Sentencia C-437 de 2023

C-437-23 TEMAS-SUBTEMAS Sentencia C-437/23 INHABILIDAD PARA CONTRATAR CON EL ESTADO-Excepción a favor de sociedades anónimas abiertas vulnera derecho a la igualdad La exclusión de las sociedades anónimas abiertas vulnera el derecho a la igualdad en la contratación estatal. Esto, porque les confiere un privilegio que carece de justificación constitucional. Este privilegio consiste en que estas sociedades podrán contratar con el Estado, a pesar de que sus administradores, representantes legales, miembros de junta directiva y socios controlantes hayan sido condenados por las conductas previstas en el inciso 1º de la Ley 2014 de 2019. (...) En contraste, las sociedades anónimas cerradas, así como el resto de los tipos societarios, no pueden contratar con el Estado mientras el inhabilitado directo permanezca en la sociedad en tales calidades. En tales términos, la norma demandada favorece a las sociedades anónimas abiertas pues les confiere mayores oportunidades para entablar relaciones con el Estado, a pesar de que se encuentran en la misma situación fáctica y jurídica que el resto de las sociedades a quienes sí cobija la inhabilidad por extensión. Este favorecimiento carece de justificación constitucional suficiente. INHABILIDAD PARA CONTRATAR CON EL ESTADO-Excepción a favor de sociedades anónimas abiertas afecta principios de la función administrativa y restringe la lucha contra la corrupción A juicio de la Sala Plena, la exclusión de las sociedades anónimas abiertas como sujetos pasivos de la inhabilidad prevista en el literal j) del artículo 8.1 de la Ley 80 de 1993 restringe de forma clara y manifiesta la lucha contra la corrupción y afecta manifiestamente los principios de la función administrativa. Esto, porque permite que una persona que ha sido condenada por delitos contra la administración pública, cualquiera de los delitos o faltas contempladas por la Ley 1474 de 2011 o ha incurrido en las conductas delictivas contempladas por las convenciones o tratados de lucha contra la corrupción suscritos y ratificados por Colombia, contrate con el Estado por intermedio de sociedades anónimas abiertas de las que forma parte en calidad de socio controlante. Asimismo, le permite celebrar y participar en la ejecución de contratos públicos aun cuando la conducta delictiva haya sido parte de una política del grupo de la sociedad anónima de la que es socio controlante o administrador, representante legal o miembro de junta directa. INHABILIDAD PARA CONTRATAR CON EL ESTADO-Excepción a favor de sociedades anónimas abiertas desconoce inciso quinto del artículo 122 de la Constitución Política COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Efectos COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia por cargos y contenidos normativos diferentes REGIMEN DE INHABILIDADES PARA CONTRATAR CON EL ESTADO-Concepto/REGIMEN DE INHABILIDADES PARA CONTRATAR CON EL ESTADO-Objeto REGIMEN DE INHABILIDADES PARA CONTRATAR CON EL ESTADO-Alcance y contenido INHABILIDADES-Tipos REGIMEN DE INHABILIDADES PARA CONTRATAR CON EL ESTADO-Causales INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES PARA CONTRATAR-Contenido y alcance del artículo 122, inciso quinto de la Constitución Política La Corte Constitucional ha enfatizado que la inhabilidad prevista en el inciso 5º del artículo 122 de la Constitución es una inhabilidad intemporal, permanente o vitalicia, lo que implica que el transcurso de los días no habrá de incidir en el levantamiento o eliminación de la misma. Habida cuenta de la importancia de los bienes públicos que protege -la moralidad e integridad pública-, es voluntad del Constituyente no admitir límites de extensión de las inhabilidades del artículo 122 superior ni condiciones de rehabilitación de quien se haya hecho acreedor a ellas. LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN INHABILIDADES, INCOMPATIBILIDADES Y PROHIBICIONES-Alcance/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN INHABILIDADES, INCOMPATIBILIDADES Y PROHIBICIONES-Límites (...) el legislador es competente para (i) definir el tipo de inhabilidades aplicable según el cargo, la función o el rol; (ii) disponer el término de duración de las inhabilidades -incluso prever que sean temporales o definitivas-; (iii) instituir que las inhabilidades apliquen para todos los cargos públicos o únicamente para algunos; (iv) adoptar enfoques preventivos o sancionatorios en la regulación de las inhabilidades y, por último, (v) determinar el carácter principal o accesorio de la inhabilidad, así como la competencia para imponerla o para constatar su configuración. El legislador debe respetar (i) los límites constitucionales expresos que se derivan de la regulación de las inhabilidades que fija la Constitución Política directamente; y (ii) los principios de razonabilidad y proporcionalidad. REGIMEN DE INHABILIDADES PARA CONTRATAR CON EL ESTADO-Reglas constitucionales MECANISMOS DE PREVENCION, INVESTIGACION Y SANCION DE ACTOS DE CORRUPCION Y LA EFECTIVIDAD DEL CONTROL DE LA GESTION PUBLICA-Inhabilidad para contratar SOCIEDADES ANONIMAS ABIERTAS-Características SOCIEDADES ANONIMAS ABIERTAS-Capacidad para contratar con el Estado Las sociedades anónimas abiertas tienen plena capacidad para contratar con el Estado. Sin embargo, en algunos casos, el legislador les ha otorgado un tratamiento especial en materia de inhabilidades. En particular, el legislador dispuso expresamente que algunas de las causales de inhabilidad generales previstas en el artículo 8.1 de la Ley 80 de 1993 no les son aplicables. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional (sentencias C-353 de 2009 y C-257 de 2013), la exclusión de las sociedades anónimas abiertas del ámbito de aplicación de algunas causales de inhabilidad responde a la forma en cómo se transfiere la propiedad accionaria (mercado público de valores) y la relativa falta de control de las sociedades y sus miembros respecto del ingreso de nuevos accionistas. INHABILIDAD PARA CONTRATAR CON EL ESTADO A FAVOR DE SOCIEDADES ANONIMAS ABIERTAS-Excepción por imposibilidad de controlar las condiciones personales de los socios INHABILIDAD PARA CONTRATAR CON EL ESTADO A FAVOR DE SOCIEDADES ANONIMAS ABIERTAS-Excepción creada en defensa de la libertad de empresa La Sala considera que la exclusión de las sociedades anónimas abiertas persigue una finalidad constitucionalmente importante: proteger la libertad de empresa. (...) constituye una finalidad constitucionalmente importante, por al menos tres razones. Primero, conforme al artículo 333 de la Constitución, (i) la libertad de empresa es un derecho constitucional y (ii) la empresa es la base del desarrollo, por la que el Estado deberá promover su fortalecimiento. Segundo, de acuerdo con el artículo 335 de la Constitución, las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación son de interés público. Tercero, la Corte Constitucional ha resaltado que las sociedades anónimas abiertas son instrumento para promover la democratización de la propiedad accionaria. En tales términos, la protección de la libertad de empresa de las sociedades anónimas abiertas, quienes ejercen actividades bursátiles relacionados con en el manejo de recursos del público, promueve la protección e intereses públicos valorados y reconocidos por la Constitución y la jurisprudencia. ENTIDADES SIN ANIMO DE LUCRO-Definición/ENTIDADES SIN ANIMO DE LUCRO-Características ENTIDADES SIN ANIMO DE LUCRO-Capacidad para contratar con el Estado Las ESAL son entidades capaces de ejercer derechos y contraer obligaciones. Por lo tanto, conforme al artículo 6 de la Ley 80 de 1993, podrán contratar con el Estado siempre que cumplan con los requisitos legales aplicables y no estén incursas en causales de inhabilidad o de incompatibilidad. El artículo 355 Constitución Política incentiva la contratación pública con las ESAL para el cumplimiento de los planes de desarrollo del gobierno nacional y de las entidades territoriales. Este artículo fue reglamentado por el Decreto 092 de 2017, el cual prevé los requisitos que las ESAL deben cumplir para poder ser contratistas en este tipo de contratos, así como las reglas de los procesos de contratación, entre otras. JUICIO DE IGUALDAD-Intensidad intermedia TEST DE IGUALDAD-Norma que establece un trato diferente SENTENCIAS INTEGRADORAS-Modalidad de la sentencia aditiva La Corte Constitucional ha señalado que en aquellos casos en los que las expresiones demandadas son compatibles con la Constitución, pero no cobijan a todos los sujetos que están ubicados en la misma situación fáctica y jurídica, debe proferir una sentencia integradora de tipo aditiva. Las sentencias integradoras de tipo aditiva son aquellas en las que la Corte extiende las consecuencias normativas de la norma demanda a los supuestos excluidos de manera injustificada. REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL Sala Plena SENTENCIA C-437 DE 2023 Referencia: Expediente D-15082 Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 2º de la Ley 2014 de 2019 (parcial), que modificó el literal j) del artículo 8.1 de la Ley 80 de 1993 Magistrada ponente: PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA Bogotá, D.C., veinticinco (25) de octubre de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. Trámite procesal 1. El 7 de diciembre de 2022, el ciudadano Marco Vita Mesa (en adelante, “el demandante”) presentó demanda de acción pública de inconstitucionalidad en contra de las expresiones “sociedades” y “con excepción de las sociedades anónimas abiertas”, previstas en el artículo 2º de la Ley 2014 de 2019 (parcial), que modificó el literal j) del artículo 8.1 de la Ley 80 de 1993. Sostuvo que las expresiones demandadas vulneran los artículos 2, 13, 122 (inc.5º) y 209 de la Constitución Política. 2. El 25 de enero de 2023, la magistrada ponente inadmitió la demanda, al considerar que los pretendidos cargos no cumplían con las exigencias argumentativas generales de las demandas de inconstitucionalidad, así como aquellas desarrolladas por la jurisprudencia constitucional para la formulación de cargos por la violación al principio de igualdad y por la existencia de omisiones legislativas relativas. 3. El 30 de enero de 2023, dentro del término legal, el demandante presentó escrito de corrección. 4. Mediante auto de 16 de febrero de 2023, la magistrada ponente resolvió (i) admitir la demanda por la presunta vulneración de los artículos 13 y 122 (inc.5º) de la Constitución Política; (ii) rechazar la demanda en relación con el pretendido cargo por desconocimiento de los artículos 2 y 209 ibidem; (iii) correr traslado a la Procuraduría General de la Nación; (iv) fijar en lista el proceso; (v) comunicar el inicio del proceso a la Presidencia de la República, al Ministerio de Justicia y del Derecho y al Ministerio de Vivienda; y, por último, (vi) invitar a participar a varias entidades y universidades. 2. Norma demandada 5. A continuación, se transcriben, subrayan y resaltan en negrilla las expresiones demandadas: “LEY 2014 de 2019 (diciembre 30) Por medio de la cual se regulan las sanciones para condenados por corrupción y delitos contra la Administración pública, así como la cesión unilateral administrativa del contrato por actos de corrupción y se dictan otras disposiciones. (…) Artículo 2. Inhabilidad para contratar. Modifíquese el literal j) del numeral 1 del artículo 8o de la Ley 80 de 1993, el cual quedará así: (…) j) Las personas naturales que hayan sido declaradas responsables judicialmente por la comisión de delitos contra la Administración pública, o de cualquiera de los delitos o faltas contempladas por la Ley 1474 de 2011 y sus normas modificatorias o de cualquiera de las conductas delictivas contempladas por las convenciones o tratados de lucha contra la corrupción suscritos y ratificados por Colombia, así como las personas jurídicas que hayan sido declaradas responsables administrativamente por la conducta de soborno transnacional. Esta inhabilidad procederá preventivamente aún en los casos en los que esté pendiente la decisión sobre la impugnación de la sentencia condenatoria. Asimismo, la inhabilidad se extenderá a las sociedades de las que hagan parte dichas personas en calidad de administradores, representantes legales, miembros de junta directiva o de socios controlantes, a sus matrices y a sus subordinadas, a los grupos empresariales a los que estas pertenezcan cuando la conducta delictiva haya sido parte de una política del grupo y a las sucursales de sociedades extranjeras, con excepción de las sociedades anónimas abiertas. También se considerarán inhabilitadas para contratar, las personas jurídicas sobre las cuales se haya ordenado la suspensión de la personería jurídica en los términos de ley, o cuyos representantes legales, administradores de hecho o de derecho, miembros de junta directiva o sus socios controlantes, sus matrices, subordinadas y/o las sucursales de sociedades extranjeras, hayan sido beneficiados con la aplicación de un principio de oportunidad por cualquier delito contra la Administración pública o el patrimonio del Estado. La inhabilidad prevista en este literal se extenderá de forma permanente a las sociedades de las que hagan parte dichas personas en las calidades presentadas en los incisos anteriores, y se aplicará de igual forma a las personas naturales que hayan sido declaradas responsables judicialmente por la comisión de delitos mencionados en este literal. (…)”. 3. La demanda 6. El demandante sostiene que las expresiones “sociedades” y “con excepción de las sociedades anónimas abiertas”, previstas en los incisos 3º y 5º del artículo 2º de la Ley 2014 de 2019, tienen un efecto normativo fundamental: excluyen a dos grupos de personas jurídicas de la “inhabilidad por extensión” para contratar con el Estado. Estos grupos de personas jurídicas son: (i) las personas o entidades jurídicas sin ánimo de lucro, “como las asociaciones, corporaciones, fundaciones y entidades de economía solidarias” y (ii) las sociedades anónimas abiertas. Esto implica que estas personas jurídicas no estarán inhabilitadas para contratar con el Estado, aun cuando sus administradores, representantes legales, miembros de junta directiva o socios controlantes hayan sido condenados por delitos o faltas en contra de la administración pública, o por cualquiera de las conductas delictivas contempladas por las convenciones o tratados de lucha contra la corrupción suscritos y ratificados por Colombia[1]. 7. Según el demandante, la exclusión de estas personas jurídicas como sujetos pasivos de la inhabilidad por extensión vulnera los artículos 122 (inc.5º) y 13 de la Constitución, por las razones que a continuación se sintetizan[2]. 3.1. Las expresiones demandadas violan el artículo 122 (inc.5º) de la Constitución 8. El artículo 122 (inc.5º) de la Constitución[3] dispone que no “podrán celebrar personalmente, o por interpuesta persona, contratos con el Estado, quienes hayan sido condenados, en cualquier tiempo, por la comisión de delitos que afecten el patrimonio del Estado”. Según el demandante, la inhabilidad para contratar con el Estado “por interpuesta persona”[4] prevista en esta disposición es preventiva y busca evitar que las personas jurídicas “sean utilizadas por el inhabilitado directo o principal para evadir o burlar la inhabilidad para contratar”[5]. Asimismo, es absoluta porque “no permite excepciones; (…) abarca a todas las personas que incurran en la situación fáctica y jurídica descrita”. 9. El demandante argumenta que las expresiones demandadas contrarían de forma “literal” el artículo 122 (inc.5º) de la Constitución al permitir, en algunos casos, lo que la norma constitucional prohíbe en todos: “la posibilidad de que una persona natural condenada por delitos que afecten el patrimonio público pueda contratar, por interpuesta persona, con el Estado”[6]. De un lado, la expresión “sociedades” excluye como sujetos pasivos de la inhabilidad por extensión a “todas las demás personas jurídicas con capacidad de contratar diferentes a las sociedades, las cuales podrían ser utilizadas como ficción jurídica por personas naturales inhabilitadas para contratar con el Estado”[7]. Por otro, la expresión “con excepción de las sociedades abiertas” concede una “gabela para que administradores o controlantes condenados por corrupción utilicen dicha figura societaria como vehículo para acceder a la contratación pública”[8]. 10. En este sentido, el demandante concluye que “a pesar del loable propósito de la norma al crear las inhabilidades ‘por extensión’ como mecanismo para evitar que se haga uso de las ficciones jurídicas como vehículos para eludir su aplicación, la redacción se queda corta al limitar [su aplicabilidad] únicamente a las personas jurídicas de naturaleza societaria y (…) desnaturaliza[r] su finalidad para el caso de las sociedades abiertas”[9]. 3.2. Las expresiones demandadas vulneran el principio de igualdad 11. El demandante sostiene que las expresiones demandadas vulneran el derecho a la igualdad (art. 13 de la CP). En el escrito de corrección, el demandante precisó los sujetos comparables, el trato diferenciado que se deriva de las expresiones demandadas y las razones por las cuales, en su criterio, este trato diferenciado carece de justificación constitucional: 11.1. Sujetos comparables. Según el demandante, los sujetos comparables son los siguientes. Primero, en la expresión acusada del inciso 3º (“con excepción de las sociedades anónimas abiertas”): las sociedades abiertas vs. las sociedades cerradas. Segundo, en la expresión acusada en los incisos 3º y 5º (“sociedades”): las sociedades vs. las personas jurídicas de derecho privado sin ánimo de lucro “con ropaje diferente al societario”[10]. El demandante sostiene que los sujetos “se encuentran en la misma situación porque todos son personas jurídicas de derecho privado con capacidad para contratar con el Estado en las mismas condiciones”[11]. 11.2. Trato diferenciado. El demandante argumenta que la diferencia de trato consiste en que para las sociedades cerradas “la comisión de actos de corrupción por parte de sus administradores o controlantes les implica la imposibilidad de contratar con el Estado”[12]. En cambio, para otros -personas jurídicas sin ánimo de lucro diferentes a las sociedades y sociedades abiertas-, “la comisión de las mismas conductas delictivas por sus administradores o controlantes no tiene ninguna implicación en la contratación pública. Es precisamente en ese punto que se genera el desequilibrio entre sujetos en la misma situación”[13]. 11.3. Justificación constitucional. El demandante considera que el tratamiento diferenciado “no tiene ninguna justificación constitucional”. Por el contrario, argumenta que el artículo 122 (inc.5º) Superior ordena que “toda persona” que cometa actos de corrupción “quede vetada permanentemente de contratar con el Estado”. Según el demandante, “en el contexto normativo actual de las expresiones acusadas no hay ninguna razón que justifique que personas jurídicas en iguales condiciones sean tratadas con un rasero diferente”[14]. 12. Con fundamento en estos argumentos, el demandante solicita: “Que se declare la INEXEQUIBILIDAD de la expresión ‘con excepción de las sociedades anónimas abiertas’ del artículo 2 de la Ley 2014 de 2019. Que se declare la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del término ‘sociedades’ de los incisos tercero y quinto del artículo 2 de la Ley 2014 de 2019, en el entendido que abarca a todas las personas jurídicas de derecho privado con capacidad para contratar”. 4. Intervenciones 13. La Corte Constitucional recibió seis (6) intervenciones, presentadas por (i) la Academia Colombiana de Jurisprudencia (ACJ), (ii) la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP), (iii) la Corporación Transparencia por Colombia (CTC), (iv) el Colegio Colombiano de Abogados Administrativistas (CCAA), (v) la Universidad Libre y (vi) el Ministerio de Justicia y del Derecho. A continuación, la Sala sintetiza las intervenciones y solicitudes frente a cada una de las expresiones demandadas. 4.1. Intervenciones y solicitudes respecto de la expresión “sociedades” 14. Tres (3) intervinientes se refirieron a la constitucionalidad de la expresión “sociedades”: dos (2) de ellos solicitaron a la Corte declarar la exequibilidad condicionada y uno (1) no formuló ninguna solicitud concreta. 15. Exequibilidad condicionada. El Colegio Colombiano de Abogados Administrativistas y la Corporación Transparencia por Colombia, solicitaron declarar la exequibilidad condicionada de la expresión “sociedades”, en el entendido de que esta expresión cobija a todas las personas jurídicas con capacidad para contratar con el Estado. Sostuvieron que no extender dicha inhabilidad “a otro tipo de personas jurídicas que tienen capacidad para contratar con el Estado resulta ser violatorio del principio de igualdad, toda vez que existe un sinnúmero de personas jurídicas que participan en los procesos contractuales que convoca el Estado, situación que no solo se limita a las ‘sociedades’”[15]. Asimismo, argumentaron que la exclusión permite que “se use esta brecha normativa por personas relacionadas con ilícitos, como vehículo para acceder a los recursos del Estado colombiano, y a su vez, poner en riesgo los principios de la administración pública”[16]. 16. Intervención sin solicitud. El Ministerio de Justicia y del Derecho no formuló una solicitud de exequibilidad simple, condicionada o inexequibilidad. Únicamente presentó consideraciones generales sobre el problema jurídico. Sostuvo que “el asunto gira necesariamente alrededor de la cuestión sobre cuál o cuáles son los alcances normativos qua han de atribuirse a la palabra ‘persona’ de la inhabilidad que en materia contractual establece el inciso quinto del artículo 122 de la Constitución Política”. En su criterio, es necesario determinar el alcance del término “persona” para poder establecer si la inhabilidad aplica “indiferentemente para todos los grupos de personas naturales o jurídicas existentes -incluso las personas jurídicas de derecho público nacional o internacional-; o aplican solo a las personas naturales; o solo a las personas jurídicas; o solo a cierto tipo de personas jurídicas”. En criterio del Ministerio, “será la honorable Corte Constitucional la que decida con efectos generales lo que en cada caso sea constitucionalmente válido, recordando que el margen de configuración legislativa en este caso aumenta en la medida que la redacción normativa de la disposición constitucional sea menos precisa y por su propia textura abierta permita múltiples interpretaciones”[17]. 4.2. Intervenciones frente a la expresión “con excepción de las sociedades anónimas abiertas” 17. Seis (6) intervinientes presentaron solicitudes respecto de la expresión “con excepción de las sociedades anónimas abiertas”: cuatro (4) solicitaron a la Corte declarar su exequibilidad simple, uno (1) su inexequibilidad y, otro, no formuló ninguna solicitud. 18. Exequibilidad. La Academia Colombiana de Jurisprudencia, la Escuela Superior de Administración Pública[18], la Universidad Libre y el Colegio Colombiano de Abogados Administrativistas, solicitaron a la Corte declarar la exequibilidad simple de la expresión “con excepción de las sociedades anónimas abiertas”. Lo anterior, con fundamento en tres argumentos: 18.1. El legislador “tiene un margen amplio para fijar el régimen de inhabilidades” en materia de contratación estatal. Al excluir a las sociedades anónimas abiertas de la inhabilidad por extensión prevista en el literal j) del artículo 8.1 de la Ley 80 de 1993, el legislador no excedió dicho margen[19]. 18.2. La exclusión de las sociedades anónimas abiertas es razonable, “dada la naturaleza jurídica (…) y, particularmente, la manera como se transfiere la propiedad accionaria de las mismas (…)”. En particular, enfatizaron que en la sentencia C-353 de 2009, que resolvió una demanda similar y es un precedente aplicable, la Corte Constitucional resaltó que en las sociedades anónimas abiertas “el interés personal de cada uno de los accionistas se diluye debido a la participación masiva de socios, pues se requiere un mínimo de trescientos (300), a lo cual se añade que ninguno de ellos puede ser titular de más del treinta por ciento (30%) de las acciones en circulación”[20]. Además, sus acciones son libremente negociables en el mercado público de valores, “sin que los socios ni la sociedad anónima abierta puedan ejercer control sobre las condiciones personales de quienes adquieren las respectivas acciones”. Según los intervinientes, esto implica que no existen “mecanismos eficaces que permitan verificar si quienes compran tales acciones han sido condenados judicialmente o, en general, si sobre ellos pesa alguna inhabilidad para contratar con el Estado”[21]. 18.3. La exclusión permite a las sociedades anónimas “participar en los procesos de contratación con el Estado, sin el riesgo de verse afectadas por una inhabilidad respecto de la cual, eventualmente, no tienen conocimiento ni posibilidad de control y menos aún capacidad para evitarla”[22]. En este sentido, “conlleva a la materialización de derechos como la libertad de empresa, el desarrollo económico, el bien común, [entre otros]”[23] que, de no existir la excepción, se verían irrazonablemente restringidas con la extensión de la inhabilidad. 19. Inexequibilidad. La Corporación Transparencia por Colombia solicitó declarar la inexequibilidad de la expresión “con excepción de las sociedades anónimas abiertas”. Consideró que, actualmente, las sociedades anónimas abiertas cuentan con herramientas de debida diligencia “para conocer a las personas que adquieren sus acciones y efectuar control sobre las mismas”[24], por lo que el trato diferenciado es equívoco, no se sustenta en ninguna necesidad de protección del interés general, es irrazonable y desproporcionado. 20. Intervención sin solicitud. El Ministerio de Justicia y del Derecho presentó consideraciones en relación con esta expresión, pero no formuló una solicitud específica. Resaltó “que el texto acusado responde a la decisión del Congreso de la República de evitar que los efectos de inhabilidad de las personas naturales que las administren, representen, controlen o hagan parte de juntas directivas de las sociedades abiertas afectara de forma irrazonable y desproporcionada a los derechos de muchos socios de la persona jurídica -sociedad abierta- no incursos o responsables o causantes de la inhabilidad”. En este sentido, concluyó que “se considera que lo pertinente es que la Honorable Corte Constitucional adopte la decisión que de forma autónoma e independiente considere que mejor proteja el principio de supremacía constitucional”[25]. 21. La siguiente tabla sintetiza las solicitudes de los intervinientes.: Interviniente Solicitudes ACJ Exequibilidad simple de la expresión “con excepción de las sociedades anónimas abiertas”. ESAP Solicitó que se declarara la exequibilidad de las expresiones acusadas. CTC Solicitó declarar la inexequibilidad de la expresión “con excepción de las sociedades anónimas abiertas” y la exequibilidad condicionada de la expresión “sociedades”, “en el entendido que [la inhabilidad] abarca a todas las personas jurídicas y estructuras sin personería jurídica de derecho privado con capacidad para contratar”. Universidad Libre Exequibilidad simple de la expresión “con excepción de las sociedades anónimas abiertas”. CCAA Exequibilidad simple de la expresión “con excepción de las sociedades anónimas abiertas” y condicionada de la expresión “sociedades”, en el entendido de que esta se refiere a “todo tipo de personas jurídicas con capacidad de ejercicio, esto es, gozar de idoneidad para obligarse por sí misma”. Ministerio de Justicia y del Derecho No formuló solicitud. Instó a la Corte a que “adopte de forma autónoma e independiente la decisión que considere que mejor proteja el principio de supremacía constitucional sobre la materia”. 5. Concepto del Ministerio Público 22. El 16 de junio de 2023, el viceprocurador general de la Nación[26] presentó concepto. En su criterio, las expresiones “sociedades” y “con excepción de las sociedades anónimas abiertas” excluyen como sujetos pasivos de la inhabilidad a las personas jurídicas que no son sociedades y a las sociedades anónimas abiertas, lo cual contraría los artículos 13 y 122 (inc.5º) de la Constitución. Lo anterior, por tres razones. 23. Primero. El artículo 122 (inc.5º) de la Constitución “establece una prohibición general para que los individuos condenados por delitos contra el patrimonio público puedan contratar con el Estado, ya sea directamente o a través de una persona jurídica, sin excepción referente a la tipología de organización social a la que podría acudir el individuo”[27]. Por esta razón, “salvo que exista otra disposición constitucional cuya optimización imponga introducir una excepción concreta, no sería razonable que en la ordenación de las inhabilidades el legislador establezca tratos disímiles entre personas jurídicas que tienen capacidad para celebrar negocios con la administración”. 24. Segundo. No existe “una razón suficiente para que el legislador establezca un trato diferencial” entre “las sociedades anónimas abiertas y las otras tipologías de sociedades comerciales”, de un lado, y las sociedades comerciales y “las demás personas jurídicas existentes”[28], de otro. La inhabilidad por extensión tiene como finalidad “evitar que, ante la imposibilidad de contratar de manera directa con el Estado, los sujetos condenados por delitos contra el erario pretendan acudir al ejercicio de su derecho de asociación y, por esa vía, utilizar la posición privilegiada que puedan tener como directivos o socios controlantes de una organización para celebrar negocios jurídicos con la administración”. La diferenciación prevista en la norma “fundada en la tipología de organización que pueda utilizar el sujeto para contratar con el Estado (…) carece de idoneidad para cumplir la mencionada finalidad, ya que no sólo las sociedades comerciales, sino cualquier persona jurídica, se encuentra habilitada para celebrar negocios jurídicos con la administración de conformidad con el artículo 6º de la Ley 80 de 1993”[29]. 25. Tercero. La aplicación de la inhabilidad por extensión a las sociedades abiertas, así como a las personas jurídicas sin ánimo de lucro, no implicaría una “carga irrazonable” en cabeza de sus socios e integrantes. Lo anterior, habida cuenta de que establece una “prohibición que afecta principalmente el ámbito de acción de las libertades económicas” y no conlleva “prima facie limitaciones de otras prerrogativas fundamentales[30]. 26. En este sentido, el Ministerio Público solicitó a la Corte declarar (i) la inexequibilidad de la expresión “con excepción de las sociedades anónimas abiertas”[31] y (ii) la “exequibilidad condicionada de la palabra ‘sociedades’, en el entendido que abarca a todas las personas jurídicas con capacidad para contratar con el Estado”[32]. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia 27. La Corte Constitucional es competente para adelantar el control de constitucionalidad de la presente demanda, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución. 2. Estructura de la decisión 28. La Sala Plena seguirá la siguiente metodología para resolver la presente demanda de inconstitucionalidad. En primer lugar, como cuestión previa, examinará si se configura la cosa juzgada constitucional en relación con lo decidido por la Corte en las sentencias C-353 de 2009, C-630 de 2012 y C-053 de 2021 (sección II.3 infra). En segundo lugar, evaluará si las expresiones demandadas vulneran los artículos 13 y 122 (inc.5º) de la Constitución. En esta sección, la Sala Plena formulará el problema jurídico de fondo, fijará la metodología de decisión y resolverá el caso concreto (sección II.4 infra). 3. Cuestión previa: cosa juzgada constitucional 29. La Sala Plena debe examinar si existe cosa juzgada constitucional en relación con lo decidido por la Corte en la sentencia C-353 de 2009, C-630 de 2012 y C-053 de 2021. Lo anterior, porque en estas decisiones la Corte se pronunció sobre la constitucionalidad de algunos apartes normativos del literal j) del artículo 8.1 de la Ley 80 de 1993. 30. El artículo 243 de la Constitución Política prevé que “los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional”. La cosa juzgada constitucional es una institución jurídico procesal mediante la cual se otorga a las decisiones judiciales el carácter de “inmutables, vinculantes y definitivas”[33]. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, son requisitos de la cosa juzgada (i) la identidad de objeto o “contenido normativo”[34], (ii) la identidad de cargos y (iii) la identidad del parámetro de control de constitucionalidad. Estos elementos son, en conjunto, condiciones necesarias y suficientes para declarar la cosa juzgada[35]. 31. El principal efecto de la cosa juzgada de las sentencias de constitucionalidad es la prohibición e imposibilidad de que la Corte pueda volver a conocer y decidir de fondo sobre un tema ya resuelto[36]. La Corte Constitucional ha precisado, sin embargo, que los efectos de cosa juzgada varían dependiendo de si la norma demandada fue declarada exequible o inexequible. En el primer escenario -exequibilidad-, en principio la Corte deberá estarse a lo resuelto en la providencia anterior “para garantizar la seguridad jurídica de sus decisiones”[37]. Lo anterior, salvo que se constate alguna de las excepciones que enervan la cosa juzgada y que permiten adelantar un nuevo estudio de fondo[38]. En el segundo supuesto -inexequibilidad-, la Corte también deberá estarse a lo resuelto, pero en este caso la cosa juzgada es absoluta y no admite excepciones, dado que la declaratoria de inexequibilidad retira la norma demandada del ordenamiento jurídico[39]. 32. La Sala Plena considera que no existe cosa juzgada constitucional en relación con lo decidido en las sentencias C-353 de 2009, C-630 de 2012 y C-053 de 2021, por las siguientes razones: 33. Primero. No existe identidad de objeto frente a lo decidido por la Corte en la sentencia C-353 de 2009. En la sentencia C-353 de 2009 la Corte examinó una demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 18 de la Ley 1150 de 2007-que adicionó el literal j) al artículo 8.1 de la Ley 80 de 1993-. Esta norma disponía que: “[l]as personas naturales que hayan sido declaradas responsables judicialmente por la comisión de delitos de peculado, concusión, cohecho, prevaricato en todas sus modalidades y soborno transnacional, así como sus equivalentes en otras jurisdicciones. Esta inhabilidad se extenderá a las sociedades de que sean socias tales personas, con excepción de las sociedades anónimas abiertas” (resaltado fuera del texto). El demandante sostenía que la exclusión de las sociedades anónimas abiertas vulneraba el inciso 5º del artículo 122 de la Constitución, porque permitía “a quienes han sido condenados contratar con el Estado mediante interpuesta persona, es decir, mediante una sociedad anónima abierta, permitiéndose de esta manera burlar lo dispuesto en la Carta Política”. 34. La Corte Constitucional declaró la exequibilidad simple de la expresión “con excepción de las sociedades anónimas abiertas”. Resaltó que en las sociedades anónimas abiertas “el interés personal de cada uno de los accionistas se diluye debido a la participación masiva de socios, pues se requiere un mínimo de trescientos (300), a lo cual se añade que ninguno de ellos puede ser titular de más del treinta por ciento (30%) de las acciones en circulación”. Asimismo, enfatizó que sus acciones “pueden ser comercializadas libremente en el mercado público de valores, sin que los socios ni la sociedad anónima abierta puedan ejercer control sobre las condiciones personales de quienes adquieren las respectivas acciones”. En este sentido, concluyó que, “teniendo en cuenta el diseño jurídico de las sociedades anónimas abiertas”, la excepción prevista en la norma demandada no contrariaba el artículo 122 (inc.5º) de la Constitución. Por el contrario, “la salvedad establecida por el legislador permite a las sociedades anónimas abiertas participar en los procesos de contratación con el Estado, sin el riesgo de verse afectadas por una inhabilidad respecto de la cual, eventualmente, no tienen conocimiento ni posibilidad de control”. 35. La Corte Constitucional ha señalado que no existe identidad de objeto en aquellos casos en los que en decisiones anteriores se han examinado expresiones idénticas, pero que formaban parte de “contextos normativos distintos” y normas que “contienen elementos diferenciales que podrían tener relevancia en el juicio de constitucionalidad”[40]. En criterio de la Sala Plena, esto es lo que ocurre en este caso. En efecto, el demandante acusa la expresión “con excepción de las sociedades anónimas abiertas”, prevista en el inciso 2º del artículo 2º de la Ley 2014 de 2019, que modificó el literal j) del artículo 8.1 de la Ley 80 de 1993. Esta expresión exceptúa a las sociedades anónimas abiertas de la inhabilidad por extensión. La expresión “con excepción de las sociedades anónimas abiertas”, también fue examinada en la sentencia C-353 de 2009. Sin embargo, no existe identidad de objeto porque, tal y como se muestra en la siguiente tabla, la expresión demandada (i) forma parte de un contexto normativo distinto y (ii) la inhabilidad por extensión que el artículo 2º de la Ley 2014 de 2019 contiene elementos diferenciales que implican que su alcance y efecto son diferentes. Normas objeto de control Art. 18 de la Ley 1150 de 2007 (C-353 de 2009) Art. 2 de la Ley 2014 de 2019 (norma demandada “Artículo 18. De las inhabilidades para contratar. Adiciónese un literal j) al numeral 1 y un inciso al parágrafo 1°, del artículo 8° de la Ley 80 de 1993, así: “Artículo 8°. (…) j) Las personas naturales que hayan sido declaradas responsables judicialmente por la comisión de delitos de peculado, concusión, cohecho, prevaricato en todas sus modalidades y soborno transnacional, así como sus equivalentes en otras jurisdicciones. Esta inhabilidad se extenderá a las sociedades de que sean socias tales personas, con excepción de las sociedades anónimas abiertas”. “Artículo 2. Inhabilidad para contratar. Modifíquese el literal j) del numeral 1 del artículo 8o de la Ley 80 de 1993, el cual quedará así: (…) j) Las personas naturales que hayan sido declaradas responsables judicialmente por la comisión de delitos contra la Administración pública, o de cualquiera de los delitos o faltas contempladas por la Ley 1474 de 2011 y sus normas modificatorias o de cualquiera de las conductas delictivas contempladas por las convenciones o tratados de lucha contra la corrupción suscritos y ratificados por Colombia, así como las personas jurídicas que hayan sido declaradas responsables administrativamente por la conducta de soborno transnacional. Esta inhabilidad procederá preventivamente aún en los casos en los que esté pendiente la decisión sobre la impugnación de la sentencia condenatoria. Asimismo, la inhabilidad se extenderá a las sociedades de las que hagan parte dichas personas en calidad de administradores, representantes legales, miembros de junta directiva o de socios controlantes, a sus matrices y a sus subordinadas, a los grupos empresariales a los que estas pertenezcan cuando la conducta delictiva haya sido parte de una política del grupo y a las sucursales de sociedades extranjeras, con excepción de las sociedades anónimas abiertas”. 36. La tabla comparativa evidencia que la expresión “con excepción de las sociedades anónimas abiertas” forma parte de un contexto normativo distinto fundamentalmente porque la inhabilidad por extensión que el artículo 2º de la Ley 2014 de 2019 prevé, contiene elementos diferenciales frente a aquella que dispuso el artículo 18 de la Ley 1150 de 2007. En particular, la Sala resalta tres diferencias fundamentales en relación con (i) las conductas que dan lugar a la inhabilidad, (ii) las personas jurídicas a las que se extiende la inhabilidad y (iii) el rol que el inhabilitado directo (personas naturales condenadas) deben tener en la sociedad para que la inhabilidad se extienda. 36.1. El artículo 18 de la Ley 1150 dispuso que estarán inhabilitadas para contratar las personas naturales que hayan sido declaradas responsables judicialmente por la comisión de delitos de “peculado, concusión, cohecho, prevaricato en todas sus modalidades y soborno transnacional, así como sus equivalentes en otras jurisdicciones”. En contraste, el inciso 1º del artículo 2º de la Ley 2014 de 2019 dispone que estarán inhabilitados para contratar las personas naturales que hayan incurrido en alguna de las siguientes tres conductas: (i) delitos contra la Administración pública, (ii) los delitos o faltas contempladas por la Ley 1474 de 2011 y sus normas modificatorias o (iii) cualquiera de las conductas delictivas contempladas por las convenciones o tratados de lucha contra la corrupción suscritos y ratificados por Colombia. Asimismo, el inciso 2º dispone que la “inhabilidad procederá preventivamente aún en los casos en los que esté pendiente la decisión sobre la impugnación de la sentencia condenatoria”. 36.2. El artículo 18 de la Ley 1150 dispuso que la inhabilidad se extenderá a las sociedades. En contraste, el artículo 2º de la Ley 2014 de 2019 prevé que la inhabilidad se extenderá a (i) las sociedades, (ii) a sus matrices y a sus subordinadas, (iii) a los grupos empresariales a los que estas pertenezcan cuando la conducta delictiva haya sido parte de una política del grupo y (iv) a las sucursales de sociedades extranjeras. 36.3. El artículo 18 dispuso que la inhabilidad se extenderá a las sociedades de las que sean “socias” las personas naturales condenadas. En contraste, el artículo 2º de la Ley 2014 de 2019 prescribe que la inhabilidad sólo se extenderá cuando las personas naturales condenadas formen parte de las sociedades, matrices, subordinadas etc., en calidad de “administradores, representantes legales, miembros de junta directiva o de socios controlantes”. 37. Por otra parte, la Sala advierte que, si bien la inhabilidad originalmente incorporada en la Ley 1150 de 2007 también buscaba combatir la corrupción, lo cierto es que, para ese momento, el concepto de corrupción privada era apenas naciente. Fue sólo con la expedición de la Ley 1474 de 2011 que la intención del legislador de emprender acciones tendentes a combatir los actos de corrupción originados en el sector privado se materializó mediante una regulación sistemática y estructurada. En criterio de la Sala, las diferencias en algunos de los elementos definitorios de la inhabilidad descritos en la tabla supra, así como la evolución y consolidación del concepto de corrupción privada, son determinantes para establecer el contenido y efectos normativos de la norma objeto de control. En este sentido, conforme a la jurisprudencia constitucional, no existe identidad de objeto y, por lo tanto, no se configura cosa juzgada constitucional en relación con la sentencia C-353 de 2009[41]. 38. Segundo. En las sentencias C-630 de 2012 y C-053 de 2021, la Corte se pronunció sobre la constitucionalidad de contenidos normativos distintos del literal j) del artículo 8.1 de la Ley 80 de 1993, a aquellos que son demandados en este caso. De un lado, en la sentencia C-630 de 2012, la Corte examinó el inciso 3º, modificado por el artículo 1º de la Ley 1474 de 2011, el cual disponía que “[l]a inhabilidad prevista en este literal se extenderá por un término de veinte (20) años”. En esta decisión, la Corte no se refirió a las expresiones “sociedades” y “con excepción de las sociedades anónimas abiertas”. Por su parte, en la sentencia C-053 de 2021 examinó la constitucionalidad del inciso 2º del literal j) del artículo 8.1 de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 2º de la Ley 2014 de 2019, el cual dispone que “[e]sta inhabilidad procederá preventivamente aún en los casos en los que esté pendiente la decisión sobre la impugnación de la sentencia condenatoria”. La Corte Constitucional no se pronunció sobre la exclusión de las sociedades anónimas abiertas y de las personas jurídicas distintas a las sociedades. 39. Con fundamento en estas consideraciones, la Sala Plena concluye que no se configura cosa juzgada constitucional en relación con las sentencias C-353 de 2009, C-630 de 2012 y C-053 de 2021, puesto que no existe identidad de objeto. 4. Examen de constitucionalidad de la norma demandada 40. Problema jurídico. La Corte debe resolver el siguiente problema jurídico: ¿Las expresiones demandadas de los incisos 3º y 5º del literal j) del artículo 8.1 de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 2º de la Ley 2014 de 2019, vulneran los artículos 13 y 122 (inc.5º) de la Constitución al excluir como sujetos pasivos de la inhabilidad por extensión a (i) las personas o entidades jurídicas sin ánimo de lucro (ESAL), así como (ii) las sociedades anónimas abiertas? 41. Metodología de decisión. Para resolver el problema jurídico, la Sala Plena, en primer lugar, reiterará su jurisprudencia en relación con el régimen constitucional y legal de las inhabilidades en materia de contratación estatal. En esta sección, la Sala hará especial énfasis en la inhabilidad para contratar prevista en el inciso 5º del artículo 122 de la Constitución, así como en el alcance y límite de la competencia del legislador para regular las inhabilidades (sección 4.1 infra). En segundo lugar, la Sala se referirá al régimen legal, así como a los órganos de dirección y administración, de las sociedades anónimas abiertas y las personas jurídicas sin ánimo de lucro. Asimismo, la Sala describirá el alcance de la capacidad para contratar con el Estado de estas personas jurídicas y describirá las inhabilidades que, conforme a la ley, les son aplicables (sección 4.2 infra). En tercer lugar, con fundamento en tales consideraciones, la Sala resolverá el cargo y adoptará los remedios que correspondan (sección 4.3 infra). 4.1. Las inhabilidades en materia de contratación estatal. Reiteración de jurisprudencia (i) El régimen de inhabilidades para contratar con el Estado 42. Las inhabilidades en materia contractual son restricciones a la capacidad de las personas para contratar con el Estado[42] que operan como “requisitos negativos”[43] para celebrar contratos públicos[44]. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, estas inhabilidades persiguen al menos cuatro finalidades específicas, que derivan, entre otros, del artículo 209 de la Constitución[45]: (i) fijar “la capacidad jurídica de determinadas personas para ser sujeto de la relación contractual”[46]; (ii) “materializar los principios de la función administrativa”[47] en el marco de los contratos públicos; (iii) garantizar “la selección de los contratistas en condiciones objetivas”[48]; y, por último, (iv) asegurar “la celebración y ejecución del instrumento contractual”[49]. 43. La Corte Constitucional ha identificado dos tipos de inhabilidades en materia contractual, a saber: sancionatorias y no sancionatorias –inhabilidades requisito–[50]: 43.1. Inhabilidades sancionatorias. Este grupo de inhabilidades tiene origen en la “imposición de una condena o de una sanción”[51], bien sea “en procesos de responsabilidad política, penal, disciplinaria, contravencional o correccional”[52]. En otras palabras, están “relacionadas directamente con la potestad sancionadora del Estado”[53], en cualquiera de sus formas. Esto, por cuanto, una vez “cometida la conducta que la ley considera reprochable”[54], el Estado “impone la sanción correspondiente y adiciona una inhabilidad que impide al sancionado ejercer determinada actividad”[55]. 43.2. Inhabilidades requisito. Este tipo de inhabilidades están relacionadas con “la protección de principios”[56], como son la lealtad empresarial, la moralidad, la imparcialidad, la eficacia y la transparencia[57]. En tal sentido, no tienen relación con el poder sancionatorio del Estado y, por lo tanto, no requieren de “un juicio punitivo previo”[58] y su creación no vulnera, prima facie, “los derechos de defensa, debido proceso, igualdad y trabajo”[59]. Estas inhabilidades son preventivas pues constituyen “una medida de protección del interés general”[60]. 43.3. Otras clasificaciones. La Corte ha clasificado las referidas inhabilidades sancionatorias y no sancionatorias así: (i) generales o específicas, dado que pueden “opera[r] para toda clase de servidores públicos”[61] o respecto de “determinada rama del poder, entidad, o cargo”[62]; (ii) permanentes o temporales, según “tengan o no un término máximo de duración”[63] y, por último, (iii) previas o sobrevinientes, de acuerdo al “momento en que se produzcan”[64]. 44. Las causales de inhabilidad para contratar con el Estado están previstas en la Constitución y en la ley. De un lado, los artículos 122 (inc.5º), 126 y 179 de la Constitución prevén causales de inhabilidad para ejercer funciones públicas y contratar con el Estado[65]. De otro lado, el artículo 8.1 de la Ley 80 de 1993 es la norma general que sistematiza las causales de inhabilidad generales para contratar con el Estado[66]. Por su parte, otras normas de rango legal prevén causales de inhabilidad especiales aplicables a ciertos tipos de contratos[67]. 45. La Corte Constitucional y el Consejo de Estado han reiterado que las causales de inhabilidad para contratar con el Estado son taxativas y de interpretación restrictiva[68], debido a que limitan, entre otros, la libertad contractual, el derecho a la personalidad jurídica y el derecho al trabajo[69]. Lo primero -taxativas- porque sólo constituyen causales de inhabilidad aquellas expresamente tipificadas en la Constitución y la ley[70]. El legislador tiene la obligación de delimitar las causales de forma clara, con estricta sujeción al principio de legalidad. Lo segundo -interpretación restrictiva-, puesto que, habida cuenta de la limitación que implican para el goce y ejercicio de derechos fundamentales, deben “interpretarse de forma estricta, y (…) está prohibida cualquier aplicación analógica o extensiva”[71]. (ii) La causal de inhabilidad prevista en el artículo 122 (inc.5º) de la Constitución 46. El inciso 5º del artículo 122 de la Constitución, modificado por los actos legislativos 01 de 2004 y 01 de 2009, prevé una causal de inhabilidad para contratar con el Estado. Al respecto, dispone que no podrán “celebrar personalmente, o por interpuesta persona, contratos con el Estado, quienes hayan sido condenados, en cualquier tiempo, por la comisión de delitos que afecten el patrimonio del Estado (…)”. La incorporación de esta inhabilidad persiguió tres finalidades. En primer lugar, ampliar el régimen de inhabilidades “respecto de las personas condenadas por delitos contra el patrimonio público, para además de impedirles desempeñar funciones públicas, también inhabilitarlas para celebrar contratos con el Estado”[72]. En segundo lugar, garantizar condiciones de “eficiencia, idoneidad, transparencia, publicidad y moralidad administrativa, para impedir que la persona sancionada penalmente pueda lograr vínculos con el Estado, valiéndose del mecanismo propio de la contratación”[73]. En tercer lugar, impedir que la inhabilidad fuera burlada por el inhabilitado directo por medio de la contratación con el Estado a través de “terceras personas”[74]. Por esta razón, el constituyente dispuso que el sujeto condenado por delitos contra el patrimonio público no podrá celebrar contratos con el Estado personalmente o por “interpuesta persona”. 47. La Corte Constitucional ha enfatizado que la inhabilidad prevista en el inciso 5º del artículo 122 de la Constitución es una inhabilidad “intemporal”[75], “permanente” o “vitalicia”, lo que implica que “el transcurso de los días no habrá de incidir en el levantamiento o eliminación de la misma”[76]. Habida cuenta de la importancia de los bienes públicos que protege -la moralidad e integridad pública-, “es voluntad del Constituyente no admitir límites de extensión de las inhabilidades del artículo 122 superior ni condiciones de rehabilitación de quien se haya hecho acreedor a ellas”[77]. (iii) La competencia del legislador para fijar el régimen de inhabilidades en materia contractual 48. La Constitución Política confiere al legislador competencia para fijar el régimen de inhabilidades[78]. En efecto, los numerales 23 y 25 del artículo 150 de la Constitución disponen que es función del Congreso “[e]xpedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos, así como ‘expedir el estatuto general de contratación de la administración pública y en especial de la administración nacional’”. Con fundamento en estas disposiciones, la Corte Constitucional ha reiterado que es competencia del legislador regular la función pública y la capacidad para contratar con el Estado “establecer los requisitos, exigencias, condiciones o calidades que deben reunir las personas que aspiran a ejercerla, así como el régimen disciplinario y el de inhabilidades, incompatibilidades y prohibiciones a que ellas están sujetas”[79]. 49. El legislador tiene un “amplio margen de configuración” para fijar el régimen de inhabilidades para la celebración de contratos con el Estado[80]. En particular, la Corte Constitucional ha precisado que el legislador es competente para (i) definir el tipo de inhabilidades aplicable según el cargo, la función o el rol; (ii) disponer el término de duración de las inhabilidades –incluso prever que sean temporales o definitivas–; (iii) instituir que las inhabilidades apliquen para todos los cargos públicos o únicamente para algunos; (iv) adoptar enfoques preventivos o sancionatorios en la regulación de las inhabilidades y, por último, (v) determinar el carácter principal o accesorio de la inhabilidad, así como la competencia para imponerla o para constatar su configuración[81]. 50. La competencia del legislador para definir el régimen de inhabilidades, en materia contractual, sin embargo, no es absoluta[82]. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el legislador debe respetar (i) los “límites constitucionales expresos”[83] que se derivan de la regulación de las inhabilidades que fija la Constitución Política directamente; y (ii) los principios de razonabilidad y proporcionalidad[84]. 50.1. Límites constitucionales expresos. El alcance concreto de la potestad de configuración del legislador para regular las inhabilidades “dependerá de la precisión con la que la Constitución haya regulado”[85] el supuesto de la inhabilidad. Existen inhabilidades que, “al haber sido determinadas de forma directa por la Constitución, no pueden ser modificadas por el legislador”[86], bien sea “para ampliarlas [o] reducirlas en sus componentes y sus efectos”[87] (vgr. vigencia[88] y sujetos pasivos[89]). Las inhabilidades sólo pueden “ser establecidas o ampliadas por el legislador”[90], bien “por disposición expresa del constituyente o en virtud de la cláusula general de regulación de la función pública”[91], siempre que “no modifique las inhabilidades previstas en [la Constitución], o establezca otras que les sean contrarias”[92]. 50.2. Razonabilidad y proporcionalidad. Las inhabilidades no pueden desconocer los principios de razonabilidad y proporcionalidad[93]. Esto implica, de un lado, que las finalidades que con ellas se persiguen deben ser ponderadas y armonizadas con otros principios constitucionales. De otro, que no deben implicar un sacrificio exagerado del “derecho de igualdad y el reconocimiento de la personalidad jurídica de quienes aspiran a contratar con el Estado”[94]. La razonabilidad y proporcionalidad de la inhabilidad, así como las restricciones que supongan al ejercicio de otros derechos, deben ser examinadas a partir del test de proporcionalidad, o juicio integrado de igualdad de la intensidad que corresponda, conforme a los criterios desarrollados por la Corte Constitucional[95]. 51. La siguiente tabla sintetiza las reglas constitucionales sobre el régimen de inhabilidades para contratar con el Estado, así como el alcance de la causal de inhabilidad prevista en el inciso 5º del artículo 122 de la Constitución. Inhabilidades en materia contractual 1. Las inhabilidades en materia contractual son restricciones a la capacidad de las personas para contratar con el Estado que operan como requisitos negativos para celebrar contratos públicos. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, existen principalmente dos tipos de inhabilidades para contratar con el Estado (i) sancionatorias y (ii) no sancionatorias (inhabilidades requisito). 2. Las causales de inhabilidad para contratar con el Estado están previstas en la Constitución, la Ley 80 de 1993 y otras normas especiales. La Corte Constitucional y el Consejo de Estado han reiterado que las causales de inhabilidad son taxativas y de interpretación restrictiva. 3. El artículo 122 (inc.5º) de la Constitución prevé una inhabilidad conforme a la cual no podrán “celebrar personalmente, o por interpuesta persona, contratos con el Estado, quienes hayan sido condenados, en cualquier tiempo, por la comisión de delitos que afecten el patrimonio del Estado (…)”. Esta inhabilidad es intemporal y tiene por finalidad fortalecer y hacer más eficaz la lucha contra la corrupción, así como garantizar condiciones de eficiencia, idoneidad, transparencia, publicidad y moralidad administrativa, para impedir que la persona sancionada penalmente pueda lograr vínculos con el Estado, valiéndose del mecanismo propio de la contratación. La imposibilidad de contratar con el Estado por “interpuesta persona” busca evitar que la inhabilidad sea burlada por el inhabilitado directo por medio de la contratación con el Estado a través de terceros. 4. La Constitución Política otorga al legislador amplia libertad de configuración para fijar inhabilidades. Esta libertad comprende la potestad de determinar las conductas que dan lugar a la inhabilidad, así como los sujetos pasivos. Este margen de configuración, sin embargo, no es absoluto. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el legislador debe respetar (i) los límites constitucionales expresos que se derivan de la regulación de las inhabilidades que fija la Constitución Política y (ii) los principios de razonabilidad y proporcionali...