, aduce, se expresó frente al ámbito de configuración del legislador en materia de IVA en la sentencia C-776 de 2003 y en el campo de los beneficios tributarios en la sentencia C-657 de 2015. En ese sentido, resalta el interviniente que se ha reconocido la amplia potestad que ostenta el Congreso para fijar exenciones tributarias, “la cual sólo encuentra límites en las disposiciones constitucionales, por lo que ha de ser ejercida al tenor de ellas, dentro de criterios de equidad, razonabilidad, proporcionalidad, igualdad y progresividad”. Así, la Corte ha reconocido la amplia potestad de configuración del legislador para definir los casos de exención y exclusión aplicables, dentro de parámetros constitucionales, cuando la calificó como “poder suficiente” ya que es “bastante amplia y discrecional” y manifestó que no es necesario que el Congreso justifique que la opción escogida es la mejor manera de alcanzar los fines estatales pues se presume que su decisión es constitucional “y la carga de demostrar lo contrario recae sobre quien controvierta el ejercicio de su facultad impositiva” [10]. Respecto del principio de igualdad, señala el ministerio que la Corte ha resaltado que “las regulaciones adoptadas por el Legislador que establecen exenciones y beneficios tributarios no necesariamente implican una vulneración a dicho principio y, que, por el contrario, son constitucionalmente válidas cuando el tratamiento diferencial se encuentra razonablemente justificado”, como se expone en la sentencia C-657 de 2015. Por tanto, aduce, la labor del tribunal constitucional no es definir cuál es la mejor política tributaria sino “establecer si el Congreso se ha excedido en el ejercicio de sus atribuciones para eventualmente enmendar los errores en los cuales pudo haber incurrido. De manera que su función, antes que de diseño institucional, es de corrección y ajuste en perspectiva constitucional”. De lo anterior se puede concluir, según el interviniente, que el legislador podía imponer el tratamiento exceptivo sin haber transgredido los límites constitucionales siendo la medida justificada, proporcional y razonable. Pues, sostener lo contrario “implicaría una intervención indebida del Juez constitucional en el ámbito de la comentada potestad de configuración reconocida al legislador en este ámbito”. 3.2. “No se viola el principio de equidad tributaria en su dimensión horizontal”. Recuerda, que la exención sobre el alcohol carburante está dentro de la política gubernamental trazada tiempo atrás, “orientada a fomentar la producción sostenible y el uso del biocombustible, con el fin de proteger el medio ambiente”, como lo señaló el actor. En ese contexto, el legislador a través de la Ley 788 de 2002 optó por introducir la exención tributaria sobre este alcohol “junto con exenciones de otros impuestos, como estímulo para su producción y utilización”. Esto, teniendo en cuenta el deber de utilizar dichos componentes oxigenados para la mezcla con gasolina, consagrado en el artículo de la Ley 693 de 2001. Aclara el Ministerio que el beneficio señalado y el relativo al biocombustible de origen vegetal o animal se han mantenido en el tiempo, y han sido recogidos por regulaciones posteriores a la Ley 939 de 2004, incluida la que hoy se demanda, de manera de que no es una nueva norma o beneficio. Por tanto, la exención tributaria “responde históricamente al desarrollo de la política gubernamental mencionada, como objetivo constitucionalmente legítimo y razonable”. Ahora bien, la norma lejos de desconocer la equidad en su dimensión horizontal, lo desarrolla plenamente al establecer “el beneficio de manera general y homogénea respecto de todos los productores, garantizando así el desarrollo de su actividad en condiciones de igualdad y de libre competencia”, atendiendo premisas constitucionales como la que ordena brindar el mismo beneficio tributario a los hechos o sujetos que se encuentren en situaciones análogas y aquella que indica que todo beneficio fiscal debe atender a principios de generalidad y homogeneidad[11]. En relación con la presunta inequidad entre el trato al alcohol carburante y el biodiesel, reitera la libertad de configuración normativa del legislador para decidir exenciones y otros beneficios tributarios, “cuyos límites constitucionales en modo alguno imponen el deber de conferir o limitar tratamientos preferenciales a hechos o circunstancias particulares”. Así, dicha diferencia de trato, puede explicarse ya que la exención sobre alcoholes carburantes y la exención sobre el biocombustible de origen vegetal con la que se pretende comparar, “hacen parte de la misma política gubernamental [y] provienen de regulaciones legales diferentes, como quedó expuesto”. 3.3. “No se viola el principio de equidad en su dimensión vertical o progresividad”. En este punto, el interviniente considera que no es claro cómo el supuesto desequilibrio se presenta en este caso. Si bien, el actor “pretende sostener que los productores extranjeros tienen mayor capacidad para sufragar el impuesto, no explica cómo dicha capacidad económica se verifica tratándose del ejercicio de la misma actividad”. Aduce que el accionante se limita a atribuir una diferencia a circunstancias económicas, regulatorias y de mercado particulares, en que dichos productos compiten “sin que ello sea necesariamente indicativo de la capacidad económica que unos y otros productores ostentan”. Además, indica no es tan cierta la ventaja de los productores extranjeros pues ellos, por ejemplo, soportan un gravamen aduanero que no se aplica al producto nacional. La Corte Constitucional, recuerda el Ministerio, ha precisado respecto de la progresividad que esta se predica de todo el sistema tributario y no de un impuesto específico individualmente considerado (sentencia C-989 de 2004) y que en materia de impuestos indirectos, como el IVA, “no son susceptibles de cumplir con el principio de progresividad en particular, sin que por ello dejen de tener fundamento constitucional” (sentencia C-776 de 2003). Lo anterior permite concluir, según el interviniente, que la norma “no está imponiendo gravamen alguno que permita examinar si el legislador consultó o no la capacidad de pago de los contribuyentes”, sino que, al tratarse de un estímulo tributario, “constituye una medida adecuada para la consecución de un fin constitucionalmente válido, que es legítimo en el marco del sistema tributario, en su conjunto”, ya que se concede a todos los productores de alcoholes carburantes por igual. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN Hermán Antonio González Castro, actuando como apoderado de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, contesta la demanda de la referencia solicitando se declare la EXEQUIBILIDAD de la disposición demandada, indicando lo siguiente: 4.1. La Ley 693 desarrolla el uso de alcoholes carburantes, estímulos para su producción, comercialización y consumo, y se dictan otras disposiciones. Por otra parte, el CONPES 3510 de 2008 definió la política pública de producción del biocombustible de manera sostenible. Recuerda que la implementación de dicha política está dirigida “al mejoramiento ambiental del país y a desestimar el uso de combustibles fósiles con el impulso de energías renovables (…), en las cuales se exige una mezcla entre la gasolina con el etanol sin hacer distinción si es de producción nacional o extranjera”. Señala el interviniente que además del incentivo para la generación de biocombustibles, el Estado ha implementado la exclusión del IVA a la caña de azúcar en el 2004, la exención a la palma de aceite en el 2004 sobre el consumo, la exención al IVA al biodiesel en el 2004 y al etanol en el 2003 y en el 2004 la exención al impuesto global del ACPM y al biodiesel destinado a la mezcla, en el año 2002, en ese mismo año la exención al pago del impuesto global y de la sobretasa al porcentaje de alcohol carburante que se mezcle con gasolina motor. Los anteriores incentivos, propuestos por el Gobierno Nacional al Congreso. En ese mismo sentido, el Gobierno ha establecido apoyo “al sector agroindustrial de los biocombustibles determinando como obligatoria la mezcla del alcohol carburante con la gasolina”, lo que hace que se materialice la demanda del producto con su respectiva regulación de precios, sin diferenciar el origen de los productos, se establece la carga no impositiva de impuestos para el etanol lo que genera un menor precio del producto para el consumidor final. Con el fin de implementar un política propendiente por la sostenibilidad del sector de biocombustibles, el Gobierno Nacional, además de obligar a la mezcla de combustibles, estableció en el artículo 31 de la Ley 788 la exención del impuesto sobre las ventas y en el artículo 88 la exención para el alcohol carburante del impuesto global a la gasolina y de la sobretasa, todo esto, sin distinción alguna. Aclara el interviniente que la exención al impuesto sobre las ventas del alcohol carburante para mezcla con gasolina para vehículos automotores “está dada por su destinación, es decir que es exento el alcohol carburante destinado únicamente a la mezcla de gasolina, por tanto, la destinación de alcohol carburante con destinación diferente, no está exenta del impuesto sobre las ventas”. De acuerdo con la Constitución Política, el Congreso tiene la función de desarrollar la política tributaria del Estado estableciendo contribuciones fiscales y parafiscales, a través de leyes. Así, para materializar el principio de legalidad, y con un amplio margen de libertad de configuración normativa, el órgano legislativo tiene la posibilidad discrecional de expedir, cambiar o adecuar leyes. Dicho margen, por demás, está fundamentado en principios constitucionales que enmarcan el sistema tributario como los de legalidad, certeza e irretroactividad, equidad, eficiencia y progresividad. Trae a colación sentencias de la Corte Constitucional[12] que han reconocido la amplia discrecionalidad que ostenta el Congreso de la República para crear, aumentar, disminuir, modificar o suprimir los tributos, las formas de recaudo, intereses y sanciones correspondientes. De tal manera que, además de contribuir al mejoramiento del medio ambiente como fin del estado, la deducibilidad del gravamen del impuesto sobre las ventas en un plano de igualdad busca no generar inestabilidad en el sector de biocombustibles dado que, como lo propone el actor, al gravar al importador se generaría una competencia desleal trayendo como consecuencia que los distribuidores y comercializadores preferirían adquirir únicamente alcohol carburante nacional, distorsionando el propósito del legislador de la libre competencia, “factor predominante para el equilibrio de las cargas de justicia y equidad”. Reitera que el propósito de la exención no es beneficiar a los productores nacionales o las importadoras del alcohol carburante, como lo plantea el demandante, sino que el objetivo de exonerar del impuesto sobre las ventas a la porción para la mezcla con gasolina del alcohol carburante “es para todos los colombianos y para el propio Estado, como un costo fiscal de cero para el país”. Referencia el interviniente que en el mismo debate del proyecto de ley, los gremios económicos como la Federación Nacional de Biocombustibles y la Federación Nacional de Cultivadores de Palma de Aceite, insistieron en la no grabación del producto en comento, sin hacer diferencia alguna en cuanto al su origen. En consonancia con lo anterior, afirma que la norma demandada no desconoce los preceptos constitucionales señalados por el actor “por haberse incluido como continuidad en la política ambiental y fiscal la exención del alcohol carburante, por el contrario, el obrar del legislador generó que la producción, venta, comercialización y consumo de este biocombustible se realice en igualdad de condiciones y que no exista diferencia inequitativas (sic) entre los competidores del sector”, aunado a que el beneficiario es el consumidor final, a quien no le interesa la procedencia del bien. 4.2. Respecto del tercer cargo, sobre la ausencia del aval del Gobierno, indica que la sentencia C-066 de 2018 señaló los requisitos de dicho aval en el que se aclara que este no requiere formalidad alguna, puede ser tácito, expreso o cualquier medio inequívoco del consentimiento y que debe ser en el trámite legislativo. Aunado a esto, recuerda la sentencia C-397 de 2011 en la que esta Corporación indicó que en materia de exclusiones y otros beneficios tributarios, el Congreso puede decretar las que considere convenientes siempre y cuando su iniciativa venga del Gobierno. En el caso, el Señor Ministro se encontraba en los debates de las Comisiones Permanentes en las que se presentó la proposición de modificar el texto del Gobierno en el entendido de exonerar el alcohol carburante del impuesto a las ventas sin distinguir su origen, y este no se opuso a dicha proposición. Lo cual es suficiente para entender su conformidad pues, como ya se dijo, para presentar aval no son necesarias fórmulas sacramentales. Federación Nacional de Biocombustibles de Colombia Carlos Alberto Mateus Hoyos, Director Jurídico de la Federación Nacional de Biocombustibles de Colombia, intervino en el proceso de la referencia para solicitar la INEXEQUIBILIDAD de la norma demandada en los siguientes términos:[13] 5.1. La reiterada jurisprudencia constitucional ha dejado claro que la equidad en materia tributaria es una especie particular de los principios generales de la equidad e igualdad. Señala que los principios generales del derecho “tienen tres funciones principales”: creativa, interpretativa e integradora del derecho. Las dos últimas permiten al intérprete “establecer el alcance de las disposiciones del ordenamiento positivo” cuando el texto no es claro o se presentan vacíos que no pueden ser llenados por otros medios. Frente a la necesidad de garantizar la aplicación de las normas constitucionales para evitar dichos vacíos, la Corte Constitucional ha señalado, cada vez de manera más clara, en qué casos es incluso, necesario modular sus decisiones. Así, aduce, el alto tribunal ha optado por la “reviviscencia de normas declaradas inexequibles” o por las “sentencias interpretativas, para eliminar una parte de la disposición demandada, e integrarla o manipularla para darle un alcance constitucional”, otorgándole la eficacia normativa pretendida por el constituyente. 5.2. Respecto de la equidad vertical, cita el interviniente, la Resolución 085 de la Dirección de Comercio Exterior del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, “por la cual se adopta una determinación preliminar dentro de la investigación de carácter administrativo abierta mediante la resolución 006 del 24 de enero de 2019”, en la que se declara que se ha encontrado evidencia “de la existencia de subvenciones en las importaciones de alcohol carburante – etanol originario de Estados Unidos (…) daño a la rama de producción nacional reflejado en el desempeño desfavorable de la mayoría de sus indicadores económicos y financieros, así como la causan entre el comportamiento de las importaciones subvencionadas originarias de Estados Unidos y el daño experimentado por la rama nacional”. El solicitante, que es el mismo interviniente, había solicitado al Ministerio de Comercio la imposición de derechos compensatorios del 22.65%, de acuerdo con las pruebas aportadas, pero “las medidas provisionales que se impusieron por un periodo de cuatro meses, mientras continúa la investigación, fueron de apenas un 9.36% adicional al arancel aplicable (0%) vigente, en forma de gravamen ad-valorem, liquidado según el valor FOB declarado por el importador”. De todas maneras, lo que queda demostrado en esta investigación es que existen subsidios al alcohol carburante producido en Estados Unidos, que evidencia la inequidad manifiesta entre los dos productos, como fue anunciado por el demandante. 5.3. En cuanto a la equidad horizontal, señala que aunque las normativas que promocionan el uso de biocombustibles no hacen distinción entre alcohol carburante (etanol o bioetanol) y el combustible de origen vegetal o animal para mezclas con ACPM con destino al uso en motores diésel (biodiesel), la disposición demandada sí cuando exceptúa el biodiesel nacional y no lo hace con el alcohol carburante producido en Colombia, “dejándolo en una situación regulatoria comercial de franca desventaja e inequidad competitiva, en la medida que hoy las importaciones de este producto llegan a ocupar el 32% de participación en el mercado nacional”. Incluso, agrega, la DIAN en respuesta a un derecho de petición respecto de cuál debe ser la base gravable para liquidar el IVA en el biodiesel importado, indicó que “debería ser el precio de referencia establecido por el Ministerio de Minas y Energía para cada periodo y no el de la declaración de importación en la medida que es un precio regulado por el Estado, situación que esta federación estima se debería aplicar, de igual forma, al alcohol carburante importado”. Lo anterior, agrega, tiene efectos en el equilibrio fiscal pues el alcohol carburante importado “debería estar aportando desde la vigencia de la norma, alrededor de $17.392.082.079 millones de pesos” de acuerdo con cálculos de la Federación, recursos que no se han recaudado. Así las cosas, la exención otorgada al alcohol carburante importado “es un claro ejemplo de omisión legislativa que viola los deberes constitucionales” que ordenan al Estado “otorgar especial prioridad al desarrollo integral de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales”. La producción del alcohol carburante a nivel nacional debe ser promovida y defendida como una actividad al interior del marco constitucional de la protección del sector agropecuario colombiano, y extender ese derecho a productos extranjeros viola la misma carta política. 5.4. Considera el interviniente que es necesario modular los efectos de la sentencia dado que un vacío legal puede ser más gravoso considerando la situación crítica del sector. De tal manera que solicita la declaratoria de inexequibilidad de la norma demandada de forma condicional, a través de una “sentencia integradora de tipo sustitutivo, con un nuevo texto que establezca que la exención al impuesto al valor agregado es solo para el alcohol carburante DE PRODUCCIÓN NACIONAL”. Academia Colombiana de Jurisprudencia Juan Rafael Bravo Arteaga, como académico de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, allegó concepto referente a la demanda de la referencia en el que solicita se declare la INCONSTITUCIONALIDAD de la norma por configurarse una omisión legislativa relativa y la modulación de la sentencia para que quede claro que la exención de que se trata es únicamente para la producción nacional. Para sustentar su petición presenta los siguientes argumentos: 6.1. Las omisiones legislativas exigen que la Corte Constitucional se pronuncie, como guardiana de la integridad y supremacía de la Constitución, “ordenando que determinados preceptos del orden legal se interpreten y apliquen en forma tal que exista la debida armonía entre las disposiciones de la Carta y el ordenamiento legal”. El interviniente señala que se puede configurar una omisión legislativa absoluta, cuando el legislador no ha regulado un tema en forma alguna, o una omisión legislativa relativa cuando sí lo ha regulado pero de manera incompleta al no tener en cuenta determinada situación análoga a las sí reguladas en la ley, cuando se esperaba que el legislador las hubiera tenido en cuenta. Así, señala, cuando la omisión es absoluta, la Corte Constitucional no puede subsanar la abstención del legislador ya que si lo hiciere “se convertiría en legislador asumiendo competencias ajenas y quebrando el principio de separación de los poderes públicos”. Pero si la omisión es relativa, hay que tener en cuenta que la norma también tiene efectos vinculantes cuando excluye una materia de la normatividad, “pues quiere decir que a tal materia no le es aplicable la permisión o la prohibición contenida en la disposición”. La misma Corte Constitucional, advierte, ha establecido jurisprudencialmente unos requisitos para que se pueda emitir una sentencia de inconstitucionalidad por omisión legislativa, los cuales pueden observarse, por ejemplo en la sentencia C-359 de 2013, a saber: a) que exista una norma en el ordenamiento de la cual se predique la omisión; b) que de la exclusión se pueda concluir que se crea una desarmonía con la Constitución; c) que la omisión no se pueda subsanar con una asimilación subsumible en el contenido de la norma; d) que no haya una razón objetiva suficiente para la omisión; e) que se produzca una desigualdad injustificada entre los casos contemplados y los excluidos; f) que la omisión implique el incumplimiento de un deber constitucional del legislador. Para el interviniente, en el presente caso se estableció una exención del impuesto de ventas sobre el alcohol carburante para la mezcla con gasolina para vehículos, “sin d...