Sentencia C-464 de 2020

C-464-20 Sentencia C-464/20 CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD-Requisitos en la carga argumentativa PRINCIPIO DE IGUALDAD-Criterio de comparación o tertium comparationis/TERTIUM COMPARATIONIS-Criterio para determinar si las situaciones o las personas son o no iguales DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD-Incumplimiento de carga argumentativa CONGRESO DE LA REPUBLICA-Fijación de la política tributaria PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Funciones reconocidas por la jurisprudencia PRINCIPIO DE CERTEZA TRIBUTARIA-Se deriva del principio de legalidad tributaria PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Determinación de los elementos POTESTAD REGLAMENTARIA EN MATERIA TRIBUTARIA-Alcance (…) la razón de ser de que el principio de legalidad exija una definición de los elementos esenciales del tributo por parte del Legislador es evitar tanto la inseguridad jurídica como los abusos impositivos de los gobernantes al momento de aplicar las normas, y por ello es importante identificar cuándo se está ante un escenario de indefinición de un elemento esencial, y cuándo se está ante un escenario válido de delegación para definir algún aspecto del tributo. En respuesta a ello, en jurisprudencia reciente, la Corte aclaró que la delegación al reglamento es válida en los aspectos vinculados a la ejecución técnica y administrativa de los tributos, y concretamente, aquellas actividades sobre recaudo, liquidación, determinación, discusión y administración de los tributos. En sentido contrario, sostuvo la Corte, se desconocen los principios de legalidad y certeza tributaria cuando se delega a la administración la definición de elementos esenciales de las obligaciones tributarias. Así, se pone de presente que la jurisprudencia constitucional ha sido clara en señalar que en caso de permitir la definición del elemento esencial de un tributo vía reglamento, la administración estaría invadiendo competencias ajenas y entraría a ejercer la función misma de creación del tributo. PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Desconocimiento SUJETO PASIVO DEL TRIBUTO-Indeterminación PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Parte general y plan de inversiones públicas LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Contenido y naturaleza LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Carácter multitemático y heterogéneo LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Contenido PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Principio de unidad de materia CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Carácter más estricto PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA APLICADO EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Reglas jurisprudenciales PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA Y JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Etapas PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Normas de contenido instrumental deben tener aptitud sustancial directa e inmediata para realizar planes, programas y metas generales señalados en la parte general Por norma instrumental, se entienden aquellas disposiciones presupuestales o normativas idóneas destinadas a garantizar la efectiva y eficiente realización, ejecución o cumplimiento del Plan de Desarrollo. Esto es, aquellas disposiciones idóneas que tienen por objeto la realización, ejecución o cumplimiento de los objetivos, metas y estrategias propuestas en la parte general. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad directa e inmediata PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Vigencia PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Norma acusada no guarda conexidad directa e inmediata con las metas y objetivos del PND, lo cual desconoce el principio de unidad de materia y genera la inconstitucionalidad de la disposición PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Alcance NORMA TRIBUTARIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Carga argumentativa suficiente (…) Precisó la Corte que esta exigencia de una carga de argumentación suficiente obedece al hecho de que las modificaciones o creación de normas de carácter permanente o transitorio que tengan naturaleza tributaria, en el Plan Nacional de Desarrollo, dada la especial naturaleza multitemática de esta Ley, con tan solo tres (3) debates, justifica una mayor exigencia en términos de deliberación democrática. Esta carga permite superar el déficit de deliberación, en materia de normas de carácter tributario, cuyo sustento se encuentra en el principio de que no hay impuesto sin representación, como elemento fundamental del sistema democrático. Igualmente, señaló la Corte que la regulación de los servicios públicos domiciliarios se encuentra inmersa en un detallado marco constitucional (v.gr. artículo 150.23 y 365-370 de la Carta Política), lo cual se suma a la necesidad de que las normas demandadas, con las características expuestas, fundamenten su idoneidad en las bases del plan de forma clara y suficiente, so pena de desconocer el principio democrático y la vocación temporal de la Ley del Plan. Por lo cual, dada la temática de las normas demandadas, su vigencia temporal y su finalidad, el principio de unidad de materia exige, en el caso de una norma especial y multitemática como lo es la Ley del Plan, una carga argumentativa suficiente en cabeza del Gobierno nacional. SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Efectos SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Circunstancias que debe analizar el juez constitucional para establecer si procede su aplicación INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Efectos hasta fecha señalada Expediente: D-13482 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019 “por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad””. Demandante: Ricardo León Restrepo Jaramillo Magistrado Ponente: ALEJANDRO LINARES CANTILLO Bogotá, D. C., veintiocho (28) de octubre de dos mil veinte (2020) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la presente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, prevista en el artículo 40.6 de la Constitución Política, y en armonía con lo dispuesto en los artículos 241.4 y 242 de la misma, el señor Ricardo León Restrepo Jaramillo, obrando en representación de la Asociación Colombiana de Generadores de Energía Eléctrica -Acolgen-, demandó los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019 “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”, por considerar que ambas disposiciones son contrarias a la Constitución. 2. Mediante auto del 27 de septiembre de 2019, el Magistrado sustanciador (i) aclaró al demandante que la acción pública de inconstitucionalidad sólo puede ser ejercida por personas naturales, quienes, en su calidad de ciudadanos, son titulares de este derecho político[1]; (ii) admitió parcialmente la demanda; (iii) otorgó al demandante el término de tres días para subsanar las inconsistencias evidenciadas; (iv) dispuso que una vez resuelto lo anterior, se corriera traslado al Procurador General de la Nación; (v) que paralelo a ese término se fijara en lista el proceso para permitir la intervención ciudadana; (vi) ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, el Presidente del Congreso y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para que, de considerarlo pertinente conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas acusadas; y (vii) invitó a participar a varias organizaciones y universidades del país[2]. 3. Dentro del término otorgado para corregir la demanda, el demandante presentó un nuevo escrito para superar las deficiencias argumentativas advertidas inicialmente. En virtud del mismo, mediante auto del 22 de octubre de 2019, se dispuso la admisión parcial de dos nuevos cargos, para un total de cuatro admitidos: Cargo Decisión Primer cargo. Desconocimiento del artículo 338 superior por destinación de los recursos provenientes de las contribuciones especiales a inversión y al Fondo Empresarial administrado por la SuperServicios, a pesar de que la norma superior asigna a las contribuciones especiales fines distintos -arts. 18 y 314 demandados-. Admitido Segundo cargo. Desconocimiento de los artículos 150-12 y 338 de la Carta por indeterminación de los sujetos pasivos de la contribución especial -art. 18 demandado-. Admitido Tercer cargo. Desconocimiento del artículo 158 de la Constitución por falta de unidad de materia de las disposiciones demandadas con el PND -arts. 18 y 314 demandados-. Admitido Cuarto cargo. Desconocimiento del artículo 13 de la Constitución por la concesión de beneficios tributarios a favor de los contribuyentes que ejercen actividades reguladas de combustibles líquidos, en detrimento de las empresas de servicios públicos domiciliarios -art. 18 demandado-. Admitido Quinto cargo. Desconocimiento de los artículos 363 y 95 de la Constitución por vulneración de los principios de equidad y justicia tributaria con el trato preferencial, exclusivo e injustificado a los agentes de combustibles líquidos sobre las empresas de servicios públicos domiciliarios -art. 18 demandado-. Rechazado Así mismo, se solicitaron pruebas a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación. A. NORMAS DEMANDADAS 4. A continuación, se transcriben las normas demandadas, subrayando y resaltando en negrillas las expresiones sobre las cuales se admitió la demanda. “LEY 1955 DE 2019 (mayo 25) D.O. 50.964, mayo 25 de 2019 por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”. Artículo 18. Contribuciones especiales a favor de la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG), de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) y de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD). Modifíquese el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, el cual quedará así: Artículo 85. Contribuciones especiales a favor de la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG), de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) y de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD). Con el fin de financiar los gastos de funcionamiento e inversión de la CREG, la CRA y la SSPD, y en general recuperar los costos del servicio, las personas prestadoras y entidades sujetas a la regulación, inspección, vigilancia y control de las respectivas entidades, serán sujetos pasivos del pago de las contribuciones especiales anuales descritas en el presente artículo, cuyas tarifas serán determinadas por las entidades respectivas y las cuales no podrán ser superiores al uno por ciento (1%) de las respectivas bases gravables. Los elementos de las contribuciones a que hace referencia el presente artículo serán: 1. Base gravable: La base gravable de cada sujeto pasivo se determinará con base en los costos y gastos totales devengados de acuerdo con la técnica contable menos los impuestos, tasas, contribuciones y los intereses devengados a favor de terceros independientes, del año inmediatamente anterior al de la fecha de liquidación, este resultado se denomina costos y gastos totales depurados. Este valor se multiplicará por la división de los ingresos por actividades ordinarias reguladas y el total de ingresos por actividades ordinarias, conforme a los estados financieros de la vigencia fiscal anterior a la cual se haga su cobro. La base gravable descrita se calculará para cada sujeto pasivo así: Base gravable = (Costos y Gastos totales depurados) * (Total ingresos actividades ordinarias y sus actividades complementarias de servicios sujetas a inspección vigilancia, control y regulación devengados en el período) / (Total de ingresos de actividades ordinarias devengados en el período). Se entenderá que es un tercero independiente siempre que no cumpla con alguno de los criterios de vinculación previstos en el artículo 260-1 del Estatuto Tributario. 2. Tarifa: La tarifa de cada contribución especial se determinará por cada uno de los sujetos activos de la contribución de manera independiente, tomando el valor del presupuesto neto de la entidad correspondiente en el año a financiar, incluidos la totalidad de gastos de funcionamiento e inversión, el cual se dividirá por la suma de las bases gravables determinadas para los sujetos pasivos conforme a los estados financieros de la vigencia fiscal anterior. Tarifa de contribución de sujeto activo = (Presupuesto a financiar de sujeto activo) / (Suma de bases gravables de sujetos pasivos). 3. Hecho generador. El hecho generador de cada contribución especial por parte de los sujetos pasivos, será la prestación de los servicios sometidos a inspección, control, vigilancia y la venta de sus bienes vigilados o regulados. 4. Sujetos pasivos. Los sujetos pasivos de la contribución especial son las personas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, conforme a los artículos 15 y 16 de la Ley 142 de 1994, y todos aquellos que inciden directa o indirectamente en la prestación de los servicios públicos domiciliarios; las personas prestadoras de la cadena de combustibles líquidos y las personas prestadoras del servicio de alumbrado público. Tratándose de la CREG también lo serán las personas prestadoras a que hace referencia el artículo 61 de la Ley 812 de 2003 y el Decreto número 4299 de 2005, o las normas que lo modifiquen, sustituyan o deroguen, con excepción de los distribuidores minoristas en estación de servicio en un municipio ubicado en zona de frontera. Parágrafo 1°. El Gobierno nacional reglamentará las características y condiciones especiales que se requieran para la determinación de las contribuciones especiales a que hace referencia el presente artículo, así como los asuntos relacionados con la declaración, administración, fiscalización, el cálculo, cobro, recaudo y aplicación del anticipo y demás aspectos relacionados con obligaciones formales y de procedimiento. Las sanciones e intereses por el incumplimiento de las obligaciones formales y sustanciales relacionadas con la contribución especial serán las mismas establecidas en el Estatuto Tributario para el impuesto sobre la renta y complementarios. Parágrafo 2°. El manejo de los recursos del pago de las contribuciones especiales de la CRA y la CREG a que hace referencia el presente artículo se realizará de acuerdo con los mecanismos previstos en los artículos 72 de la Ley 142 de 1994 y 21 de la Ley 143 de 1994. En el evento de existir excedentes de la contribución especial de la CREG provenientes de las actividades reguladas de combustibles líquidos, debido a recursos no ejecutados en el período presupuestal, dichos excedentes serán compensados al pago de la contribución especial de cada empresa del sector de combustibles líquidos en la siguiente vigencia fiscal. Parágrafo 3°. Los sujetos pasivos objeto de la presente contribución están obligados a reportar a más tardar el 30 de abril de cada vigencia la información requerida para el cálculo de la tarifa y la liquidación de la contribución especial en el formato que para el efecto defina la CRA, la CREG y la SSPD a través del SUI. El no reporte de información, en las condiciones de oportunidad, calidad e integralidad definidos por la SSPD, generará la imposición de las sanciones a que hubiere lugar. Parágrafo transitorio. Para la vigencia de 2019 el plazo para el cargue de la información será el 31 de julio. (…) Artículo 314. Contribución adicional a la contribución definida en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 para el fortalecimiento del Fondo Empresarial. A partir del 1° de enero de 2020 y hasta el 31 de diciembre de 2022 se autoriza el cobro de una contribución adicional a la regulada en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994. Dicha contribución se cobrará a favor del Fondo Empresarial de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD). Las reglas aplicables a esta contribución serán las siguientes: 1. La base gravable es exactamente la misma que la base de la contribución de que trata el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, o cuando corresponda las normas que lo modifiquen, sustituyan o adicionen. 2. Los sujetos pasivos son todas las personas vigiladas por la SSPD. 3. El sujeto activo de esta contribución será la SSPD. 4. La tarifa será del 1%. 5. El hecho generador es el estar sometido a la vigilancia de la SSPD. El recaudo obtenido por esta contribución adicional se destinará en su totalidad al Fondo Empresarial de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. El traslado de los recursos de las cuentas de la Superintendencia al Fondo Empresarial de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios estará exento del gravamen a los movimientos financieros”. […]”. B. LA DEMANDA 5. Para el ciudadano Restrepo Jaramillo, los artículos 18 y 314 del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 desconocen lo dispuesto en los artículos 13, 150, 158 y 338 de la Constitución. 6. Refiere que de conformidad con el artículo 338 superior, las contribuciones especiales son un tributo que se cobra a título de (i) recuperación por los servicios que presta una autoridad pública a los sujetos pasivos de la obligación; o (ii) por la participación de estos últimos en determinados beneficios que les proporciona la administración. Luego, por su destinación específica, dichos recursos no podrán destinarse, como lo prevén las normas demandadas, a financiar inversiones de la entidad que presta el servicio o proporciona el beneficio -artículo 18-, o a nutrir el Fondo Empresarial que administra la SuperServicios -artículo 314-. 7. De esta manera, expuso que de conformidad con la jurisprudencia constitucional, “contribución es el tributo que se paga como contraprestación de una actividad, inversión u obra estatal que beneficia al sujeto pasivo del tributo y que tiene como fin compensar dicho beneficio”. En este orden: “(…) las contribuciones especiales se distinguen por los siguientes elementos (…) el obligado tributario no tiene la opción de negarse a la inversión, por el contrario, se encuentra comprometido con su pago a raíz del provecho que le reporta (…) los recursos producto del recaudo tienen una destinación específica, consistente en la financiación de esa actividad o inversión. La finalidad del gravamen es recuperar lo invertido o sostener la actividad que favorece a los obligados (…)”. A su vez, estos recursos “se distinguen de los impuestos (…) en que los recursos recaudados tienen la finalidad especial de financiar o recuperar lo invertido en la obra o actividad de la cual se derivó el beneficio”[3]. 8. En este orden de ideas, a juicio del ciudadano Restrepo Jaramillo, las contribuciones especiales de que tratan los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019, únicamente pueden destinarse a recuperar el costo de los servicios o retribuir los beneficios que presten la Comisión de Regulación de Energía y Gas[4], la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios[5] o la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico[6] a sus sujetos regulados o vigilados, sin que sea posible al legislador destinar estos recursos a financiar inversiones y el Fondo Empresarial de la SuperServicios sin desconocer el artículo 338 de la Constitución. 9. Seguido a ello, señala el demandante que (i) el artículo 18, al determinar como sujetos pasivos de la contribución especial allí prevista a “quienes inciden directa o indirectamente en la prestación de servicios públicos domiciliarios” desconoce el principio de legalidad tributaria, en la medida en que no se determinó el sujeto pasivo al momento de la creación del tributo, como lo exigen los artículos 150-12 y 338 de la Constitución; y (ii) las disposiciones demandadas son contrarias al artículo 158 superior, en la medida en que la ampliación de la contribución especial a favor de la CREG, la CRA y la SSPD, y el establecimiento de una contribución especial adicional a favor de esta última, no desarrollan ninguno de los objetivos, metas, estrategias y pactos estructurales definidos en el Plan Nacional de Desarrollo. 10. Finalmente, afirma el ciudadano que el parágrafo 2 del artículo 18 es contrario al derecho a la igualdad, al establecer, sin justificación alguna, una destinación diferente para los excedentes de las contribuciones especiales que pagan las empresas de servicios públicos domiciliarios, y las que pagan los agentes que desarrollan actividades reguladas de combustibles líquidos. Ello, en la medida en que a pesar de que ambos actores son regulados por la CREG, los excedentes de las empresas de combustibles líquidos se abonan a futuros pagos que deban hacer estos contribuyentes por el mismo concepto, mientras que los excedentes de las contribuciones de las empresas de servicios públicos domiciliarios se destinan a financiar el Fondo Empresarial que administra la SSPD. 11. Con fundamento en lo anterior, la demanda plantea en concreto los siguientes cargos: 12. Primer cargo. Violación del artículo 338 superior, por la destinación de la contribución a inversión. El ciudadano Restrepo Jaramillo afirma que de conformidad con lo previsto en el artículo 338 de la Constitución, las contribuciones especiales únicamente pueden destinarse a la recuperación de los costos de los servicios que el sujeto activo del tributo presta al contribuyente, o la participación en los beneficios que ese organismo les proporcione a los sujetos vigilados o regulados. Sin embargo, en ningún caso, pueden dedicarse a la inversión estos recursos, como lo prevé el artículo 18 demandado. En igual sentido, la contribución especial a que se refiere el artículo 314 tampoco puede destinarse a nutrir los recursos del Fondo Empresarial de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, por desconocer el objeto previsto para las contribuciones especiales en el artículo 338 de la CP[7]. 13. Segundo cargo. Violación de los artículos 150-12 y 338 de la Carta, por indeterminación de los sujetos pasivos de la contribución. Señala el demandante que de conformidad con lo previsto en el artículo 338 superior, al momento en que se crea una contribución “deben estar plenamente identificados y determinados los sujetos del tributo”. Sin embargo, el artículo 18 demandado abre espacio a la indeterminación, en la medida en que establece que los sujetos pasivos del tributo pueden ser “todos aquellos que inciden directa o indirectamente en la prestación de los servicios públicos domiciliarios”. Ello, a su juicio, desconoce el principio de legalidad en materia tributaria, y llevaría al absurdo de considerar que cualquier persona o empresa que tenga vínculos laborales o comerciales con las empresas de servicios públicos domiciliarios, incide directa o indirectamente en la prestación de los mismos y por ende es sujeto pasivo del impuesto[8]. 14. Tercer cargo. Violación del artículo 158 superior por desconocimiento del principio de unidad de materia. A juicio del demandante, las normas acusadas crean una contribución especial adicional en la base de recaudo de los sujetos activos del impuesto sin ser normas de carácter instrumental, esto es, no desarrollan ninguno de los objetivos generales contenidos en el Plan Nacional de Desarrollo, de manera que no existen metas, planes o estrategias incorporados en la parte general del PND que tengan conexidad con las normas demandadas. Como sustento de su apreciación, expuso que el PND está compuesto por tres objetivos de política pública denominados pactos: legalidad[9], emprendimiento[10] y equidad[11]. A su vez, según dicho instrumento, para la consecución de estos objetivos se plantearon unos pactos, objetivos y estrategias transversales, entre las que se encuentran la calidad y eficiencia en la prestación de los servicios públicos, y un pacto por los recursos minero-energéticos para el crecimiento sostenible y la expansión de oportunidades. Sobre ello, explicó que estos últimos objetivos serían los únicos que podrían relacionarse con las disposiciones contenidas en los artículos 18 y 314 demandados. Sin embargo, ello sería de forma indirecta, toda vez que (i) a su modo de ver no hay conexidad entre las contribuciones especiales de que tratan las disposiciones acusadas y lo previsto en los objetivos antes mencionados; (ii) los proyectos definidos en el plan de inversiones para el cumplimiento de estos objetivos también resultan ajenos a las disposiciones acusadas; y (iii) las medidas previstas en los artículos 312 a 318 del PND, orientadas a garantizar la prestación eficiente del servicio público de energía en la costa caribe tampoco guardan conexidad con las disposiciones acusadas, en tanto lo cierto es que estas últimas disponen el pago de contribuciones especiales a favor de las entidades de regulación y vigilancia, por lo que tampoco guardan conexidad con los objetivos transversales[12]. 15. Cuarto cargo. El parágrafo 2 del artículo 18 desconoce el artículo 13 de la Carta por vulneración del derecho fundamental a la igualdad. Señaló el demandante que de conformidad con lo establecido en la sentencia C-100 de 2014, el principio de igualdad implica que aquellos que se encuentran en una situación similar reciban el mismo trato, mientras que aquellos que presenten situaciones con diferencias constitucionalmente relevantes, reciban un trato distinto. Con base a ello, y frente al beneficio reconocido a los agentes que ejercen actividades reguladas de combustibles líquidos en el parágrafo 2 del artículo 18, consideró que la Corte debería tener en cuenta el siguiente análisis: (i) Tertium comparationis: tanto las entidades que realizan actividades reguladas de combustibles líquidos, como las entidades que realizan las demás actividades reguladas por la CREG, se encuentran en un mismo plano fáctico y jurídico, por tratarse de entidades que se encuentran bajo regulación de una misma entidad (CREG). Esto es, al igual que los agentes que participan en combustibles líquidos, los agentes que intervienen en la generación, el transporte, la distribución y la comercialización de energía, el transporte y comercialización de gas natural, entre otros, también se encuentran sometidos a los lineamientos regulatorios de la CREG. (ii) Trato desigual entre iguales: se fundamenta en que, de conformidad con lo expuesto en el punto anterior, la norma estableció un trato preferente a favor de los agentes de actividades reguladas de combustibles líquidos, a pesar de que el inciso primero del artículo 18 estableció que son sujetos pasivos de la contribución especial todas las personas y entidades sujetas a la regulación, inspección, vigilancia y control de la CREG. (iii) El trato diferencial es injustificado: para el demandante, no existe fundamento constitucional que habilite al legislador a dar un trato diferenciado y favorable a las actividades relacionadas con combustibles líquidos. De conformidad con lo expuesto, el ciudadano Restrepo Jaramillo solicitó a la Corte aplicar un test leve de igualdad al momento de controlar las disposiciones demandadas. En virtud de este, considera, que al preguntarse por la legitimidad del fin y del medio, podrá observarse que el parágrafo 2 del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 “no es el medio adecuado para brindar un trato preferente y beneficioso [a] las actividades de combustibles líquidos”[13]. C. INFORME RECIBIDO EN VIRTUD DE LOS AUTOS DE FECHA 22[14] Y 28 DE OCTUBRE DE 2019[15] 16. Mediante comunicación de fecha 8 de noviembre de 2019, el Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentaron un informe en respuesta a los interrogantes planteados por el Magistrado sustanciador. Para ello, pusieron de presente en primer lugar que uno de los pactos transversales contenidos en el PND es el “Pacto por la calidad y eficiencia de servicios públicos: agua y energía para promover la competitividad y el bienestar de todos”. Señalaron que, en dicho capítulo, y en relación con la necesidad de contar con recursos suficientes para abordar los ejercicios de regulación, vigilancia y control, se estableció como una de las estrategias la modernización de la institucionalidad hacia una regulación y vigilancia acorde a los nuevos servicios. 17. En este sentido, explicaron que, como parte de esta modernización institucional, el PND estableció en sus bases los siguientes objetivos: (i) “(…) se debe fortalecer el financiamiento, la solidez y la sostenibilidad del Fondo Empresarial de la SSPD, como instancia que respalda y garantiza la continuidad del servicio sin generar exposición fiscal. Lo anterior, en la medida en que, con la participación predominante del sector privado en la prestación de servicios públicos, se debe contar con instancias que mitiguen la afectación de la continuidad del servicio en el evento de que dichos actores, por circunstancias de cualquier tipo, pierdan la capacidad (entre estas las financieras), o la idoneidad para la prestación del servicio”. (ii) “(…) la SSPD deberá fortalecer su capacidad técnica, sancionatoria y de vigilancia del desempeño operativo y financiero de las empresas reguladas (…) frente a los cambios en las actividades y roles de agentes en las cadenas de prestación, es preciso extender el ámbito de aplicación de regulación, vigilancia y control a aquellos nuevos agentes que inciden en la prestación de los servicios”. (iii) “(…) se asignará a la CREG la regulación económica de los combustibles líquidos. Así mismo, la CREG revisará la metodología de formación de precio de los combustibles líquidos (…) con el fin de establecer una metodología eficiente que garantice la competitividad, el abastecimiento, la mejor señal de consumo para los usuarios y la sostenibilidad de la prestación del servicio (…) para financiar la actividad regulatoria los agentes que participan en la cadena productiva de los combustibles líquidos aportarán una contribución especial”. (iv) “(…) en alumbrado público la SSPD ejercerá las funciones de vigilancia y control de la prestación de este servicio. Así mismo, implementará un sistema para la centralización de la información técnica, operativa y financiera del servicio de alumbrado público (…) por otra parte, se deberá hacer el ajuste de la base gravable de la contribución especial para atender las funciones de regulación de la CREG y CRA, y de vigilancia y control de la SSPD a los respetivos agentes sobre los cuales se ejercen tales funciones”. 18. En este orden, para el DNP y el Ministerio de Hacienda, es claro que “para contar con servicios públicos competitivos y que se ajusten a los nuevos cambios, se requiere contar con los recursos adecuados para que [las funciones de regulación] y vigilancia y control [se realicen de forma oportuna y adecuada]”[16]. 19. En igual sentido, los intervinientes hicieron énfasis en (i) la meta de calidad en la prestación del servicio de energía eléctrica, contenida en el pacto transversal, sobre la cual explicaron que su cumplimiento requiere de acciones importantes por parte del ente regulador y la SSPD; y (ii) la necesidad de fortalecer la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico-CRA y la SSPD, para, en general, garantizar una mejor prestación del servicio, incluyendo una mejor regulación y vigilancia. Acciones que, según indican, requieren de los recursos adecuados. 20. Finalmente, con relación a los objetivos y estrategias que conllevaron la adopción del artículo 314, se puso de presente el “Pacto Región Caribe” contemplado en el documento de bases del PND. Según explicaron los intervinientes, en este documento se abordó de forma particular la prestación del servicio de energía eléctrica por Electricaribe, y se determinó que las deficiencias en la prestación del servicio de energía agravan las problemáticas socioeconómicas presentes en la Región Caribe. En este orden, señalan, el documento de base hizo alusión al grave déficit financiero de la compañía derivado de sus bajas inversiones en infraestructura eléctrica, sus problemas de flujo de caja y la consecuente imposibilidad de ejecutar los proyectos de inversión necesarios para permitir el funcionamiento de la empresa y garantizar la prestación del servicio de energía, consecuencia de lo cual se consignó la necesidad de que la SSPD tomara las medidas que fueran necesarias para garantizar el suministro del recurso en condiciones óptimas. Acciones que, por su naturaleza, hacen necesario garantizar la sostenibilidad financiera del Fondo Empresarial administrado por la Superintendencia. 21. Anotaron los intervinientes, que estas estrategias y objetivos se consolidaron en los artículos 312 a 318 de la Ley 1955 de 2019, que desarrollan la subsección “Equidad para la eficiente prestación del servicio público de energía en la costa caribe”. 22. Así mismo, junto a este escrito se anexó el documento titulado “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018 – 2022 Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”[17]. 23. Finalmente, cabe advertir que en virtud de los acuerdos PCSJA20-11517, PCSJA20-11518, PCSJA20-11519, PCSJA20-11521, PCSJA20-11526, PCSJA20-11527, PCSJA20-11529, PCSJA20-11532, PCSJA20-11546, PCSJA20-11549, PCSJA20-11556, PCSJA20-11567 y PCSJA20-11581, expedidos por el Consejo Superior de la Judicatura con ocasión de la emergencia sanitaria generada a raíz del Covid-19, los términos del presente proceso estuvieron suspendidos entre el 16 de marzo y el 30 de julio de 2020. D. INTERVENCIONES 24. Durante el trámite del presente asunto se recibieron oportunamente[18] seis escritos de intervención[19]. Dos intervinientes solicitaron la declaratoria de exequibilidad de las disposiciones acusadas[20], dos presentaron argumentos a favor de la exequibilidad e inexequibilidad de algunas disposiciones[21], uno solicitó la inexequibilidad[22], y otro interviniente se abstuvo de presentar argumentos orientados a debatir la constitucionalidad de las normas según los cargos planteados[23]. Así mismo, se allegó un memorial extemporáneo que carece de argumentos pertinentes frente a los cargos planteados[24]. 25. Solicitudes de exequibilidad[25]. Quienes solicitaron declarar la exequibilidad de las normas, adujeron como motivo para ello que: (i) La expresión “costos” contenida en el artículo 338 de la Constitución tiene un sentido amplio, esto es, no restringe el concepto a los gastos de funcionamiento de las entidades de vigilancia y regulación. Lo anterior, tiene sustento en las normas orgánicas del presupuesto, pues de conformidad con los artículos 11 y 36 del EOP, el presupuesto de gastos comprende tanto los gastos de funcionamiento como los gastos de inversión. Luego, si el Constituyente no estableció una diferenciación en tal sentido, no le es dable al operador jurídico realizar tal distinción. De esta manera, la jurisprudencia ha reconocido que la contribución especial “se trata de una prestación que reconoce una inversión estatal, por lo que su producto está destinado a su financiación (…) el obligado tributario no tiene la opción de negarse a la inversión, por el contrario, se encuentra comprometido con su pago a raíz del provecho que le reporta”. Luego, una interpretación como la que propone el demandante sería contraproducente, en la medida en que los sujetos activos del impuesto necesitan ambos rubros para el cumplimiento adecuado de sus funciones, pues estas se realizan a través de gastos de funcionamiento e inversión. Como muestra de ello, la CREG informó que en su presupuesto aprobado del año 2018 se reflejan varios proyectos de inversión destinados a cubrir su agenda regulatoria. (ii) En igual sentido, el tributo previsto en el artículo 314 es una retribución por los servicios que presta el Fondo Empresarial de la SSPD, cuya función es financiar a las empresas de servicios públicos domiciliarios tomadas en posesión, para garantizar la continuidad y calidad en la prestación del servicio. De esta forma, la destinación de la contribución especial al Fondo Empresarial no desconoce su destinación específica prevista en el artículo 338 de la Constitución, en la medida en que de allí se extraen los dineros para garantizar la continuidad en la prestación de los servicios públicos domiciliarios. (iii) Adicionalmente, la expresión “que inciden directa o indirectamente en la prestación de los servicios públicos domiciliarios” contenida en el numeral 4 del artículo 18 es exequible, en tanto que tal como lo ha reconocido la jurisprudencia en la materia, “No se violan los principios de legalidad y certeza del tributo cuando uno de los elementos del mismo no está determinado expresamente en la norma, pero es determinable a partir de ella”[26]. De esta manera, de una lectura del artículo 17 de la Ley 1955 de 2019, es claro qué sujetos inciden directa e indirectamente en la prestación del servicio, y, por ende, son sujetos pasivos del tributo. Así mismo, la CREG enfatiza en que debe tenerse en cuenta que, precisamente, en atención a las nuevas tecnologías y dinámicas que han surgido en el sector de servicios públicos con posterioridad a la Ley 142 de 1994 y que escapan a la regulación de la misma, es que el artículo 290 del PND habilita a la CREG para determinar qué agentes intervienen en la cadena de la prestación del servicio. Luego, es con base a la regulación de la CREG, que se determinan los sujetos pasivos del tributo. Por su parte, a juicio de la Universidad Libre, la norma acusada es constitucional en tanto basta con remitirse al concepto unificado número 08 de la SuperServicios, que ya definió quiénes inciden directa e indirectamente en la prestación de los servicios. (iv) Ambas normas respetan la unidad de materia con que deben contar los planes de desarrollo, en la medida en que: el artículo 18 (i) es un mecanismo de ejecución del PND, en tanto fija un tributo que tiene por objeto fortalecer las instancias de regulación y vigilancia de los servicios públicos domiciliarios, según los objetivos propuestos en los pactos transversales y objetivos de este instrumento[27]; (ii) el fortalecimiento institucional de estas instancias requería de un ajuste en la contribución especial a su favor, de tal forma que contaran con financiación suficiente; y (iii) la relación entre la parte general del Plan y la disposición acusada no solo es necesaria sino inmediata, pues de no realizarse un ajuste en la financiación no se podría alcanzar el mejoramiento y fortalecimiento institucional que se busca en el PND. Por su parte, el artículo 314: (i) es un mecanismo de ejecución del PND, en tanto busca asegurar la solidez y sostenibilidad financiera del Fondo Empresarial de la SSPD, garantizar la continuidad en la prestación del servicio de energía y fortalecer la capacidad institucional de la vigilancia y control de los servicios públicos domiciliarios, en armonía con lo dispuesto en los pactos del PND[28]; y (ii) la consecución de estos objetivos exigen la creación de una contribución adicional a la prevista en el artículo 18. Además, se sostuvo que el PND es una norma de carácter multitemático que puede contener disposiciones tributarias. (v) Para el grupo de intervinientes encabezado por el Ministerio de Minas y Energía, y para el Instituto Colombiano de Derecho Tributario, el demandante no logró demostrar los presupuestos para emprender un juicio de igualdad en el presente asunto. Particularmente, para el grupo encabezado por MinMinas, no se demostró el tertium comparationis, en la medida en que, a diferencia de las empresas de servicios públicos domiciliarios, los agentes que ejercen actividades reguladas de combustibles líquidos no se encuentran bajo la inspección, vigilancia y control[29] de la SuperServicios. Así mismo, varios intervinientes confluyeron en señalar que no tendría sentido que el dinero correspondiente a las contribuciones de los agentes de combustibles líquidos se destinara a un fondo administrado por la SuperServicios, en la medida en que estos contribuyentes no hacen parte del sector de servicios públicos domiciliarios, ni se benefician de las erogaciones del Fondo Empresarial en cuestión. 26. Solicitudes de inexequibilidad[30]. Quienes solicitaron la inexequibilidad de las disposiciones acusadas, sostuvieron que: (i) De conformidad con el precedente contenido en la sentencia C-455 de 1994, las superintendencias únicamente pueden fijar contribuciones para recuperar los costos de los servicios que presten a los contribuyentes u obtener retribución por los servicios que les proporcionen. Por ello, las expresiones que se refieren a inversión son contrarias al artículo 338 superior. A su vez, el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 es contrario al artículo 338 de la Constitución, en la medida en que, si bien este último permite a las autoridades fijar la tarifa de las contribuciones, el sistema y método para definir tales costos, así como la forma de hacer su reparto deben ser definidos por el Legislador. De esta manera, si bien la norma acusada señala que la contribución se destina a financiar los gastos de funcionamiento de los sujetos activos del tributo, y en general, a la recuperación de los costos de la prestación del servicio, lo cierto es que la norma no especifica cuáles son estos costos o gastos, o la forma en que van a determinarse. La expresión “que incidan” es muy amplia y da lugar a sujetos pasivos indeterminados, lo que desconoce el principio de legalidad del tributo y otorga un margen al ejecutivo y las autoridades que apliquen la norma para determinar un elemento esencial del tributo. (ii) No se cumple el principio de unidad de materia, en la medida en que en ninguna de las finalidades del PND se prevé una reforma al régimen tributario en materia de servicios públicos domiciliarios. Así mismo, de conformidad con la jurisprudencia en el tema, no pueden introducirse a través de un plan de desarrollo disposiciones con carácter permanente. (iii) Hubo una omisión legislativa al no incluir a los demás sujetos pasivos del tributo en el beneficio previsto para los agentes de combustible líquido. Por ello, debe declararse la inexequibilidad de la expresión “combustibles líquidos” del parágrafo 2 del artículo 18, en tanto el beneficio debería ser para todos los sujetos pasivos. (iv) La norma es ambigua en tanto no precisa el alcance de los conceptos de “gastos de funcionamiento e inversión” y “costos del servicio”. A su vez, el numeral 2 del artículo 18 es contrario a los principios de legalidad y certeza tributaria, en la medida en que establece la determinación de la tarifa a partir del “presupuesto neto” de la entidad en el año a financiar, sin que sea claro cómo se calcula ese presupuesto, o los gastos de funcionamiento e inversión que forman parte del mismo. Por su parte, el artículo 314 tampoco define el servicio que presta la SuperServicios a los sujetos pasivos de la contribución, por lo que el fortalecimiento del Fondo Empresarial no se encuentra ligado a la prestación de un servicio a los contribuyentes, como lo exige el artículo 338 superior. (v) La remisión a la técnica contable en ambos artículos para la determinación de la base gravable desconoce el principio de reserva de ley sobre los elementos esenciales del tributo. E. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN 27. Mediante el concepto del 3 de febrero de 2020, el Procurador General de la Nación le solicitó a esta Corte declarar exequibles los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019. 28. Como fundamento de su solicitud, el Ministerio Público señaló que (i) la jurisprudencia constitucional ha definido la contribución especial como un tributo que se cancela en contraprestación a una actividad, inversión u obra estatal que beneficia al sujeto pasivo y pretende compensar dicho beneficio[31]. De esta manera, el ejercicio de funciones de regulación, y de inspección, vigilancia y control que realizan la CREG, CRA y la SSPD se realiza a través de actividades que conllevan gastos de funcionamiento e inversión desde el punto de vista presupuestal de las entidades que las desarrollan[32]; (ii) de conformidad con el artículo 16 de la Ley 1955 de 2019, la SSPD tiene como función la toma de posesión de empresas de servicios públicos domiciliarios con el objeto de garantizar los derechos de los trabajadores y salvaguardar la prestación del servicio. Luego, la destinación de la contribución que hace el artículo 314 al Fondo Empresarial tiene como finalidad recuperar los costos de los servicios que presta la Superintendencia; y (iii) tal como lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional[33], el principio de legalidad del tributo no impone una definición legal absoluta del tributo, “sino que se prohíbe su indefinición”. De esta manera, una imprecisión en la regulación de sus elementos esenciales sólo se torna inconstitucional cuando “la oscuridad del texto legal haga imposible determinar los elementos esenciales del tributo”. 29. De esta manera, el Ministerio Público, en línea con los intervinientes que solicitaron la exequibilidad de la norma, puso de presente que ese criterio razonable para determinar los sujetos pasivos de la contribución se encuentra en el artículo 17 de la Ley 1955 de 2019. De igual forma, en línea con uno de los intervinientes[34], el Ministerio Público sostuvo que el propósito de la disposición acusada es integrar a la regulación los nuevos agentes y tecnologías que influyen en la prestación de los servicios públicos domiciliarios y surgieron con posterioridad a la regulación contenida en la Ley 142 de 1994. 30. Por otra parte, sostuvo el Procurador que (iv) el artículo 18, al establecer las contribuciones especiales a favor de la CREG, la CRA y la SSPD para financiar los gastos de funcionamiento e inversión de estas entidades, constituye un mecanismo directamente orientado a la implementación del pacto por la calidad y la eficiencia de los servicios públicos, relacionado a su vez con los objetivos de mejora en la regulación y vigilancia del sector energético y al sector de agua potable y saneamiento básico. Por su parte, el artículo 314, ubicado en la subsección “equidad para la eficiente prestación del servicio público de energía en la costa caribe” de la Ley 1955 de 2019, se relaciona con el “Pacto Región Caribe: una transformación para la igualdad de oportunidades y la equidad”, el cual fijó como uno de sus objetivos garantizar la prestación eficiente y sostenible del servicio de energía eléctrica en la Región, y en sus estrategias “establecer las medidas y condiciones necesarias para la sostenibilidad financiera del fondo administrado por la SSPD”. 31. Finalmente, para el Ministerio Público (v) los agentes que desarrollan actividades reguladas de combustibles líquidos no se encuentran vigilados por la SSPD, por lo que los recursos provenientes de sus contribuciones no pueden destinarse al Fondo Empresarial administrado por la Superintendencia. Ello se explica en que, al no ser empresas de servicios públicos domiciliarios, los agentes de combustibles líquidos no se benefician del citado Fondo Empresarial. Luego, el tratamiento diferenciado se encuentra justificado, pues es razonable buscar que los recursos que provienen de los agentes de combustibles líquidos permanezcan en este sector. 32. En suma, los escritos de intervención y las solicitudes presentadas a la Corte oportunamente en relación con la presente demanda se resumen así: Interviniente Concepto Solicitud Procurador General de la Nación Primer cargo: de conformidad con la jurisprudencia constitucional y las definiciones del EOP, el ejercicio de las funciones de regulación, inspección, vigilancia y control implican tanto gastos de inversión como de funcionamiento, por lo que las expresiones acusadas no están cambiando la destinación constitucional de las contribuciones especiales. Así mismo, la destinación de los recursos del tributo al Fondo Empresarial es una compensación por los servicios que presta la SSPD en la toma de posesión de las empresas de servicios públicos domiciliarios, y que tiene entre sus finalidades garantizar la continuidad en la prestación del servicio, por lo que la destinación de recursos a que se refiere el artículo 314 no presenta reparo de constitucionalidad alguno frente al artículo 338 de la Constitución. Segundo cargo: de conformidad con la jurisprudencia constitucional, la imprecisión de un elemento esencial del tributo sólo deviene en inconstitucional cuando la oscuridad de la disposición normativa es insuperable. No obstante, este no es el caso de la expresión acusada en el artículo 18, en la medida en que de una lectura del artículo 17 puede determinarse quiénes son sujetos pasivos del tributo. Tercer cargo: el artículo 18 es un mecanismo de ejecución del “Pacto por la Calidad y Eficiencia de los Servicios Públicos” y algunos de los objetivos y estrategias que se definen en el mismo. A su vez, el artículo 314 se relaciona con el “Pacto Región Caribe: una transformación para la igualdad de oportunidades y la equidad”, y los objetivos y estrategias establecidos en el mismo. Cuarto cargo: el trato diferenciado otorgado a los recursos provenientes de los sectores de combustibles líquidos y servicios públicos domiciliarios se encuentra justificado en la medida en que los agentes de combustibles líquidos no se encuentran sometidos a la vigilancia de la SSPD y no se benefician del Fondo Empresarial que este ente administra. Exequibilidad Ministerio de Minas y Energía, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Departamento Nacional de Planeación, Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico. Primer cargo: la expresión “costos” del artículo 338 de la Constitución tiene un significado amplio, que implica todo aquello que se paga por algo, por lo cual, dicha expresión comprende los gastos de inversión, funcionamiento y de servicio de la deuda de entidades que se beneficien de la contribución. Luego, si el Constituyente no diferencia entre gastos de inversión y funcionamiento, no le es dable al operador jurídico hacer esta distinción. En igual sentido, se recuerda, que de conformidad con los artículos 11 y 36 del EOP el presupuesto de gastos comprende gastos de funcionamiento y gastos de inversión[35]. Además, recientemente, en la sentencia C-278 de 2019, la Corte avaló que una contribución a favor de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada se destinara a cubrir, entre otros, gastos de funcionamiento e inversión. La finalidad del Fondo Empresarial de la SuperServicios es financiar a las empresas en toma de posesión para proteger los derechos laborales de los trabajadores, asegurar la prestación del servicio y cumplir con las demás obligaciones generales. Luego, el tributo previsto en el artículo 314 es una retribución del servicio de apoyo que presta el Fondo Empresarial. Segundo cargo: la expresión “personas que inciden directa o indirectamente en la prestación del servicio” no es inexequible, en la medida en que la misma Constitución permite que el sujeto pasivo de la obligación sea determinable[36]. En armonía con ello, de una lectura del artículo 17 de la Ley 1955 de 2019, se puede determinar cuáles son los sujetos pasivos del tributo. Tercer cargo: el documento de Bases del Plan Nacional de Desarrollo, en su calidad de anexo a la Ley 1955 de 2019, contempla el “Pacto por la calidad y eficiencia de los servicios públicos: agua y energía para promover la competitividad y el bienestar de todos”. Este pacto, a su vez, contempla las siguientes líneas “A. Energía que transforma: hacia un sector energético más innovador, competitivo, limpio y equitativo”, y “B. Agua limpia y saneamiento básico adecuado: hacia una gestión responsable, sostenible y equitativa”. La línea A, a su vez, tiene como tercer objetivo la mejora de la regulación y vigilancia en los mercados energéticos, y, en línea con la consecución de este objetivo, se contempla la modernización y fortalecimiento institucional de las instancias regulatorias en materia de prestación de servicios públicos domiciliarios. Incluso, se prevé como medida concreta para el desarrollo de esta estrategia el ajuste de la base gravable de la contribución especial para atender las funciones de la CREG, CAR y SSPD. Por su parte, la línea B dispone como objetivo incorporar las modificaciones necesarias al sector para fortalecer la vigilancia y regulación a las empresas. Para efectos de lo cual, se determina la estrategia de fortalecer institucional, financiera y técnicamente a la SSPD y la CRA. Finalmente, el “Pacto Región Caribe: una transformación para la igualdad de oportunidades y la equidad”, prevé adoptar las medidas necesarias para la sostenibilidad del Fondo Empresarial administrado por la SSPD y la prestación eficiente del servicio de energía eléctrica. De conformidad con lo expuesto (i) el artículo 18 es el mecanismo directo e inmediato para lograr la regulación y vigilancia tanto en el mercado energético como a las empresas prestadoras del servicio de agua potable y saneamiento básico[37]; y (ii) el artículo 314 crea una contribución especial cuyo objetivo es fortalecer el fondo empresarial de la SuperServicios, y, por ende, garantizar la continuidad y calidad del servicio por parte de las empresas que han sido objeto de toma de posesión. En este sentido, realiza los objetivos de mejorar la regulación y vigilancia del mercado energético, y de garantizar la prestación del servicio de forma sostenible en la Región Caribe[38]. Cuarto cargo: el demandante no logró demostrar el tertium comparationis en la medida en que los agentes que ejercen actividades reguladas de combustibles líquidos, a diferencia de las empresas de servicios públicos domiciliarios, no son vigilados por la SSPD. Luego, los excedentes de las contribuciones que pagan los sujetos regulados por la CREG, no podrían destinarse al Fondo Empresarial de la SuperServicios. Exequibilidad Comisión de Regulación de Energía y Gas -CREG- Primer cargo: el demandante hace una lectura descontextualizada de la disposición demandada cuando afirma que los recursos de las contribuciones especiales no pueden destinarse a inversión, en la medida en que los costos del servicio de regulación incluyen los gastos de funcionamiento e inversión. De esta manera, los artículos 11.b) y 36 del EOP establecen que el presupuesto de gastos de los departamentos administrativos comprende tanto gastos de funcionamiento como gastos de inversión. De forma particular, la CREG transcribió apartes de su presupuesto para el año 2018, en el cual se relacionan diferentes proyectos de inversión destinados a cumplir la agenda regulatoria de la Comisión[39]. Frente a lo cual, concluyó que “claramente los proyectos financiados a través de la contribución y que se encuentran dentro de los gastos de inversión hacen parte del ejercicio de la actividad regulatoria que debe ser financiada por agentes regulados y se enmarca dentro de lo dispuesto en el artículo 338 de la Constitución Política”. Segundo cargo: no es válida la interpretación que hace el accionante en relación con la indeterminación de los sujetos pasivos de la obligación, en la medida en que debe entenderse que posterior a los eventos típicamente previstos en la Ley 142 de 1994, han entrado en vigencia nuevas tecnologías y modalidades de intervención en la prestación de servicios públicos que efectivamente inciden en el suministro de los mismos, sin estar contemplados dentro de las actividades complementarias previstas inicialmente en la Ley 142 de 1994. Un ejemplo de ello, serían las empresas que re gasifican el gas no con fines de comercialización, sino de brindar confiabilidad en el suministro de gas natural; o la implementación de sistemas de almacenamiento temporal de energía eléctrica para su posterior devolución al sistema, entre otros. Con base a ello, los artículos 17 -parágrafo- y 290 de la Ley del PND, contienen disposiciones precisamente orientadas a incluir estos agentes en el esquema regulatorio, y luego, la disposición acusada no puede ser leída de forma aislada, sino en contexto. De esta manera, si bien la norma es de carácter abierto, y ello es necesario, en la medida en que con el paso del tiempo podrán aparecer nuevos agentes y tecnologías que influyan en la prestación del servicio, los sujetos pasivos del tributo se irán determinando, cuando la CREG los incluya en su regulación al respecto, según las facultades previstas en los artículos 17 y 290 de la Ley 1955 de 2019. Así, se recuerda que de conformidad con la sentencia C-459 de 2013, “No se violan los principios de legalidad y certeza del tributo cuando uno de los elementos del mismo no está determinado expresamente en la norma, pero es determinable a partir de ella”. Exigencia que se entenderá desconocida “sólo cuando la falta de claridad sea insuperable, [caso en el que] se origina la inconstitucionalidad de la norma que determina los elementos de la obligación tributaria”. Tercer cargo: la disposición demandada corresponde a una norma instrumental del numeral 8 de las bases y parte general del PND “Pacto por la calidad y eficiencia de servicios públicos: agua y energía para promover la competitividad y el bienestar de todos”, el cual, a su vez, tiene una estrategia denominada “Mejora de la regulación y vigilancia de los mercados energéticos”. Así mismo, dentro de uno de los objetivos del “Pacto por el emprendimiento, la formalización y la productividad” se previó la implementación de mecanismos para fortalecer la capacidad técnica de las comisiones de regulación. Luego, una contribución a favor de la CREG permite su fortalecimiento para llevar a cabo su facultad regulatoria y lograr una mejora en la regulación de los mercados energéticos, de conformidad con lo previsto en los fines y objetivos sentados en las bases generales del PND. Sin embargo, ello también se relaciona con los objetivos de “Modernización de los mercados actuales y promoción de la innovación” y “Promoción de la competencia y del desarrollo de negocios descentralizados”, que hacen parte de este mismo pacto, y en los que se busca la intervención de la CREG, y para ello, es indispensable el fortalecimiento de su capacidad institucional. Cuarto cargo: el trato que da la norma a los recursos provenientes del sector de combustibles líquidos se justifica en la medida en que este sector no se encuentra vigilado por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Esto es, actualmente el artículo 16 de la Ley 1955 de 2019 define las fuent...