Sentencia C-466 de 2017

C-466-17 Sentencia C-466 de 2017 MEDIDAS TRANSITORIAS PARA CONTRIBUIR AL FORTALECIMIENTO DE LA SOLIDARIDAD Y ECONOMIA SOCIAL, Y CONJURAR LA EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA EN EL MUNICIPIO DE MOCOA, DEPARTAMENTO DEL PUTUMAYO-Cumplimiento de los requisitos, formales y materiales contenidos en la Constitución Política, Ley Estatutaria de los Estados de Excepción y jurisprudencia constitucional El problema jurídico en el presente asunto es el siguiente: ¿El Decreto Legislativo No. 732 de 5 de mayo de 2017 cumple con los requisitos, formales y materiales, señalados por la Constitución, la LEEE y la jurisprudencia constitucional? Para abordar y responder este problema jurídico, la Sala siguió la siguiente metodología. Primero, se presentó el marco normativo del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el ordenamiento constitucional colombiano. Segundo, se determinó el alcance del Decreto Legislativo No. 601 de 6 de abril de 2017 “por el cual se declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el Municipio de Mocoa”, así como de la sentencia C-386 de 2017, mediante la cual se declaró su exequibilidad. Tercero, se presentaron las finalidades perseguidas y las específicas medidas adoptadas en el Decreto Legislativo sub examine. Y, finalmente, se analizó si dicho Decreto y las medidas allí dispuestas cumplen, uno a uno, con los requisitos, formales y materiales, establecidos en la normativa referida en el párrafo anterior. La Corte concluye que el Decreto Legislativo sí cumple con los requisitos, formales y materiales, previstos en la Constitución, en la LEEE y desarrollados por la jurisprudencia constitucional. ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Contenido y alcance/ESTADOS DE EXCEPCION-Regulación constitucional/ESTADOS DE EXCEPCION-Naturaleza/ESTADOS DE EXCEPCION-Control político y control jurídico ESTADOS DE EXCEPCION-Facultad reglada del Presidente de la República sujeta a Controles concurrentes CALAMIDAD PUBLICA-Definición/CALAMIDAD PUBLICA-Características para fundamentar un estado de emergencia económica, social y ecológica ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Límite temporal DECRETO LEGISLATIVO EN EL MARCO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Prohibición específica de desmejora de derechos de trabajadores DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Control de constitucionalidad formal El examen formal consiste en verificar que el Decreto Legislativo cumpla con los siguientes requisitos: (i) que esté motivado, (ii) que esté suscrito por el Presidente y todos los Ministros, (iii) que sea expedido durante la vigencia y en desarrollo del respectivo estado de excepción, y, finalmente, (iv) que determine el ámbito territorial para su aplicación. DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Control de constitucionalidad material De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el estudio de los límites materiales específicos de los decretos legislativos expedidos en desarrollo de un Estado de Emergencia económica, social y ecológica, debe ser llevado a cabo a partir los siguientes juicios: (i) de conexidad material y de finalidad, (ii) de ausencia de arbitrariedad y de intangibilidad, (iii) de no contradicción específica, (iv) de motivación suficiente, (v) de necesidad, (vi) de incompatibilidad, (vii) de proporcionalidad, y, finalmente, (viii) de no discriminación. DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicios de conexidad material y finalidad El juicio de conexidad material está previsto en los artículos 215 de la Constitución y 47 de la LEEE. Con este juicio se busca establecer si las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relación con las causas que generaron la declaratoria del Estado de Excepción. La conexidad implica, entonces, que la materia sobre la cual tratan las medidas guarda una relación directa y específica con la crisis que se afronta. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos de vista, a saber: (i) interno, o la específica relación entre las medidas adoptadas y “las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente”, y, (ii) externo, es decir, la relación entre el decreto legislativo de desarrollo y la declaratoria de emergencia. Por su parte, el juicio de finalidad está previsto en el artículo 10 de la LEEE. A la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos debe estar “directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos”. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicios de ausencia de arbitrariedad y de intangibilidad El juicio de ausencia de arbitrariedad tiene por objeto comprobar que en el Decreto Legislativo sub examine no se establezcan medidas que desconozcan las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia. Al respecto, en términos generales, la Corte Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren los derechos fundamentales y que (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público, en particular, que no supriman o modifiquen los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento. (…) Por su parte, el juicio de intangibilidad parte del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca de la intangibilidad de algunos derechos, los cuales, a la luz de los artículos 93 y 214 de la Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de excepción. En la sentencia C-723 de 2015, la Corte estableció que, en virtud del derecho internacional de los derechos humanos, se consideran como derechos intangibles los siguientes: “[el] derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño, a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas civiles; el derecho al habeas corpus y el derecho de los colombianos por nacimiento a no ser extraditados. Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos derechos. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no contradicción específica Según la jurisprudencia reiterada de esta Corte, con el juicio de no contradicción específica la Corte verifica que las medidas adoptadas en los decretos legislativos (i) no contengan “una contradicción específica con la Constitución y los tratados internacionales” y que (ii) no desconozcan “el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el estado de emergencia económica, social y ecológica [esto es] el grupo de medidas descritas en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE”. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de motivación suficiente El artículo 8 de la LEEE dispone que los decretos legislativos deben “señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales (…)”. De esta manera, con el juicio de motivación suficiente, la Corte busca verificar si en el decreto legislativo se indican las razones suficientes que justifiquen las limitaciones al ejercicio de los derechos fundamentales. Además, la Corte ha establecido que “en el caso de que la medida adoptada no límite derecho alguno resulta menos exigente aunque los considerandos deben expresar al menos un motivo que la justifique” CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de incompatibilidad El artículo 12 de la LEEE es el fundamento normativo del juicio de incompatibilidad. Según este artículo, “los decretos legislativos que suspendan leyes deberán expresar las razones por las cuales son incompatibles con el correspondiente Estado de Excepción”. Al respecto, la Corte sí encuentra que la autorización de la transferencia de recursos del Fondo de Educación al Fondo de Solidaridad de las organizaciones de economía solidaria, prevista en el artículo 1 del Decreto sub examine, resulta incompatible con el artículo 54 de la Ley 79 de 1988. Dicha incompatibilidad se explica en los siguientes términos: La legislación colombiana prevé tres tipos de organizaciones de economía solidaria, a saber: (i) las cooperativas (reguladas en las Leyes 79 de 1988 y 454 de 1998), (ii) los fondos de empleados (regulados en las Leyes 79 de 1988, 454 de 1998 y 1391 de 2010, así como en el Decreto 1481 de 1989), y, (iii) las asociaciones mutuales (reguladas en la Ley 454 de 1998 y en el Decreto 1480 de 1989). En términos generales, las organizaciones de economía solidaria son definidas como “personas jurídicas organizadas para realizar actividades sin ánimo de lucro, en las cuales los trabajadores o los usuarios según el caso, son simultáneamente sus aportantes y gestores, creadas con el objeto de producir, distribuir y consumir conjunta y eficientemente, bienes y servicios para satisfacer las necesidades de sus miembros y al desarrollo de obras de servicio a la comunidad en general (…)”. De conformidad con lo previsto en el artículo 69 del Decreto 1481 de 1989 y 74 de la Ley 1480 de 1989, en todo aquello no regulado en relación con los fondos de empleados y las asociaciones mutuales, se aplicarán las disposiciones generales sobre entidades cooperativas, entre otras, la Ley 79 de 1988. La Ley 79 de 1988, por medio de la cual “se actualiza la legislación cooperativa”, dispone que el patrimonio de las cooperativas estará compuesto “por los aportes sociales individuales y los amortizados, los fondos y reservas de carácter permanente y las donaciones o auxilios que se reciban con destino al incremento patrimonial” (Art. 46), así como que dichas organizaciones “tendrán ejercicios anuales que se cerrarán el 31 de diciembre. Al término de cada ejercicio se cortarán las cuentas y se elaborará el balance, el inventario y el estado de resultados” (Art. 53). Particularmente, en su artículo 54, la Ley 79 de 1988 dispone que “Si del ejercicio resultaren excedentes, estos se aplicarán de la siguiente forma: Un veinte por ciento (20%) como mínimo para crear y mantener una reserva de protección de los aportes sociales; un veinte por ciento (20%) como mínimo para el Fondo de educación y un diez por ciento (10%) mínimo para un Fondo de solidaridad.” En tales términos, los recursos aplicados a los fondos pasivos de las organizaciones de economía solidaria tienen destinación específica, son inmodificables y, además, intransferibles entre sí. En este sentido, en sus circulares y conceptos, en consonancia con la mencionada Ley, la Superintendencia ha interpretado que los fondos pasivos de educación y solidaridad de las organizaciones de economía solidaria son agotables, su destinación es inmodificable y sus recursos intransferibles entre sí. Así las cosas, la Corte evidencia que el artículo 54 de la Ley 79 de 1988 resulta incompatible con la medida (prevista en el Decreto Legislativo sub examine) de autorización de traslado del 50% del saldo registrado del Fondo de Educación al Fondo de Solidaridad de las organizaciones de economía solidaria - así sea por una sola vez y hasta el 31 de julio de 2017-, para cubrir el pago de actividades de solidaridad para sus asociados damnificados y para los familiares de estos que también hayan sido declarados damnificados. Sin embargo, en todo caso, tal incompatibilidad está debidamente motivada en el Decreto Legislativo. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de proporcionalidad El artículo 13 de la LEEE prescribe que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción deben ser proporcionales con la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Según la jurisprudencia constitucional, el juicio de proporcionalidad de los decretos legislativos de desarrollo exige la verificación de dos elementos. Primero, que dicha medida “debe imponer limitaciones o restricciones a derechos y garantías constitucionales en el grado absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad”. Segundo, que la medida excepcional “guarde proporcionalidad con los hechos que busca conjurar o limitar en sus efectos”. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no discriminación El juicio de no discriminación tiene fundamento en el artículo 14 de la LEEE. Según dicha disposición, “las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción, no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica”. Además de tales criterios, la Corte ha establecido que con este juicio se verifica que el Decreto Legislativo no imponga tratos diferenciados injustificados con base en otros criterios sospechosos señalados por la jurisprudencia constitucional, tales como el sexo o la orientación sexual. Referencia: Expediente RE-228 Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo No. 732 de 5 de mayo de 2017, “Por el cual se dictan medidas transitorias para contribuir al fortalecimiento de la solidaridad y la economía social, y conjurar la Emergencia Económica, Social y Ecológica en el municipio de Mocoa, Departamento del Putumayo”. Magistrado Ponente: CARLOS BERNAL PULIDO Bogotá, D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil diecisiete (2017). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, en especial de la prevista en el artículo 241, numeral 7º, de la Constitución Política, y cumplidos todos los requisitos, así como el trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente: SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. El día 8 de mayo de 2017, el Presidente de la República remitió a la Corte Constitucional la copia auténtica del Decreto Legislativo número 732 de mayo 5 de 2017 “por el cual se dictan medidas transitorias para contribuir al fortalecimiento de la solidaridad y la economía social, y conjurar la Emergencia Económica, Social y Ecológica en el municipio de Mocoa, Departamento del Putumayo”[1]. 2. Mediante el auto del 15 de mayo de 2017, el Magistrado (E) Hernán Correa Cardozo resolvió asumir el conocimiento del presente asunto, dispuso su fijación en lista y, simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. En la misma providencia, también se ordenó comunicar el proceso a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, al Ministerio del Interior, a la Superintendencia de la Economía Solidaria, a la Defensoría del Pueblo, a la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonia (Corpoamazonia), a la Confederación de Cooperativas de Colombia (Confecoop) y a las Facultades de Derecho de las Universidades Surcolombiana, de Nariño, Nacional de Colombia –Bogotá–, Externado de Colombia y de Nuestra Señora del Rosario, para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran con el propósito de impugnar o defender la constitucionalidad del Decreto Legislativo sometido a revisión[2]. 3. Una vez cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir sobre la exequibilidad de la norma objeto de control. II. TEXTO DEL DECRETO LEGISLATIVO OBJETO DE REVISIÓN 4. A continuación se transcribe el texto del Decreto Legislativo No. 732 de 2017, conforme a su publicación en el Diario Oficial No 50.224 de mayo 5 de 2017: “Decreto 732 de 2017 (Mayo 5) Por el cual se dictan medidas transitorias para contribuir al fortalecimiento de la solidaridad y la economía social, y conjurar la Emergencia Económica, Social y Ecológica en el municipio de Mocoa, Departamento del Putumayo EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA En uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las consagradas en el artículo 215 de la Constitución Política y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 601 de 2017 CONSIDERANDO: Que mediante Decreto 601 del 6 de abril 2017 el Presidente de la República declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en el municipio de Mocoa, departamento del Putumayo, tanto en el área urbana como en la rural, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de dicho Decreto. Que en función de dicha declaratoria, y con sustento en las facultades señaladas por el artículo 215 de la Constitución, corresponde al Gobierno Nacional, en desarrollo del estado de emergencia económica, social y ecológica, adoptar las medidas necesarias para conjurar la crisis, entre ellas, el de contribuir a la reconstrucción y el desarrollo sostenible del municipio de Mocoa a través de la solidaridad y la economía social que promueven las organizaciones de economía solidaria para sus asociados y la comunidad en general. Que, como resultado de los hechos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, es previsible que las actividades económicas en la zona impactada sufran una lenta recuperación, por lo que es necesario generar nuevas fuentes de apoyo financiero y social para la región. Que las organizaciones del sector de la economía solidaria han aportado significativamente al desarrollo de las actividades sociales y económicas del municipio de Mocoa, al punto que cuentan con más de 11.000 asociados, muchos de los cuales resultaron afectados por la tragedia. Que, en aras de viabilizar el uso de los recursos de que disponen las organizaciones de economía solidaria que tienen presencia en las zonas afectadas, se hace necesario autorizar por una sola vez a estas organizaciones para hacer traslados entre sus fondos legales, permitiéndoles nutrir aquellos que tienen por vocación las labores de solidaridad, para que a través de estos últimos se desarrollen medidas efectivas de superación de la crisis. Que de acuerdo con la normativa vigente, el Fondo de Solidaridad se caracteriza por ser un instrumento a través del cual se presta auxilio a los asociados de las organizaciones de economía solidaria en caso de calamidad doméstica, para servicios médicos, hospitalarios y quirúrgicos al asociado o sus familiares, servicios funerarios y de exequias, contribuciones y obras de desarrollo sostenible del medio ambiente y de la comunidad, donaciones ocasionales frente a calamidades o a hechos que generen catástrofes o perjuicios colectivos en el entorno de la organización solidaria, entre otros; de acuerdo con la reglamentación que expida el órgano de administración competente. Que entre los fondos legalmente dispuestos para las organizaciones de economía solidaria, los recursos del Fondo de Educación podrían ayudar a solventar transitoriamente actividades de solidaridad ejecutables a través del Fondo de Solidaridad, en beneficio exclusivo de los asociados y familiares de éstos declarados oficialmente damnificados por la tragedia. Que conjuntamente es necesario adoptar medidas para verificar y realizar seguimiento sobre la adecuada ejecución de los recursos por parte de las organizaciones, sus órganos de administración y de vigilancia, con el fin de delimitar y cuidar el estricto cumplimiento de los recursos y garantizar la protección de todos los asociados. Que en la sentencia C-226 de 2011, la Corte Constitucional expresó que el principio de temporalidad se tiene por satisfecho en cuanto la medida de excepción tenga una duración limitada de acuerdo con las exigencias de la situación, de manera que su vigencia no implique la institucionalización de los regímenes de excepción; por lo tanto, en desarrollo del estado de emergencia, es procedente adoptar medidas cuya vigencia exceda el término de tal declaratoria. Que la aprobación democrática del traslado de recursos, la definición de los proyectos a los cuales estos serán destinados, su ejecución y seguimiento, así como las demás actividades a realizar por las organizaciones de la economía solidaria y las facultades para impartir instrucciones que se otorguen al órgano de inspección, control y vigilancia de las organizaciones, requerirán de habilitar un tiempo adicional suficiente, pero inmediato, para su desarrollo. Que en tanto la autorización que se concederá para el traslado de recursos entre el fondo de educación y el fondo de solidaridad es excepcional, y está limitada en el tiempo por las exigencias particulares del proceso decisorio de las organizaciones de economía solidaria, se tiene por cumplido el requisito de temporalidad. Que en mérito de lo expuesto, DECRETA: Artículo 1. Objeto. Autorícese, por una sola vez y hasta el 31 de julio de 2017, a las organizaciones de economía solidaria domiciliadas o con asociados declarados oficialmente damnificados por el desastre en el municipio de Mocoa, el traslado de hasta el 50% del saldo registrado a la fecha de expedición del presente decreto ley en el Fondo de Educación, al Fondo de solidaridad, de los que trata el inciso primero del artículo 54 de la Ley 79 de 1988, para que con estos recursos puedan cubrir el pago de actividades de solidaridad para sus asociados damnificados y para los familiares de éstos que también hayan sido declarados damnificados. En ningún caso serán objeto de este traslado los excedentes del ejercicio la vigencia 2017. Artículo 2. Aprobación e informe previo. Para el traslado de Fondos se deberá contar con la aprobación previa de la asamblea general de la respectiva organización. De la decisión tomada por la asamblea se dará informe por parte del representante legal de la entidad a la Superintendencia de la Economía Solidaria. Al informe de aprobación de la asamblea general, se acompañará copia del acta de la asamblea y la propuesta detallada de la utilización de recursos, en la que se incluya el monto y porcentaje de recursos del Fondo de educación que se aprobó trasladar. Esta propuesta y porcentajes deberán también ser objeto de aprobación previa de la asamblea general. Artículo 3. Destinación de los recursos. Los recursos que se trasladen al Fondo de Solidaridad en ejercicio de lo previsto en el presente Decreto, se destinarán exclusivamente a cubrir actividades de solidaridad en beneficio de los asociados declarados oficialmente damnificados y los familiares de éstos que también cuenten con tal declaratoria, conforme los eventos y requisitos previstos en el numeral 2.1.2.1 de la Circular Básica Contable y Financiera de la Superintendencia de la Economía Solidaria. Parágrafo 1. Dentro de 10 días hábiles siguientes a la expedición del presente Decreto, la Superintendencia de la Economía Solidaria impartirá un instructivo en el que, de acuerdo con las reglas previstas en el presente Decreto, fije los requisitos mínimos para efectuar el traslado de Fondos, los reportes de información a presentar por las organizaciones, forma del reporte y su periodicidad, y la forma de publicación o divulgación entre los asociados y el público en general de la información de los proyectos a realizar. Parágrafo 2. Las organizaciones que hagan uso de la autorización a la que se refiere este decreto realizarán como mínimo los siguientes reportes de información sobre la ejecución de los proyectos a la Superintendencia de la Economía Solidaria: a) un reporte inicial dentro los 30 días hábiles siguientes a la fecha de expedición del presente Decreto, b) un reporte periódico el último día hábil de cada mes, y c) un reporte final, que se realizará una vez agotados los recursos trasladados. Artículo 4. Responsabilidad. Los órganos de administración y vigilancia de las organizaciones de economía solidaria serán responsables de la adecuada ejecución y seguimiento de los recursos del Fondo Solidaridad, de acuerdo con los principios del cooperativismo, así como de garantizar que se mantengan en el Fondo de Educación recursos suficientes para atender programas y actividades propios de este Fondo. Artículo 5. Vigencia. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación. PUBLÍQUESE y CÚMPLASE Dado en Bogotá, D. C., a 5 de mayo de 2017 JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN EL MINISTRO DEL INTERIOR JUAN FERNANDO CRISTO BUSTOS LA MINISTRA DE RELACIONES EXTERIORES MARIA ANGELA HOLGUIN EL MINISTRO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO MAURICIO CÁRDENAS SANTAMARÍA EL MINISTRO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO ENRIQUE GIL BOTERO EL MINISTRO DE DEFENSA NACIONAL LUIS CARLOS VILLEGAS ECHEVERRI EL MINISTRO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL AURELIO IRAGORRI VALENCIA EL MINISTRO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL ALEJANDRO GAVIRIA URIBE LA MINISTRA DE TRABAJO CLARA EUGENIA LÓPEZ OBREGÓN EL MINISTRO DE MINAS Y ENERGÍA GERMÁN ARCE ZAPATA LA MINISTRA DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO MARIA CLAUDIA LACOUTURE LA MINISTRA DE EDUCACIÓN NACIONAL YANETH GIHA TOVAR EL VICEMINISTRO DE AMBIENTE, ENCARGADO DE LAS FUNCIONES DEL DESPACHO DEL MINISTRO DE AMBIENTEY DESARROLLO SOSTENIBLE CARLOS ALBERTO BOTERO LÓPEZ LA MINISTRA DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO ELSA MARGARITA NOGUERA DE LA ESPRIELLA EL MINISTRO DE TECNOLOGÌAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES DAVID LUNA SÁNCHEZ EL MINISTRO DE TRANSPORTE, JORGE EDUARDO ROJAS GIRALDO LA MINISTRA DE CULTURA MARIANA GARCÉS CÓRDOBA” III. INTERVENCIONES A. Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República[3] 5. El 30 de mayo de 2017, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República intervino en este asunto para solicitar la declaratoria de exequibilidad del Decreto Legislativo No. 732 de 2017. En su criterio, las medidas adoptadas en este Decreto Legislativo se sustentan en el principio de solidaridad, eje del cooperativismo, y tienen por finalidad “que las organizaciones de economía solidaria puedan destinar un mayor porcentaje de recursos en apoyo de sus asociados, y los familiares de estos, que resultaron afectados por el fenómeno natural”. 6. La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República sostuvo que este Decreto Legislativo cumplió con todos los requisitos formales establecidos en el ordenamiento constitucional para su expedición. En lo que se refiere al requisito de la firma del Presidente y todos sus ministros, la Secretaría Jurídica aportó fiel copia del Decreto 690 de 27 de abril de 2017, “por el que se confiere una comisión de servicios en el exterior [al Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible] y se efectúa un encargo [al Viceministro de Ambiente]”. Dicho Decreto acredita que el Viceministro sí tenía facultades para suscribir el Decreto Legislativo No. 732 de 2017. 7. Al analizar los requisitos materiales de validez del Decreto sub examine, la Secretaría Jurídica de la Presidencia consideró que en este caso “es posible constatar el cumplimiento de los requisitos decantados por la jurisprudencia constitucional para el efecto: conexidad, finalidad y necesidad”. 8. Respecto de los requisitos de conexidad y finalidad, la misma Secretaría adujo que la gravedad de los hechos ocurridos entre el 31 de marzo y 1 de abril del año en curso afectan la actividad económica y empresarial que se desarrolla en el municipio de Mocoa y, en consecuencia, surge la necesidad de crear “nuevas fuentes de apoyo financiero y social para la región”. Asimismo, resaltó que el sector solidario tiene una presencia importante en la zona, “por lo que la utilización de recursos cuyo traslado se autoriza, a través del Fondo de Solidaridad, podría hacer las veces de un importante alivio económico”. 9. En relación con el requisito de necesidad, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República señaló que los recursos que constituyen los fondos de educación y solidaridad tienen una destinación específica por virtud de la ley. Por lo tanto, concluyó que era necesario adoptar una medida extraordinaria de orden legal para autorizar a las organizaciones de economía solidaria del municipio de Mocoa a trasladar recursos del fondo de educación al fondo de solidaridad, de manera que este último se provea de recursos adicionales que permitan satisfacer las necesidades de sus asociados. En tal sentido, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República señaló que “frente a una situación imprevista que eventualmente requiera de un esfuerzo de solidaridad adicional con el fin de brindar apoyo a los asociados que así lo requieran – como en efecto es la situación que se presenta en el municipio de Mocoa a raíz de la emergencia – una organización solidaria se encuentra en la imposibilidad de apalancar recursos adicionales para tales efectos, en el evento en que aquellos que tenía presupuestados en el fondo de solidaridad resultaren insuficientes para tales propósitos”. 10. Por último, al analizar además la proporcionalidad de las medidas contenidas en el Decreto Legislativo No. 732 de 2017, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República señaló que son proporcionales, por cuanto “se ajustan al fin previsto, suponen un beneficio directo para los afectados por la crisis y responden de manera pertinente a las causas que motivaron la declaratoria del estado de excepción”. B. Superintendencia de la Economía Solidaria[4] 11. El 31 de mayo de 2017, la Jefe de la Oficina Jurídica de la Superintendencia de la Economía Solidaria solicitó la declaratoria de exequibilidad del Decreto Legislativo No. 732 de 2017. En su concepto, la expedición del Decreto de la referencia se funda en el Decreto 601 de 2017, “por el cual se declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el municipio de Mocoa”, el cual, señaló, goza de la presunción de constitucionalidad al no haber sido declarado inexequible por esta Corte Constitucional. 12. Asimismo, la Jefe de la Oficina Jurídica de la Superintendencia de la Economía Solidaria sostuvo que el Decreto Legislativo sub examine cumple con los requisitos formales de validez, en la medida en que (i) fue proferido dentro del término de vigencia del estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica, (ii) fue suscrito por el Presidente y todos sus ministros, y, (iii) establece medidas transitorias para conjurar la crisis económica, social y ecológica que se presentó en el municipio de Mocoa. 13. Sobre los requisitos materiales del Decreto Legislativo, la mencionada Oficina Jurídica manifestó que “existe un nexo de conexidad objetiva entre el Decreto que declara la emergencia económica, social y ecológica en el municipio de Mocoa (Decreto 601 de 2017) y el Decreto (…) 732 de 2017”. Además, observó que el presupuesto fáctico que sirve de sustento a ambas normas es el mismo: “la calamidad pública ocurrida en el municipio de Mocoa y que podría amenazar el orden económico, social y ecológico en dicho municipio (…)”. 14. Finalmente, la Jefe de la Oficina Jurídica de la Superintendencia de la Economía Solidaria concluyó que, actualmente, el artículo 54 de la Ley 79 de 1988 instituye el régimen de destinación de los excedentes de las cooperativas y, en particular, el porcentaje de los recursos que debe dirigirse a los fondos de educación y solidaridad. En principio, entonces, su reforma debería llevarse a cabo mediante una ley. Sin embargo, el trámite de una ley ordinaria tardaría un lapso que no se compadecería con la magnitud de la crisis y la urgencia de las medidas a adoptar. De esta forma, en su opinión, es necesaria la autorización para que excepcionalmente, y por una única vez, se permita el traslado de recursos entre estos fondos obligatorios de las organizaciones de economía solidaria. IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN[5] 15. El 14 de junio de 2017, mediante el concepto No. 6334, el Señor Procurador General de la Nación solicitó a esta Corte Constitucional declarar la exequibilidad del Decreto Legislativo número 732 de 5 de mayo de 2017. En relación con el examen formal, precisó que dicho Decreto Legislativo cumple con el requisito relativo a las firmas, al estar suscrito por el Presidente y todos sus Ministros. En todo caso, advirtió a la Corte que era necesario revisar la competencia del Viceministro de Ambiente para suscribir dicho Decreto, dado que no reposaba en el expediente la copia auténtica de la comisión de servicios conferida al Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible y el encargo de las funciones de este Despacho al mencionado Viceministro. 16. Adicionalmente, en su concepto, el Procurador manifestó que se reúnen los restantes requisitos formales, esto es: (i) la motivación expresa, al explicarse las circunstancias fácticas, las medidas concretas que se buscan adoptar y las razones por las cuales son insuficientes los mecanismos ordinarios para superar esta situación de crisis; (ii) la temporalidad, al haberse proferido dentro de los 30 días siguientes a la expedición del Decreto 601 de 2017, es decir, durante el tiempo de vigencia de la declaratoria de emergencia; y (iii) la remisión de la copia auténtica del Decreto Legislativo No. 732 de 2017 a esta Corte Constitucional para su correspondiente control de constitucionalidad. 17. Respecto a la validez material del Decreto Legislativo objeto de revisión, el Procurador General de la Nación sostuvo que las medidas allí contenidas cumplen con el requisito de la conexidad externa con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia. Dicha consideración se funda en dos consideraciones. Primero, en el Decreto Legislativo 601 de 2017 explícitamente se estimó imperioso el desarrollo de programas de inclusión de la población afectada en proyectos sociales que le permitan recuperar su entorno. Segundo, el Decreto Legislativo No. 732 efectivamente “pretende acelerar la reactivación económica del municipio por medio de nuevas fuentes de apoyo financiero y social”[6], en particular, mediante la autorización de traslado de recursos entre los fondos de educación y solidaridad de las organizaciones de economía solidaria dispuesta. Igualmente, sostuvo que las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo sub examine cumplen el requisito de la conexidad interna, dado que sus disposiciones tienen como propósito brindar ayudas a los damnificados que tienen la calidad de asociados, lo cual es afín con las actividades para las cuales se justifica hacer uso de los recursos afectos al fondo de solidaridad. 18. En relación con los juicios de prohibición de arbitrariedad, intangibilidad y no contradicción específica, el Procurador General de la Nación señaló que no se afecta el núcleo de los derechos que podían limitarse con ocasión de las medidas adoptadas, no se imponen restricciones a derechos intangibles ni limitaciones a derecho fundamental alguno y tampoco se desmejoran los derechos sociales de los trabajadores. Además, señaló que estas medidas no son ilimitadas y no tienen vocación de permanencia, dado que tienen vigencia hasta el 31 de julio de 2017, se puede hacer uso de ellas por una sola vez y están supeditadas a la aprobación de la transferencia de recursos entre fondos por parte de los órganos de dirección de las organizaciones de economía solidaria. 19. Asimismo, el Procurador consideró que se cumple con (i) el principio de finalidad, dado que las medidas adoptadas “están relacionadas con la superación de la crisis que dio lugar a la emergencia”; y con (ii) el requisito de motivación suficiente, como quiera que el Gobierno precisó los efectos positivos del traslado de estos recursos entre fondos y para ello explicó por qué las organizaciones de economía solidaria son relevantes para superar la crisis, cómo las organizaciones solidarias tienen incidencia en el desarrollo del municipio de Mocoa, y, finalmente, por qué esta medida resulta necesaria. 20. Por último, con relación al examen de proporcionalidad, el Procurador señaló que las medidas adoptadas en el decreto sub examine son razonables y no implican limitaciones a los derechos fundamentales. Por el contrario, en su concepto, tales medidas respetan el derecho de libre asociación al exigirse la aprobación de la asamblea de las organizaciones solidarias para disponer el traslado de recursos entre los fondos de educación y solidaridad. Sostuvo, además, que las medidas revisadas no contienen criterios discriminatorios por razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica. V. CONSIDERACIONES A. Competencia 21. Por tratarse del control constitucional de un Decreto Legislativo, la Corte Constitucional es competente para conocer de este proceso con fundamento en los artículos 215 y 241.7 de la Constitución, 55 de la Ley 137 de 1994 (Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, en adelante LEEE), y, 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991. B. Materia objeto de control, problema jurídico y metodología de análisis 22. Mediante el Decreto Legislativo No. 601 de 6 de abril de 2017, el Presidente de la República declaró el Estado de Emergencia económica, social y ecológica en el municipio de Mocoa, Putumayo. Dicho Decreto Legislativo fue declarado exequible por esta Corte mediante la sentencia C-386 de 2017. 23. En desarrollo de tal declaratoria, el Presidente de la República y todos los Ministros expidieron el Decreto Legislativo No. 732 de 5 de mayo de 2017, “por el cual se dictan medidas transitorias para contribuir al fortalecimiento de la solidaridad y la economía social, y conjurar la Emergencia Económica, Social y Ecológica en el municipio de Mocoa, Departamento del Putumayo”. Este Decreto Legislativo es el objeto de control de constitucionalidad en la presente sentencia. 24. La Secretaría Jurídica de la Presidencia, la Jefe de la Oficina Jurídica de la Superintendencia de la Economía Solidaria y el Procurador General de la Nación intervinieron en el presente asunto y le solicitaron a esta Corte que declare exequible el Decreto sub examine, por cuanto, formal y materialmente, se ajusta a las exigencias establecidas en el ordenamiento constitucional colombiano para este tipo de actos normativos. 25. De conformidad con todo lo anterior, el problema jurídico en el presente asunto es el siguiente: ¿El Decreto Legislativo No. 732 de 5 de mayo de 2017 cumple con los requisitos, formales y materiales, señalados por la Constitución, la LEEE y la jurisprudencia constitucional? 26. Para abordar y responder este problema jurídico, la Sala seguirá la siguiente metodología. Primero, se presentará el marco normativo del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el ordenamiento constitucional colombiano. Segundo, se determinará el alcance del Decreto Legislativo No. 601 de 6 de abril de 2017 “por el cual se declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el Municipio de Mocoa”, así como de la sentencia C-386 de 2017, mediante la cual se declaró su exequibilidad. Tercero, se presentarán las finalidades perseguidas y las específicas medidas adoptadas en el Decreto Legislativo sub examine. Y, finalmente, se analizará si dicho Decreto y las medidas allí dispuestas cumplen, uno a uno, con los requisitos, formales y materiales, establecidos en la normativa referida en el párrafo anterior. C. Del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica 27. La Constitución de 1991 regula, en sus artículos 212 a 215, los estados de excepción. A la luz de tales artículos, excepcionalmente el Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros, podrá declarar tres tipos de estados de excepción: (i) Guerra Exterior, (ii) Conmoción Interior y (ii) Emergencia Económica, Social y Ecológica. Además de lo previsto en tales artículos constitucionales, dichas modalidades de estados de excepción, así como su sistema de controles, están regulados en la LEEE. 28. La regulación constitucional y estatutaria de los estados de excepción se funda en el carácter reglado, excepcional y limitado de dichos estados. Durante la vigencia de la Constitución de 1886, en particular de su artículo 121, que regulaba el denominado Estado de Sitio, hubo lugar a sendos excesos y abusos de los poderes de excepción allí previstos[7], que incluso merecieron el calificativo de “anormalidad” constitucional[8]. Tras dicha experiencia, la Constitución de 1991 estableció un complejo sistema de controles sobre los estados de excepción que supone “el carácter excepcionalísimo de las medidas de emergencia en Colombia”[9], así como que “el uso de estas herramientas es una potestad reglada que se encuentra sometida a las disposiciones constitucionales, legales y del bloque de constitucionalidad”[10]. 29. Dicha naturaleza reglada, excepcional y limitada, de los estados de excepción se garantiza por medio de su estricta regulación en la Constitución y en la LEEE, así como mediante sus especiales sistemas y dispositivos de control político y judicial. Primero, en contraste con su predecesora, la Constitución de 1991, al regular los estados de excepción, instituyó (i) causales más estrictas para su declaratoria[11], (ii) precisos límites temporales[12], y, (iii) prohibiciones y limitaciones expresas[13]. 30. Segundo, la Constitución dispuso un complejo sistema de controles políticos específicos para los estados de excepción, tales como (i) la autorización del Senado para la declaratoria de la guerra exterior[14], (ii) el concepto favorable para la segunda prórroga del Estado de Conmoción interior y del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica[15], (iii) las reuniones del Congreso por derecho propio[16], (iv) los informes que se deben presentar al Congreso de la República sobre su declaratoria y evolución[17] y, finalmente, (v) los posibles juicios de responsabilidad política al Presidente en relación con el ejercicio de sus facultades en el marco de los estados de excepción[18]. 31. Tercero, habida cuenta del antecedente previsto en el Acto Legislativo 1 de 1968[19], la Constitución de 1991 estableció el control judicial constitucional automático de los decretos legislativos expedidos en el marco de los estados de excepción, según lo dispuesto en los artículos 212 a 215 de la Constitución, los cuales están desarrollados en los artículos 55 de la LEEE y 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991. La jurisprudencia constitucional ha definido los criterios a la luz de los cuales se ejerce este control, tal como se desarrollará en la última sección de esta sentencia, y, ha establecido que, en todo caso, este control constitucional no solamente abarca los decretos legislativos de desarrollo sino también los decretos legislativos de declaratoria[20]. Este control judicial constitucional de los decretos legislativos se complementa, a su vez, con el denominado control automático de legalidad previsto en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, el cual es ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo para todas aquellas medidas administrativas adoptadas en desarrollo de decretos legislativos[21]. 32. De otra parte, a la luz del artículo 215 de la Constitución, el Estado de Emergencia podrá ser declarado por el Presidente de la República y todos los Ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 ibídem que: (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que (ii) constituyan grave calamidad pública. Este último concepto de calamidad pública ha sido definido por la Corte Constitucional como “una desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella…”.[22] 33. La calamidad pública alude, entonces, a un evento o episodio traumático, derivado de causas naturales o técnicas[23], que altera gravemente el orden económico, social o ecológico, y que ocurre de manera imprevista y sobreviniente. Al respecto, la Corte ha señalado que “los acontecimientos, no solo deben tener una entidad propia de alcances e intensidad traumáticas, que logren conmocionar o trastrocar el orden económico, social o ecológico, lo cual caracteriza su gravedad, sino que, además, deben constituir una ocurrencia imprevista, y por ello diferentes a los que se producen regular y cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las situaciones que normalmente se presentan en el discurrir de la actividad de la sociedad, en sus diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta el Estado mediante la utilización de sus competencias normales”[24]. En tales términos, la Corte ha reconocido que la calamidad pública puede tener una causa natural, por ejemplo, temblores o terremotos, avalanchas, desbordamientos de ríos, inundaciones, etc., o puede tener una causa técnica como por ejemplo “accidentes mayores tecnológicos”[25]. 34. El artículo 215 de la Constitución prescribe que la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica solo puede llevarse a cabo “por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario”. A su vez, la misma disposición prevé que los decretos legislativos en el marco del Estado de Emergencia tendrán fuerza de ley y deberán ser (i) motivados, (ii) firmados por el Presidente y todos los Ministros, (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, (iv) referirse a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de Emergencia, y, finalmente, (v) podrán, de forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. 35. Por último, el mismo artículo constitucional señala que el decreto que declare el Estado de Emergencia debe indicar el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias y convocar al Congreso, si este no se hallare reunido, para que se reúna dentro de los diez días siguientes al vencimiento de dicho término. En relación con las competencias del Congreso en el marco de los estados de emergencia, el propio artículo 215 de la Constitución establece que (i) examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas; (ii) podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer sus atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunirá por derecho propio, si no fuere convocado por el Gobierno Nacional. 36. Finalmente, el artículo 215 de la Constitución prohíbe al Gobierno desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos legislativos proferidos en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. D. El Decreto Legislativo No. 601 de 6 de abril de 2017 y la Sentencia C-386 de 2017 37. Tal como se refirió en el párrafo 22 de esta sentencia, mediante el Decreto Legislativo No. 601 de 6 de abril de 2017, el Presidente de la República y todos los Ministros declararon el Estado de Emergencia económica, social y ecológica, en el municipio de Mocoa, Putumayo, tanto en el área urbana como rural, por el término de 30 días calendario, contados a partir de la vigencia de este Decreto. 38. Dicha declaratoria de estado de excepción tuvo lugar tras la calamidad pública acaecida en el municipio de Mocoa, Putumayo, durante la noche del 31 de marzo de 2017, con ocasión de la avalancha de los ríos Mocoa, Mulato y Sangoyaco, la cual dio lugar a una “avenida torrencial” que destruyó gran parte del casco urbano del municipio. Tal desastre, según se describió en los considerandos del Decreto, “obedeció a circunstancias ambientales imprevistas y de magnitud inusitadas”, las cuales fueron explicadas con fundamento en el informe de 4 de abril de 2017, expedido por el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM). Al referirse a las lluvias en la ciudad de Mocoa, dicho Decreto señaló: “al comparar los valores promedio mensuales con las lluvias que han caído en cada uno de los tres primeros meses del presente año, se destaca el acumulado de precipitación de 499.8 mm en el marzo de 2017 que acaba de terminar; dicha relación indica un exceso de cerca del 80% con base en dicha estación. Así las cosas, según el IDEAM, entre las 10.00 pm del 31 de marzo y la 1 am del 1 de abril de 2017 se registró una precipitación de 106 mm en el municipio de Mocoa, Putumayo, en solo 3 horas (entre 10 pm y 1 am) constituyéndose en un evento extraordinario”. 39. El mismo Decreto Legislativo No. 601 de 6 de abril de 2017 indicó que, según el informe de la Unidad Nacional de Atención de Riesgos y Desastres, dadas las características de los suelos, la geología estructural, la topografía del terreno, el cambio del uso del suelo y la precipitación extrema, “se desencadenaron movimientos en masa de la parte alta y media de las microcuencas de los ríos Sangoyaco y Mulato y las quebradas Taruca, Conejo y Almorzadero, que provocó represamientos y colmatación de los cauces principales de las fuentes hídricas, generando una avenida torrencial con flujo de lodos y detritos de gran volumen”. 40. Según se describió en el mismo Decreto Legislativo, dicha avenida torrencial arrastró barro y piedras (11.357.000 metros cúbicos de lodo y escombros) sobre 25 barrios de Mocoa, algunos de los cuales fueron destruidos integralmente, así como 7 puentes, 10 vías públicas, una subestación de energía eléctrica, la red de telefonía fija, 3 acueductos y un alcantarillado. También colapsó la red hospitalaria del municipio de Mocoa. Dicho Decreto, además, reportó que “la avalancha acabó con la vida de 290 personas, dejó heridas a 332 más, afectó 1518 familias y produjo la desaparición de aproximadamente 200 habitantes”. 41. Como consecuencia de tal catástrofe, el Decreto Legislativo No. 601 de 6 de abril de 2017 resaltó la gravedad de la situación de Mocoa por “la pérdida o la inhabilitación de las casas de cientos de colombianos, además de que destruyó sus bienes personales y recursos económicos, sin mencionar que en muchos casos inhabilitó las fuentes de subsistencia de las familias afectadas”. Asimismo, alertó acerca del “problema sanitario que debe ser resuelto de manera inmediata, pues la descomposición del material orgánico es fuente de brotes epidémicos, lo que pone en inminente riesgo la salud y la vida de los habitantes”. 42. Ante dicho balance, el Gobierno Nacional estimó necesario declarar el Estado de Emergencia, por medio de dicho Decreto Legislativo, en aras de “atender las necesidades de los directamente afectados (…), impedir la extensión de los efectos para todos los habitantes del municipio, (…) conjurar los efectos de la crisis, así como mejorar la situación de los afectados por el alud”. Para tal efecto, el Decreto advierte que son necesarias medidas que fortalezcan los canales de suministro y entrega de productos de primera necesidad, “canalizar recursos y esfuerzos institucionales que mejoren la situación de los damnificados”, permitir “hacer modificaciones presupuestales, con el fin de focalizar los recursos destinados a este propósito”, entre otros mecanismos “para aliviar la situación de los hogares afectados”. Tales medidas se implementarían mediante Decretos Legislativos posteriores. 43. Dicho Decreto Legislativo fue declarado exequible en la sentencia C-386 de 2017. Como fundamento de tal declaratoria de exequibilidad, la Corte consideró que este Decreto (i) cumplió con los requisitos formales; (ii) se expidió tras una situación catastrófica, imprevisible, grave, sobreviniente e intempestiva, que configuró una auténtica calamidad pública; (iii) se fundó en una hipótesis no generada por una guerra exterior o conmoción interior; (iv) se expidió porque las facultades ordinarias del Ejecutivo resultan insuficientes para responder a esta crisis, y que, por lo tanto, (v) cumplía con los requisitos de identidad, fácticos, valorativos, de necesidad de las medidas extraordinarias y de insuficiencia de las medidas ordinarias. E. El Decreto Legislativo No. 732 de 5 de mayo de 2017. Finalidad y medidas 44. En desarrollo de la mencionada declaratoria de Estado de Emergencia, el Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros, expidió el Decreto Legislativo No. 732 de 5 de mayo de 2017, “Por el cual se dictan medidas transitorias para contribuir al fortalecimiento de la solidaridad y la economía social, y conjurar la Emergencia Económica, Social y Ecológica en el municipio de Mocoa, Departamento del Putumayo”. Este Decreto Legislativo es el objeto de control constitucional en la presente sentencia. 45. Este Decreto Legislativo tiene por finalidades explícitas “generar nuevas fuentes de apoyo financiero y social para la región [que contribuyan] a la recuperación de las actividades económicas de la zona impactada” así como “contribuir a la reconstrucción y el desarrollo sostenible del municipio de Mocoa a través de la solidaridad y la economía social que promueven las organizaciones de economía solidaria para sus asociados y la comunidad en general.” Así, en términos generales, este Decreto Legislativo busca contribuir a restablecer la economía, habilitar fuentes de recursos financieros para los damnificados y, finalmente, paliar los efectos, humanitarios y económicos, de la calamidad pública acaecida en el municipio de Mocoa. 46. Con tales propósitos, en sus cinco artículos, este Decreto Legislativo instituye, en términos generales, dos tipos de medidas, a saber: (i) la autorización a las organizaciones de economía solidaria con sede en Mocoa o con afiliados damnificados en dicho municipio, para que, por una sola vez y hasta el 31 de julio de 2017, trasladen hasta el 50% del saldo registrado de sus Fondos de Educación a sus Fondos de Solidaridad, y, (ii) los mecanismos de control para ejercer vigilancia y seguimiento en aras de garantizar que dichos recursos se destinen a actividades de solidaridad con los asociados damnificados y sus familiares oficialmente declarados en tal condición. 47. En relación con la primera clase de medidas, el Decreto autoriza, excepcionalmente, por una sola vez y hasta el 31 de julio de 2017, a las organizaciones de economía solidaria domiciliadas o con asociados declarados oficialmente damnificados por el desastre en el municipio de Mocoa, el traslado de hasta el 50% del saldo registrado para la fecha de expedición del Decreto en sus Fondos de Educación a sus Fondos de solidaridad. Dicha medida se implementa para que con estos recursos se pueda cubrir el pago de actividades de solidaridad únicamente para sus asociados damnificados y sus familiares que también hayan sido declarados damnificados (Art. 1). Tal artículo dispone, además, que en ningún caso serán objeto de traslado los excedentes del ejercicio de la vigencia de 2017. 48. Los recursos trasladados del Fondo de Educación al Fondo de Solidaridad se destinarán exclusivamente a cubrir actividades de solidaridad tales como las descritas en el numeral 2.1.2.1. de la Circular Básica Contable y Financiera de la Superintendencia de la Economía Solidaria. Tales actividades implican gastos relacionados con la calamidad doméstica, servicios médicos, hospitalarios y quirúrgicos, adquisición de mausoleos, osarios o lotes en parques cementerios, pagos de planes de protección de servicios médicos, funerarios y de exequias, contribuciones para obras relacionadas con el desarrollo sostenible del medio ambiente y donaciones, esporádicas y ocasionales, frente a calamidades de sus trabajadores (Art. 3). 49. Además, este Decreto Legislativo prescribe que, para dicho traslado de fondos, se exigirá la aprobación previa de la Asamblea General de la respectiva organización, decisión que, en todo caso, será informada a la Superintendencia de la Economía Solidaria. Este informe estará acompañado del acta de la Asamblea y la propuesta detallada de la utilización de los recursos, con indicación del monto y del porcentaje de los recursos (Art. 2). 50. En relación con la segunda clase de medidas, el Decreto Legislativo dispone que la mencionada Superintendencia lleve a cabo actividades de verificación y seguimiento en aras de garantizar la adecuada ejecución de los recursos trasladados al Fondo de Solidaridad por parte de las organizaciones, sus órganos de administración y vigilancia. Tales medidas son (i) la expedición de una Circular por parte de la Superintendencia de la Economía Solidaria que fije, entre otros, los requisitos para efectuar el traslado de los recursos entre fondos, los reportes de información que deberán presentar de las organizaciones de economía solidaria (Art. 3.1), su forma y periodicidad, así como la forma de publicación o de divulgación de los mismos; y, (ii) el deber de tales organizaciones que realicen dicho traslado de presentar reportes iniciales, periódicos y finales, a esta Superintendencia, sobre la ejecución de los proyectos financiados con tales recursos (Art. 3. Par. 2) 51. Finalmente, este Decreto dispone que los órganos de administración y vigilancia de las organizaciones de economía solidaria serán responsables de la adecuada ejecución y seguimiento de los recursos del Fondo Solidaridad, de acuerdo con los principios del cooperativismo, así como de garantizar que se mantengan en el Fondo de Educación recursos suficientes para atender programas y actividades propios de este Fondo (Art. 4). F. Análisis de los requisitos formales y materiales del Decreto Legislativo 732 de 2017 52. La Corte Constitucional ha establecido que el control de constitucionalidad de los Decretos Legislativos tiene por objeto evaluar si tales instrumentos normativos cumplen con los requisitos, formales y materiales, previstos en la Constitución, en la LEEE y en la jurisprudencia constitucional. 53. En este orden de ideas, se procederá, en primer lugar, con el estudio de los requisitos formales del Decreto Legislativo sub examine. F.1. Control de constitucionalidad formal 54. El examen formal consiste en verificar que el Decreto Legislativo cumpla con los s...