Sentencia C-469 de 2023

C-469-23 TEMAS-SUBTEMAS Sentencia C-469/23 INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de requisitos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia en los cargos INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Cargos se estructuran a partir de una interpretación subjetiva del precepto demandado y no guardan relación con su contenido INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Incumplimiento de requisitos exigidos en cargo por violación al principio de igualdad RESTITUCION DE TIERRAS A VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO Y DESPLAZAMIENTO-Obligación de entidades territoriales para generar sistemas de alivio o exoneración del impuesto predial a población desplazada, según ley 1448 de 2011 (...) el hecho de que el legislador imponga un mandato obligatorio para las entidades territoriales de aplicar alivios o exoneraciones a la cartera morosa del impuesto predial no convierte la medida en una exclusión. Lo que busca la norma es darle un tratamiento diferenciado y preferencial a personas que normalmente estarían obligadas a pagar dichos impuestos sobre la propiedad inmueble pero que, por su especial situación de vulnerabilidad, en general, no están en condiciones de hacerlo. Así, la norma no señala que los predios restituidos o formalizados a víctimas del conflicto no pueden ser objeto de gravamen, sino que reconoce que, como esos bienes son objeto de gravamen, pero, por el despojo o abandono forzado, las víctimas del conflicto no pudieron gozarlos o beneficiarse de ellos, se debe aplicar algún tipo de alivio o exoneración que reconozca y repare esta situación. En ese sentido, resulta acorde con la definición de exenciones, por un lado, y de exclusiones, por el otro, que la norma se refiera a una exoneración. Además, como se señaló, la norma no se refiere únicamente a exoneraciones, sino que también incluye la posibilidad de que se adopten medidas de alivio. En consecuencia, de la lectura sistemática de la norma no se deriva que se esté haciendo referencia necesariamente a una exclusión. EXCLUSIONES Y EXENCIONES TRIBUTARIAS-Diferencia conceptual (...) frente a las exenciones, está Corporación ha señalado que estas “tienen lugar cuando una norma exonera del tributo determinados actos o personas que normalmente estarían gravados; es decir, cuando habiéndose presentado el hecho generador, la ley estipula que no se producirán sus consecuencias o ello ocurrirá solo de forma parcial”[1]. Por el otro, frente a las exclusiones, la Corte ha precisado que se refieren a casos en los que “no hay sujeción a un determinado gravamen; es decir, cuando los supuestos fácticos no se adecúan al hecho generador definido en la ley y por tanto no son objeto de tributación por la sencilla razón de que no se causa el impuesto”. DERECHO VIVIENTE EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE INTERPRETACIONES JUDICIALES-Alcance DERECHO VIVIENTE-Requisitos para que jurisprudencia y la doctrina adquieran este carácter (i) la interpretación judicial o doctrinal debe ser consistente, así no sea idéntica y uniforme; (ii) la interpretación judicial debe estar consolidada (un solo fallo resultaría insuficiente para apreciar si una interpretación determinada se ha extendido dentro de la correspondiente jurisdicción); y (iii) la interpretación judicial o doctrinal debe ser relevante para fijar el significado de la norma objeto de control o para determinar los alcances y efectos de la parte demandada de una norma. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE INTERPRETACION LEGAL-No demostración que interpretación de norma acusada constituya derecho viviente (...) la interpretación que proponen los demandantes para ser tenida en cuenta como derecho viviente parte de una lectura particular de la norma y la jurisprudencia, mas no de una interpretación que realmente haya adoptado la Corte. (...) no existe ninguna sentencia en la que se mencione de manera clara que las medidas de alivio del artículo 121 de la Ley 1448 de 2011 deban ser entendidas como exclusiones. REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL Sala Plena Sentencia C-469 de 2023 Referencia: expediente D-15.174. Acción pública de inconstitucionalidad contra el numeral 1ero (parcial) del artículo 121 de la Ley 1448 de 2011. Demandantes: Jorge Kenneth Burbano Villamarín e Ingrid Vanessa González Guerra. Magistrada ponente: Natalia Ángel Cabo. Bogotá D.C. ocho (8) de noviembre de dos mil veintitrés (2023). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente: SENTENCIA. I. ANTECEDENTES 1. El ciudadano Jorge Kenneth Burbano Villamarín y la ciudadana Ingrid Vanessa González Guerra, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en el artículo 241 de la Constitución Política, demandaron la expresión “y/o exoneración” del numeral 1º del artículo 121 de la Ley 1448 de 2011, porque consideran que vulnera los artículos 1º, 2º, 13, 93, 95, 338 y el 66 transitorio de la Constitución Política. Los demandantes consideran que el hecho de que la norma demandada se refiera a una exoneración, y no a una exclusión tributaria, conlleva a una vulneración de los derechos de las víctimas que viola los mencionados artículos constitucionales. Lo anterior, por cuanto las exoneraciones o exenciones tributarias son facultativas para las entidades territoriales, mientras que las exclusiones son obligatorias. 2. Inicialmente, los actores formularon 6 cargos de inconstitucionalidad[1]. Primero, los demandantes señalaron que se desconocen los artículos 1º y 2º de la Constitución al establecerse una medida de reparación que pueda ser facultativa para las entidades territoriales. Segundo, manifestaron que la disposición viola el derecho a la igualdad previsto en el artículo 13 superior. Tercero, los actores indicaron que la expresión demandada vulnera el deber de solidaridad previsto en los artículos 1º y 95 de la Constitución. Cuarto, los demandantes argumentaron que dicha expresión desconoce el bloque de constitucionalidad, de acuerdo con el artículo 93 superior, en tanto desconoce los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos (en adelante Principios Deng). Quinto, señalaron que la expresión acusada viola el artículo 66 transitorio de la Constitución. Finalmente, los actores indicaron que viola el principio de legalidad tributaria contenido en el artículo 338 superior. 3. Mediante el Auto del 14 de marzo de 2023[2], la magistrada sustanciadora examinó de forma unificada los cargos primero y quinto, que están relacionados con la vulneración del principio de dignidad humana y el deber que tiene el Estado de garantizar una reparación integral a las víctimas (artículo 66 transitorio de la Constitución) y decidió unificarlos en un solo cargo, que fue admitido en ese mismo auto. En dicha providencia se admitieron los cargos relacionados con la violación del principio de igualdad (cargo segundo) y el deber de solidaridad (cargo tercero). 4. Sin embargo, la magistrada inadmitió los cargos relacionados con el bloque de constitucionalidad (cargo cuarto) y el principio de legalidad tributaria (cargo sexto). Respecto del primero, el auto señaló que los demandantes no acreditaron que los principios mencionados hagan parte del bloque de constitucionalidad ni desarrollaron la forma en la que el precepto demandado los desconoce. Respecto del segundo, el auto sostuvo que los actores no presentaron elementos suficientes para justificar la violación del principio de legalidad tributaria. 5. Posteriormente, en Auto del 13 de abril de 2023[3], y tras el análisis de la corrección de la demanda que presentaron los actores, la magistrada sustanciadora decidió: (i) admitir el cargo sobre la violación del artículo 93 superior, relacionado con el desconocimiento de los Principios Deng, dentro del cargo amplio que fue admitido previamente, relacionado con la violación del principio de dignidad y el derecho a la reparación de las víctimas del conflicto armado; (ii) rechazar el cargo por violación del principio de igualdad tributaria y (iii) continuar con el trámite señalado en el Auto del 14 de marzo de ese mismo año. 6. En virtud de ello y, de acuerdo con lo previsto en el artículo 7º del Decreto 2067 de 1991, la magistrada sustanciadora ordenó, primero, la fijación en lista el proceso para garantizar las intervenciones ciudadanas. Segundo, corrió traslado a la Procuradora General de la Nación para que rindiera el concepto correspondiente. Tercero comunicó el inicio del proceso al presidente de la República y al presidente del Congreso, para que, si lo estimaban pertinente, plantearan las razones que, en su criterio, justifican la constitucionalidad o no de las expresiones demandadas. Finalmente, la magistrada sustanciadora invitó a participar en el trámite constitucional a varias instituciones académicas y organizaciones para defender o atacar la constitucionalidad de la norma parcialmente acusada[4]. 7. El 7 de noviembre de 2023, la magistrada Cristina Pardo Schlesinger presentó un impedimento por las causales establecidas en los artículos 25 y 26 del Decreto 2067 de 1991. Así, cuando se desempeñaba como secretaria jurídica de la Presidencia de la República, tuvo conocimiento del contenido de la norma acusada y conceptuó sobre su contenido. Dicho impedimento fue aceptado por la Sala Plena en la sesión del 8 de noviembre de 2023. II. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA 8. A continuación, se transcribe la norma y se subraya el aparte acusado: “LEY 1448 DE 2011 (junio 10) Diario Oficial No. 48.096 de 10 de junio de 2011 <Rige a partir del 30 de diciembre de 2022> CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones. ARTÍCULO 121. MECANISMOS REPARATIVOS EN RELACIÓN CON LOS PASIVOS. En relación con los pasivos de las víctimas, generados durante la época del despojo o el desplazamiento, las autoridades deberán tener en cuenta como medidas con efecto reparador, las siguientes: 1. Sistemas de alivio y/o exoneración de la cartera morosa del impuesto predial u otros impuestos, tasas o contribuciones del orden municipal o distrital relacionadas con el predio restituido o formalizado. Para estos efectos las entidades territoriales establecerán mecanismos de alivio y/o exoneración de estos pasivos a favor de las víctimas del despojo o abandono forzado. 2. La cartera morosa de servicios públicos domiciliarios relacionada con la prestación de servicios y las deudas crediticias del sector financiero existentes al momento de los hechos a los predios restituidos o formalizados deberá ser objeto de un programa de condonación de cartera que podrá estar a cargo del Plan Nacional para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas”. III. LA DEMANDA 9. Jorge Kenneth Burbano Villamarín e Ingrid Vanessa González Guerra demandaron la expresión “y/o exoneración” contenida en el numeral 1º del artículo 121 de la Ley 1448 de 2011. En los Autos del 14 de marzo y 13 de abril de 2023 la magistrada sustanciadora admitió tres cargos. El primero, por violación de los artículos 1º, 2º, 93 y 66 transitorio de la Constitución; el segundo, por desconocimiento del artículo 13 superior y, el tercero, por vulneración de los artículos 1º y 95 de la Constitución. 10. Como contexto, tanto en la demanda como en la corrección presentada, los actores argumentaron que existen dos grupos de beneficios tributarios. El primero está compuesto por las exclusiones o no sujeciones y el segundo por las exenciones o exoneraciones. Las exclusiones aplican a bienes que sí causan el tributo, pero, por mandato de ley, no se consideran gravados; además, son de obligatoria adopción para las entidades territoriales. En cambio, las exoneraciones se aplican a bienes que sí causan el tributo pero se encuentran gravados con tarifa cero y “son de competencia exclusiva y discrecional de los entes territoriales”[5]. En consecuencia, según indicaron los demandantes, el hecho de que la norma haga referencia a una exoneración tributaria, y no a una exclusión, lleva a que ésta se interprete como si lo que consagra es una exención, cuya aplicación es facultativa para las entidades territoriales. Según explicó la demanda, esto sucede, porque como lo expresan “las teorías de derecho tributario las exoneraciones aluden a las exenciones tributarias, que en los tributos a la propiedad, solo serán competencia discrecional de las entidades territoriales para adoptarlas en sus jurisdicciones”[6]. 11. Para fundamentar lo anterior, la demanda explicó que el artículo 294 de la Constitución establece que las exenciones o exoneraciones sobre los tributos que son propiedad de las entidades territoriales, como los gravámenes sobre los inmuebles, no pueden ser establecidos por la ley. En cambio, las exclusiones sí están dentro de las facultades del legislador[7]. En efecto, la demanda trajo a colación diferentes leyes en las que se establecen exclusiones tributarias al impuesto predial, como aquellas que existen (i) para los bienes de uso público y obra de infraestructura[8], (ii) para los predios que han sido definidos como parques naturales o como parques públicos de propiedad de entidades estatales[9], o (iii) los edificios destinados al culto[10]. En consecuencia, el hecho de que la norma haga referencia a una exoneración, permite que las autoridades territoriales puedan negarse a incorporar dicha medida de alivio tributario, cuyo objetivo es materializar el derecho al retorno y a la reparación integral de las víctimas, con el argumento de que se trata de una exención que no puede ser impuesta por ley. 12. A raíz de lo anterior, los demandantes señalaron que, como la medida prevista en el numeral 1º del artículo 121 de la Ley 1448 de 2011 es un mecanismo de alivio de pasivos creado por el legislador para garantizar que las víctimas de despojo o abandono forzado puedan retornar a sus predios, en realidad se trata de una exclusión tributaria y no de una exoneración o exención. 13. Para fundamentar esta postura, los demandantes indicaron que era necesario aplicar la teoría del derecho viviente. Ello pues, según indicaron, la Corte Constitucional ha interpretado la norma indicando que la misma hace referencia a una exclusión. En concreto, los actores se refirieron a 6 fallos de tutela de la Corte Constitucional[11] en donde se analizó la aplicación de la norma demandada. En los 6 casos, los accionantes alegaron que las entidades territoriales vulneraron sus derechos fundamentales como víctimas del conflicto porque se negaron a aplicar la exoneración de la deuda del impuesto predial prevista en el numeral 1º del artículo 121 de la Ley 1448 de 2011. Según los demandantes, en esas sentencias, la Corte sostuvo que la disposición demandada prevé una “auténtica exclusión tributaria”[12] de obligatorio cumplimiento y exhortó a las entidades territoriales que la aplicaran a los accionantes. Así pues, los demandantes indicaron que en las 6 decisiones de tutela mencionadas, la Corte insistió en que el numeral 1º del artículo 121 debe interpretarse como una exclusión y no como una exoneración. Sin embargo, por la forma en la que fue redactada la norma, algunas entidades territoriales, como las accionadas en esas tutelas, no la han adoptado, con lo cual se vulneran los derechos fundamentales de las víctimas. 14. En esa medida, los demandantes concluyeron que la redacción de la norma acusada lleva a que lo allí consagrado sea aplicado por las entidades territoriales como una exoneración, que resulta facultativa, y no como una exclusión, que sí sería obligatoria. Esta lectura de la norma por parte de las entidades territoriales contradice la interpretación que ha hecho esta Corporación en la que, según los demandantes, se ha indicado que se trata de una exclusión tributaria que es de obligatorio cumplimiento. Al respecto, sostuvieron que “es procedente un control constitucional abstracto de la norma teniendo en cuenta que si la norma se interpreta taxativamente como el legislador la redactó, se siguen vulnerando los derechos fundamentales de las víctimas y, además, se desconoce el precedente judicial que se ha adoptado por la Corte Constitucional en las sentencias de tutela que reconocen que el art. 121 en el num. 1 de la Ley 448 de 2011, se refería a una exclusión tributaria y no a una exención o exoneración tributaria”[13]. 15. Con base en la argumentación anterior es que se desarrollan los tres cargos que fueron admitidos, que la Sala pasa a exponer. 16. Primer cargo admitido: la expresión “y/o exoneración” es contraria a los artículos 1º, 2º, 93 y 66 transitorio de la Constitución Política. Respecto de este cargo, los demandantes señalaron que si la norma se entiende literalmente como una exoneración o exención, se afecta la dignidad de las víctimas porque se deja “en cabeza de los entes territoriales el poder de decidir si […] conceden [el beneficio tributario] o no”[14]. En esa medida, si las entidades territoriales no aplican la medida porque consideran que, por tratarse de una exoneración, no es vinculante, estarían obligando a las víctimas a pagar los tributos que grabaron sus inmuebles durante la época del despojo. Ello puede convertirse en una barrera que impide la materialización del derecho a la reparación integral y afecta la materialización del principio de dignidad, pues las víctimas “son, en su mayoría, personas sin la capacidad económica suficiente para reiniciar, al menos por ellas mismas, los proyectos de vida interrumpidos por la violencia”[15]. 17. Ahora, sobre el derecho a la reparación integral, que se relaciona con la dignidad humana, los demandantes indicaron que este encuentra su fundamento en el artículo 66 transitorio de la Constitución, que hace referencia a los instrumentos de justicia transicional encaminados a garantizar, en el mayor nivel posible, los derechos de las víctimas a la verdad, justicia y reparación. En virtud de dicho artículo, y de diversos instrumentos internacionales que conforman el bloque de constitucionalidad, existe un mandato de protección especial a las víctimas en virtud del cual el Estado tiene la responsabilidad de garantizar el derecho a la reparación integral mediante medidas adecuadas, y de garantizar que ellas no sean obstaculizadas. Por ello, si se entiende que la expresión demandada hace referencia a una medida facultativa o discrecional para las entidades territoriales, se estaría vulnerando el derecho fundamental a la reparación integral de las víctimas. 18. Ahora bien, respecto del argumento relacionado con el bloque de constitucionalidad, los actores también señalaron que si se entiende el aparte de la norma demandada como una exoneración o exención se estarían desconociendo los Principios Deng número 28 y 29, que se relacionan con el regreso voluntario, seguro y digno de las víctimas de desplazamiento forzado y con la obligación del Estado de prestar asistencia a quienes regresan para que puedan recuperar sus predios. Lo anterior pues, para los demandantes, el hecho de que los municipios puedan negar la exoneración hace que la medida prevista en el numeral parcialmente demandado no sea una verdadera medida de reparación integral “por cuanto no garantiza un regreso digno a sus propiedades”[16]. 19. En cambio, los demandantes sostuvieron que, si se define que la medida es, en realidad, una exclusión, se garantizaría, en mayor proporción, la reparación a las víctimas que no pudieron gozar de su derecho de propiedad durante el tiempo en que fueron forzadas a abandonarla o fueron despojadas de la misma. Igualmente, en la corrección de la demanda, los actores indicaron que los Principios Deng son parámetro de constitucionalidad de conformidad con lo dispuesto en las sentencias T-015 de 2004 y T-062 de 2003 de esta Corporación. 20. En suma, los actores consideran que el precepto demandado, al hacer referencia a una exención, hace que la medida de reparación integral prevista en la norma sea meramente potestativa y ello vulnera el derecho a una reparación integral y digna, desconoce el deber del estado de garantizar los derechos y deberes consagrados en la Constitución y las obligaciones contenidas en los Principios Deng, que hacen parte del bloque de constitucionalidad. 21. Segundo cargo admitido: la expresión “y/o exoneración” demandada vulnera el derecho a la igualdad (artículo 13 superior). En la demanda, los accionantes manifestaron que la disposición acusada vulnera el derecho a la igualdad porque, como muestra el desarrollo jurisprudencial en sede de tutela, algunos entes territoriales aplican el artículo 121 como una exoneración y otros como una exclusión. En ese sentido, para mostrar la vulneración del derecho a la igualdad, los actores sugirieron que se aplique un test estricto de igualdad porque el tratamiento diferenciado al que ha dado lugar la norma afecta los derechos a la dignidad humana, al mínimo vital, y a la reparación integral de las víctimas del conflicto armado. 22. Para el desarrollo del test, en primer lugar, la demanda definió los dos grupos que están recibiendo un tratamiento diferenciado. El primero, compuesto por las víctimas del conflicto a quienes no se les aplica la exoneración o alivio de la cartera morosa del impuesto predial, “por cuanto las administraciones municipales no han adoptado el art. 121 como una exclusión sino literalmente como una exoneración válida dentro de sus territorios conforme a la literalidad del art. 121 de la Ley 1448 de 2011”[17]. El segundo, compuesto por las víctimas del conflicto armado que sí han podido acceder a la medida del numeral demandado parcialmente, ya sea porque la entidad territorial la aplicó como una exclusión tributaria o porque, a través de una acción de tutela, el juez constitucional así lo ha ordenado. 23. En segundo lugar, los demandantes explicaron que se trata de grupos comparables pues ambos son víctimas de desplazamiento forzado ocasionado por el conflicto armado que se encuentran en proceso de retorno a los inmuebles que les fueron despojados. Sin embargo, los actores señalaron que a unos se les aplica un alivio tributario o exclusión de la cartera morosa del impuesto predial y, a otros, no se les aplica ninguna exclusión tributaria. En esa medida, los demandantes indicaron que “[p]or la redacción de la norma, se está generado un trato desigual e injustificado”[18]. 24. Para analizar la proporcionalidad de la medida de acuerdo con el test estricto, los demandantes desarrollaron los siguientes argumentos. Primero, respecto de la finalidad de la medida, indicaron que el numeral 1 del artículo 121 busca reconocer que durante la época del despojo las víctimas no pudieron beneficiarse y ejercer sus derechos de propiedad sobre los predios y, por ello, “les fue reconocida la exclusión del impuesto predial”[19] como medida reparadora cuya finalidad es garantizar el retorno y la restitución. En consecuencia, indicaron que la medida busca un fin legítimo, pero que no necesariamente es una medida idónea. Ello, pues al hacer referencia a una exoneración/exención, la norma conlleva un tratamiento diferencial que no es uniforme “porque el sentido textual de la exoneración/exención varía en la práctica pues a unas víctimas se les aplica el texto y a otras la finalidad -la exclusión”[20]. 25. Segundo, los actores indicaron que la medida no es necesaria ni proporcional para cumplir con la finalidad, pues se ha interpretado como una medida potestativa para las entidades territoriales. Así, los demandantes explicaron que la medida cumpliría con esos requisitos si estableciera una obligación clara y precisa de aliviar la cartera morosa del impuesto predial a todas las víctimas del conflicto armado que no pudieron gozar de su propiedad durante el despojo. En consecuencia, “el art. 121 sería necesario y proporcional si no se dejara a la discrecionalidad y autonomía territorial decidir si es facultativo o no adoptarlos”[21]. Por tanto, al establecer una exoneración que resulta facultativa para las entidades territoriales, la norma no logra garantizar el retorno de las víctimas a sus territorios ni la restitución de sus bienes y, en consecuencia, no es una medida idónea ni proporcional. 26. Tercer cargo admitido: la expresión demandada vulnera el deber de solidaridad (artículo 1º y 95 de la Constitución). El tercer cargo admitido se relaciona con el deber de solidaridad. Los demandantes señalaron que, a la luz de dicho deber, las autoridades deben proteger a las víctimas del conflicto armado que son propietarias de bienes gravados con el impuesto predial mediante mecanismos de exclusión tributaria. En ese sentido, los actores explicaron que la exoneración o exención tributaria no cumple con el deber de solidaridad pues, al ser una medida facultativa para las entidades territoriales, no garantiza los derechos de las víctimas del conflicto. En ese sentido, para los demandantes, se trata de una medida “egoísta porque deja en manos de la burocracia municipal la decisión última de que las víctimas vuelvan al estado anterior al momento en que fueron despojadas o forzadas a abandonar sus tierras”[22]. En cambio, una exclusión obligatoria por mandato de la ley, sí constituiría una medida tributaria solidaria que dignificaría el retorno de las víctimas a los predios que se vieron forzadas a abandonar. 27. En consecuencia, a la luz de los cargos anteriores, los demandantes solicitaron a la Corte que se declare la inexequibilidad de la expresión “y/o exoneración” o que, subsidiariamente, se condicione la exequibilidad “en el entendido que regula una exclusión tributaria y no una exoneración o alivio tributario”[23]. IV. INTERVENCIONES CIUDADANAS Y CONCEPTOS DE ENTIDADES PÚBLICAS Intervenciones que solicitan declarar la exequibilidad de la norma demandada Interviniente Argumentos Federación Colombiana de Municipios La Federación Colombiana de Municipios solicitó declarar exequible el numeral 1° del artículo 121 de la Ley 1448 de 2011. A su juicio, en primer lugar, la palabra exoneración es adecuada, ya que corresponde a los propios órganos locales de representación la disposición de la exoneración, en desarrollo y respeto de la autonomía de los entes territoriales. En segundo lugar, la Federación indicó que interpretar que sean las autoridades del orden nacional sería reconocer “una mera imposición que ignora por completo la voluntad de las autoridades locales”[24]. Ministerio de Hacienda y Crédito Público El Ministerio de Hacienda y Crédito Público manifestó que la norma demandada no plantea una exención ni una exclusión tributaria. En ese marco recuerda la distinción entre los dos conceptos a partir de lo dispuesto en la sentencia C-675 de 2015. La entidad indicó que la norma acusada no modifica los elementos esenciales de los tributos mencionados en el artículo 121 demandado. Concluyó que la norma no contempla modificaciones a las “situaciones fácticas y abstractas descritas en los hechos generadores, ni exonera —parcial o totalmente— a las personas víctimas del despojo o el desplazamiento de su causación”[25]. Afirmó que los impuestos, tasas o contribuciones del orden municipal o distrital relacionadas con el predio restituido o formalizado nacen y se causan de igual forma para aquella población y para los otros contribuyentes sin que ello varíe por la condición de víctima. El Ministerio, además, indicó que el artículo demandado prevé la creación de medidas que inciden en la cartera morosa de la entidad territorial y no alteran la estructura o los elementos de la esencia del tributo para beneficiar a determinados contribuyentes. En su lugar, la norma dispone el establecimiento de mecanismos de alivio y/o exoneración de la cartera morosa del impuesto predial u otros impuestos, tasas o contribuciones del orden municipal o distrital relacionadas con el predio restituido o formalizado, en favor de las víctimas del despojo o abandono forzado. La entidad resaltó que son los entes territoriales, en virtud de su autonomía, quienes deben diseñar e implementar el sistema de alivio y/o exoneración de la cartera morosa por el que opten en su autonomía. El cumplimiento de este deber legal no se sujetó a ninguna excepción y tiene carácter vinculante y general para todas las entidades territoriales. Finalmente, el Ministerio indicó que la autonomía de las entidades territoriales en este aspecto les permite la gestión de sus intereses, particularidades y necesidades, ya que no todas atraviesan las mismas circunstancias. Por ejemplo, el interviniente señaló que algunos municipios como San Francisco, Granada, Argelia, Alejandría y San Luis, todos de Antioquia; o Colosó en Sucre y Acandí en Chocó, cuentan con un elevado número de personas víctimas del conflicto armado sobre el total de la población (índice de presión). Dichas cifras deben ser tenidas en cuenta por las entidades municipales a la hora se implementar, en el marco de su autonomía fiscal, los alivios y/o exoneraciones de la cartera morosa de las víctimas. Solicitud de declaratoria de exequibilidad de la norma demandada y de inhibición parcial respecto del cargo por vulneración del derecho de reparación en condiciones de dignidad Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas La Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas solicitó declarar la exequibilidad del aparte demandado respecto de la supuesta vulneración de los artículos 1, 66 y 95 de la Carta Política. A su vez, solicitó a la Corte Constitucional, declararse inhibida respecto de la vulneración de los artículos 13 y 93 de la Carta Política. De manera preliminar, la entidad precisó que las medidas judiciales, administrativas y económicas que garantizan los derechos a la verdad, justicia y reparación deben interpretarse y aplicarse de manera coherente con la finalidad de la reparación integral. En este marco se encuentran los mecanismos reparatorios en relación con los pasivos generados por la ocurrencia del hecho victimizante en predios que son objeto de restitución, establecidos en el artículo 121 de la Ley 1448 de 2011. El mecanismo previsto en la norma garantiza a las víctimas de desplazamiento y despojo el derecho a la restitución y la reintegración en el territorio. Posteriormente, la Unidad para las Víctimas presentó una diferenciación entre los conceptos de exclusión y exoneración tributaria. En relación con el primero, la Unidad manifestó que las exclusiones se refieren: “a los casos en donde no hay sujeción a un determinado gravamen; esto porque los supuestos fácticos no se adecúan al hecho generador definido en la ley por tanto no son objeto de tributación por la sencilla razón de está no se causa el impuesto”[26]. Sobre la exoneración, la entidad precisó que “se da cuando una norma exonera del tributo determinados actos o personas que normalmente estarían gravados”[27]. En relación con la declaratoria de exequibilidad de la norma demandada, la Unidad indicó que no se configura la vulneración del deber de solidaridad, ni de la obligación de reparación integral a las víctimas. Lo anterior por cuanto: (i) la norma impone la obligación a las entidades territoriales de generar los mecanismos de alivio y, (ii) el incumplimiento del deber en titularidad de dichas entidades no corresponde a una violación de constitucionalidad de la norma demandada, sino de su exigibilidad. Finalmente, sobre la declaratoria de inhibición respecto de la vulneración de los artículos 13 y 93 de la Carta Política, la entidad consideró que los cargos formulados no cumplen con los requisitos de claridad, certeza, pertinencia y especificidad. Según la entidad, la norma no establece un trato diferenciado derivado de los fallos de tutela de la Corte Constitucional, pues estos fallos establecen la obligatoriedad de los entes territoriales de establecer los alivios y conceder la exención en los casos concretos. Como fundamento de lo anterior, la Unidad citó la Sentencia T-308 de 2006. La entidad interviniente sostuvo que, por consiguiente, la demanda fundamenta el cargo en una interpretación subjetiva, de manera que no cumple los requisitos de pertinencia ni de certeza. También argumentó que se incumple con el requisito de pertinencia, debido a que, a su juicio, los demandantes no ofrecen un parámetro constitucional de comparación, sino que interpretan indebidamente la jurisprudencia fijada por la Corte y derivan una apreciación de la norma que no se deriva de su texto. Asimismo, respecto de la violación del artículo 93 por desconocimiento de los Principios Rectores sobre Desplazamiento Forzado, la entidad señaló que los demandantes “no especifican las razones de la violación y se basan en la interpretación subjetiva de la norma, según la cual los entes territoriales no estarían obligados a establecer el alivio por tratarse de una exoneración”[28]. En consecuencia, la Unidad concluyó que los cargos no cumplen el requisito de claridad porque no hay coherencia argumentativa para establecer la razón concreta de la violación de los Principios Rectores ni del artículo 93 Superior. Asimismo, la entidad explicó que tampoco se cumpliría el requisito de certeza porque los demandantes entienden que las entidades territoriales no están obligadas a regular los alivios por el hecho de considerar que la exoneración es facultativa, lo cual consiste, a juicio de la entidad, en una inferencia arbitraria sobre el contenido de la norma. Finalmente, la Unidad de Víctimas señaló que no se cumple el criterio de especificidad, pues los argumentos son vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales; y no contrastan de forma precisa y verificable de la norma demandada con la Constitución. Intervenciones que solicitan declarar la inexequibilidad de la norma demandada Universidad de Ibagué La Universidad de Ibagué solicitó que se declare inexequible el apartado “y/o” del numeral 1 del artículo 121 de la Ley 1448 de 2021. Lo anterior con el fin de eliminar la facultad discrecional de las entidades territoriales y se otorgue la exoneración de la cartera morosa del impuesto predial u otros impuestos, tasas o contribuciones del orden municipal o distrital relacionadas con el predio restituido o formalizado, como consecuencia de la aplicación del principio de solidaridad que impone una situación especial de reconocimiento de las víctimas frente a un pasivo generado en virtud de su condición de desplazamiento o despojo. Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas La Unidad de Restitución de Tierras solicitó que se declare la inconstitucionalidad propuesta por la parte demandante y, en consecuencia, se declaren inexequibles las expresiones “y/o exoneración” contenidas en el numeral 1° del artículo 121 de la Ley 1448 de 2011. A juicio de la Unidad, la norma demandada impone a las entidades territoriales la obligación de establecer mecanismos de alivio y/o exoneración de los pasivos por el no pago del impuesto predial, a favor de las víctimas del conflicto armado interno. Lo anterior porque se trata de medida con efecto reparador, diseñada especialmente para quienes no pudieron gozar de sus bienes por el despojo o el desplazamiento. La entidad precisó que el legislador pretendió que se exonere a las víctimas del conflicto armado interno de los pasivos ocasionados durante el despojo forzado. Aunque la medida dispuesta por el legislador debe ser de obligatorio cumplimiento para los entes territoriales, el legislador no estableció dicha exclusión tributaria en estricto sentido, sino con carácter facultativo. La Unidad de Restitución de Tierras planteó que es procedente un control constitucional de la norma en cuestión, teniendo en cuenta que, si esta se interpreta taxativamente como el legislador la redactó, se seguirían vulnerando los derechos constitucionales de las víctimas y, además, se desconocería el precedente constitucional adoptado por parte de la Corte Constitucional en las sentencias de tutela. La entidad concluyó que la norma demandada no debería aplicarse de forma discrecional pues ello implicaría darle a las entidades territoriales la facultad arbitraria de interpretar la norma. V. CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACIÓN 28. La procuradora general de la Nación solicitó que la Corte profiera un fallo inhibitorio por ineptitud sustantiva de la demanda. 29. En primer lugar, la procuradora indicó que la demanda carece de certeza, toda vez que los actores afirman subjetivamente que la norma impugnada contempla una exoneración tributaria para las víctimas, que, para mayor garantía de protección, debe ser comprendida como una exclusión. Sin embargo, la funcionaria sostuvo que la disposición demandada no contiene aquella figura tributaria, ya que no impone directamente una exoneración fiscal sino que establece una obligación a los municipios de adoptar medidas de alivio tributario. La funcionaria manifestó que en los cargos presentados se evidencia una comprensión subjetiva de la norma, pues, en realidad, lo que busca la norma es que cada entidad territorial, en ejercicio de su autonomía constitucional, regule los alivios tributarios en favor de las víctimas de desplazamiento. En esa medida, contrario a lo que interpretan los demandantes, la norma no ordena directamente las exoneraciones fiscales respectivas. 30. En segundo lugar, la procuradora consideró que la demanda no cumple con el requisito de pertinencia, toda vez que no cuestiona la validez constitucional del artículo 121 de la Ley 1448 de 2011. Si bien la demanda invoca la violación del derecho a la reparación en condiciones de dignidad, el principio de igualdad y el deber de solidaridad, dicho desconocimiento no se deriva de la validez de la norma acusada, sino del eventual incumplimiento de la misma por parte de los entes territoriales. 31. En tercer lugar, la funcionaria manifestó que la demanda carece de suficiencia, ya que los demandantes exponen una lectura parcializada de la norma cuestionada, en lugar de desarrollar un reproche asociado a su validez constitucional. En consecuencia, según la procuradora, los argumentos no generan duda sobre la constitucionalidad que se presume de la norma demandada. VI) CONSIDERACIONES 1) Competencia 32. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241.4 de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad formulada contra las expresiones “y/o exoneración” contenidas en el numeral 1º del artículo 121 de la Ley 1448 de 2011, pues dicha disposición hace parte de una ley de la República. 2) Cuestión previa: sobre la aptitud sustantiva de la demanda 33. En este caso, la procuradora general de la Nación solicitó a la Corte Constitucional inhibirse de emitir una decisión de fondo pues consideró que ninguno de los cargos admitidos cumple con los requisitos de certeza, pertinencia y suficiencia. La Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, por su parte, solicitó que la Corte se inhiba en lo que respecta al argumento relacionado con la violación del bloque de constitucionalidad y el cargo por violación del principio de igualdad. Por lo anterior, antes de hacer un análisis de la constitucionalidad de la medida, la Sala debe examinar si la demanda cumple con los requisitos mínimos para que la Corte pueda hacer un pronunciamiento de fondo. Para ello, la Sala Plena, primero, reiterará su jurisprudencia sobre las condiciones argumentativas que se deben respetar para que la Corte Constitucional pueda fallar de fondo una acción pública de inconstitucionalidad. En un segundo lugar, ahondará en el alcance de la norma y en la interpretación que ha hecho esta corporación de la misma. Finalmente, explicará las razones por las cuales considera que los cargos admitidos por medio de los Autos del 14 de marzo y 13 de abril de 2023 no son aptos para hacer un estudio de fondo. Los requisitos de las demandas de inconstitucionalidad 34. El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 regula los requisitos que debe contener toda demanda de inconstitucionalidad. Uno de ellos, que está previsto en el numeral tercero de ese artículo, es que la demanda debe señalar las razones por las cuales las normas constitucionales invocadas se consideran violadas. Esta Corporación se ha pronunciado de manera reiterada sobre esta exigencia y ha advertido que la acción pública de inconstitucionalidad no está sometida a mayores rigorismos y en su trámite prevalece la informalidad[29]. Sin embargo, las demandas deben cumplir con unos requisitos argumentativos mínimos que permitan a este Tribunal realizar, de manera satisfactoria, el estudio de constitucionalidad. En otras palabras, los cargos de la demanda deben ser susceptibles de generar una verdadera controversia constitucional, como lo exige el numeral 3º del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991. 35. Al respecto, es necesario tener en cuenta que la acción pública de inconstitucionalidad se materializa con una acusación formulada por un ciudadano contra una norma legal con base en una infracción de las disposiciones superiores. Por ello, en la demanda, el actor debe exponer las razones por las cuales considera que la disposición acusada vulnera la Constitución. De lo contrario, esta Corporación debe proferir una sentencia inhibitoria por ineptitud sustantiva de la demanda. Entonces, el ordenamiento le impone al ciudadano la especial responsabilidad de ser diligente para que esta Corporación pueda cumplir eficiente y eficazmente con el ejercicio del control de constitucionalidad. 36. Por ese motivo, la jurisprudencia exige que las acciones públicas de inconstitucionalidad respeten cinco condiciones argumentativas mínimas que fueron sistematizadas en la Sentencia C-1052 de 2001. Desde esa decisión, la Corte estima que los cargos, es decir, las razones contenidas en las acciones públicas de inconstitucionalidad, deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes. Para la Sala Plena, un cargo es claro cuando es entendible y existe un hilo conductor en la argumentación que permite al lector comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las que esta se basa[30], y es cierto siempre que recaiga sobre una proposición normativa real y existente, de tal manera que ponga en duda la constitucionalidad de un significado que efectivamente se deriva de la disposición jurídica demandada[31]. Asimismo, un cargo es pertinente cuando se basa en argumentos de orden constitucional. Al respecto, se deben inadmitir los cargos fundados en consideraciones exclusivamente subjetivas, legales, doctrinarias y de conveniencia sociopolítica. Además, un cargo es específico cuando el demandante indica la manera en la que la disposición acusada vulnera una o varias disposiciones constitucionales. Finalmente, un cargo es suficiente cuando tiene la capacidad de poner en duda la constitucionalidad de la disposición acusada. Para respetar esa exigencia de suficiencia, es necesario que el actor exponga todos los elementos argumentativos y probatorios indispensables para iniciar el juicio de validez sobre la norma atacada[32]. 37. Ahora bien, cuando se formulan cargos por violación del mandato de igualdad, el demandante tiene una carga argumentativa especial, puesto que debe aportar elementos específicos que habiliten un pronunciamiento de fondo[33]. En este sentido, este Tribunal ha sostenido que una demanda de inconstitucionalidad por violación del derecho a la igualdad debe cumplir con unos presupuestos específicos para activar el control de constitucionalidad, que consisten en: (i) indicar los grupos o situaciones comparables; (ii) explicar las razones por las que los grupos o situaciones son comparables; (iii) explicar cuál es el presunto trato discriminatorio introducido por las disposiciones acusadas y (iv) precisar la razón por la cual no se justifica dicho tratamiento distinto[34] . 38. En este punto, es importante recordar que, aunque el momento adecuado para decidir sobre la validez sustantiva de la demanda es durante su admisión, que es la etapa inicial del proceso en la que se examina el escrito de demanda, esto no impide que la Sala Plena de la Corte realice un nuevo análisis en etapas procesales posteriores, como al dictar sentencia[35]. En las Sentencias C-623 de 2008, C-894 de 2009, C-055 y C-281 de 2013 y C-323 de 2021, esta Corporación precisó que: “aun cuando en principio, es en el Auto admisorio donde se define si la demanda cumple o no con los requisitos mínimos de procedibilidad, ese primer análisis responde a una valoración apenas sumaria de la acción, llevada a cabo únicamente por cuenta del Magistrado Ponente, razón por la cual, la misma no compromete ni define la competencia del Pleno de la Corte, que es en quien reside la función constitucional de decidir de fondo sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley (C.P. art. 241-4-5)”[36]. 39. Entonces, con independencia de lo señalado en el auto admisorio, la Sala Plena es la competente para determinar si es posible o no hacer un pronunciamiento de fondo sobre los cargos de las demandas, pues ella es la autoridad que tiene asignada la función de decidir sobre las acciones públicas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes[37]. Con base en estas consideraciones, pasa entonces la Corte a examinar la aptitud de la demanda. El examen de aptitud de los cargos 40. Definidos los requisitos de aptitud para la formulación de un cargo de constitucionalidad, pasa la Sala a evaluar si esos presupuestos se cumplen en el presente asunto. Para este examen, debe tenerse en cuenta que los demandantes formularon diversos cargos, de los cuales, en los Autos del 14 de marzo y 13 de abril de 2023, la magistrada decidió admitir tres. El primero, señala que la expresión acusada tiene implícita una interpretación que conlleva a una vulneración de los artículos 1º, 2º, 93 y 66 transitorio de la Constitución, en lo relacionado con el derecho de las víctimas a una reparación integral en condiciones de dignidad. El segundo cargo cuestiona el hecho de que, al dejar en facultad de las entidades territoriales la posibilidad de aplicar la medida de alivio tributario, se desconoce el principio de igualdad que se encuentra en el artículo 13 superior. Y el tercero, indica que, al hacer mención a una exoneración, la norma desconoce el deber de solidaridad que está en los artículos 1º y 95 de la Constitución. 41. Antes de entrar a analizar la aptitud de cada uno de los cargos, la Sala considera necesario precisar que todos parten de un cuestionamiento central que se deriva de una interpretación de la norma. Como se señaló en los antecedentes y en el resumen de la demanda, los demandantes consideran que, al hacer mención a una exoneración tributaria que recae sobre impuestos o tasas a bienes inmuebles, la medida reparatoria prevista en el artículo 121 se convierte en una medida de carácter facultativo para las entidades territoriales. Lo anterior porque las exoneraciones son equiparables a las exenciones, y, en virtud de la autonomía territorial, el artículo 294 de la Constitución prohíbe que, mediante una ley, se concedan exenciones o tratamientos tributarios preferenciales “en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales”[38]. Por tanto, dado que la norma se refiere a impuestos, tasas o contribuciones del orden municipal y distrital relacionadas con bienes inmuebles, es claro que la medida se relaciona con tributos que son de propiedad de las entidades territoriales y con beneficios que únicamente ellas podrían conceder[39]. 42. Entonces, como la Constitución no permite que el legislador conceda exenciones en relación con dichos tributos, los demandantes entienden que la medida de la “exoneración” termina siendo meramente facultativa para los municipios o distritos. Es a partir de esa interpretación -que se centra en la obligatoriedad o no de la medida-, que los demandantes formulan los cargos de inconstitucionalidad. 43. Además, la demanda señala que, si se tiene en cuenta el objetivo reparatorio de la medida y la interpretación que ha hecho esta Corporación en diferentes fallos de tutela respecto de la misma, es claro que el legislador buscaba conceder, mediante la ley, una exclusión a la deuda morosa del impuesto predial u otros gravámenes, y no una exoneración. En efecto, las exclusiones o no sujeciones sí son competencia del legislador. Asimismo, los demandantes consideran que las sentencias de tutela de esta corporación citadas indican que las medidas de alivio tributario previstas en el artículo 121 de la Ley 1448 de 2011 son de obligatorio cumplimiento para las entidades territoriales. Por ello, para los actores, es claro que se trata de una exención, que sí es obligatoria, y no de una exoneración. En consecuencia, consideran que la expresión “y/o exoneración” debe ser declarada inexequible o interpretada como una exclusión. 44. Así pues, el principal argumento a partir del cual se construyen los cargos de la demanda surge de una interpretación de la disposición acusada que lleva a los demandantes a concluir que se trata de una medida meramente facultativa y que por ello es inconstitucional. En virtud de ello, tanto la Unidad de Víctimas como el Ministerio Público sostuvieron que la demanda no cumple con el requisito de certeza porque se fundamenta en una interpretación subjetiva de la norma que no corresponde con su texto literal. 45. Al respecto, la Sala recuerda que la confrontación de una norma con la Constitución supone partir de una interpretación de la disposición acusada[40]. En efecto, el requisito de certeza de un cargo exige que los accionantes le atribuyan un significado real y verificable al texto normativo demandado[41]. Desde esa perspectiva, la Corte considera cumplido el requisito de certeza cuando logra verificar que el accionante hizo una interpretación de la disposición acusada que responde al contenido y alcance de la disposición. En caso contrario, esta Corporación considera que el cuestionamiento es incierto. En consecuencia, para poder verificar si se cumple con el requisito de certeza, que irradia todos los cargos de la demanda que fueron admitidos, es necesario que la Sala precise el alcance de la norma, a partir de su contenido, a efectos de revisar la aptitud sustantiva de la demanda. El numeral 1º del artículo 121 de la Ley 1448 de 2011 46. El artículo 121 de la Ley 1448 de 2011 hace parte del Título IV de la Ley que desarrolla lo relacionado con la reparación a las víctimas del conflicto armado. En concreto, la disposición se encuentra en el capítulo III de dicho Título, que regula la restitución a las víctimas. Ese contexto es relevante, pues indica que la disposición demandada se enmarca en el deber y garantía de restitución que hace parte del derecho de las víctimas a la reparación integral. En ese sentido, lo que busca el artículo 121 es crear mecanismos de alivio de los pasivos que sirvan para que las víctimas de despojo o abandono forzado puedan gozar efectivamente de los bienes inmuebles del cuales se vieron despojados o forzados a abandonar por el conflicto armado. Así pues, como lo ha señalado esta Corporación, se trata de una medida “con efecto reparador para las víctimas por desplazamiento forzado a quienes las autoridades municipales les han seguido cobrando el impuesto predial, a pesar de que no han podido disfrutar del bien inmueble por haber sido despojadas o desplazadas forzosamente”[42]. 47. Para ello, el legislador optó por imponer a las entidades territoriales un mandato legal para que establezcan sistemas de alivio o exoneración al pago del impuesto predial. En efecto, la norma establece que las autoridades “deberán tener en cuenta, como medidas con efecto reparador”[43], las contempladas en los numerales 1º y 2º del artículo. Asimismo, el numeral 1º del artículo, dispone que “las entidades territoriales establecerán mecanismos de alivio y/o exoneración de estos pasivos a favor de las víctimas del despojo o abandono forzado”[44]. En consecuencia, es claro que la norma establece un mandato y obligación legal para las entidades territoriales, y no, como lo afirman los demandantes, una opción o facultad. Es decir, no se trata de medidas optativas sino de obligatoria adopción, que no se limitan a la exoneración, sino que también pueden ser alivios tributarios. Así, las entidades territoriales pueden escoger si implementan medidas de alivio o de exoneración, pero, en todo caso, están obligadas a adoptar una u otra. 48. En efecto, al revisar los antecedentes legislativos del proyecto de ley que resultó en la Ley 1448 de 2011, se evidencia que, en un principio, el artículo parcialmente demandado únicamente preveía el mandato de adoptar alivios tributarios. Sin embargo, se sugirió incluir la posibilidad de que las entidades territoriales pudieran autorizar exoneraciones porque, en algunos casos, los pasivos podrían ser impagable para quien se le restituye el bien. Al respecto, el Senador Manuel Enríquez Rosero, quién propuso la modificación, señaló lo siguiente: “hay que entender que muchas de estas decisiones las van a tener que tomar los entes territoriales, los municipios, los departamentos, pero yo lo que estoy proponiendo que no solamente podrían ser unas medidas de alivio, sino también eventualmente mirar la posibilidad que haya una exoneración”[45]. 49. En consecuencia, queda claro que si bien la norma buscó respetar la autonomía de las entidades territoriales en lo que respecta a la decisión de la medida a adoptar (alivio o exoneración), estableció un mandato legal de obligatorio cumplimiento como medida de reparación a las víctimas encaminada a garantizar la restitución de sus predios. Para ello, la Sala debe destacar que, en todo caso, la norma no se refiere únicamente a exoneraciones, sino que también establece la alternativa de que se implementen medidas de alivio, que no necesariamente implican la exoneración total. Estas medidas de alivio, sin embargo, no fueron tenidas en cuenta en la argumentación de los demandantes. 50. Ahora bien, frente a la exoneración, la Corte ha señalado que el legislador puede “fijar ciertas pautas, orientaciones y regulaciones o limitaciones generales en ejercicio de la atribución impositiva del impuesto predial”[46] pero no puede “fijar la tasa impositiva, la administración, el recaudo o el control del mismo”[47]. 51. En relación con esta última limitación, la Sala encuentra que, al señalar que las entidades territoriales deberán tener en cuenta sistemas de alivio y/o exoneración, la norma no está determinando directamente la exoneración o el sistema de alivio. Como lo manifestó tanto la procuradora como el Ministerio de Hacienda en el trámite de este proceso, la norma no modifica directamente los elementos esenciales de los tributos que menciona y, en consecuencia, no consagra ni una exención ni una exclusión. Lo que hace la norma, según el Ministerio de Hacienda, es prever “la creación de medidas que inciden en la cartera morosa de la entidad territorial pero que […] no alteran la estructura o los elementos de la esencia del tributo para beneficiar a determinados contribuyentes”[48]. En ese sentido, la norma establece que las entidades territoriales deben diseñar sistemas de alivio y/o exoneración, pero no las obliga a adoptar un alivio o exoneración específica. 52. Ahora bien, el hecho de que la adopción de alivios y/o exoneraciones sea obligatoria para las entidades territoriales no conlleva, necesariamente, a la conclusión de que se trata de una exclusión y no de una exoneración. En efecto, como lo reconocen en la demanda, la diferencia entre las exenciones/exoneraciones y las exclusiones o no sujeciones va mucho más allá de su vinculatoriedad para las entidades territoriales. Como ha explicado esta Corporación, las exenciones o exoneraciones se dan cuando una norma exonera de un tributo a actos o personas que normalmente estarían gravados. Es decir, son medidas que establecen un trato preferencial a un sujeto pasivo del gravamen[49]. En cambio, en las exclusiones, no se configuran los elementos que estructuran el gravamen, y, por ende, no se causa el impuesto. En estos casos, no se parte de un trato preferencial o diferenciado a actos o personas que normalmente deberían pagar el tributo, sino que el legislador determina que un determinado bien, servicio o actividad no causa el impuesto. Por ejemplo, mediante la Ley 488 de 1998, el legislador determinó que los predios definidos como parques naturales o parques públicos no pueden ser gravados con impuestos. 53. En concreto, por un lado, frente a las exenciones, está Corporación ha señalado que estas “tienen lugar cuando una norma exonera del tributo determinados actos o personas que normalmente estarían gravados; es decir, cuando habiéndose presentado el hecho generador, la ley estipula que no se producirán sus consecuencias o ello ocurrirá solo de forma parcial”[50]. Por el otro, frente a la exclusiones, la Corte ha precisado que se refieren a casos en los que “no hay sujeción a un determinado gravamen; es decir, cuando los supuestos fácticos no se adecúan al hecho generador definido en la ley y por tanto no son objeto de tributación por la sencilla razón de que no se causa el impuesto”[51]. 54. En esa medida, el hecho de que el legislador imponga un mandato obligatorio para las entidades territoriales de aplicar alivios o exoneraciones a la cartera morosa del impuesto predial no convierte la medida en una exclusión. Lo que busca la norma es darle un tratamiento diferenciado y preferencial a personas que normalmente estarían obligadas a pagar dichos impuestos sobre la propiedad inmueble pero que, por su especial situación de vulnerabilidad, en general, no están en condiciones de hacerlo. Así, la norma no señala que los predios restituidos o formalizados a víctimas del conflicto no pueden ser objeto de gravamen, sino que reconoce que, como esos bienes son objeto de gravamen, pero, por el despojo o abandono forzado, las víctimas del conflicto no pudieron gozarlos o beneficiarse de ellos, se debe aplicar algún tipo de alivio o exoneración que reconozca y repare esta situación. En ese sentido, resulta acorde con la definición de exenciones, por un lado, y de exclusiones, por el otro, que la norma se refiera a una exoneración. Además, como se señaló, la norma no se refiere únicamente a exoneraciones, sin...